時(shí)間：2022-05-16 12:26:56
緒論：在尋找寫作靈感嗎？愛發(fā)表網(wǎng)為您精選了8篇村委會工作報(bào)告，愿這些內(nèi)容能夠啟迪您的思維，激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，歡迎您的閱讀與分享！
時(shí)間過得很快，一年又要過去，這一年是我勤勉向上、奮發(fā)進(jìn)取的一年；同時(shí)也是碩果累累、總結(jié)提高的一年。我在農(nóng)村工作更加的得心應(yīng)手，逐漸走向成熟。現(xiàn)將我一年來的工作及思想進(jìn)行總結(jié)匯報(bào)。
一、堅(jiān)定理想信念，提高思想修養(yǎng)和理論素質(zhì)在鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的積極引導(dǎo)下，在村干部的熱心幫助下，我的各方面素質(zhì)都有了很大的提高，尤其在理論水平和思想修養(yǎng)方面。以前學(xué)習(xí)一些理論知識死記硬背，想當(dāng)然的理解，效果不太好，知其然不知其所以然。現(xiàn)在的工作中，把理論與實(shí)踐結(jié)合在一起，理論指導(dǎo)實(shí)踐，實(shí)踐促進(jìn)對理論的理解，兩者實(shí)現(xiàn)良性互動，理論促進(jìn)了實(shí)際工作的開展，同時(shí)在實(shí)際工作的過程中對理論的認(rèn)識理解更深了。通過各方面的了解、學(xué)習(xí)、體會，我認(rèn)為我的選擇是正確的：農(nóng)村需要我們。近年來，我們太平村變化很大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展，文化進(jìn)步，村容和諧，但是，農(nóng)民的持續(xù)增收，農(nóng)村的持續(xù)發(fā)展遇到了瓶頸。農(nóng)村發(fā)展不起來，整個(gè)國家就不會實(shí)現(xiàn)真正的發(fā)展，建設(shè)新農(nóng)村我們大學(xué)生責(zé)無旁貸；農(nóng)村是個(gè)廣闊的天地，他給我們大學(xué)生提供了發(fā)揮自己才能的各種各樣的舞臺，發(fā)展農(nóng)村是一個(gè)系統(tǒng)的龐大工程，需要大量的各方面的人才，只要你有特長，只要你有服務(wù)農(nóng)民的決心，農(nóng)村借給你提供發(fā)展的機(jī)會。
二、做好本職工作，出色完成領(lǐng)導(dǎo)交給的各項(xiàng)任務(wù)不論是鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，還是村干部都對我們大學(xué)生村官特別重視，對我的管理也很重視，鎮(zhèn)里經(jīng)常組織村官例會，及時(shí)了解我們的工作、學(xué)習(xí)和生活。今年太平村創(chuàng)建市生態(tài)鎮(zhèn)、零犯罪（社區(qū)）村創(chuàng)建，我積極參與其中，認(rèn)真學(xué)習(xí)文件，準(zhǔn)備相關(guān)材料，填報(bào)相關(guān)表格，跟上級對接，最終我村被評為市級生態(tài)鎮(zhèn)、零犯罪（社區(qū)）村，我的工作能力也得到領(lǐng)導(dǎo)肯定。作為村黨總支部委員，協(xié)助村書記在村支部開展創(chuàng)先爭優(yōu)活動，組織民主生活會，率先在支部中作出公開承諾，作出表率。幫助老黨員學(xué)習(xí)黨知識，國家新出臺惠民政策。
三、不斷提升能力，做出更加出色的成績。強(qiáng)化學(xué)習(xí)，提升綜合素質(zhì)。深入進(jìn)行黨的政治理論和業(yè)務(wù)知識學(xué)習(xí)，用科學(xué)發(fā)展觀武裝頭腦，進(jìn)一步解放思想，開拓創(chuàng)新，與時(shí)俱進(jìn)，在學(xué)習(xí)中提高能力、增長才干。改進(jìn)方法，全力為民服務(wù)。進(jìn)一步解放思想，克服工作中縮手縮腳的軟弱弊病。在鎮(zhèn)黨委換屆中我被選為鎮(zhèn)黨代表，在選舉中我牢記自己職責(zé)，投下圣神一票。在辦理新農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)中，深入農(nóng)戶、融入群眾，及時(shí)了解掌握村民的意見想法，想群眾之所想，急群眾之所急，辦群眾之所難，做群眾的“代言人”、“貼心人”。聘期考核我被評為優(yōu)秀，我想這既是對我工作的肯定，又是對我以后工作的鞭策。
總之，我將更加嚴(yán)格要求自己，奮發(fā)努力，積極進(jìn)取，把工作做得更好，為社會主義新農(nóng)村建設(shè)奉獻(xiàn)自己的一份力量。
各位領(lǐng)導(dǎo)、團(tuán)員、同志們：
下午好！
下面，我代表共青團(tuán)五沙村支部第三屆委員會向大會作報(bào)告，請予審議。
過去三年的工作回顧
過去三年，我村團(tuán)支部根據(jù)本村的實(shí)際情況，結(jié)合鎮(zhèn)團(tuán)委各個(gè)時(shí)期的中心工作，有計(jì)劃、有針對性地開展青年教育、文化活動、志愿服務(wù)等工作，并取得一定成效。現(xiàn)將有關(guān)工作情況總結(jié)如下：
一、完善團(tuán)組織機(jī)構(gòu)。
共青團(tuán)是先進(jìn)青年的群眾組織，我村努力把加強(qiáng)農(nóng)村團(tuán)建作為工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，嚴(yán)格按照《團(tuán)章》有關(guān)規(guī)定，認(rèn)真做好農(nóng)村團(tuán)員發(fā)展、管理、團(tuán)費(fèi)收繳等工作，加大發(fā)展團(tuán)員和“推優(yōu)”力度，把政治素質(zhì)好，業(yè)務(wù)能力強(qiáng)，工作作風(fēng)實(shí)的優(yōu)秀團(tuán)員選拔到干部隊(duì)伍中來，鞏固擴(kuò)大團(tuán)組織隊(duì)伍，增強(qiáng)團(tuán)組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力。另外，為進(jìn)一步推進(jìn)我村志愿服務(wù)工作規(guī)范化、服務(wù)范圍擴(kuò)大化，服務(wù)內(nèi)容多樣化，我村建立了以村黨務(wù)工作者、團(tuán)干部和志愿者“三位一體”組成的班子，負(fù)責(zé)日常的志愿服務(wù)事項(xiàng)。村志愿服務(wù)站下設(shè)黨員志愿服務(wù)隊(duì)、五老志愿服務(wù)隊(duì)、義務(wù)巡查隊(duì)，開展日常便民服務(wù)工作。
二、積極開展青年志愿服務(wù)，培養(yǎng)青年團(tuán)員無私奉獻(xiàn)精神。
1、開展無償獻(xiàn)血活動。為培養(yǎng)和陶冶團(tuán)員的高尚情操，發(fā)揚(yáng)助人為樂的高尚品質(zhì)，我村每年定期開展無償獻(xiàn)血活動，吸引大批青年志愿者參加。2014年至2016年，我村參加無償獻(xiàn)血人數(shù)65人次。
2、組織青年志愿者開展預(yù)防登革熱宣傳活動。我村不定期組織村內(nèi)黨員志愿者、青年志愿者到村內(nèi)進(jìn)行積水清理，落戶進(jìn)行預(yù)防登革熱宣傳，加強(qiáng)村民防范意識，創(chuàng)建整潔舒適的居住和工作環(huán)境。
3、開展義診活動。為提高本村老人身體素質(zhì)，我村聯(lián)合五六沙衛(wèi)生站不定期舉辦義診活動，安排本村青年志愿者參與協(xié)助。
三、積極開展有益身心的文化活動，增強(qiáng)團(tuán)支部的凝聚力。
青少年的健康成長，不僅僅是文化知識的學(xué)習(xí)，更是德、智、體、美、勞的全面發(fā)展。因此，我村團(tuán)支部有效利用我村文化活動場所，開展形式多樣的文化活動，活躍青少年身心，增強(qiáng)團(tuán)支部凝聚力。
今后三年的工作設(shè)想
農(nóng)村團(tuán)建工作任重道遠(yuǎn)，今后三年，五沙村團(tuán)支部將繼續(xù)深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，緊緊圍繞鎮(zhèn)團(tuán)委交給的工作重點(diǎn)和共青團(tuán)工作任務(wù)，結(jié)合我村工作實(shí)際，做好以下幾方面工作：
1、做好團(tuán)支部常規(guī)工作。嚴(yán)格按照鎮(zhèn)團(tuán)委工作要求，做好團(tuán)費(fèi)收繳工作和檔案管理工作，加強(qiáng)志愿服務(wù)宣傳，建立和健全組織建設(shè)，加大推優(yōu)力度，充分發(fā)揮團(tuán)支部作用。
2、積極開展法制教育和禁毒活動。有效利用暑假，組織十幫對象、行為偏差學(xué)生、留守兒童等開展法制教育活動，加強(qiáng)青少年法制意識，預(yù)防青少年違法犯罪。加強(qiáng)禁毒宣傳，組織青年團(tuán)員開展了以“遠(yuǎn)離，珍愛生命”為主題的禁毒宣傳教育活動，并給重點(diǎn)對象落戶宣傳教育等多種形式宣傳的危害性，加強(qiáng)了我村的禁毒工作，提高了村民群眾特別是青少年的識毒、防毒、拒毒的思想意識。
3、全面深化青年志愿者活動，開展形式多樣的主題活動，完善青年志愿者服務(wù)體系，拓展青年志愿者活動的發(fā)動面、參與面和覆蓋面，積極聯(lián)系參加團(tuán)組織的各項(xiàng)志愿者活動。
一、基本情況
XXX村委會轄XXX、XXX、XX等14個(gè)村民小組，全村戶籍人口為875戶3876人。2018年末，有建檔立卡戶280戶1350人（國辦系統(tǒng)數(shù)據(jù)），2014年至2018年脫貧100戶506人（2014年脫貧30戶141人，2016年脫貧10戶55人，2017年21戶脫貧92人，2018年脫貧39戶218人），未脫貧建檔立卡戶180戶806人（其中返貧6戶38人），貧困發(fā)生率為21.78%。
二、2019年動態(tài)管理工作
（一）貧困戶
自10月3日部署開展動態(tài)管理工作以來，我村嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)和工作程序開展工作，以貧困戶脫貧退出，貧困村出列為主，同時(shí)做好貧困戶新識別和脫貧戶返貧納入、貧困戶（含脫貧戶）家庭成員自然變更、邊緣戶摸底錄入、脫貧監(jiān)測戶摸底標(biāo)識。目前已完成貧情分析、入戶調(diào)查、提出初步方案、公開評議等工作，按照工作流程23日召開村民代表會議定，決議后提交鄉(xiāng)審定。經(jīng)過前期工作，XXX村委會擬正常退出166戶801人，擬新識別戶0戶0人，擬返貧戶0戶0人，個(gè)人補(bǔ)錄2人，自然增加9人，清退2戶X人，自然減少X人，并戶1戶2人，預(yù)計(jì)系統(tǒng)建檔立卡貧困戶277戶XX人，邊緣戶0戶，脫貧監(jiān)測戶2戶，保留12戶48人。
（二）貧困村
1．貧困發(fā)生率。XXX村委會是2019年預(yù)脫貧貧困行政村，2019年底貧困人口脫貧后，貧困發(fā)生率降至1.24%。
2．交通。道路已經(jīng)硬化，且危險(xiǎn)路段有必要的安全防護(hù)措施，達(dá)到退出標(biāo)準(zhǔn)。
3．電力。已實(shí)現(xiàn)通10KV（千伏）以上動力電，達(dá)到退出標(biāo)準(zhǔn)。
4．廣播電視。已實(shí)現(xiàn)廣播電視100%全覆蓋，達(dá)到退出標(biāo)準(zhǔn)。
5．網(wǎng)絡(luò)寬帶。村委會、小學(xué)和衛(wèi)生室均通網(wǎng)絡(luò)寬帶，達(dá)到退出標(biāo)準(zhǔn)。
6．醫(yī)療設(shè)施。村委會衛(wèi)生室均已達(dá)標(biāo)。
7．活動場所。村委會有公共服務(wù)和活動場所。
三、幫扶措施落實(shí)情況
（一）基礎(chǔ)設(shè)施投入情況
2018年至2019年共投入資金585.014萬元，實(shí)施了11個(gè)村小組（觀音巖、黃泥坡、九公里除外）的村內(nèi)道路硬化項(xiàng)目；
2019年投入資金74.4萬元，實(shí)施建設(shè)巖頭、觀音巖、塘子、茅草坡四個(gè)村民小組活動室項(xiàng)目；
2019年統(tǒng)籌整合第三批財(cái)政涉農(nóng)資金3萬元，實(shí)施建設(shè)XXX村委會“愛心超市”項(xiàng)目；
2019年統(tǒng)籌整合第一批財(cái)政涉農(nóng)資金144萬元，實(shí)施建設(shè)XXX村委會17座公廁項(xiàng)目（采山坪2座、楊家寨1座、馬家寨2座、塘子1座、XXX1座、箐腳1座、觀音巖1座、石旮旯1座、谷地1座、茅草坪1座、亞拉坡1座、亞拉坡九公里3座、巖頭1座）。
（二）易地扶貧搬遷情況
2016年實(shí)施的清水洞易地扶貧搬遷安置項(xiàng)目，XXX村委會亞拉坡、谷地、黃泥坡、箐腳、采山坪、茅草坪、馬家寨、塘子共73戶359人（其中建檔立卡戶66戶327人）已搬遷入住，同步隨遷8戶35人。
（三）C、D級危房改造情況
XXX村委會危房總存量為282間，已竣工280間，未竣工2間。目前全村完成農(nóng)村危房改造并通過初驗(yàn)240戶，并掛牌完成，初驗(yàn)不達(dá)標(biāo)需整改的42戶,已重新安排施工方加快推進(jìn)整改進(jìn)度。
（四）產(chǎn)業(yè)扶貧情況
2019年XXX村投入資金128.124萬元發(fā)展產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，覆蓋建檔立卡貧困戶280戶1350人。
1.清水洞香蕉種植項(xiàng)目，種植香蕉462畝，受益74戶362人。
2.異地養(yǎng)殖生豬項(xiàng)目，異地養(yǎng)殖生豬35頭（采山坪5頭，黃泥坡5頭，茅草坪5頭，XXX5頭，亞拉坡15頭），受益7戶26人。
3.肉牛分散養(yǎng)殖項(xiàng)目，分散養(yǎng)殖肉牛35頭（采山坪4頭，谷地3頭，觀音巖2頭，馬家寨1頭，箐腳3頭，石旮旯14頭，XXX2頭，巖頭4頭，楊家寨2頭），受益35戶180人。
4.山地雞分散養(yǎng)殖項(xiàng)目，分散養(yǎng)殖山地雞6590羽（谷地1690羽、觀音巖230羽、馬家寨160羽、茅草坪300羽、箐腳420羽、石旮旯960羽，XXX170羽、塘子740羽、亞拉坡1190羽、巖頭380羽、楊家寨350羽），受益127戶644人。
5.異地養(yǎng)殖土雞項(xiàng)目，入股農(nóng)戶172戶（采山坪17戶，谷地24戶，觀音巖16戶，黃泥坡11戶，馬家寨3戶，茅草坪3戶，箐腳9戶，石旮旯3戶，XXX14戶，塘子13戶，亞拉皮33戶，巖頭19戶，楊家寨7戶），每戶入股本金3467.29元，受益172戶816人。
6.入股投資合作紅河時(shí)創(chuàng)裝飾有限公司，每年分紅比例20%。
7.扶貧小額信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償及貼息資金3.71萬元，受益7戶。
（五）就業(yè)扶貧情況
1．勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)及外出務(wù)工情況
為增加剩余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)的機(jī)會，解決貧困家庭增收難的問題，2019年全鄉(xiāng)開展勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)技能培訓(xùn)，經(jīng)培訓(xùn)后，XXX村委會建檔立卡貧困戶省外轉(zhuǎn)移就業(yè)67人，省內(nèi)轉(zhuǎn)移就業(yè)173人，縣內(nèi)轉(zhuǎn)移就業(yè)86人。
2．就地就業(yè)安置情況
2018年10月份以來，XXX村委會安置鄉(xiāng)村公益性崗位17人（鄉(xiāng)村道路維護(hù)員9人，鄉(xiāng)村環(huán)境衛(wèi)生清潔員8人），安置生態(tài)護(hù)林員及天然商品林護(hù)林員共計(jì)44人，地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測員3人。
3.農(nóng)業(yè)實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)情況
針對建檔立卡貧困戶缺乏種植養(yǎng)殖技術(shù)的情況，2019年我鄉(xiāng)組織肉牛養(yǎng)殖技術(shù)培訓(xùn)、稻田魚養(yǎng)殖技術(shù)培訓(xùn)、白苦茶種植技術(shù)培訓(xùn)、土雞養(yǎng)殖技術(shù)培訓(xùn)共24場次，XXX村共計(jì)173人次參加培訓(xùn)。
（六）教育扶貧情況
一是通過義務(wù)教育均衡發(fā)展檢查驗(yàn)收。
二是對疑似輟學(xué)生進(jìn)行掛包負(fù)責(zé)制，一對一勸返失學(xué)學(xué)生并跟蹤問效。
三是嚴(yán)格按照“一個(gè)也不能少”的工作目標(biāo)，督促完善“控輟保學(xué)”機(jī)制，落實(shí)控輟保學(xué)雙線責(zé)任，抓好控輟保學(xué)工作。目前XXX村存在8名輟學(xué)生（均為戶在人不在，居住在西雙版納），目前正在開展勸返工作。
四是結(jié)合“戶戶清”行動，將“兩免一補(bǔ)”、“雨露計(jì)劃”、助學(xué)金、獎(jiǎng)學(xué)金、助學(xué)貸款等教育惠民政策宣傳到戶，做到家喻戶曉。XXX村2019年享受學(xué)前教育資助20人，義務(wù)教育“兩免一補(bǔ)”和營養(yǎng)改善計(jì)劃全覆蓋，中等職業(yè)教育資助“雨露計(jì)劃”職業(yè)教育補(bǔ)貼22人、高等教育救助資助9人，高中教育救助資助78人。
（七）健康扶貧情況
1.村衛(wèi)生室建設(shè)已達(dá)標(biāo)。
2.做實(shí)做細(xì)家庭醫(yī)生簽約服務(wù)，聚焦目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，精確把握履約要求，配合鄉(xiāng)衛(wèi)生院適時(shí)開展入村服務(wù)工作，核實(shí)簽約四慢病、大病、重病人群，做到簽約一人服務(wù)一人、簽約完成后錄入家簽公共衛(wèi)生系統(tǒng)，完善居民健康檔案管理；宣傳家簽工作內(nèi)容，改善居民對看病難的問題，方便居民詢問就診，提高居民的服務(wù)水平。
3.全村280戶建檔立卡貧困戶1350人，符合繳納基本醫(yī)保和大病保險(xiǎn)的1345人（不符合參保的5人中，3人已死亡、1人參加職工醫(yī)保、1人服兵役）已全部參保，參保率100%。
（八）飲水安全保障情況
2019年，通過實(shí)施XXX村委集中連片供水、農(nóng)村飲水安全鞏固提升工程項(xiàng)目等項(xiàng)目，我村14個(gè)村民小組實(shí)現(xiàn)了以集中供水為主、分散供水為輔的農(nóng)村飲水供水方式，已達(dá)到水量充足、水質(zhì)達(dá)標(biāo)、取水方便、供水有保障飲水安全四項(xiàng)指標(biāo)。為進(jìn)一步鞏固我村飲水保證率，實(shí)施飲水安全鞏固提升工程項(xiàng)目中，我村新建43座24m3的玻璃缸水窖項(xiàng)目將于11月底前全部建成并投入使用，目前已完成建設(shè)12座，項(xiàng)目施工有序推進(jìn)。
（九）社會保障方面
1.最低生活保障：全村享受低保政策103戶234人，其中A類低保10戶27人，B類低保32戶69人，C類低保61戶111人，建檔立卡X戶X人。
2.養(yǎng)老保障金：全村符合參加養(yǎng)老保險(xiǎn)983人，實(shí)際參保983人，參保率為100%，目前已有427人領(lǐng)取養(yǎng)老金，其中建檔立卡貧困戶211人
五、存在困難和問題
（一）農(nóng)村危房改造施工力度還有待加強(qiáng)。
（二）飲水安全鞏固提升工程的施工進(jìn)度有待加快。
（三）控輟保學(xué)形勢依然嚴(yán)峻，已勸返義務(wù)教育階段學(xué)生監(jiān)管難度大。
（四）相關(guān)佐證資料收集不齊全、不完整。
（五）貧困程度深、邊緣貧困戶多，持續(xù)幫扶及后續(xù)鞏固幫幫扶需求大、難度大。群眾等靠要思想嚴(yán)重，不愿脫貧、不想脫貧，自身發(fā)展動力不足。
六、下一步工作計(jì)劃
（一）督促施工方加強(qiáng)農(nóng)村危房改造施工進(jìn)度，同步推進(jìn)危房改造與人居環(huán)境提升，強(qiáng)化督促檢查，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、和諧美麗。
（二）持續(xù)推進(jìn)水窖安裝進(jìn)度，確保11月底前竣工驗(yàn)收并保障飲水存量。
（三）抓好控輟保學(xué)，按照“一個(gè)也不能少”的工作目標(biāo)，下決心、花功夫?qū)z學(xué)生進(jìn)行耐心細(xì)致的勸返工作。
一是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，狠抓落實(shí)。為確保民主法治示范創(chuàng)建活動取得實(shí)效，我鄉(xiāng)專門成立了分管領(lǐng)導(dǎo)為組長，司法所、派出所、社會事務(wù)辦和綜治辦為成員單位的領(lǐng)導(dǎo)工作小組，并下設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室在綜治辦，負(fù)責(zé)全鄉(xiāng)民主法治示范村創(chuàng)建的日常工作。同時(shí)，各村也成立了以村黨總支書記為組長，村委會主任為副組長的村民主法治示范村領(lǐng)導(dǎo)小組，形成了一級抓一級層層抓落實(shí)的工作格局。
二是制定方案，扎實(shí)開展。結(jié)合三鍋鄉(xiāng)實(shí)際，制定了民主法治示范村創(chuàng)建實(shí)施方案，明確指導(dǎo)思想、重要意義、標(biāo)準(zhǔn)及內(nèi)容和實(shí)施步驟等內(nèi)容，并以文件的形式下發(fā)到各村委會，同時(shí)，要求各村委會按照文件精神的要求，結(jié)合各村委會實(shí)際制定實(shí)施方案。通過實(shí)施方案的制定，使民主法治示范村創(chuàng)建活動的開展做到有的放矢，有序開展。
三是強(qiáng)化宣傳，營造氛圍。抓住新農(nóng)村建設(shè)、林權(quán)制度改革和災(zāi)后重建的有利時(shí)機(jī)，下村重點(diǎn)對加強(qiáng)民主法治示范村建設(shè)內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、作用以及重要意義做全面的宣傳和講解，特別是在促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的重要性和必要性作了系統(tǒng)全面的講解，得到村兩委主要負(fù)責(zé)人的大力支持和配合，為民主法治示范村建設(shè)創(chuàng)造良好的環(huán)境。
四是健全和完善民主決策制。涉及本村重大事務(wù)先由村黨支部研究通過，再由村委會提交村民代表會議討論決定，充分發(fā)揮群眾的主人翁作用，使群眾的民主決策權(quán)得到充分的保障。對涉及到群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，在聽取廣大群眾或村民代表的意見后，由村委會歸納拿出實(shí)施辦法，提交村民代表討論決定，嚴(yán)厲禁止一個(gè)人或少數(shù)人說了算。特別是在災(zāi)后重建中，路怎么修、墻面怎么包裝、庭院怎么布置規(guī)劃、沼氣池怎么建設(shè)擺布等方面的內(nèi)容都廣泛地征求了群眾的意見和建議；另外，在林權(quán)制度改革中，實(shí)施方案怎么制定和修改、山怎么分、林怎么改等方面的涉及到群眾切實(shí)利于的大事都召開群眾會進(jìn)行討論，最終由群眾敲定實(shí)施方案。
五是健全和完善民主管理和民主監(jiān)督制。健全了《村民自治章程》和《村規(guī)民約》以及民主法治示范創(chuàng)建的標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容。并要求村“兩委”領(lǐng)導(dǎo)班子成員及黨員帶頭學(xué)習(xí)，模范遵守該章程和民約的規(guī)定，為其他村民樹立了榜樣。建立健全了村帳代記制度，實(shí)行收支兩條線，全鄉(xiāng)各村的一切帳務(wù)由鄉(xiāng)上的會計(jì)核算中心集中管理，每年年終由鄉(xiāng)上組成財(cái)務(wù)清理小組對村上的財(cái)務(wù)進(jìn)行清理,之后清理小組寫出清理報(bào)告上交鄉(xiāng)黨委政府,同時(shí)召開由村民代表和黨員代表參加的村務(wù)財(cái)務(wù)質(zhì)詢聽證會，自覺接受監(jiān)督。健全村兩委主要負(fù)責(zé)人述職述廉制度。在鄉(xiāng)工作組的監(jiān)督下，召開有黨員、村組干部和群眾參加村兩委干部述職述廉會議，首先由村兩委主要負(fù)責(zé)人分別作工作報(bào)告，然后由鄉(xiāng)財(cái)務(wù)清理小組宣讀清理報(bào)告，之后由村民代表和黨員代表就工作報(bào)告進(jìn)行審議，并提出關(guān)系到群眾生產(chǎn)生活的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、新農(nóng)村建設(shè)、林業(yè)采伐、惠農(nóng)政策的落實(shí)、矛盾糾紛調(diào)解等民生問題，村兩委主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行答復(fù)。最后由參會人員分別對村兩委班子、領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行民主評議，評議結(jié)果作為鄉(xiāng)上對該村兩委和干部的考核依據(jù)之一。值得一提的是在災(zāi)后恢復(fù)重建中，涉及到各村的都成立了在群眾中德高望重、說話公道、辦事公平、為人正直的老黨員、老干部組成的監(jiān)督指導(dǎo)組，對災(zāi)后重建進(jìn)行全程監(jiān)督指導(dǎo)。
六是強(qiáng)化普法教育，提高村民素質(zhì)。結(jié)合結(jié)合人民調(diào)解工作，抓好《民法通則》、《土地法》、《婚姻法》、《土地承包法》、《治安管理處罰法》以及各種權(quán)益保障方面的法律的學(xué)習(xí)宣傳。特別是林權(quán)制度改革、新農(nóng)村建設(shè)和災(zāi)后重建等方面的法律法規(guī)及政策向干部和群眾作了系統(tǒng)講解。另外在普法的形式上，堅(jiān)持“五個(gè)有”即：黨課教育活動中要有法制教育的內(nèi)容；新型農(nóng)民培育中要有法制教育的內(nèi)容；對青少年教育要有法制教育的內(nèi)容；糾紛調(diào)處中要有法制宣傳的內(nèi)容；“平安家庭”創(chuàng)建評比要有法制教育的內(nèi)容。
七是典型帶動，以點(diǎn)促面。按照“新農(nóng)村建設(shè)到那里，民主法治示范村就建設(shè)到那里”要求，我們選取了群眾基礎(chǔ)好、村組干部積極性高的楊柳、東陽兩個(gè)村委會為民主法治示范村創(chuàng)建試點(diǎn)村，完善了《村民自治章程》和《村規(guī)民約》。在黨員活動中心戶或村小組長以及調(diào)解員家中掛上了法制宣傳骨干的牌子，配齊了相關(guān)的法律書籍，并利用農(nóng)閑時(shí)節(jié)組織群眾學(xué)習(xí)與群眾生產(chǎn)生活相關(guān)的法律和法規(guī)。
二、存在的問題
一是部分村民參政議政的積極性不高。由于農(nóng)活繁忙，家務(wù)事多，認(rèn)為村子的發(fā)展是村干部的事情，與自己無關(guān)；
二是少數(shù)村干部對民主法制化管理的認(rèn)識不到位。認(rèn)為民主法治示范村建設(shè)可整可不整，沒有弄清民主法治建設(shè)與新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定之間的相輔相成，互為促進(jìn)的關(guān)系。
三是缺乏創(chuàng)建工作經(jīng)費(fèi)。由于村級集體經(jīng)濟(jì)薄弱，司法所無工作經(jīng)費(fèi)，就連就起碼的做牌子、做版面、做固定標(biāo)語和配備書籍的開支不得不到保障。
一、行政主體的概念及主流學(xué)術(shù)界對村委會行政主體地位的觀點(diǎn)
一般來說，行政主體并非是法律實(shí)踐中所使用的術(shù)語，而是我國行政法理論界經(jīng)常使用的一個(gè)概念，系指能以自己的名義實(shí)施國家行政權(quán)(表現(xiàn)為行政管理活動)，并對行為效果承擔(dān)責(zé)任的組織。一般認(rèn)為，只有行政主體所從事的與其行政職能有關(guān)的行為，才適用行政訴訟法，成為司法審查的對象。
比照上述法規(guī)性文件的規(guī)定，似乎村委會難以一一對號入座：村委會既不是一級國家行政機(jī)關(guān)，也不是行政復(fù)議機(jī)關(guān)，更不是行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者派駐機(jī)構(gòu)。似乎只有在某種特定情況下，即村委會在取得法律、法規(guī)授權(quán)而代行基層人民政府部分行政職權(quán)的情況下，村委會才有可能作為行政主體，具備司法審查被告資格，適用行政訴訟法。然而在我國的司法實(shí)踐中，村委會幾乎從未被列為行政訴訟的被告，這也意味著司法實(shí)踐界仍堅(jiān)持認(rèn)為村委會不應(yīng)具有行政主體地位。
而在我國行政法理論界，傳統(tǒng)的行政法學(xué)理論對于村委會是否具備行政主體地位問題也一般持否定觀點(diǎn)，即，認(rèn)為村委會在任何情況下都不適用行政訴訟法，不具備司法審查被告的資格，其主要原因是村委會不是行政主體。這種理論認(rèn)為：首先，村委會不是我國法律法規(guī)規(guī)定的一級政府，也不是我國行政管理體制的行政機(jī)關(guān);其次，村委會不是法律、法規(guī)授權(quán)可以行使行政職能的組織;再次，村委會行使行政機(jī)關(guān)委托的管理職權(quán)時(shí)，可以成為行政主體、具備司法審查被告資格的是委托的行政機(jī)關(guān)，而不是作為受委托機(jī)關(guān)的村委會;此外，村委會的管理行為未被賦予強(qiáng)制性，村委會對村務(wù)的處理貫徹民主原則，在民主原則下實(shí)施的行為不應(yīng)適用行政訴訟法的司法審查制度。
二、村委會行使職權(quán)類型及權(quán)力來源
村委會的權(quán)力來源基礎(chǔ)首先來源于《憲法》和《村民委員會組織法》的明確規(guī)定，《婚姻法》、《土地管理法》及其實(shí)施條例等，也包含著村委會職權(quán)部分的部分內(nèi)容。在明確村委會職權(quán)之前，有必要搞清楚村委會與基層人民政府以及村民群眾之間的關(guān)系。
（一）村委會與基層人民政府之間的關(guān)系
基層人民政府與村委會之間，是指導(dǎo)、支持和幫助的關(guān)系。《村民委員會組織法》第四條第1款規(guī)定：鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。同時(shí)，村委會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作，向基層人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。可見，村委會與基層人民政府的關(guān)系不是一種行政隸屬關(guān)系，村委會在基層人民政府的指導(dǎo)和幫助下，既要落實(shí)和貫徹相應(yīng)的國家政策，也要協(xié)助鄉(xiāng)級人民政府實(shí)施某些可能會對本村發(fā)生行政效果的行政管理活動。
（二）村委會與村民群眾之間的關(guān)系
村委會是由村民選舉產(chǎn)生的，是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。《村民委員會組織法》第二條第2款規(guī)定：村民委員會辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。同時(shí)，該法第十八條規(guī)定：村民委員會向村民會議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。村民會議每年審議村民委員會的工作報(bào)告，并評議村民委員會成員的工作。由此可見，村委會與村民之間應(yīng)該是在村民自治框架下的管理者和被管理者的關(guān)系，其實(shí)質(zhì)近似于民事法律關(guān)系中的契約關(guān)系。
基于以上分析，概括起來，村委會主要行使兩類職權(quán)
一是自治權(quán)，即管理村民自治事務(wù)。村民自治事務(wù)是指《憲法》和《村民委員會組織法》授權(quán)村委會處理的事務(wù)。例如《憲法》第一百一十一條第2款規(guī)定：(村委會)辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會治安，并向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。同時(shí)，《村民委員會組織法》第二條也有類似的概括性規(guī)定。具體說來，村委會主要管理兩類自治事務(wù)：其一，農(nóng)村公共事務(wù)的管理以及公共秩序的維護(hù)，比如組織實(shí)施本村建設(shè)規(guī)劃、興修水利、道路、學(xué)校等基礎(chǔ)設(shè)施，指導(dǎo)村民建設(shè)住宅，管理公共衛(wèi)生，調(diào)節(jié)民間糾紛，消防安全管理，維護(hù)村內(nèi)治安等;其二，集體財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營與管理，即支持和組織村民依法發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟(jì)和其他經(jīng)濟(jì)，維護(hù)以家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，保障集體經(jīng)濟(jì)組織和村民、承包經(jīng)營戶、聯(lián)戶或者合伙的合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)和其他合法的權(quán)利和利益等。
二是有限的行政權(quán)，即基于法律、法規(guī)授權(quán)或者基層人民政府委托而行使的行政管理權(quán)限。基層人民政府對村委會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，村委會協(xié)助基層人民政府開展工作。這里的協(xié)助，主要體現(xiàn)在征收公糧、稅款、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌等費(fèi)用，審批宅基地，開具婚姻登記所需證明，國家計(jì)劃生育政策的落實(shí)，宣傳憲法、法律、法規(guī)和其他國家的政策并向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議等方面。以協(xié)助審批宅基地為例，村民如果想獲準(zhǔn)在宅基地上建房，如果不能獲得村委會的審批同意文件，就不能向鄉(xiāng)政府土地管理部門提出申請，這時(shí)，村委會的協(xié)助審批行為已經(jīng)成了審批前置條件，成了事實(shí)上的審批行為，這種協(xié)助行為在很大程度上就已經(jīng)具有了行政管理性質(zhì)，完全可以認(rèn)為是在行使有限的行政管理權(quán)限了。當(dāng)村民對村委會拒絕出具審批同意文件的行為不服時(shí)，如果要訴諸法律，其被告只能是村委會，而不能是鄉(xiāng)政府或鄉(xiāng)政府土地管理部門，此時(shí)，法院在審理時(shí)顯然不能適用民事法律關(guān)系，只能適用行政訴訟法律規(guī)范對村委會的行為進(jìn)行司法審查了，這也證明了村委會的這些協(xié)助行為已經(jīng)具有有限行政權(quán)的性質(zhì)。
三、村委會行政主體地位分析
一、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，工作制度健全
根據(jù)縣委、縣政府對今年“三送”工作的總體部署和有關(guān)工作要求，我單位成立了以為分管領(lǐng)導(dǎo)兼工作隊(duì)長，為隊(duì)員的縣廣電新聞中心“三送”工作小組，并順利做好了移交工作；制訂了2013年度工作計(jì)劃；出臺了以“責(zé)任包干、工作聯(lián)動、公開承諾、民情臺賬、責(zé)任追究、每周工作報(bào)告”等一系列工作制度；完善了考勤、督查和請銷假制度，從而確保了工作隊(duì)員的到崗到位。
二、措施有力，工作成效明顯
1、送政策，涉農(nóng)政策宣傳到位。今年以來，我中心“三送”工作隊(duì)采取了集中授課、上門服務(wù)、交流談心、發(fā)放資料和張貼標(biāo)語等形式，重點(diǎn)宣傳黨的十精神、惠農(nóng)政策、產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、中央出臺的《若干意見》和我市的土坯房改造等政策精神。工作隊(duì)還重點(diǎn)宣傳了全國“兩會”精神，讓群眾在第一時(shí)間了解會議精神、吃透上級政策，幫助群眾正確理解政策和掌握產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。活動期間，中心“三送”工作隊(duì)共發(fā)放惠民政策、發(fā)展規(guī)劃、致群眾的一封公開信等宣傳資料200多份。
2、送服務(wù)，實(shí)際問題解決到位。群眾的需求就是中心“三送”工作隊(duì)的工作要求。在今年的“三送”工作中，中心駐濯龍工作隊(duì)每一位成員都認(rèn)真調(diào)查摸底，建立“民情臺帳”，實(shí)行銷號整改，真實(shí)反映群眾訴求，切實(shí)為民解決實(shí)際困難。一是全面落實(shí)了工作隊(duì)長及隊(duì)員每人聯(lián)系50戶農(nóng)戶、非駐點(diǎn)干部每人聯(lián)系15戶農(nóng)戶的全覆蓋工作，及時(shí)逐戶張貼了聯(lián)系牌，發(fā)放了聯(lián)系卡，并嚴(yán)格按照縣“三送”辦工作要求做到了“三必問”、“五必訪”。二是幫助村委會建立了農(nóng)田水利設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目庫，并幫助村委會新修了村委會至張家屋的公路建設(shè)項(xiàng)目，目前路基已經(jīng)完成。三是6月28日，中心邀請了浙江大學(xué)客座教授、溫州泰順集團(tuán)首席獸醫(yī)師，臺灣安佑集團(tuán)、香港立富集團(tuán)高級顧問汪兆洪教授為濯龍村民進(jìn)行了科學(xué)生豬養(yǎng)殖講座，并深入養(yǎng)殖大戶的養(yǎng)殖現(xiàn)場解答遇到的實(shí)際問題，不僅給村民解決了生豬產(chǎn)業(yè)發(fā)展難題，還增強(qiáng)了村民發(fā)展生豬產(chǎn)業(yè)的信心。四是按照“十有”建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)助村委會做好了村級組織活動場所規(guī)范化建設(shè)工作，目前該項(xiàng)工作已接近尾聲。五是按照縣示范中心村建設(shè)要求，協(xié)助村委會推進(jìn)和諧秀美鄉(xiāng)村建設(shè)，大力開展以“三清六改四普及”和“三綠一處理”為主要內(nèi)容的村莊整治活動，目前這一工作正有序推進(jìn)中。六是努力排查化解矛盾糾紛，化解不穩(wěn)定因素，防止發(fā)生非正常上訪事件。
3、送溫暖，困難需求幫助到位。在“三送”工作中，工作隊(duì)對因病返貧、因?yàn)?zāi)返貧、孤寡老人、困難黨員、二女結(jié)扎戶等困難戶做到困難上幫助、生產(chǎn)上幫扶、生活上資助。在春節(jié)和“七一”期間，中心出資3900元開展了走訪慰問活動，給困難群眾和困難黨員送上慰問金和無盡的溫暖。
熱水鎮(zhèn)黨委、政府高度重視政務(wù)公開工作，嚴(yán)格按照《宣威市政務(wù)公開實(shí)施辦法》在全鎮(zhèn)機(jī)關(guān)、站所及村委會推行政務(wù)公開制度，力求增強(qiáng)行政管理活動的透明度，加強(qiáng)對行政權(quán)力運(yùn)行過程的監(jiān)督，從而進(jìn)一步密切黨群、干群關(guān)系，提高行政效能，促進(jìn)依法行政，現(xiàn)將熱水鎮(zhèn)政務(wù)公開工作報(bào)告如下：
一、統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)
政務(wù)公開工作是行政許可法承諾公示制度的遞延，是在農(nóng)村基層組織中推行政務(wù)、財(cái)務(wù)質(zhì)詢聽證會制度的必然要求，也是把“三個(gè)代表”重要思想進(jìn)一步貫徹落實(shí)到農(nóng)村黨的建設(shè)和經(jīng)常性工作中的具體體現(xiàn)。政務(wù)公開的推行，勢必促進(jìn)和保持農(nóng)村改革，發(fā)展和穩(wěn)定的良好局面，充分實(shí)現(xiàn)公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
為進(jìn)一步加強(qiáng)對政務(wù)公開工作的領(lǐng)導(dǎo)，鎮(zhèn)人民政府調(diào)整、充實(shí)了領(lǐng)導(dǎo)小組：
組長：
領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室在鎮(zhèn)農(nóng)技中心，陶興坤任辦公室主任。
二、政務(wù)公開工作的開展情況
近幾年來，我鎮(zhèn)在全面推行政務(wù)公開的過程中，用較大精力抓了站所和村委會的政務(wù)公開，不僅有力地促進(jìn)了農(nóng)村基層政權(quán)機(jī)關(guān)和公共管理、服務(wù)機(jī)構(gòu)的廉政勤政建設(shè)，也有效地推動了全鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和各項(xiàng)事業(yè)的健康發(fā)展。
第一，建立健全政務(wù)公開制度。為了保證政務(wù)公開的質(zhì)量，我們著重抓政務(wù)公開的制度化、規(guī)范化建設(shè)。在公開原則上，強(qiáng)調(diào)凡是運(yùn)用工作權(quán)力辦理與群眾利益密切相關(guān)的事項(xiàng)，只要不涉及黨和國家的機(jī)密，不影響穩(wěn)定，都要在一定范圍采取適當(dāng)方式，向干部群眾和社會公開。在公開內(nèi)容上，強(qiáng)調(diào)要根據(jù)農(nóng)民最關(guān)心的問題，確定公開內(nèi)容。我們已確定的鎮(zhèn)機(jī)關(guān)統(tǒng)一對外公開的內(nèi)容，包括鎮(zhèn)財(cái)務(wù)收支、接待費(fèi)開支情況；基建項(xiàng)目招投標(biāo)和建設(shè)開支情況；土地征用開發(fā)和宅基地審批情況；救災(zāi)救濟(jì)款物的發(fā)放情況；計(jì)劃生育情況；征兵情況等。同時(shí)
-2-
還要求必須尊重民意，隨時(shí)增加公開內(nèi)容。為了保證公開內(nèi)容的公正、真實(shí)，在公開前都要經(jīng)鎮(zhèn)政務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)小組審核，或者先征求群眾意見后才能公布。在公開載體上，強(qiáng)調(diào)要普遍建立政務(wù)公開欄。在公開時(shí)間上，強(qiáng)調(diào)區(qū)別事項(xiàng)性質(zhì)，做到全年性大事年初公開；財(cái)務(wù)收支和收費(fèi)結(jié)果每季度公開一次；經(jīng)常性工作定期公開，階段性工作逐段公開，臨時(shí)性工作隨時(shí)公開。
第二，把站所納入鎮(zhèn)政務(wù)公開。各站所是現(xiàn)階段農(nóng)村基層工作的熱點(diǎn)問題，也是與人民群眾打交道最多、最直接的部門，人民群眾從這些基層站所可感知黨委、政府的形象。如果政務(wù)公開缺少了基層站所的內(nèi)容，就是不完整的公開。
第三，加強(qiáng)監(jiān)督制約，保障政務(wù)公開落到實(shí)處。政務(wù)公開既要靠自覺，更要靠監(jiān)督。在工作中，我們將監(jiān)督的重點(diǎn)放在該公開的公開了沒有，公開的內(nèi)容是否真實(shí)，群眾的意見是否得到處理，以及對違反公開規(guī)定的問題是否作了嚴(yán)肅查處等方面。
三、存在問題
（一）受客觀條件限制，公開內(nèi)容、信息傳遞面太窄，時(shí)
限性不強(qiáng)，群眾無法及時(shí)了解和掌握。
（二）站所部門公開的內(nèi)容不及時(shí)、不全面，且不規(guī)范。
（三）村委會村務(wù)、財(cái)務(wù)公開欄的內(nèi)容難以監(jiān)督到位，有失真現(xiàn)象。
-3-
四、下步打算
（一）嚴(yán)格按《宣威市政務(wù)公開實(shí)施辦法》規(guī)范機(jī)關(guān)、站所及村委會公開的內(nèi)容和形式。
（二）健全和完善村務(wù)、財(cái)務(wù)公開制度
一是完善村委公開的內(nèi)容。二是規(guī)范村務(wù)公開的形式，時(shí)
間和基本程序。三是設(shè)立村務(wù)公開監(jiān)督小組。四是聽取和處理群眾意見
（三）投入必要經(jīng)費(fèi)保障政務(wù)公開欄的建設(shè)
（四）指定專門機(jī)構(gòu)（領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室）負(fù)責(zé)全鎮(zhèn)的政務(wù)
公開工作的督促和檢查。
五、幾點(diǎn)體會及建議
當(dāng)前搞好政務(wù)公開，要著重抓好以下幾方面的工作：
一是要緊緊抓住基層群眾最關(guān)心的問題來開展，在內(nèi)容和方式上要不斷拓展和深化。公開的內(nèi)容要從實(shí)際出發(fā)、因地制宜，公開那些群眾最為關(guān)心又需要了解的事項(xiàng)。二是既要認(rèn)真將向廣大群眾公開，讓群眾知情和監(jiān)督，又要切實(shí)加強(qiáng)機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督約束機(jī)制，保證公開內(nèi)容的真實(shí)、公正、可信。三是既要抓好鎮(zhèn)政府機(jī)關(guān)的政務(wù)公開，又要抓好站所的政務(wù)公開。各站所都必須根據(jù)各自職能范圍、行業(yè)特點(diǎn)和工作實(shí)際，積極主動地實(shí)行政務(wù)公開。四是把抓好政務(wù)公開與深入開展村務(wù)公開結(jié)合起來，凡是涉及村務(wù)的政務(wù)事項(xiàng)，要注意與村務(wù)公
-4-
一問題的提出
隨著村民自治制度的實(shí)行和村民委員會的成立，農(nóng)村基層社區(qū)公共權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化，這對新型的農(nóng)村社會秩序和社會治理模式的形成起到了巨大的作用。特別是村民委員會這一新型農(nóng)村社區(qū)組織的出現(xiàn)使得傳統(tǒng)的農(nóng)村社會組織形式發(fā)生巨大的轉(zhuǎn)變，促使農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變遷，農(nóng)村社會的這種結(jié)構(gòu)性變遷也正是我國社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的一個(gè)重要方面。
從問題的角度來研究新制度對于村民自治研究或許更具有現(xiàn)實(shí)意義。在當(dāng)前村民自治制度實(shí)行過程中的一個(gè)十分重要的問題就是，作為村民自治組織的村民委員會在實(shí)際運(yùn)作中的職能偏離，即其實(shí)際行為對于其職能實(shí)施本旨的偏離問題。這種偏離有多方面的表現(xiàn)，比如：并非行政機(jī)構(gòu)的村民委員會過多執(zhí)行行政任務(wù)，社區(qū)公益職能實(shí)施不力；村委會越權(quán)代行集體經(jīng)濟(jì)組織的職能；村委會及村干部僭越村民會議的決策權(quán)，變村民自治為村委會自治或村干部自治；對國家政策法規(guī)歪曲執(zhí)行等。村委會職能實(shí)施中的這種偏離不僅對村民自治的制度化發(fā)展帶來不良影響，也對農(nóng)村社會生產(chǎn)和生活造成一定的現(xiàn)實(shí)危害，有必要研究這一現(xiàn)象產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性原因，從而通過對這種現(xiàn)象的分析發(fā)現(xiàn)村民自治制度實(shí)行中的某些結(jié)構(gòu)瓶頸，并基于此探討村民自治的配套制度和其他相關(guān)改革措施的必要性和可能性。
目前，村民自治問題已經(jīng)引起了包括社會學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等在內(nèi)的諸多社會科學(xué)研究者的重視，對于村委會運(yùn)行中出現(xiàn)的問題現(xiàn)有研究主要有兩種思路：“國家與社會”視角和“村干部角色”視角。
“國家與社會”視角的研究僅僅用國家與社會二分的框架來解釋村委會與村黨支部的行為差異或村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的沖突是不夠的，至少是失之簡單的，忽視了現(xiàn)實(shí)中各方之間關(guān)系的復(fù)雜性，因此不足以解釋村委會行為中存在的問題。比如：村委會的行為并不是完全受到村民控制的，那么它在多大程度上代表了村民的利益？村委會的職能中并不完全排斥政府的行政任務(wù)，那么它在多大程度上具有相對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的獨(dú)立性？村委會在完成各項(xiàng)組織目標(biāo)時(shí)存在著很大的選擇性，那么它在實(shí)踐中的行動依據(jù)是什么？在大多數(shù)時(shí)候和大多數(shù)地方村委會與村黨支部并未表現(xiàn)出立場上的對立和利益上的分離，村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系更多地也表現(xiàn)出一種若即若離的態(tài)勢而不是截然的分立，那么村委會與二者的關(guān)系在多大程度上可以用其權(quán)力合法性來源來解釋？
另一些從微觀角度進(jìn)行的研究彌補(bǔ)了以上宏觀視角研究的不足，這其中最有代表性的是從村干部或農(nóng)村社區(qū)精英的角色角度做的分析。比如：有人提出“弱監(jiān)護(hù)人”的概念概括市場化改革后的村干部的角色，認(rèn)為村干部在主觀上也無暇做好村民的監(jiān)護(hù)人，他們的干部身份并未被納入國家行政系統(tǒng)，就其本質(zhì)而言，和普通農(nóng)民一樣。這使他們在市場經(jīng)濟(jì)的沖擊下，同樣面臨著出路問題。因此村干部在利用所控制的集體資源時(shí)，首先考慮的只能是如何為自己謀求到更多的好處，而非是全體村民的利益[1]。從村干部角色角度進(jìn)行的研究彌補(bǔ)了國家與社會二分法的不足，用更加具體生動的解釋框架分析了村干部的行為，但是，這些研究忽視了村委會作為一個(gè)組織的存在，只關(guān)注村干部的行為。村委會作為一個(gè)正式組織具有獨(dú)立的行動能力和獨(dú)立的組織目標(biāo)、組織原則。為了獲得更加準(zhǔn)確的認(rèn)識，應(yīng)該關(guān)注村委會的集體行動究竟是如何形成的？它的行動原則是什么？村干部的行為是如何影響村委會的行動的？本文正是從回答這些問題入手，將村委會看成一個(gè)獨(dú)立的行動者來分析村委會的行動邏輯，以期展現(xiàn)出村干部的個(gè)人行動與村委會的集體行動之間的關(guān)系，從而對村委會的職能偏離現(xiàn)象提出一個(gè)探索性的解釋框架。
二村委會職能實(shí)施中的偏離
在村委會實(shí)際工作中，制度規(guī)定的職能并不一定能夠得到貫徹執(zhí)行。歐博文（O’Brien）在研究村委會組織法時(shí)談到了許多中央的政策得不到充分實(shí)施的情況，其他一些政策在實(shí)施過程中也常常被扭曲了或只得到部分的實(shí)施[2]。這其中最為普遍的一種現(xiàn)象是村委會職能實(shí)施的偏離，這種偏離并不是對制度規(guī)定的公然違抗和反對，而是對其策略性執(zhí)行。在表面看來，各項(xiàng)職能都得到了實(shí)施，但實(shí)施的實(shí)際效果卻是職能內(nèi)容未能有效貫徹，職能實(shí)施的目標(biāo)未能實(shí)現(xiàn)，并且由此造成一些不良后果。在制度上，村委會的法律性質(zhì)為其規(guī)定了一組特有的權(quán)利和義務(wù)，這些權(quán)利和義務(wù)構(gòu)成了村委會職能的核心。村委會職能實(shí)施中的偏離主要是其作為基層群眾性自治組織的權(quán)利和義務(wù)在履行中的偏離。
2.1村委會的權(quán)利偏離
就村委會的權(quán)利行使來看，其偏離表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是權(quán)利的缺失，即制度規(guī)定的權(quán)利在職能實(shí)施中被侵犯而得不到行使；二是權(quán)利的僭越，即在職能實(shí)施中超出制度規(guī)定范圍行使權(quán)利。以下分別從這兩個(gè)方面來看村委會職能實(shí)施中權(quán)利的偏離。
2.1.1權(quán)利的缺失
村委會在實(shí)際工作中經(jīng)常會遇到的問題是其自治權(quán)利受到來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的侵犯,使其權(quán)利發(fā)生缺失。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然把村委會當(dāng)作自己的行政下級或派出機(jī)構(gòu)，仍然習(xí)慣于傳統(tǒng)的命令指揮式的管理方式，對村委會工作和村民自治進(jìn)行行政干預(yù)，這特別突出地表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會事務(wù)權(quán)、財(cái)務(wù)權(quán)、人事權(quán)等屬于村委會的自利的非法干預(yù)上：
第一，事務(wù)權(quán)。主要表現(xiàn)為兩點(diǎn)：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不尊重村民會議（或村民代表會議）的民主決策權(quán)利，用行政命令代替村民會議（或村民代表會議）決定屬于村莊自身的事務(wù)，如鄉(xiāng)統(tǒng)籌的收繳方法、村提留的收繳及使用，村集體經(jīng)濟(jì)收益及使用、分配，村辦學(xué)校、村建道路等公益事業(yè)的經(jīng)費(fèi)籌集，村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、村民的承包經(jīng)營方案以及宅基地的使用等涉及村民利益的事項(xiàng)，本該由村民會議決定，但在不少地方，村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決定征繳，統(tǒng)一管理和使用的。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干涉農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營自，即以下達(dá)生產(chǎn)任務(wù)指標(biāo)、簽訂經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃責(zé)任書甚或通過行政命令的形式，強(qiáng)制村委會和農(nóng)民如何生產(chǎn)、生產(chǎn)什么以及達(dá)到什么樣的指標(biāo)要求。例如，時(shí)常見諸媒體的“逼農(nóng)致富”事件就反映出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干涉村民和村集體的經(jīng)濟(jì)自，在一些地方，甚至因此造成干群嚴(yán)重沖突，乃至釀成人員傷亡事件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村委會的控制在方式上還表現(xiàn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委(鄉(xiāng)鎮(zhèn)長一般任鄉(xiāng)黨委副書記)通過對村黨支部的有效領(lǐng)導(dǎo)，來間接地“領(lǐng)導(dǎo)”而不僅僅是“指導(dǎo)”村委會。
第二，財(cái)務(wù)權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越權(quán)干涉村級財(cái)務(wù)管理。支配村委會的最好辦法，莫過于控制村級公共財(cái)政。目前在許多地方實(shí)行的“村財(cái)鄉(xiāng)管”或“村帳鄉(xiāng)理”辦法就是頗受爭議的現(xiàn)象。一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以清理、整頓村級財(cái)務(wù)，加強(qiáng)村級財(cái)務(wù)監(jiān)督、管理為名，實(shí)行“村財(cái)鄉(xiāng)管”或“村賬鄉(xiāng)理”干涉乃至控制村級財(cái)務(wù)管理，最終達(dá)到間接支配村委會的目的。從各地的情況來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)常通過以下幾種方式對村級財(cái)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督和控制：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部的報(bào)酬和獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)提出指導(dǎo)性意見，進(jìn)行間接監(jiān)控；二是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一收取鄉(xiāng)村稅費(fèi)后，向村干部發(fā)放工資或獎(jiǎng)金，進(jìn)行直接監(jiān)控；三是實(shí)行“村財(cái)鄉(xiāng)管”制度，對村委會財(cái)務(wù)收支進(jìn)行全面監(jiān)控。
第三，人事權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越權(quán)干涉村級人事安排。為了達(dá)到支配或控制村委會的目的，一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村委會候選人的提名、競選和投票的各個(gè)選舉環(huán)節(jié)直接或間接地影響、操縱村民選舉，想方設(shè)法使自己看中的候選人當(dāng)選。如果還不能達(dá)到目的，他們就以各種理由否定村民選舉的結(jié)果，甚至取消村民直接選舉，直接指定或委派村委會主任和村委會其他干部。從筆者實(shí)地調(diào)研的兩個(gè)村的情況來看，在村委會選舉中也都存在著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的影響和作用。除了影響和控制村委會選舉之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干涉村委會人事權(quán)的另一個(gè)做法是對于自己不滿意的民選‘村官’直接非法罷免。
2.1.2權(quán)利的僭越
村委會權(quán)利行使中的偏離還表現(xiàn)為權(quán)利的僭越，即村委會在職能實(shí)施中超出制度規(guī)定范圍行使權(quán)利，也就是越權(quán)行事，其中主要是僭越村民會議（或村民代表會議）的權(quán)利以及僭越集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利。
1.村委會僭越村民會議（或村民代表會議）的權(quán)利。
《中華人民共和國村民委員會組織法》第十八條規(guī)定“村民委員會向村民會議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。村民會議每年審議村民委員會的工作報(bào)告，并評議村民委員會成員的工作。”這就是說，村民會議是村民實(shí)行自治的權(quán)利機(jī)構(gòu)，村委會是村民實(shí)行自治的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)。二者的關(guān)系首先體現(xiàn)在：一是村委會執(zhí)行村民會議的決定。重要問題由村民會議決定，而不是由村委會決定。對于涉及全體村民利益的事項(xiàng)，村委會必須提請村民會議討論決定[3]。關(guān)于需由村民會議討論決定的具體事項(xiàng)，村組法也做了規(guī)定。另外，村組法第二十一條規(guī)定“人數(shù)較多或者居住分散的村，可以推選產(chǎn)生村民代表，由村民委員會召集村民代表開會，討論決定村民會議授權(quán)的事項(xiàng)。村民代表由村民按每五戶至十五戶推選一人，或者由各村民小組推選若干人。”由此可見，村民代表會議是特殊情況下村民會議的補(bǔ)充形式，其行使的權(quán)利來自村民會議的授權(quán)。所以，總地來說，關(guān)系村民利益的重要事項(xiàng)的決策權(quán)利在村民會議，至少應(yīng)該在由村民會議授權(quán)的村民代表會議，而不在村民委員會。
但是，在實(shí)際工作中，村委會時(shí)常僭越村民會議的決策權(quán)，形成虛置村民會議的局面，
這種現(xiàn)象被一些學(xué)者稱為“村委會自治”[4]，有的實(shí)際上就是少數(shù)村干部的自治，其實(shí)質(zhì)是侵犯了村民的自治權(quán)利。
2.村委會僭越集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利
依照制度規(guī)定，村委會具有一定的經(jīng)濟(jì)職能，但作為農(nóng)村社區(qū)公共權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)，村委會并不具有直接參與和從事經(jīng)濟(jì)活動的權(quán)利，村級組織中集體經(jīng)濟(jì)組織依法享有這種權(quán)利，而村委會依法應(yīng)當(dāng)尊重集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動的自，《中華人民共和國村民委員會組織法》第五條對此有明確規(guī)定。但在當(dāng)前的村民自治實(shí)踐中，村委會常常僭越集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營權(quán)，直接參與和從事經(jīng)濟(jì)活動。
在農(nóng)村改革前，既是基層政權(quán)組織又是基層經(jīng)濟(jì)組織，成為“政社合一”的組織，而體制下的生產(chǎn)大隊(duì)也同時(shí)具有政治組織和經(jīng)濟(jì)組織雙重身份，因而是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動的直接參與者。與此不同，農(nóng)村改革后“政社合一”的體制被打破，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只作為基層政權(quán)組織，而村委會也只是農(nóng)村社區(qū)組織，并不具有直接從事經(jīng)濟(jì)活動的資格，農(nóng)村的基本經(jīng)濟(jì)主體是集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶、農(nóng)民個(gè)人以及其他經(jīng)濟(jì)實(shí)體。但有一點(diǎn)是村委會與生產(chǎn)大隊(duì)的相同之處，即掌握村莊公共資源的控制權(quán)。與生產(chǎn)大隊(duì)相比，雖然由于農(nóng)戶自利的增加，村委會所控制的資源范圍有所縮小，但作為農(nóng)村社區(qū)公共權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)，村委會仍然有管理村莊公共資源的合法身份，從而對這些資源享有實(shí)際控制權(quán)。《中華人民共和國村民委員會組織法》第五條明確規(guī)定“村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)”。在改革后經(jīng)濟(jì)市場化的背景下，村委會的這種村莊公共資源控制權(quán)為其直接參與市場活動提供了便利，而社會主體的逐利化傾向又使得村委會及其干部具有了從事牟利活動的沖動，兩方面情況結(jié)合的后果是村委會自覺地作為直接參與者加入到市場活動中。雖然，在基層組織體系中幾乎各村都有集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)合作社，但人事上幾乎都與村委會和村黨支部高度重合，并沒有引起“利益涉嫌”的擔(dān)憂。這種組織結(jié)構(gòu)的后果是實(shí)際工作中集體經(jīng)濟(jì)組織被虛置，經(jīng)濟(jì)活動由村兩委越俎代庖。村經(jīng)濟(jì)合作社實(shí)際上沒有獨(dú)立的機(jī)構(gòu)和活動，需要由經(jīng)濟(jì)合作社從事的活動均由村兩委相關(guān)人員直接從事。村委會的這種行為實(shí)際上是得到上下各方認(rèn)同的。對于上級而言，只要地方經(jīng)濟(jì)能得到發(fā)展，村委會的經(jīng)濟(jì)活動主體資格問題并不重要，實(shí)際上像韓村河、華西村、等所謂“超級村莊”那種將村莊社區(qū)組織當(dāng)作經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)做的模式已經(jīng)被作為先進(jìn)典型。對于村民而言，只要經(jīng)濟(jì)活動能夠給自己帶來更多的福利，也不會追究村委會的行為是否越權(quán)，只有當(dāng)經(jīng)營受挫，公共資源縮水，自己利益受損時(shí)才會表示不滿。在這種情況下，村委會運(yùn)用村莊公共資源進(jìn)行經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)活動是受到鼓勵(lì)的。
村委會直接從事經(jīng)濟(jì)活動的行為雖然出于自我生存與發(fā)展的沖動，但實(shí)際上卻極大地?fù)p害了其職能的有效實(shí)施。村委會直接從事經(jīng)濟(jì)活動可以說是一柄雙刃劍，“一方面，如同企業(yè)家角色一樣，對地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到推動作用（例如增加工作機(jī)會和收入）；另一方面，則與其他經(jīng)濟(jì)行動者形成利益競爭乃至沖突關(guān)系（例如資源、資金、機(jī)會和市場控制權(quán)的競爭）”[5]。
第一個(gè)方面的后果只有經(jīng)濟(jì)活動不斷成功才會實(shí)現(xiàn)，但經(jīng)濟(jì)活動是具有極大風(fēng)險(xiǎn)的，一旦失敗，不但這種經(jīng)濟(jì)上的好處不能實(shí)現(xiàn)，還會帶來經(jīng)濟(jì)上和政治上的雙重不利后果，即村莊公共資源受到損失和村委會作為社區(qū)公共權(quán)威的正當(dāng)性受到質(zhì)疑。因?yàn)椋逦瘯氖陆?jīng)濟(jì)活動時(shí)與其他經(jīng)濟(jì)行動者的身份有所不同，村委會作為社區(qū)公共權(quán)威的代表，可以無償或象征性地有償使用村莊公共資源，比如土地、資金，而這些都不是村委會運(yùn)用市場信譽(yù)和償還能力獲得的，而是憑借其特殊身份獲得的。這種情況下村委會的經(jīng)濟(jì)活動的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給了村民大眾，使得公共資源容易損失，而一旦公共資源受到損失，村委會作為社區(qū)公共權(quán)威的正當(dāng)性將受到村民的質(zhì)疑。第二個(gè)方面的后果總是存在的，即使村委會的經(jīng)營活動很成功，而且越是這樣，這種與其他經(jīng)濟(jì)行動者的沖突越深。這還是因?yàn)榇逦瘯c一般經(jīng)濟(jì)行動者所不同的身份造成的。由于其公共權(quán)威身份使得其可以無償或象征性有償使用公共資源，可以在政策支持、信息獲取、社會關(guān)系等方面享有比其他經(jīng)濟(jì)行動者更有利的條件，從而在經(jīng)濟(jì)競爭中造成了不平等的競爭關(guān)系。并且，作為公共權(quán)威的身份與作為市場競爭者的身份是內(nèi)在矛盾的，前者的性質(zhì)是非贏利的，而后者則是最大限度地牟利。基于這樣的原因，村委會直接從事經(jīng)濟(jì)活動將會有損其公共性。現(xiàn)實(shí)中，這種損害的一個(gè)重要表現(xiàn)便是村莊公共職位的功利化，這種功利化一方面是村級治理方式的公司化，另一方面是村干部的逐利化。村級治理的公司化傾向在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的村莊表現(xiàn)得由為突出，這時(shí)往往村支書或村主任出任村集體最大經(jīng)濟(jì)實(shí)體的法人代表，而村莊公共事務(wù)也成為了企業(yè)內(nèi)部的行政事務(wù)，其管理方式也相應(yīng)地成為了企業(yè)管理的方式。村干部的逐利化主要表現(xiàn)為，干部職位的吸引力不在其升遷機(jī)會或地位聲望，而在于利用公共職位獲得經(jīng)濟(jì)利益的便利。很多地方，特別是村集體經(jīng)濟(jì)資源較豐富的村，村干部競選者所看中的正是干部職位可以控制村莊公共資源，從而可以為自己和家人謀取更多的物質(zhì)利益。
2.2村委會的義務(wù)偏離
村委會職能一方面通過其各項(xiàng)權(quán)利體現(xiàn)出來，另一方面通過其作為村民公共利益人的義務(wù)體現(xiàn)出來。村委會的義務(wù)，用徐勇教授的分法大致包括村務(wù)和政務(wù)兩部分。村務(wù)涉及本村村民利益的村莊公共事務(wù)；政務(wù)是上級政府下派給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的任務(wù)延伸到村一級的事務(wù)[6]。從村委會的性質(zhì)來看，作為農(nóng)村基層群眾性自治組織，村委會的義務(wù)應(yīng)該首先體現(xiàn)自治性，因此其主要義務(wù)應(yīng)該是與村民公共利益緊密相關(guān)的村務(wù)。這一點(diǎn)已經(jīng)體現(xiàn)在相關(guān)法律規(guī)定中，按照《中華人民共和國村民委員會組織法》的規(guī)定，村委會的主要任務(wù)是辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議等屬于村務(wù)范疇的事務(wù)，而對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政務(wù)，村委會的義務(wù)只是協(xié)助開展工作。但是，從村民自治實(shí)踐情況來看，村委會日常工作任務(wù)在很大程度上偏離了其自治性，其作為自治組織所應(yīng)履行的義務(wù)沒有得到有效履行。這種情況表現(xiàn)在相反相承的兩個(gè)方面，一個(gè)方面是村委會過度代行政務(wù)，另一個(gè)方面是村委會對村務(wù)的忽略。
2.2.1村委會過度代行政務(wù)
實(shí)行村民自治后，在很多地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然將村委會當(dāng)作自己的“腿”，村委會更像是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下派機(jī)構(gòu)而不是群眾性自治組織，日常的主要任務(wù)成了完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下派的政務(wù)，用老百姓總結(jié)的話來說是“催糧派款，刮宮引產(chǎn)”；相反，本來屬于其主要任務(wù)的村務(wù)卻被忽略了，甚至在很大程度上被荒廢了[7]。有的研究者將這種現(xiàn)象總結(jié)為村委會的“附屬行政化”[8]，正反映了目前很多地方村委會實(shí)際工作中過度代行政務(wù)的問題。
對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下派的任務(wù)，村干部也很為難，一方面不能違背上面的意思，另一方面過多的任務(wù)也成了村干部的負(fù)擔(dān)，特別是一些完成起來有困難的任務(wù)，而往往越是困難的任務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)越是需要村級組織的協(xié)助，因此對村干部的壓力越大。這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了增加對村干部的控制，使他們更加積極地完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)的任務(wù)以及更自覺地按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)的意志辦事，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往通過控制村委會的財(cái)務(wù)權(quán)并將村干部的報(bào)酬與其完成任務(wù)情況掛鉤的辦法。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)決定發(fā)放報(bào)酬的數(shù)量與結(jié)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事情就好辦了。當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有求于村一級的事情不是很多的時(shí)候，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的結(jié)構(gòu)報(bào)酬制度可以做得平均一些。若鄉(xiāng)鎮(zhèn)有很多事情要求村干部完成且完成一些事情有難度時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)便將村干部應(yīng)得報(bào)酬與其完成工作情況掛鉤，有些村干部某項(xiàng)任務(wù)完成得不好，就得不到這項(xiàng)工作的結(jié)構(gòu)報(bào)酬。村與村之間干部報(bào)酬的差距就拉開了[9]。
2.2.2村委會對村務(wù)的忽略
按照《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條規(guī)定，村委會的核心任務(wù)應(yīng)該是辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，以及向人民政府反映村民的意見，要求和提出建議等與本村村民利益密切相關(guān)的事務(wù)。但是，村委會的日常工作主要是完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的各項(xiàng)任務(wù)，過度代行政務(wù)，其結(jié)果便是，在另一個(gè)方面，村委會對于本該是其工作重心的村務(wù)的忽略甚至是荒廢。這主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)問題：村莊公益事業(yè)辦理不力；對村民利益表達(dá)缺乏關(guān)心。以下分別對這兩個(gè)問題加以說明。
1關(guān)于村莊公益事業(yè)
關(guān)于村莊公益事業(yè)的問題，目前的研究多是從經(jīng)濟(jì)的視角考慮問題，其基本思路是將村莊公益的困境歸于經(jīng)濟(jì)上的匱乏，從而在這個(gè)基礎(chǔ)上認(rèn)為，只要有了資金充分投入，萬事大吉。但是問題的另一個(gè)方面是為什么擁有大量投入的“形象工程”并沒有給村莊帶來公益？為什么（相對于從前）經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，村民富裕了，而集體的公益事業(yè)卻荒廢了？這就及到涉另一個(gè)“錢”以外的與錢多錢少同樣重要甚至某些時(shí)候更為重要的問題，即村莊公共組織對公益事業(yè)的關(guān)心程度以及對現(xiàn)有公益資源的動員能力的問題。這顯然已經(jīng)不是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題而是政治社會問題。從這一視角來看村莊公益事業(yè)的問題不難看出這樣兩類現(xiàn)象：一是村干部對于村莊公益事業(yè)缺乏應(yīng)有的關(guān)心，二是村委會對于現(xiàn)有的村莊公益資源缺乏足夠的動員能力。這兩個(gè)問題實(shí)際上是聯(lián)系在一起的，并且很多時(shí)候是互為因果的。由于村干部對于村莊公益事業(yè)缺乏關(guān)心，必然導(dǎo)致其在村民中的威信的損失，削弱村民對于村干部和村委會的信任，這又必然會削弱村委會對于村莊資源的動員能力；另一方面，由于村委會缺乏對村莊資源的動員能力，對于村干部而言，公益事業(yè)成為一項(xiàng)十分費(fèi)力的工作，在當(dāng)前村干部任務(wù)繁重（主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的任務(wù)）的情況下，這又會降低村干部對于村莊公益事業(yè)的熱情。
這種情況下，沒有外來的壓力或幫助，村委會很難自覺地提供公益事業(yè)供給，所謂的外來壓力主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)的關(guān)于公益事業(yè)達(dá)標(biāo)的任務(wù)，而外來幫助包括政府部門或村莊以外的其他組織提供的資金、技術(shù)、規(guī)劃、管理等方面的扶持。因此，可以看到的現(xiàn)象是目前很多地方的村莊公益事業(yè)是靠外力啟動的，村莊內(nèi)部的資源動員能力并未得到增強(qiáng)，村干部也并未培養(yǎng)起承擔(dān)公益事業(yè)組織任務(wù)的自覺，而一旦外力撤除，村莊公益事業(yè)又將面臨困境。在這種外力啟動的村莊公益事業(yè)中，村委會并沒有成功扮演其應(yīng)有的角色，也沒有通過組織公益事業(yè)提高其資源動員能力和組織公益事業(yè)的熱情，村民與村干部的信任關(guān)系也沒能通過這樣的機(jī)會得到增強(qiáng)。很多學(xué)者也對這種“輸血式”的村莊公益供給方法和“外援式”發(fā)展模式的弊端給予重視[10]，并認(rèn)為這是造成目前農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)中效果差和形象工程多的重要原因。
2關(guān)于村民利益表達(dá)
按照《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條規(guī)定，村委會有義務(wù)調(diào)解民間糾紛，向人民政府反映村民的意見，要求和提出建議。村委會是村民公共利益的代表，村民的利益要求理應(yīng)通過村委會得到表達(dá)和實(shí)現(xiàn)，是否為村民利益著想，能否為村民利益說話、出力也是村干部是否得到村民認(rèn)可的主要標(biāo)準(zhǔn)。然而，在村民自治實(shí)踐中，村委會對村民利益缺乏關(guān)心的現(xiàn)象仍然很多，被設(shè)計(jì)為村民自治組織的村委會并沒有起到維護(hù)村民權(quán)益的作用，有的時(shí)候，它的現(xiàn)實(shí)作用甚至與其制度設(shè)計(jì)構(gòu)想相反。當(dāng)然，在本村與其他村發(fā)生山嶺、土地所有權(quán)以及其他資源利用和分配等方面的摩擦與沖突的時(shí)候，村委會一般還是會與村民同心協(xié)力地一起維護(hù)本村的利益，但一旦國家的利益與村民的利益發(fā)生矛盾，如遇到縣、鄉(xiāng)亂攤派、亂收費(fèi)、亂罰款、亂征地等情況，村委會往往站在國家、政府一邊，反過來壓制村民的不滿，勸說甚或幫助政府強(qiáng)制他們服從，而對于村民的利益訴求村委會并不十分關(guān)心。當(dāng)然，有的時(shí)候、有的地方的村委會也會為村民說幾句好話，爭取一點(diǎn)利益，個(gè)別村委會甚至?xí)龅酶谩?/p>
三對村委會職能偏離現(xiàn)象的解釋
3.1村干部的行動與村委會職能的實(shí)施
要對村委會職能實(shí)施中的偏離現(xiàn)象做出解釋首先有必要考察村委會職能得以實(shí)施的基本過程，即村委會作為一個(gè)組織的集體行動是如何產(chǎn)生的。應(yīng)該關(guān)注村委會的集體行動究竟是如何形成的？它的行動原則是什么？村干部的行為是如何影響村委會的行動的？
3.1.1村委會“法人行動”的實(shí)現(xiàn)
本文解釋村委會的行動的研究策略是將村委會看成一個(gè)獨(dú)立的行動主體，并通過考察村干部個(gè)人行動與村委會集體行動之間的關(guān)系找出村委會集體行動的產(chǎn)生機(jī)制。對于這樣的研究策略，科爾曼的“法人行動理論”是一個(gè)十分合適的理論工具，這一理論正是關(guān)于個(gè)體行動與由這些個(gè)體組成的集體的行動之間關(guān)系的理論。法人行動理論認(rèn)為，法人是通過自然人將其權(quán)利轉(zhuǎn)讓給一個(gè)共同的權(quán)威機(jī)構(gòu)而形成的，法人行動的目的是為這些自然人獲取共同利益，現(xiàn)代法人行動者具有這樣一些特征：它由職位所組成；它擁有獨(dú)立的權(quán)利和義務(wù)，有自己的利益和資源，在法律上，它可以在功能上替代自然人，并對自己的整體行動負(fù)法律責(zé)任（科爾曼，1999）。根據(jù)法人行動理論，一個(gè)基本的法人行動系統(tǒng)是由一個(gè)委托人和一個(gè)人組成的統(tǒng)一的行動單位，其中作為委托人的行動者追求自身利益時(shí)有足夠的資源而無適當(dāng)?shù)哪芰Ρ阋M力尋找具有相當(dāng)技術(shù)與能力的其他行動者作為人為自己服務(wù)并以支付報(bào)酬為交換手段。
實(shí)行村民自治后的村民委員會正是一個(gè)現(xiàn)代法人行動者，村民通過民主選舉將一部分權(quán)利轉(zhuǎn)讓給村委會，村委會的宗旨是為維護(hù)和增加全體村民的共同利益。村委會是依法并通過法定程序成立的正式組織，它由村委會主任等一系列職位組成。根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組成法》，村委會擁有一組獨(dú)立的權(quán)利和義務(wù)；作為村民自治組成有自己的利益和資源；在法律上，村委會可替代自然人的功能并對其組織行為負(fù)法律責(zé)任。實(shí)際上，村委會是另一個(gè)法人行動系統(tǒng)中的人，這個(gè)法人行動系統(tǒng)是村民會議，它由委托人--全體村民，人--村民委員會結(jié)合而成，而村委會又作為委托人其權(quán)利分配到其一系列職位上，由這些職位的擔(dān)當(dāng)者即村干部。
村委會的職能如何能夠落實(shí)到村干部的行動中呢？這一點(diǎn)是由村干部作為村委會法人行動者人的身份作為法律保證的。這一特殊身份的意義在于作為人的村干部與其委托人之間具有法定的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。實(shí)行村民自治后，從法律上看，村委會的權(quán)威關(guān)系通過村民選舉行為自愿授予。實(shí)際中，村委會的建立有部分政府行為，如上級政府倡導(dǎo)、指導(dǎo)，甚至提各主要職位的候選人，但畢竟村民有了法律賦予的選舉權(quán)和罷免權(quán)，這樣就在村民與村干部建立了一種共同的權(quán)威關(guān)系。在這種關(guān)系中，作為委托人的村民在沒有附帶任何報(bào)酬的情況下轉(zhuǎn)讓自己對行動的控制權(quán)，期望作為人的村干部給自己帶來好處，作為人的村干部的行動目的即是維護(hù)和增進(jìn)村民委托人的共同的利益，這是人的法定義務(wù)。基于村民與村干部的共同權(quán)威關(guān)系，村干部有其作為人的利益、規(guī)則與資源。利益首先是其的委托人的利益，其次是由于其行為而從委托人那得到的報(bào)酬；規(guī)則包括各種法律、法規(guī)中對村干部行為的規(guī)范以及存在于文化中的角色期望；而資源既包括作為委托人的村民轉(zhuǎn)讓給村干部的那部分權(quán)利資源，也包括由此帶來的對村莊公共物質(zhì)資源的控制權(quán)和支配權(quán)。所有這些要素，包括共同權(quán)威關(guān)系，人的利益，規(guī)則和資源共同構(gòu)成了作為人的村干部行動的結(jié)構(gòu)性要素，正是這些結(jié)構(gòu)性要素規(guī)定了村干部行動的適當(dāng)性。村干部的這種身份規(guī)定其應(yīng)該通過自己的工作實(shí)施村委會的各項(xiàng)職能，并且為其工作提供了必要的資源。
3.1.2村干部個(gè)人行動在村委會“法人行動”中的特殊地位
法人行動者是一種無形實(shí)體，其行動意志需要通過其人的行動得以實(shí)現(xiàn)，為此必須把使用法人資源的權(quán)利置于人手中，即將其資源托付給法人職位占有者，集中的資源是法人行動者擁有權(quán)力與效率的基礎(chǔ)。這樣，在法人行動者內(nèi)部，權(quán)力從資源所有者的手中轉(zhuǎn)移并集中到法人資源使用者的手中。在村委會法人行動者內(nèi)部，為全體村民共有的對村莊公共資源（包括物質(zhì)資源、人力資源、社會資源）的處置權(quán)轉(zhuǎn)移到村委會的各個(gè)管理職位中去，并最終由占據(jù)這些管理職位的村干部掌握。雖然村干部的這些權(quán)利在法律上是受到村民的制約的，但這里所說的能夠制約村干部的村民是作為整體的村民或村民大多數(shù)，而對于作為個(gè)體的村民而言，村干部顯然獲得了更多的權(quán)利，也就是說，在村委會法人行動者中，村干部處于一種相對特殊的地位。
作為人的村干部在村委會法人行動者中的這種特殊地位，使得村干部的個(gè)人行動對于村委會“法人行動”的結(jié)果起到特殊重要的作用。雖然法人行動屬于系統(tǒng)行動，其行動決策是集體意志的體現(xiàn)，應(yīng)該代表著集體成員的公共利益，但是在村委會法人行動產(chǎn)生的集體決策過程中，占有特殊地位的村干部可以起到的作用相對單個(gè)村民要大得多。因?yàn)椋ㄈ诵袆拥臎Q策基礎(chǔ)是法人行動者內(nèi)部交換活動中形成的各種利益[11]。而在法人行動者內(nèi)部交換活動中，利益格局的形成是與交換各方的談判實(shí)力分不開的，這種談判實(shí)力是由各自占有的資源及其相對價(jià)值決定的[12]。在村委會法人行動者內(nèi)部交換活動中，村干部顯然占有了更多的有價(jià)值的資源，因此具有相對于普通村民來說更強(qiáng)的談判實(shí)力，所以其利益和意志更容易影響到村委會的集體決策。比如，村干部著村莊公共福利分配的權(quán)利以及其他物質(zhì)資源處置的權(quán)利，便有條件以此來交換村民對其的支持與服從，這也正是現(xiàn)實(shí)中很多地方農(nóng)村出現(xiàn)家長式領(lǐng)導(dǎo)的重要原因。即便是村莊公共事務(wù)的決策需要集體討論或征求村民的意見，但由于村干部的公共權(quán)威身份使其可以以村莊公共利益代言人的身份出現(xiàn)，從而為其個(gè)人意志尋找正當(dāng)性，并以組織或集體的名義對抗和壓制反對者，比較容易使其主張?jiān)诩w決策中體現(xiàn)。
3.2村委會職能實(shí)施中村干部的策略行為
鑒于村干部的個(gè)人行動對于村委會職能實(shí)施的特殊重要意義，村干部是否能夠在其工作中自覺保證村委會職能得到有效實(shí)施就顯得十分重要。那么，在村委會職能實(shí)施過程中村干部個(gè)人行動的策略是怎樣的？村干部在工作中是完全自覺地執(zhí)行相關(guān)制度規(guī)定還是相反？其行動依據(jù)是什么？
3.2.1村干部策略行為的基本原則
村干部作為一般理性行動者,其行動的基本原則是最大限度地實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益,村干部的利益由一定的需要和偏好構(gòu)成,包括物質(zhì)的、精神的、社會的需要和偏好，比如其個(gè)人和家庭收入的增加，物質(zhì)條件的改善，其個(gè)人以及家人同鄉(xiāng)親們的友好關(guān)系，村民的支持與尊敬，該村在與其他村的比較中獲得更高的評價(jià)和更好的聲譽(yù)等都屬于村干部的利益。但是，這些構(gòu)成利益的各種需要和偏好在村干部的認(rèn)知體系中具有一定的排序，排序的依據(jù)則是村干部對各種需要和偏好的判斷。也就是說，只有被行動者所認(rèn)識到的利益才會對其行動起作用，被其認(rèn)為更重要的利益對其行動具有更大的作用。比如，對于一個(gè)更看重個(gè)人物質(zhì)利益的村干部而言，其行動的基本原則將是最大限度地實(shí)現(xiàn)其物質(zhì)利益；對于一個(gè)更看重村民支持與尊敬的村干部而言，其行動的基本原則將是最大限度地獲得村民的支持與尊敬；對于一個(gè)更看重上級領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)同的村干部而言，其行動的基本原則將是最大限度地獲得上級領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)同。當(dāng)然，個(gè)人對自己利益的認(rèn)知并不是一成不變的，而是會因具體情景的不同而不同。
村干部的理性行動是為達(dá)到一定目的而通過人際交往或社會交換所表現(xiàn)出來的社會性行動，這種行動需要理性的考慮（或計(jì)算）對其目的有影響的各種因素，這些因素包括制度、文化、權(quán)利、情感等方面。但是判斷理性與非理性不能以局外人的標(biāo)準(zhǔn)，而是要行動者的眼光來衡量。村干部的這種理性行動服從規(guī)則和資源等結(jié)構(gòu)性要素的制約。但同時(shí)，村干部也具有能動作用，這種能動作用一方面表現(xiàn)在具有認(rèn)知能力和選擇能力，可以對其行動情境做出判斷并提出適當(dāng)?shù)男袆硬呗裕涣硪环矫姹憩F(xiàn)在行動者可以反思性地監(jiān)管自己的行為，即可以通過對其行為后果的判斷形成新的行動決策。這里所說的后果大概分為獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰兩種。村干部會根據(jù)后果來肯定、否定或是矯正其行動策略，而其判斷的依據(jù)仍然是其自身利益。比如，如果村干部認(rèn)為嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)村委會職能實(shí)施的制度的行動會受到獎(jiǎng)勵(lì)，就會強(qiáng)化他的這種行動，相反則會對這種行動進(jìn)行修正；如果村干部認(rèn)為其違反規(guī)定的行為可以為自己帶來利益而不會受到懲罰，或是其獲得的利益大于付出的代價(jià)，就會鼓勵(lì)他繼續(xù)違反規(guī)定；如果村干部認(rèn)為對制度變通執(zhí)行會更有利于自己，則會尋求變通手段。因此，村干部具有采取策略行為的能力。
3.2.2村干部的策略行為與村委會的職能偏離
總地來看，作為理性行動者，村干部在村委會職能實(shí)施過程中采取的行動策略主要包括兩點(diǎn)：一是從職能實(shí)施的內(nèi)容來看，村委會的職能是被選擇性實(shí)施；二是從職能實(shí)施的方式來看，村委會的職能是被變通性實(shí)施。
（一）從內(nèi)容來看，村委會的職能被選擇性實(shí)施。
實(shí)際上，在目前村委會職能實(shí)施中，村干部采取的策略既不是完全不執(zhí)行相關(guān)制度，也不是完全實(shí)施各項(xiàng)制度，準(zhǔn)確地說，村干部是對村委會職能選擇性實(shí)施。為什么村干部有時(shí)是恪守職責(zé)的人，有時(shí)卻又是藐視規(guī)則的投機(jī)者？實(shí)際上這種現(xiàn)象是村干部的策略行為造成的。其行為依據(jù)主要有兩點(diǎn)：
第一，村干部對自身利益的判斷。就是說對于那些對村干部實(shí)現(xiàn)自身利益有幫助的職能內(nèi)容，村干部具有較高的積極性；相反對于那些對村干部實(shí)現(xiàn)自身利益會有阻礙的職能內(nèi)容，村干部就不會太積極，甚至?xí)Х桨儆?jì)阻礙這些職能的實(shí)施。當(dāng)然，具體是對其利益有利還是有害不是以外人的標(biāo)準(zhǔn)來衡量，而是以村干部自己的判斷來衡量。而且這還與彼時(shí)彼地的具體情境有關(guān)。比如：村干部之所以對鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的任務(wù)不敢怠慢，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掌握著村干部的工資分配權(quán)有關(guān)。村干部的報(bào)酬與其完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)任務(wù)的情況相掛鉤，完成情況好可以受到額外獎(jiǎng)勵(lì)，完成情況不好則會被扣發(fā)部分工資。這種情況在前面第三部分中已經(jīng)詳細(xì)說明過。正是通過這種辦法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成功地將村干部的物質(zhì)利益與其工作內(nèi)容緊密聯(lián)系起來，因此村干部在村務(wù)與政務(wù)之間選擇時(shí)會更加積極地完成政務(wù)而忽略村務(wù)。這里所舉的只是一個(gè)事例，類似的利益激勵(lì)任務(wù)還有不少。
第二，村干部對制度強(qiáng)硬程度和明確程度的判斷。就是說對于那些具有嚴(yán)格監(jiān)督機(jī)制的制度，以及那些具有明確考核辦法的制度，村干部比較容易努力執(zhí)行；相反，對于那些缺乏嚴(yán)格監(jiān)督機(jī)制的制度，或是那些缺乏明確考核辦法的制度，村干部則缺乏執(zhí)行的積極性。比如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村干部簽訂了責(zé)任書的內(nèi)容更容易得到村干部的自覺完成。這種責(zé)任書每一條指標(biāo)都有數(shù)字標(biāo)準(zhǔn)。這種明確的指標(biāo)促進(jìn)了村干部對上級任務(wù)的完成。相反，村干部與村民之間一般都沒有類似于這樣的責(zé)任書，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責(zé)任書一般也不會有村務(wù)內(nèi)容，這也就難怪他們忙于鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的政務(wù)而疏忽村務(wù)了。
（二）從方式來看，村委會的職能被變通性實(shí)施。
這里所謂變通包括兩個(gè)方面，一是非對抗，即村干部基本上不會明確反對執(zhí)行有關(guān)村委會職能的制度，相反較為普遍的情況倒是會利用制度作為其行動合法性依據(jù)；二是轉(zhuǎn)化，即村干部對于那些他們不愿意執(zhí)行卻又不得不執(zhí)行的制度往往會運(yùn)用一定轉(zhuǎn)化技術(shù)，使制度在形式上得到實(shí)施，實(shí)際上卻使制度變質(zhì)。
先說第一個(gè)方面，村干部對待各項(xiàng)有關(guān)村委會職能的制度的方式往往不會是對抗性的，即便是對那些他們很不愿意執(zhí)行的制度，他們知道制度具有正當(dāng)性，如果反對則自己的行動將缺乏合法性，他們知道這樣做是愚蠢的。因此，村干部往往利用這些制度作為其行動合法性的理由，特別是以國家法律或政策形式出現(xiàn)的制度。無論其行動在實(shí)質(zhì)上是否符合制度的要求，村干部都會為其行動做出一定的合法性宣稱，這樣他們便可使自己在道義上處于有利位置。
再說第二個(gè)方面，這方面的事例也很多，其實(shí)一直以來基層干部對于那些不愿意執(zhí)行卻又不得不執(zhí)行的上級政策都是采取陽奉陰違的對策。比如，關(guān)于農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，國家制定了嚴(yán)格制度，有明確的指標(biāo)限制，但基層干部往往通過夸大虛報(bào)農(nóng)民的收入來掩蓋過多的收費(fèi)，或是在上級來檢查時(shí)做一些臨時(shí)性的工作蒙騙檢查者。再比如，《村民委員會組織法》規(guī)定村中與村民利益密切相關(guān)的重要事項(xiàng)須召開村民會議決定，但目前普遍的做法是用村民代表會議替代村民會議，而在“村民代表”人數(shù)和人選上村干部又可以進(jìn)行變通，以有利于自己的利益和意志。
村干部這種變通策略的原則仍然是對自身利益的判斷，他們總是傾向于使制度執(zhí)行朝著更有利于自身利益的方向轉(zhuǎn)化。假如對自己有利，他們會把一條有益的中央政策如經(jīng)濟(jì)增長，變成為一條危害性的“地方政策”，使浪費(fèi)性的投資和壓榨的加重合法化，還會想方設(shè)法在收取合理稅收的時(shí)候搭便車加收許多不合理的費(fèi)，并且這些不合理的費(fèi)往往比合理稅收多得多。
3.3村干部行動的“自由”政治空間
從上一節(jié)的分析可以看出，村委會職能實(shí)施中的偏離是村干部出于自身利益的策略行為的結(jié)果。那么，村干部的策略行為是如何成為可能的，也就是說，村干部行動中所面臨的環(huán)境為其策略行為提供了怎樣的“自由”政治空間？這里所說的“自由”政治空間是借用了楊善華的概念[13]，楊善華所說的“自由”政治空間是指村干部可以按照自己個(gè)人或社區(qū)的利益來安排村莊的實(shí)際事務(wù)和自己想做的事情的自由度。在楊善華那里，“自由”政治空間的概念主要是針對認(rèn)為在1949年以后的中國，國家已經(jīng)能夠完全深入農(nóng)村社會基層，國家意志可以在農(nóng)村社會完全貫徹的觀點(diǎn)提出的，這一概念表明村干部在面對來自上級的壓力時(shí)仍然具有一定的回旋余地。本文所說的“自由”政治空間與此稍有不同，這種不同的前提是，實(shí)行村民自治后村干部的權(quán)力合法性來源改變的情況下村干部面臨來自村莊內(nèi)部和國家的雙重壓力，特別是來自村民的壓力增加。這種情況下，“自由”政治空間是指村干部面臨來自村莊內(nèi)部和國家的雙重壓力時(shí)仍然可以按照自己的利益來安排村莊的實(shí)際事務(wù)和自己想做的事情的自由度。實(shí)際上，這里的“自由”政治空間是村委會職能偏離的重要結(jié)構(gòu)性原因，它反映出在村莊政治結(jié)構(gòu)中存在著的問題。聯(lián)系村干部作為村委會法人行動者人所面臨的內(nèi)外關(guān)系來看，問題主要有兩個(gè)：一是村委會法人行動者內(nèi)部權(quán)威關(guān)系的不平衡；二是村委會法人行動者外部控制的不完善。
3.3.1村委會法人行動者內(nèi)部權(quán)威關(guān)系的不平衡
平衡的權(quán)威關(guān)系中，人以實(shí)現(xiàn)法人行動者的某一目標(biāo)為委托人帶來某種利益，以此與委托人進(jìn)行交換，獲得職位權(quán)利與報(bào)酬。但是，由于人掌握對法人資源的控制權(quán)，在交換中處于有利地位，因此常常出現(xiàn)過度要價(jià)。在村委會法人行動者內(nèi)部，人的過度要價(jià)主要有：挪用公共物品、獲得或轉(zhuǎn)讓村辦企業(yè)承包權(quán)、壟斷對外聯(lián)系、無限期連任、村民的敬畏和順從等。在村委會這種共同權(quán)威系統(tǒng)中，人獲得權(quán)利的條件是他必須為社區(qū)創(chuàng)造福利，而人得到的報(bào)酬往往不是經(jīng)濟(jì)報(bào)酬（村干部津貼并不多），而是職位賦予的各種非經(jīng)濟(jì)權(quán)利：諸如連任、信任、權(quán)威、上級獎(jiǎng)勵(lì)、外部社會關(guān)系等。這些非經(jīng)濟(jì)權(quán)利有的不能與職位分離，如權(quán)威；可以與職位分離的又不能與人本人分離，如榮譽(yù)、信任、聲望、關(guān)系等。因此人普遍存在一種心理：把非經(jīng)濟(jì)權(quán)利轉(zhuǎn)換成經(jīng)濟(jì)權(quán)利。優(yōu)先占有集體企業(yè)承包權(quán)、挪用公共物品就成了普遍現(xiàn)象。
在村民自治制度設(shè)計(jì)中，為了防止村干部的權(quán)利過大帶來的腐敗行為，村民有權(quán)監(jiān)督村干部的行為。由于“信息不對稱”的存在，村民很難有效監(jiān)督村干部，這就突顯出村務(wù)公開制度的重要性。但是，村務(wù)公開的實(shí)際執(zhí)行效果并不能令人樂觀。很多地方的村務(wù)公開僅僅是一種形式，往往是到年終或上級檢查前，村干部將財(cái)務(wù)帳目公布于布告欄中就算村務(wù)公開了。這種村務(wù)公開操作辦法的弊端很明顯：一是內(nèi)容過于簡單，僅從公布的數(shù)字是看不出問題的。二是公開方式有弊端，村務(wù)公開不僅僅是村務(wù)公布，應(yīng)該是村民能夠了解到村務(wù)決策和執(zhí)行中的每一個(gè)重要的有必要知情的環(huán)節(jié)而不只是了解最后的結(jié)果。因此，村務(wù)公開需要村民有更多的參與，村民通過村民會議或村民代表會議參與到?jīng)Q策和村務(wù)執(zhí)行的重要環(huán)節(jié)中。這又引出第三個(gè)弊端，周期過長。村務(wù)一年才公開一次，有的地方可能更少，如此長的周期使得很多重要問題已經(jīng)無從查證，因此有必要制定短周期的定期公開制度與重大村務(wù)及時(shí)公開相結(jié)合的辦法。當(dāng)然，公開的方式仍然需要便于村民參與，比如村民會議或村民代表會議。
村務(wù)公開還只是村民對村干部進(jìn)行民主監(jiān)督的一個(gè)方面，其它方面的監(jiān)督更是薄弱，這樣一來，即便村干部是民主選舉產(chǎn)生的，仍然會出現(xiàn)人權(quán)利過大的問題。
3.3.2村委會法人行動者外部控制的不完善
對村干部的監(jiān)督，除了來自村民以外，還來自國家，即黨和政府（主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)）對村干部的監(jiān)督。雖然實(shí)行農(nóng)村改革后村干部獲得了更多的自，國家對村干部的制約相對減弱，但國家仍然可以通過法律手段和政策手段對村干部進(jìn)行一定監(jiān)督。但是，這種監(jiān)督同樣遇到信息不對稱的難題，國家很難通曉村莊中的事務(wù)，很難清楚知道村干部的行為，也正因?yàn)樯霞壉O(jiān)督的困難，國家才會積極推行村民自治，期望通過村民的監(jiān)督制約村干部的行為。因此，對村干部而言，來自國家的外部控制是先天不足的。
不僅如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部的控制在目的上也存在問題。就目的而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的控制主要是為了使村干部更好的為自己完成任務(wù)，而不是杜絕村干部的不當(dāng)行為，只要這種不當(dāng)行為不至于激起太大的民怨，不至于引起司法部門的注意。這種目的性影響到控制方式上，主要是通過與村干部簽訂責(zé)任書的形式加強(qiáng)控制。這里面的弊端是，責(zé)任書只能對可以量化的事物進(jìn)行控制，主要是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，而很多與村民利益密切相關(guān)的事物由于無法量化就不在責(zé)任書的內(nèi)容里。并且，責(zé)任書使得村干部與國家之間的關(guān)系簡化為一種經(jīng)紀(jì)關(guān)系，即村干部只是替國家提取農(nóng)村資源的工具，成為國家在農(nóng)村的經(jīng)紀(jì)人。這種情況下上級只會關(guān)心任務(wù)完成的結(jié)果而對于村干部完成任務(wù)的過程不感興趣，即使在完成任務(wù)的過程中存在不當(dāng)行為，上級一般也會容忍，這種容忍就鼓勵(lì)了村干部的不當(dāng)行為。
最后，在當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也普遍實(shí)行責(zé)任制的背景下，村干部的這種經(jīng)紀(jì)身份使得他們與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部之間建立起一種微妙的個(gè)人關(guān)系。當(dāng)前基層政府財(cái)政包干的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部普遍有任務(wù)在身，而他們要順利完成任務(wù)離不開村干部的幫助。特別是包村干部，與領(lǐng)導(dǎo)簽了責(zé)任書，他所包的村完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)任務(wù)的情況與他本人的收益掛鉤，他們與村干部關(guān)系好壞會影響到村干部完成任務(wù)的積極性，從而影響到包村干部自身利益。因此，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部而言，他首先擔(dān)心村干部不肯賣力完成任務(wù)，至于村干部的其他過失，只要不出大亂子，他就不甚關(guān)心。另一方面，對于村干部而言，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部可以獲得政府的支持，可以發(fā)展與村莊以外的社會關(guān)系，從而可以獲得更多的資源。這樣，村干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部特別是包村干部之間很容易產(chǎn)生一種“人情”關(guān)系，雙方基于這種“人情”關(guān)系交換各自所需而對方擁有的資源。在這種“人情”關(guān)系是一種非正式關(guān)系，在這種關(guān)系下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部會把默許村干部在執(zhí)行制度時(shí)的某些無損大局的越軌行為作為鞏固和發(fā)展這種“人情”關(guān)系的必要成本，從而鼓勵(lì)了村干部偏離制度的行為。最后，這種“人情”關(guān)系使得國家對村干部的監(jiān)督發(fā)生異化，并且這種關(guān)系會造就跨越鄉(xiāng)村兩級的利益集團(tuán)，這種利益集團(tuán)的形成則會進(jìn)一步增加國家和村民監(jiān)督鄉(xiāng)村干部的難度。
總地來說，村委會法人行動者內(nèi)部權(quán)威關(guān)系的不平衡和外部控制的不完善為村干部的策略行為提供了“自由”政治空間。版權(quán)所有
四結(jié)論