時間：2022-09-25 11:34:36
緒論：在尋找寫作靈感嗎？愛發表網為您精選了8篇財政風險論文，愿這些內容能夠啟迪您的思維，激發您的創作熱情，歡迎您的閱讀與分享！
所謂地方財政風險是指在種種不確定的因素影響下，地方財政資金遭受損失或財政支出出現困難而危及地方政權正常運轉及其職能行使的可能性。總的來說，地方財政風險主要有以下幾個特點。
1.地方財政風險呈現出綜合性的特點
地方財政風險是由社會各種風險轉化、綜合而成，呈現出綜合性特點。當社會風險累積到一定程度，能夠迅速轉化為財政風險，比如自然災害將導致地方財政減收增支，地方金融風險最終轉化為財政風險等等。同時，地方財政主要承擔本地區政權機關所需要的經費及本地區經濟、事業發展所需要的各種開支，一旦地方財政出現風險甚至于危機，將直接影響到國家機器的運轉，導致其功能嚴重失調。因而地方財政風險不應只看成是地方財政部門的風險，同時也是地方政府甚至是整個國家的風險，對社會各方面具有重大的影響。
2.地方財政風險具有普遍性，并逐步受到世界經濟形勢的影響
正是由于地方財政具有綜合性和來源廣泛的特點，使地方財政風險客觀普遍地存在于我們整個社會系統。僅僅在財政風險問題日趨嚴重時，才引起人們對它的關注，才著重于對防范化解財政風險的研究。入世意味著我國將加快全方位、多領域、多層次的對外開放，逐步融入到世界經濟的主流之中，經濟全球化在給我國經濟帶來新的機遇和挑戰的同時，勢必對我國地方財政產生重要影響。我國地方財政入世后將面臨怎樣的財政風險，如何迎接挑戰已成為急待探討的重大課題。
3.不同地區所存在的財政風險不同，不同級別政府所存在的財政風險不同
從橫向看，我國地方財政風險程度與區域經濟發展水平有著密切的關系。受歷史和現實等多種原因的影響，中西部地區經濟基礎薄弱，經濟發展環境制約因素多，經濟發展長期處于相對滯后的狀態。財政收不抵支，赤字突出是中西部地區財政運行的顯著特點，中西部地區財政支出相對于財政收入增長過快，導致中西部地區所存在的財政風險明顯高于東部沿海地區。從縱向看，我國地方財政風險不同程度存在于省、地（市）、縣、鄉四級政府之中，其中省、地（市）級的財政風險程度較小，縣鄉兩級財政風險程度較高，甚至有些地區出現了財政危機。目前的地方財政狀況是省以下政府層層向上集中資金，卻將事權層層下放，導致財政狀況自上而下一級比一級困難。這使得縣鄉兩級財政收支矛盾突出，財政風險加劇，集中表現為財政增收難度加大，財政收入增長趨緩，工資欠發普遍化，財政可調控財力較少，基礎設施建設欠賬等等。
4.收支矛盾尖銳，債務負擔沉重是地方財政風險的集中表現
首先，分稅制改革的出發點是增強中央政府在財政分配中的地位，提高中央政府財政收入，因而地方財力大幅下降。其次，財權財力分散、稅收流失大大削弱地方財政實力。另外，在地方預算自求平衡的約束下，收過頭稅，寅吃卯糧搞空轉給地方財政收入帶來了未來風險。據統計，地方財政收入占全國財政收入的比重從1993年的78.0%降至于1994年的44.3%，2000年略有回升到47.8%。近年來，地方行政事業機構和人員的經費支出急劇增長，使財政背負了沉重的負擔，同時國家制定并實施的許多政策和措施都需要地方在財力上予以大力支持，所投入的項目需要地方提供相應的配套資金。為此地方財政支出增長呈現出明顯的剛性，地方財政自給率嚴重不足。2000年地方財政支出在全國財政支出中的比重為65.3%，地方財政支出增量達到14.7%，地方財政自給率僅為62%。由于對政府債務缺乏統一規范的管理，長期以來我國各級政府部門各行其道，多頭舉債，以地方政府“多元化融資”等多種名義舉借了大量債務。舉債行為的不規范致使債務的償還主體、責任主體不夠明晰，從而形成重借輕還，財政最終承擔債務的情況，導致了財政長期處于被動的局面。各級政府債務負擔已成為困擾地方經濟發展及社會穩定的重要問題。
5.地方財政風險具有很強的隱蔽性，危害性大
地方財政既存在顯性風險又存在隱性風險，但更多的表現為財政隱性風險，甚至一些財政顯性風險會通過人為的手段被處理成隱性風險而埋下潛在的隱患。由于通常情況下大部分財政風險處于隱蔽狀態，這造成各部門對防范化解財政風險的意識不強，加劇了財政風險的累積和膨脹。如果地方財政風險的積聚沒有得到及時有效的控制和化解，最終將會引發財政危機，導致地方經濟萎縮，引發社會動蕩。作為兜底財政，財政所存在的風險是最為嚴重的社會風險，其危害性可見一斑。[NextPage]
二、地方財政風險的防范和對策
1.進一步完善分稅制財政體制，有效控制財政風險
我國1994年建立的分稅制財政體制，初步理順了中央與地方之間的分配關系，但該體制受到種種條件制約，帶有強烈的過渡色彩，對地方財政風險的形成累積具有重要影響。進一步完善分稅制分級財政管理體制，化解地方財政風險應從以下三方面著手。一是明確中央政府與地方政府事權的劃分與界定。首先是確定哪些事權劃歸中央政府，哪些事權劃歸地方政府。對中央政府與地方政府之間發生事權交叉的領域，中央與地方政府應按照受益與付費相對稱的原則，積極配合、主動協調以實現有效管理，如跨轄區的基礎設施、江河治理等。然后是合理安排地方各級的事權關系。也就是正確處理地方各級政府間的關系，明確省、市、縣、鄉政府間的事權劃分。長期以來，省級以下政府間事權劃分不清是造成地方各級財政風險程度不同的重要原因。二是合理劃分中央與地方間的稅收分配，建立并完善地方稅收體系。目前我國地方稅收收入稅源零星、規模過小、改革滯后，加重了共享稅分享比例和中央財政轉移支付的壓力，也使地方政府調節經濟力度不足，為此有必要建立、完善地方稅體系，適當擴大地方稅規模，使地方本級收入基本能夠滿足地方財政的開支，增強地方以自身相對獨立的財力來防范財政風險的能力。三是健全完善政府間轉移支付制度。就防范化解地方財政風險而言，我國當前轉移支付制度應在兩個方面完善。第一，加大對經濟不發達地區轉移支付的力度，確保地方政府最低服務水準的實現。經濟欠發達地區財政收支自給率低，財政收支矛盾更為突出，潛在的財政風險更加明顯。因此，在建立規范的財政轉移支付制度的同時，應當充分考慮這些地區的財政運行狀況，實行轉移支付傾斜政策，加大中央專項撥款力度。第二，省以下財政轉移支付制度有待加強和完善。要加大省級轉移支付的力度，促進地區間經濟協調發展；轉移支付資金要按規定使用，向貧困地區和糧食主產區傾斜，保證基層政權運轉和農村教育。
2.調整和優化地方財政支出結構，加強公共支出管理
按照市場經濟和公共財政的要求，優化地方財政支出結構，地方公共財政支出體系是有效防范和化解地方財政風險的關鍵所在。第一，明確地方政府職能，合理界定地方財政支出的范圍。按照社會主義市場經濟財政職能的客觀要求，地方財政應有“進”有“退”，有所為有所不為，地方財政資金要逐步退出一般性、競爭性經營領域，加大公共需要的保障力度。第二，優化地方財政支出結構。地方財政支出結構的優化主要是在保證國家機構正常運轉的條件下，壓縮一般性項目開支，增加農業、能源、交通等基礎設施以及教育、科技、環境保護、社會保障等方面的支出。第三，改革地方財政支出預算體制。要嚴格按照地方政府職能范圍確定預算支出范圍，調整優化預算支出結構，延長預算編制時間，細化預算編制項目并加強預算論證；同時嘗試開展部門預算，改變財政資金按性質歸口管理的作法，將各類不同性質的財政性資金統一編制到資金使用部門。第四，推進政府采購制度改革，加快實施國庫集中收付制度。逐步擴大采購范圍，加強采購的規范化建設，提高政府資金使用效益，確保政府采購的規范運行；改革財政資金繳撥方式，所有財政性支出均通過國庫單一賬戶集中支付。
3.加強債務統一管理，適時推出地方公債制度
加強政府債務管理，應從規范政府舉債行為，強化財政在地方政府融資管理中的地位入手。為此需要做好以下幾方面工作：一是建立地方政府債務信息公開披露制度。其內容不僅包括地方政府的直接債務，也包括間接債務。債務信息的充分披露是債務監控得以有效實施的重要保障。二是規范地方政府擔保，緩解潛在的債務風險。隨著我國地方政府債務融資渠道多樣化，地方政府應當制定規范的擔保原則，并逐步縮小擔保債務規模，以財政貼息、補貼等方式來實現融資目的。三是加強政府債務歸口管理，突出財政部門的主體地位。各級財政部門應對本級政府所屬部門舉借債務進行認真審核，監督債務資金的使用及償還狀況，承擔起其所負有的監督管理責任。四是建立規范的地方財政償債機制。地方各級財政部門應以年度預算安排，財政結余資金等形式建立財政償債資金，專項用于地方政府債務的償還。五是建立地方公債制度，規范政府融資行為。按照市場經濟體制與分稅制的客觀要求，逐步建立規范可行的地方政府公債制度，在中央嚴格審批和監管制度的條件下，允許地方財政發行統一的債券，籌集地方公用事業發展資金，以規范政府融資行為及防范地方財政風險。
4.增強各級財政風險意識，建立財政風險預警機制
記者：積極的財政政策在擴大內需、刺激經濟增長、優化經濟結構等方面確實起到了不可替代的重要作用，但同時也導致國債規模的進一步擴大。何教授，請您談一談對我國國債規模的判斷。
何教授：對于這個問題首先應當認識到：我們的財政政策和國債政策從來都是為實現國家的政治和經濟目標服務的。1998年，亞洲金融危機對我國造成了嚴重的影響，物價水平總下降，經濟增長速度下滑。鑒于此，中央決定實施積極的財政政策，增發國債用于基礎設施建設。1999年又進一步實行積極財政政策，取得了很好的效果，經濟各項指標下滑的趨勢得到控制。1998年的經濟增長率為7.8%，1999年的經濟增長率為7.1%。
認識我們的債務規模，關鍵就要看國家財政政策所要解決的問題以及實施反周期調節的經濟效果如何。至于在亞洲金融危機得以緩解，東南亞一些國家經濟復蘇以后，我們的財政政策將如何改變，則需另當別論。但從今年的經濟形勢來看，還應當繼續實行積極的財政政策。具體到我們國家，國債規模的大小，我想應該結合我國的現實情況來分析。籠統地說發債空間大小與否，我認為不具體，也是沒有說服力的。我們國家從1993年開始實行宏觀調控，并在1996年順利實現了經濟軟著陸。但是，在軟著陸以后，我國宏觀經濟運行中的深層次矛盾也開始暴露出來，這集中表現為結構性矛盾、制度性矛盾和體制性矛盾；而且，這三種矛盾交織并發、錯綜復雜。從另外一個角度來看，這也可以說反映了三大風險、三大困境，即國有企業處于困境，銀行處于困境，財政處于困境。鑒于這三大矛盾同時并存，要擺脫困境，當然要從經濟入手，從企業入手。而國民經濟的調整，產業結構的升級，國企改革的深化，都離不開財政和銀行的支持。但是，在這三大矛盾、三大困境同時出現的時候，我們解決問題的回旋余地就不是很大了。面臨著這樣一個現實矛盾，那么，我國的國債規模究竟要搞多大呢？
衡量我國國債規模的大小，既要考慮到我們的財政政策是為經濟服務的，不能夠只求財政平衡而放棄總的經濟目標，又要從客觀形勢出發，考慮到財政自身的運行問題。我們可以用兩個總量指標來衡量國債規模的大小，一是赤字率，即赤字占GDP的比重，按國際標準不能超過3%；二是債務率，即債務余額占GDP的比重，以60%為警戒線。從公開的數字來看，目前我國的赤字率還不高，好象發債空間還比較大，但是如果考慮到其他一些隱性赤字，就已經接近或超過國際警戒線了。更重要的是，分析赤字率時，我國還有幾點與西方不同。第一，我國的債務余額積累是從1982年開始的，而西方市場經濟國家已有了近二百年的歷史，因而其債務率遠遠高于我國；國與國情況不同，債務率不具有可比性。第二，我們的財政能力也有別于西方市場經濟國家。我國的財政收入占GDP的比重是12%，而西方市場經濟國家的比重都在30-40%，財政能力比我國要強得多；而我國的財政能力相對較弱，這一點在比較債務率時必須加以考慮。第三，我們的資本市場剛剛起步，還很不發達，發行的國債還不能直接進入資本市場流通。而西方市場經濟國家的資本市場應當說是比較成熟的，無論國債發行多少，都能進入資本市場流通，通過市場的循環消化，債務問題便很難暴露；并且，西方一些市場經濟國家即使沒有財政赤字，也要發行國債，以便進行公開市場操作，調控宏觀經濟運行。所以說，為什么西方國家債務率高于100%都不會出現大的問題，道理就在這里。因此，我們在作國際比較時，必須具體情況具體分析。從我國目前的實際情況來看，發債的空間應該說不是很大了；我認為，現在財政已經盡力了。
記者：今年我國仍將實行積極的財政政策，那么國債規模的不斷擴大對我國經濟運行中的財政風險產生了哪些影響呢？
何教授：1998年以來我國適度增發國債，主要有兩方面原因：一是應對亞洲金融危機對我國的沖擊；二是為了扭轉國民經濟增速下滑的局面，是實施反周期經濟調控的重要舉措。從目前情況來看，亞洲一些國家已經相繼走上了經濟復蘇的道路，金融危機的影響正在減退。我國的經濟增長速度雖然趨緩，但仍保持在較高水平，物價也出現止跌跡象。因此，我們的反周期調節也將告一段落。在經濟運行恢復正常以后，就要注意解決經濟結構調整和產業升級等深層次的矛盾問題。財政政策，包括稅收政策、轉移支付政策等，都應當以此作為調控目標。這些問題不解決，國民經濟發展和財政運行都會受到很大影響。
但有一種傾向是我們所不愿看到的，那就是不分具體情況，一味地依賴積極的財政政策來解決需求不足的問題。擴張性財政政策與需求不足之間，并沒有必然聯系。在市場經濟條件下，特別是出現買方市場時，需求不足是一種常態，主要應當靠市場進行調節，宏觀調控政策應當處于輔助地位，其作用效果是有限的。過分依賴財政政策調整市場需求，事倍而功半。處理不好，還會導致債務危機。而債務危機反過來又會對經濟運行產生負面影響。俄羅斯經濟的崩潰就是一個明證：首先是債務危機，進而導致經濟危機爆發。因此，國債政策也是要謹慎使用的。
記者：當前，我國的財政風險已成為財政生活中的重要內容之一，您如何看待我國的財政風險問題？
何教授：企業風險以及銀行風險，這兩種風險在社會上已經達成了普遍共識，而對財政風險問題卻仍然沒有引起足夠重視。在我看來，財政風險比其他任何社會風險都嚴重。首先是財政自身的風險，財政收不抵支的矛盾決定了財政赤字和債務規模將越來越大。除此之外，更重要的是來自社會各方面的風險，如企業的風險，銀行的風險等，這些風險有相當大的部分最終都要轉化為政府的風險，轉化為財政的風險。所以說，財政風險是最大的風險，應當引起全社會充分的關注。
所謂地方財政風險是指在種種不確定的因素影響下，地方財政資金遭受損失或財政支出出現困難而危及地方政權正常運轉及其職能行使的可能性。總的來說，地方財政風險主要有以下幾個特點。
1.地方財政風險呈現出綜合性的特點
地方財政風險是由社會各種風險轉化、綜合而成，呈現出綜合性特點。當社會風險累積到一定程度，能夠迅速轉化為財政風險，比如自然災害將導致地方財政減收增支，地方金融風險最終轉化為財政風險等等。同時，地方財政主要承擔本地區政權機關所需要的經費及本地區經濟、事業發展所需要的各種開支，一旦地方財政出現風險甚至于危機，將直接影響到國家機器的運轉，導致其功能嚴重失調。因而地方財政風險不應只看成是地方財政部門的風險，同時也是地方政府甚至是整個國家的風險，對社會各方面具有重大的影響。
2.地方財政風險具有普遍性，并逐步受到世界經濟形勢的影響
正是由于地方財政具有綜合性和來源廣泛的特點，使地方財政風險客觀普遍地存在于我們整個社會系統。僅僅在財政風險問題日趨嚴重時，才引起人們對它的關注，才著重于對防范化解財政風險的研究。入世意味著我國將加快全方位、多領域、多層次的對外開放，逐步融入到世界經濟的主流之中，經濟全球化在給我國經濟帶來新的機遇和挑戰的同時，勢必對我國地方財政產生重要影響。我國地方財政入世后將面臨怎樣的財政風險，如何迎接挑戰已成為急待探討的重大課題。
3.不同地區所存在的財政風險不同，不同級別政府所存在的財政風險不同
從橫向看，我國地方財政風險程度與區域經濟發展水平有著密切的關系。受歷史和現實等多種原因的影響，中西部地區經濟基礎薄弱，經濟發展環境制約因素多，經濟發展長期處于相對滯后的狀態。財政收不抵支，赤字突出是中西部地區財政運行的顯著特點，中西部地區財政支出相對于財政收入增長過快，導致中西部地區所存在的財政風險明顯高于東部沿海地區。從縱向看，我國地方財政風險不同程度存在于省、地（市）、縣、鄉四級政府之中，其中省、地（市）級的財政風險程度較小，縣鄉兩級財政風險程度較高，甚至有些地區出現了財政危機。目前的地方財政狀況是省以下政府層層向上集中資金，卻將事權層層下放，導致財政狀況自上而下一級比一級困難。這使得縣鄉兩級財政收支矛盾突出，財政風險加劇，集中表現為財政增收難度加大，財政收入增長趨緩，工資欠發普遍化，財政可調控財力較少，基礎設施建設欠賬等等。
4.收支矛盾尖銳，債務負擔沉重是地方財政風險的集中表現
首先，分稅制改革的出發點是增強中央政府在財政分配中的地位，提高中央政府財政收入，因而地方財力大幅下降。其次，財權財力分散、稅收流失大大削弱地方財政實力。另外，在地方預算自求平衡的約束下，收過頭稅，寅吃卯糧搞空轉給地方財政收入帶來了未來風險。據統計，地方財政收入占全國財政收入的比重從1993年的78.0%降至于1994年的44.3%，2000年略有回升到47.8%。近年來，地方行政事業機構和人員的經費支出急劇增長，使財政背負了沉重的負擔，同時國家制定并實施的許多政策和措施都需要地方在財力上予以大力支持，所投入的項目需要地方提供相應的配套資金。為此地方財政支出增長呈現出明顯的剛性，地方財政自給率嚴重不足。2000年地方財政支出在全國財政支出中的比重為65.3%，地方財政支出增量達到14.7%，地方財政自給率僅為62%。由于對政府債務缺乏統一規范的管理，長期以來我國各級政府部門各行其道，多頭舉債，以地方政府“多元化融資”等多種名義舉借了大量債務。舉債行為的不規范致使債務的償還主體、責任主體不夠明晰，從而形成重借輕還，財政最終承擔債務的情況，導致了財政長期處于被動的局面。各級政府債務負擔已成為困擾地方經濟發展及社會穩定的重要問題。
5.地方財政風險具有很強的隱蔽性，危害性大
地方財政既存在顯性風險又存在隱性風險，但更多的表現為財政隱性風險，甚至一些財政顯性風險會通過人為的手段被處理成隱性風險而埋下潛在的隱患。由于通常情況下大部分財政風險處于隱蔽狀態，這造成各部門對防范化解財政風險的意識不強，加劇了財政風險的累積和膨脹。如果地方財政風險的積聚沒有得到及時有效的控制和化解，最終將會引發財政危機，導致地方經濟萎縮，引發社會動蕩。作為兜底財政，財政所存在的風險是最為嚴重的社會風險，其危害性可見一斑。
二、地方財政風險的防范和對策
1.進一步完善分稅制財政體制，有效控制財政風險
我國1994年建立的分稅制財政體制，初步理順了中央與地方之間的分配關系，但該體制受到種種條件制約，帶有強烈的過渡色彩，對地方財政風險的形成累積具有重要影響。進一步完善分稅制分級財政管理體制，化解地方財政風險應從以下三方面著手。一是明確中央政府與地方政府事權的劃分與界定。首先是確定哪些事權劃歸中央政府，哪些事權劃歸地方政府。對中央政府與地方政府之間發生事權交叉的領域，中央與地方政府應按照受益與付費相對稱的原則，積極配合、主動協調以實現有效管理，如跨轄區的基礎設施、江河治理等。然后是合理安排地方各級的事權關系。也就是正確處理地方各級政府間的關系，明確省、市、縣、鄉政府間的事權劃分。長期以來，省級以下政府間事權劃分不清是造成地方各級財政風險程度不同的重要原因。二是合理劃分中央與地方間的稅收分配，建立并完善地方稅收體系。目前我國地方稅收收入稅源零星、規模過小、改革滯后，加重了共享稅分享比例和中央財政轉移支付的壓力，也使地方政府調節經濟力度不足，為此有必要建立、完善地方稅體系，適當擴大地方稅規模，使地方本級收入基本能夠滿足地方財政的開支，增強地方以自身相對獨立的財力來防范財政風險的能力。三是健全完善政府間轉移支付制度。就防范化解地方財政風險而言，我國當前轉移支付制度應在兩個方面完善。第一，加大對經濟不發達地區轉移支付的力度，確保地方政府最低服務水準的實現。經濟欠發達地區財政收支自給率低，財政收支矛盾更為突出，潛在的財政風險更加明顯。因此，在建立規范的財政轉移支付制度的同時，應當充分考慮這些地區的財政運行狀況，實行轉移支付傾斜政策，加大中央專項撥款力度。第二，省以下財政轉移支付制度有待加強和完善。要加大省級轉移支付的力度，促進地區間經濟協調發展；轉移支付資金要按規定使用，向貧困地區和糧食主產區傾斜，保證基層政權運轉和農村教育。
2.調整和優化地方財政支出結構，加強公共支出管理
按照市場經濟和公共財政的要求，優化地方財政支出結構，地方公共財政支出體系是有效防范和化解地方財政風險的關鍵所在。第一，明確地方政府職能，合理界定地方財政支出的范圍。按照社會主義市場經濟財政職能的客觀要求，地方財政應有“進”有“退”，有所為有所不為，地方財政資金要逐步退出一般性、競爭性經營領域，加大公共需要的保障力度。第二，優化地方財政支出結構。地方財政支出結構的優化主要是在保證國家機構正常運轉的條件下，壓縮一般性項目開支，增加農業、能源、交通等基礎設施以及教育、科技、環境保護、社會保障等方面的支出。第三，改革地方財政支出預算體制。要嚴格按照地方政府職能范圍確定預算支出范圍，調整優化預算支出結構，延長預算編制時間，細化預算編制項目并加強預算論證；同時嘗試開展部門預算，改變財政資金按性質歸口管理的作法，將各類不同性質的財政性資金統一編制到資金使用部門。第四，推進政府采購制度改革，加快實施國庫集中收付制度。逐步擴大采購范圍，加強采購的規范化建設，提高政府資金使用效益，確保政府采購的規范運行；改革財政資金繳撥方式，所有財政性支出均通過國庫單一賬戶集中支付。
3.加強債務統一管理，適時推出地方公債制度
加強政府債務管理，應從規范政府舉債行為，強化財政在地方政府融資管理中的地位入手。為此需要做好以下幾方面工作：一是建立地方政府債務信息公開披露制度。其內容不僅包括地方政府的直接債務，也包括間接債務。債務信息的充分披露是債務監控得以有效實施的重要保障。二是規范地方政府擔保，緩解潛在的債務風險。隨著我國地方政府債務融資渠道多樣化，地方政府應當制定規范的擔保原則，并逐步縮小擔保債務規模，以財政貼息、補貼等方式來實現融資目的。三是加強政府債務歸口管理，突出財政部門的主體地位。各級財政部門應對本級政府所屬部門舉借債務進行認真審核，監督債務資金的使用及償還狀況，承擔起其所負有的監督管理責任。四是建立規范的地方財政償債機制。地方各級財政部門應以年度預算安排，財政結余資金等形式建立財政償債資金，專項用于地方政府債務的償還。五是建立地方公債制度，規范政府融資行為。按照市場經濟體制與分稅制的客觀要求，逐步建立規范可行的地方政府公債制度，在中央嚴格審批和監管制度的條件下，允許地方財政發行統一的債券，籌集地方公用事業發展資金，以規范政府融資行為及防范地方財政風險。
4.增強各級財政風險意識，建立財政風險預警機制
行政單位中的財務風險主要包括管理、核算、支付及信貸風險，單位內部的財務結構失衡、融資方案或方式不合理、償債能力降低等是引發財務風險的重要原因，由于行政單位的日常工作涉及面較廣，包括福利、體育、教育及文化等，這就給風險管理工作帶來了一定的難度。就目前的情況來看，行政單位中的財務風險具有不確定性、客觀性與可預測性的特點。不確定性指的是難以確定財務風險發生時間、范圍、波及程度等，且在風險發生后難以掌控風險發展趨勢。客觀性指的是財務風險具有客觀存在的特點，風險事件的發生、發展均不受到主觀意志的控制，且風險發生后及發生轉移時，無法通過主觀意志實現扭轉，因此具有較強的必然性與客觀性。此外，行政單位中的財務風險還具有可預測性的特點。雖然財務風險出現、發生難以完全確定且不會因主觀意志發生轉移，可以采用有效方法預測風險是否發生與風險類型等。這主要是因為財務風險的發生與發展過程具有規律性，且隨著現代化管理方法的應用，風險控制與預測能力也在不斷增強，因此對財務風險實現科學預測，并在此基礎上采用有效的控制措施，便可以有效減少風險事件帶來的損失。
2.完善行政單位中財務風險管理的措施分析
2.1建立起與行政單位財務管理相適應的內控體系
行政單位中的內控體系由政府采購內控、資產管理內控、收支管理內控及預算管理內控等組成，根據行政單位中的財務管理特點完善內控體系是控制財務風險的有效途徑。為了建立起相對完善的內控體系及控制財務風險，則可以采用以下措施：（1）對內控環境進行合理優化。優化內控環境的主要目的在于強調風險管理的重要作用，并為各項風險管理制度的落實提供有利條件。在優化內控環境時可以通過強化文化宣傳的方法，讓相關人員意識到風險管理對于本單位的意義，包括高效管理各職能部門，提高本單位在全社會范圍內的公信力等；還應認識到強化風險管理對于社會穩定、和諧與發展的意義，例如減小公共事業建設支出成本，確保公眾資源能夠得到充分利用等。（2）在行政單位中建立起防腐預警與反腐機制。企業內控工作的主要目的在于提高經營效益，而行政單位開展內控工作的主要目的在于有效阻止個別人員濫用公共權力，避免專項資金被非法挪用及預防腐敗問題的發生，以確保財政資金實現專款專用，充分發揮最大效能，從根本上遏制財務風險。對此，應將防腐、反腐機制建設的內容融入到內控管理工作中，以“不能腐敗”及“不易腐敗”有效防范財務風險。（3）應重視完善行政單位的監督體系。監督體系由外部監督與內部監督兩部分構成，控制財務風險的關鍵點在于強化內部監督管理工作，保障審計監督具有一定的獨立性與權威性，以通過提高內部審計監督質量有效約束各類財務風險操作行為，從而降低財務風險發生率。
2.2根據財務管理目標建立起完善的風險管理流程
管理財務風險的主要目標包括提高財務資源的利用效益，降低財務資源的運行成本，有效防范違規性財務活動出現的風險，保證財務工作科學、準確及規避會計系統中出現操作風險。為了實現上述目標，則應建立相對完善的風險管理流程。（1）收集財務風險信息及識別財務風險。收集風險信息是實施風險管理的前提，也是開展風險管理工作的首要環節，對于行政單位而言，應重視收集、整理財務管理工作中與公共服務目標背離及損害公共利益的信息。在收集好財務風險信息之后，應通過分析信息識別行政單位潛在、面臨的風險因素與財務風險。（2）分析風險及計量風險。分析財務風險指的是計算或估計風險出現的可能性與風險發生后可能引起的損失、損失程度等，同時預計風險發生時對內部管理工作造成的影響與帶來的后果。例如，在實際工作中可以通過計算財務會計核算的差錯率評價財務風險。差錯率的計算方法如下：先采用內部稽核的方法找出差錯憑證，隨后計算出差錯憑證與憑證總數之比即可；也可以通過抽查差錯收費票據，隨后計算出差錯票據金額與票款總額之比。通過采用具體的指標對財務風險進行定量分析能夠為管理措施的調整提供依據。（3）風險決策與風險處理。風險決策指的是根據風險分析與計量結果，比較風險管理成本與風險收益，并在此基礎上選擇風險偏好，以決定風險應對態度及優化組合風險管控技術措施，從而消除或減少風險。風險處理指的是嚴格執行各項管理方案，確保單位中的各個部門協同應對風險事件。
2.3強化行政單位中的財務預算工作
財務預算不合理可間接引發多種財務風險，因此在實際工作中要重視強化財務預算管理工作，通過編制相對合理的預算方案積極防控財務風險。在開展預算管理工作的過程中可以從以下幾個方面入手。（1）在編制預算的過程中應將收支平衡作為基本原則，并考慮預算安排與發展計劃等方面的內容，保證預算計劃及收支預算的合理性與科學性。同時在行政單位當中建立起相對完善的財務預算管理機制，以便統一強化管理財務風險。此外，在管理財務預算的過程中要重視做到勤儉節約、突出管理重點及統籌兼顧，確保財政經費預算計劃中突出新技術開發或引進方面的內容，并全過程及動態化監督經費使用過程。（2）應在行政單位中建立起信息平臺，利用信息平臺及時掌控財務工作情況，包括各個部分資金預算情況與資金使用情況等。在編制財務預算方案的過程中應考慮到項目實施的實際情況，適當調整或追加預算金額，確保收支預算處于合理及公平狀態。此外，應基于信息平臺建立起財務管理系統。利用網絡及時各項財務預算信息，包括管理成本、員工工資、預算方案等，以便共同管理及監督財務預算工作，保證財務管理工作具有一定的透明性，從而有效防范財務風險。
3.結束語
審計風險從一定意義上說是不可能完全消除的，只能在最大程度上對審計風險進行控制，這與審計風險的特征有著重要關系。審計風險具有客觀性、潛在性、普遍性、可控性等特點。第一，審計風險是一種客觀存在的風險，是審計人員不能完全控制的，外部環境的變化對于審計風險的影響是獨立于審計人員之外存在的。第二，審計風險是一種潛在風險，并不一定會表現出來。例如財務舞弊所造成的客觀損失，如果在審計過程中沒有發現這一財務舞弊現象，那么這種風險就會繼續處于潛伏狀態。第三，審計風險的存在并不限于某個審計階段，而是貫穿于整個審計過程當中，在審計過程中任何一個環節出現問題或者偏差，都可能對整體審計結果產生重大影響，這是審計風險的普遍性。第四，審計風險還具有可控性，雖然審計風險客觀存在并且無法完全消除，但是審計風險依然是能夠進行控制的。審計制度、審計人員、審計單位、委托單位、被審計單位等都會對審計風險的控制產生重要影響。
二、基于審計風險特征的財務舞弊影響分析
（一）審計風險的客觀性影響
從財務舞弊角度講，審計風險的客觀性是一種環境影響因素，如果被審計單位不存在財務舞弊問題，審計風險的客觀性固然存在，但財務風險卻相對較低。而如果被審計單位存在財務舞弊問題，那么就會增大審計風險，無論在審計中是否發現財務舞弊現象，這種財務問題都客觀存在。從博弈論的角度看，審計風險控制并非是一種零和博弈，風險的控制不是絕對的，而是相對的。審計風險可以控制，卻無法消除。在經常采用的審計方法中，無論是抽樣審計還是詳細審計，都不能保證完全消除審計風險，財務舞弊的存在可能會在審計過程中被發現，但也存在不被發現的可能。有國外學者認為，財務舞弊之所以會造成審計風險的客觀性增大，與被審計單位的經營環境有著很大關系。事實上，近年來爆發出大量的財務舞弊案件，與審計制度不完善、審計方法不當不無關系，財務舞弊所帶來的審計風險增大在這種環境下也就更加凸顯。這種觀點主要是基于環境因素對于審計風險的影響。
（二）審計風險的潛在性影響
審計風險的潛在性主要表現在財務問題以及財務風險在審計中不會被發現，而繼續處在潛伏階段，財務舞弊增大審計風險潛在性的主要方式是存在虛假會計賬目，通常講就是做假賬。會計信息造假是財務舞弊的主要手段，會計信息造假的形式多種多樣，隨著金融工具的日益復雜化、多樣化和信息技術的發展，目前的財務會計制度可以利用的漏洞也很多，這就增大了審計工作的難度。在當前的財務舞弊現象中，還呈現出會計賬目造假日趨復雜化的特點。比如非經營性損益舞弊，一些企業通過進行債務重組，將一些不允許非關聯的交易操作為關聯交易，將不具備商業實質的資產關聯交易引入到損益計算中來，通過復雜的差額損益計算，企業也就有了一定的利潤操縱空間。這種財務舞弊問題需要審計人員和審計單位對被審計單位的業務經營有著充分的了解，如果審計人員和審計單位不具備相應的素質和能力，往往很難發現。在財務舞弊中之所以利用一些復雜的手段制作大量復雜的會計賬目，其目的是增大審計工作的難度，降低被審計發現的概率。一般而言，財務舞弊的手段越高明、會計操作方式越復雜，審計風險的潛在性也就越大。
（三）審計風險的普遍性影響
從一些財務舞弊案件的特點來看，往往在會計操作中并不是將舞弊金額全部放在一個籃子里，一般通過不同時間、不同階段的拆分，將舞弊金額分拆到會計流程中的各個環節，從而增強財務舞弊的隱蔽性。這樣在審計過程中就很難發現各個環節中存在的所有問題，特別是一些金額較小的偏差。在審計過程中的一些環節出現的細微偏差，可能最終導致審計風險大大增加，而增加的審計風險同舞弊者的舞弊獲利在一定程度上也是對等的，審計結果的風險越高，舞弊者獲利也就越大，這是一種雙向作用的關系。審計風險所具有的普遍性是這種財務舞弊手段的應用基礎，而財務舞弊又會反過來增大審計風險的普遍性。在這種雙向作用中，審計工作的整體風險會增大，財務舞弊者被發現的概率會降低。財務舞弊增大審計風險的普遍性同增大審計風險的潛在性一樣，都是舞弊者對于財務舞弊手段選擇所導致的結果，因而這種審計風險的增加也不是絕對的，在一定程度上取決于財務舞弊的操作手段。
（四）審計風險的可控性影響
首先，審計風險的控制需要多方面的參與，其中也包括被審計單位，當被審計單位存在財務舞弊時，就會降低審計風險的主體控制能力。其次，當前財務舞弊手段日趨復雜，虛假會計賬目的制作手段也日趨高明。當審計人員的專業素質和能力沒有達到相應要求時，也就無法較好地控制審計風險，這也是財務舞弊降低審計風險可控性的一個重要原因。第三，審計風險控制是一種相對控制，在審計風險可以控制的范圍內，財務舞弊是影響這一可控范圍的關鍵因素，當財務舞弊客觀存在時，就會增大審計風險可控范圍，降低審計風險的可控性。基于以上，財務舞弊的存在會降低審計風險的可控性，審計風險的控制也會因此呈現出更加復雜化的特點，審計風險控制與財務舞弊這二者之間本質上是此消彼長的相悖關系。
三、針對財務舞弊的審計風險控制機制要素
（一）被審計單位的評估機制
被審計單位的經營環境、財務管理情況、業務經營情況都會對審計風險產生重要影響，在審計工作中首先要建立對被審計單位的評估機制。在審計前要對被審計單位的信用情況作出相應評價，要充分了解其業務構成、經營范圍等經營情況，以及被審計單位的財務管理制度、財務管理人員素質、執行力等。通過評估結果制定相應的審計方案，同時在評估中也要對被審計單位的固有風險進行評估，如果被審計單位的固有風險較高，相應的審計風險也會較高。
（二）審計方案的合理性
審計方案的選擇和制定以被審計單位的具體情況為基礎，綜合考慮被審計單位信用情況、財務情況、經營情況，審計方案應包括審計范圍、審計人員、審計流程、審計方法等。在審計方案中首先應當明確審計目標，包括審計工作的整體目標以及審計風險控制目標。其次，對于審計風險的評估要明確重要性水平，將審計風險控制在一個最低的范圍內，審計風險范圍的認定與被審計單位的評估結果要結合起來。最后，審計方案中還應當有對于錯報的相關應對措施，在審計中一旦發現錯報，則應當根據審計方案中的應對措施對錯報進行審核，評估錯報存在財務舞弊的可能性，甚至重新評估被審計單位所有會計資料的可靠性。對于審計方案中的審計流程和工作方法，既要保證最大程度地控制審計風險，也要通過合理的審計工作安排提高審計效率，科學、適當的審計方案是提高審計質量的保障。
（三）審計人員的自身修養和專業素質
審計人員的自身修養和專業素質是審計風險控制的主要組成部分，是決定財務舞弊問題是否能被發現的關鍵因素。審計人員應當嚴格遵守相應的審計制度，在審計工作中嚴格執行審計流程，對于審計證據的認定和評估應當謹慎，特別是在錯報項目的處理方面，審計證據的可靠性和全面性的認定往往取決于審計人員的個人能力。提高審計人員的自身修養和專業素質一方面要依賴審計人員的自身參與，作為審計人員應當充分認識自己所肩負的責任，嚴守職業道德規范，不參與財務舞弊的合謀。另一方面，審計單位應當加強審計人員的培訓，加強道德教育和專業教育，提高審計人員的業務水平。
（四）審計方法
審計方法的選擇并沒有普遍性的適用標準，對于不同的被審計單位，就其具體情況應當選擇適宜的審計方法。首先要評估被審計單位的內部控制制度、內部控制執行力，被審計單位的內部控制評估結果直接影響審計方法的選擇和審計風險。重要的是要能夠積極利用一些新的方法和技術手段，加強審計工作信息化的建設。在現代審計工作中，利用計算機技術、網絡技術實現審計信息化已經是必然趨勢。利用信息化技術，能夠快速對會計信息進行檢索，在錯報處理方面也更加有針對性。應當指出，審計方法的完善是相對的，在審計方法的選擇上應當更加富有針對性，根據被審計單位的具體情況選擇適宜審計方法，一味追求先進的審計方法并不一定能夠在個別審計工作中取得較好效果。
四、結束語
本文研究了政府采購決策風險識別的過程,按照政府采購決策的程序指出了政府采購決策過程中存在的風險因素,對其誘因進行了全面分析,并給出了政府采購決策風險的防控策略。
一、政府采購決策的風險識別
政府采購決策風險是指在政府采購決策過程中,由于決策方法和程序的缺乏科學性,導致某些風險因素的發生,從而導致決策結果相對預期效果的不利變化。風險識別是確定可能發生的風險的類型,目的是為風險分析提供素材和框架。政府采購決策風險識別重點考察政府采購決策過程可能存在的各種風險因素,特別要找出決定政府采購成敗的關鍵風險因素,為政府采購的正確決策提供堅實的基礎。為了便于對政府采購決策風險實施有針對性的風險管理,我們可以依據政府采購決策過程來對決策風險分類。
1.審批階段風險因素(1)違反國家或地方的法律法規:政府采購的程序違背國家或地方法律法規。(2)決策目標選取不當:政府采購的決策目標選取不當,甚至是錯誤的,不符合國家相關法律和政策的要求。(3)項目多目標處理不當:政府采購是多目標的,多目標不能全面兼顧,或遺漏重大決策。(4)超出采購單位權限:含有不屬于采購單位權限內的采購項目。(5)市場可行性分析與項目建議存在重大錯誤或漏洞:主要是政府采購的工程項目,市場可行性分析與項目建議存在重大錯誤或漏洞。
2.方案擬訂階段風險因素(1)市場信息不全或重大信息遺漏:在政府采購的決策前和決策過程中市場信息收集不全面或重大信息被遺漏或忽略。(2)智力缺乏:進行政府采購決策的技術人員、專業人員缺乏,不能進行方案設計。(3)采購模式選擇錯誤:對集中采購和分散采購的選擇不當。(4)采購方式選擇不當:對五種采購方式的選擇錯誤,不能根據實際情況選擇合適的采購方式,發揮各種采購方式的優點。(5)供應商選擇不當:選擇的供應商缺乏實力或者不符合要求。(6)重大方案遺漏:在擬訂方案的過程中可選方案設計過少。(7)研究分析的方法選取不當:方案可行性分析方法選擇錯誤。(8)應變措施不力:環境發生變化后的應變措施缺乏或者處理不了。(9)合同條款制定不當:合同條款制定不當,包括不平等條款或是對己方不利的條款。
3.評估與優選階段風險因素(1)評估標準本論文由整理提供和方法錯誤:政府采購方案評價標準選擇錯誤或遺漏,評估方法不適用。(2)評估計算錯誤:評估計算由于人為因素發生錯誤。(3)風險排序錯誤:由于方案優選的標準和方法不當,造成方案排序錯誤。(4)決策信息可靠程度低:政府采購方案設計過程中的信息來源、質量可靠度比較低。(5)決策環境發生變化:政府采購決策環境發生改變造成風險。(6)以往被忽略因素的影響:在方案設計過程中被忽略的信息變得重要。(7)優選方案中應變措施不可行:應變措施根據不足。(8)權重選擇不當:評價標準權重分配不合理。
4.實施階段風險因素(1)決策執行與決策計劃存在較大差距:進度延緩、資金超預算、資金不能及時到位等。(2)項目管理不到位:采購中的管理不到位,采購人員責任心不強,尤其是工程采購。(3)其他以外風險:自然災害等。
5.全程性決策風險(1)決策主體結構不合理:政府采購決策機構組織混亂。(2)專家顧問組成結構不合理:政府采購決策團體組成人員智力不能互補等。(3)環境急劇變化:包括自然、經濟、政治等環境的變化。(4)法律風險:政府采購行為違反國家法律,如本應該采購國內貨物而采購國外貨物等。
二、政府采購決策風險的誘因分析
本文對政府采購決策風險的誘因分析如下:
1.審批階段風險因素
(1)違反國家或地方的法律法規:受時間限制或是其他原因,在審批報批程序上存在錯誤,出現采購先行,審批滯后;或者采購本身存在違反國家或地方法律法規。(2)決策目標選取不當:采購決策人員無視國家法律對政府采購宗旨的規定,或者對政府采購的宗旨理解不夠深刻。(3)項目多目標處理不當:如何處理多目標之間的關系,他們之間的權重如何分配,首位目標如何確定等都關系到政府采購項目決策的質量。(4)超出采購單位權限:有些采購超出了采購申報單位的權限,或者是無須采購,或者不在國家或地方頒布的采購目錄之內。(5)市場可行性分析與項目建議存在重大錯誤或漏洞:缺乏調查研究或者研究方法的錯誤都可能導致這種風險。
2.方案擬訂階段風險因素
(1)市場信息不全或重大信息遺漏:了解市場信息不夠全面,包括各潛在供應商提品的型號、質量、價格和服務等各方面的情況。(2)智力缺乏:政府采購決策人員的素質、能力和專業人才缺乏的限制,所擬定的方案過少,不能實現方案的優選。(3)采購模式選擇錯誤:決策主體為了私利,避免集中采購而將采購項目化整為零。(4)采購方式選擇不當:對各種采購方式的優劣分析不合理,對項目的情況分析不全面,導致采購方式選擇錯誤。(5)供應商選擇不當:決策主體對供應商資格審查不嚴格,未能認真評估供應商可能的履約能力和誠意。(6)重大方案遺漏:信息不全,或者激勵因素不到位,導致人員積極性缺乏。(7)研究分析的方法選取不當:方法選擇錯誤,或者選取方法單一。(8)應變措施不力:政府采購的方案擬定主要是基于環境的特定假設,如果環境發生重大變化后,卻沒有應變措施或應變措施考慮不全面,則無法應對和處理環境變化。(9)合同條款制定不當:合同條款不明確,考慮問題不全面,存在不公平的條款。
3.評估與優選階段風險因素(1)評估標準和方法錯誤:對各種方法的適用條件理解不正確,評估標準制定不當。(2)評估計算錯誤:人員責任心不強,計算過程過于復雜,或者所需要的計算技術是決策主體單位所不能勝任的。(3)風險排序錯誤:政府采購方案選優的標準不同,或者相關計算人員的失誤造成。決策主體單位對影響決策結果的關注點面不同,管理者的心理狀態也直接影響排序結果,樂觀者和悲觀者對決策的排序也可能會有所不同。(4)決策信息可靠程度低:決策單位沒有對決策信息的可靠性進行甄別。(5)決策環境發生變化:政府采購決策中的每種設計方案都是在特定環境下,為實現決策目標而設計出來的。一旦決策環境發生改變,則方案制定的依據不復存在。(6)以往被忽略因素的影響:在擬定方案過程中某個信息因素對決策目標的結果影響不大,往往被忽略不計,隨著環境變化,該因素的重要性可能會變得舉足輕重,直接影響方案的選擇。(7)優選方案中應變措施不可行:應變措施只是針對環境可能發生變化才發揮作用。在實際中,決策單位只是提出一個應變措施的框架,沒有具體的實施細則。一旦環境真的發生了改變,這種粗框架的應變措施可能會因為缺乏具體步驟和方法而導致采購失敗。(8)權重選擇不當:目標的權重分配不當,方案的評價方法上不當;采取專家意見法來評估方案是,對每個專家意見給予的權重不
同。
4.實施階段風險因素(1)決策執行與決策計劃存在較大差距:政府采購人員的管理能力較差,沒有建立良好的規章制度和流程安排,或者沒有足夠的動力激勵各部門和人員。(2)項目管理不到位:管理人員缺乏經驗、或責任心不強。(3)其他以外風險:事前沒有估計到或估計不充分的風險。
5.全程性決策風險(1)決策主體結構不合理:政府采購決策組織機制存在嚴重缺陷,投資決策背離了科學化、民豐化、合理化的原則,存在著嚴重的隨意性、主觀性、盲目性、獨斷性的弊端。(2)專家顧問組成結構不合理:專家顧問的組成在經驗、能力、專業、年齡上不能互補。(3)環境急劇變化:環境的急劇變化可能發生在政府采購的任何階段,對采購的成功自始至終起著決定性影響。(4)法律風險:采購人用不當的方式阻撓或限制供應商自由進入本地區本行業;采購人的招標文件中約定強制易條款;采購人本應該采購本國貨物或服務而采購國外的貨物或服務;采購人應回避而不回避;采購人采購信息選擇媒體不當。
三、政府采購決策風險的防控策略
政府采購決策風險防控是指在識別和評估的基礎上,針對風險發生的概率和風險損失后果,采取有效的防控策略,即采取一定的防范和控制措施,來防止風險的發生或將風險損失控制在一定的范圍之內,使之對決策不造成重大影響,保證決策順利實施的過程。可以從以下幾個方面來進行政府采購決策風險的防控:
1.樹立正確的風險意識和風險態度。決策主體在進行政府采購決策時要充分認識到風險對決策的重大影響,提高風險防范的意識和警惕性;同時,還不能懼怕風險而不敢決策,應當既敢于正視風險又不盲目冒險。
2.建立科學的政府采購決策程序,并嚴格按照程序進行政府采購決策工作,不允許人為地隨意破壞和刪改決策程序。
3.建立政府采購決策聽證、決策評估和決策責任制度,保障決策的正確性和有效性,從而避免較大的風險發生。
4.建立政府采購風險管理機構,強化政府采購決策風險管理的職能,對決策風險問題進行系統的、科學的統一管理。
5.加強政府采購信息管理。政府采購的信息管理包括信息的獲取、處理、辨偽、存儲和推斷等。加強信息管理對于風險預警防控極為重要。
6.加強政府采購決策風險評估工作,并根據風險評估的結果來指導和確定決策風險防控的對策和措施。
具體的政府采購決策風險的防控策略措施如下:
1.審批階段風險因素(1)違反國家或地方的法律法規:收集與項目相關的法律法規,聘請法律顧問或專門進行法律咨詢,加強相關人員的法律教育。(2)決策目標選取不當:建立聽證制度,聽取專家和利益相關者的意見。(3)項目多目標處理不當:加強政策學習,通過專家論證、復查復議等方式解決。(4)超出采購單位權限:加強教育,建立監管制度和懲罰措施。(5)市場可行性分析與項目建議存在重大錯誤或漏洞:聽取專家論證意見和相關部門的建議,實事求是,認真分析。
2.方案擬訂階段風險因素(1)市場信息不全或重大信息遺漏:組織決策風險管理人員復查,檢查項目決策信息的準確性,必要時進行實地調查。(2)智力缺乏:聘請外專家,引入外部智力,或委托其他單位幫助提供方案。(3)采購模式選擇錯誤:嚴格審批制度,加強采購人員教育。(4)采購方式選擇不當:聘請專家和專業人員咨詢,加強調研工作。(5)供應商選擇不當:嚴格審查供應商資格、能力,加強招投標的管理。(6)重大方案遺漏:集思廣益,對方案進行廣泛討論,制定多種方案。(7)研究分析的方法選取不當:聘請專家或專業人員利用多種方法進行驗證。(8)應變措施不力:建立應變措施計劃或備選方案。(9)合同條款制定不當:聘請法律顧問或專門進行法律咨詢,加強教育。
3.評估與優選階段風險因素(1)評估標準和方法錯誤:建立專家聽證制度和復查制度。(2)評估計算錯誤:多次反復驗證計算過程。(3)風險排序錯誤:加強風險管理人員責任心,設立復查驗證環節。(4)決策信息可靠程度低:驗證信息的真實性,去偽存真,加強信息管理。(5)決策環境發生變化:建立和加強風險檢測預警工作,快速反應環境變化。(6)以往被忽略因素的影響:進行決策方案復查和例外管理。(7)優選方案中應變措施不可行:通過專家聽證制度和復查制度來及時發現和處理。(8)權重選擇不當:聘請外部專家,采用德爾菲法確定權重,多聽取專業人員意見。4.實施階段風險因素(1)決策執行與決策計劃存在較大差距:制定風險防控計劃,建立風險核對表,及時發現,及時調整,制定良好的激勵措施。(2)項目管理不到位:建立規章制度,加強對管理人員的技能培訓等。(3)其他以外風險:例外管理或啟用應變措施。超級秘書網
5.全程性決策風險(1)決策主體結構不合理:制定決策主體結構的最低標準和規章。(2)專家顧問組成結構不合理:通過聘請所需專業的專家,并根據專業和權威專家意見附加權重來彌補。(3)環境急劇變化:啟用備用方案或終止項目決策。(4)法律風險:加強教育和監督,聘請法律顧問或專業咨詢人員。
四、結束語
政府采購作為政府投資和維持日常政務的手段,是公共財政管理的重要組成部分,也是實現公共資源優化配置的一種機制,所以倍受社會各界的普遍關注,有著深遠的社會意義和經濟意義。將風險管理的科學分析方法應用于政府采購決策過程,有了科學的研究方法,可以讓政府采購工作者對采購決策過程的風險有一個客觀全面的認識,對于各種實際風險因素的影響有理性的分析,得出科學結論,輔助政府采購的組織者和管理者進行正確決策,可以最大限度地防止和控制風險發生。本文對政府采購人員進行決策風險的管理有一定的作用。
參考文獻:
[1]中華人民共和國政府采購法.本論文由整理提供
[2]蘇明主.政府采購[M].北京:中國財政經濟出版社,2003:28.
[3]2005年全國政府采購信息統計分析.
[關鍵詞] 政府債務 債務風險 因子分析
一、引言
在我國改革開放進程中,特別是分稅制財政改革以來,地方政府自不斷增大,財力需求也越來越大。另一方面,現行財政體制賦予地方政府的財力又是相對有限的。隨著地方政府之間對資源的不斷競爭,及其投資增長勢頭的不斷增強,地方政府債務增長迅速,債務風險急速上升,已經成為影響我國經濟健康發展的重大隱患,同時,它也引起了社會各界的廣泛關注。財政部科研所的研究報告顯示:“目前我國地方債務總余額為41000萬億元,相當于占我國2007年GDP的16.5%,財政收入的80%,地方財政收入的174.6%” 。這個數字遠遠超過了2004年的粗略統計10000億元 。同時,其債務負擔率也超過了李子奈(1996年)提出的我國債務負擔率15%的底線。在地方各級財政運行中,負債運營已經成為了顯性的常態,無論是發達地區、欠發達地區還是貧困地區,地方政府都存在或大或小的財政風險。
歐美國家對財政風險的研究開始于1980年代末,興起于1990年代,以Hana Polackova Brixi(2000)、Allen Schick(2000)和William Easterly(2001)等經濟學家為代表。世界銀行高級經濟學家Hana Polackova Brixi, 圍繞“或有負債”問題進行了系列研究,并在其論文《政府或有負債:一個隱性的財政風險》(1998)中提出了財政風險矩陣以及“隱性債務”和“或有債務” 兩個新概念。不過,國外對于地方政府債務風險的研究,學術界一般只是在政府債務風險分析框架下進行專題研究,鮮有專門獨立研究地方政府債務風險的理論文獻。
分稅制度之后,國內關于財政可持續性、政府債務風險的研究開始逐漸增多。部分學者對我國地方政府負債風險的內涵進行了較深入的研究。劉尚希(2003年)在吸收Hana Polackova Brixi債務矩陣分析方法的基礎上,對財政風險的分析有進一步地發展,對財政風險的定義、政府雙重主體假設、財政風險的確認和性質形成了自己獨到的見解。叢樹海(2005年)對財政風險進行了分類,指出廣義的財政風險就是公共風險,而狹義的財政風險,指爆發財政危機的可能性;主觀性財政風險由主觀因素引起,客觀性風險主要由客觀性因素引起。張明喜(2007年)對財政風險內涵進行了深入地討論,并且對財政風險進行了詳細的分類。
另一部分學者對我國財政風險大小的度量進行了多方面的研究。王美涵(2001年)通過對《馬斯特里赫特條約》規定的債務依存度、赤字率和債務率等風險指標對我國財政風險進行了定量的分析認為我國的財政風險包袱比較沉重。劉尚希(2003年)提出了評估財政風險的新方法,從兩個方面入手,一是政府擁有的公共資源,一是政府應承擔的公共支出責任和義務。評估可以分為三個步驟:1是公共債務與公共資源存量對比分析,2是公共債務與公共資源流量對比分析,3是公共債務與經濟總規模對比分析,最終確定財政風險是否處于可控范圍。董為(2006年)通過對我國的財政風險矩陣進行估算,定量地計算了當時我國的隱性債務、或有債務和直接顯性債務。
總體來說,我國學術界對債務風險的研究主要著眼于中央政府,沒有對地方基層政府的債務風險進行單獨系統的研究,從而忽視了地方政府的債務成因、債務種類和債務評價標準的不同之處。很多學者在研究地方政府債務評價時,設定的指標過于細密,涉及到很多地方政府非公開的數據,給學術研究帶來了很大的困難。雖然,我國對地方政府債務風險的研究尚處于起步階段,我們已經有了初步的成果。
郭琳(2001年)從風險涵義入手,推到了地方政府債務風險。劉星(2005年)在風險基礎上,將地方政府債務風險分為廣義和狹義。溫鐵軍(2001年)、吳曉靈、馮興元(2003年)和李增來(2005年)都對地方政府債務風險的形成機制進行了深入研究。林國慶(2002年)、和李禮(2006年)都對地方政府風險預警進行了研究。林國慶(2002年)認為用債務依存度、償債率和債務負擔率來評價地方債務風險有其合理的一面,但是不能照搬,需要根據實際情況具體分析。洪源(2006年)通過構建以政府收支流量為主變量的債務可持續性動態模型,從中得出要實現地方政府債務可持續性應滿足的相關條件。
由于地方政府財政風險定義抽象且寬泛,缺乏一致的財政風險界定和一個規范的評價標準,在評價我國地方政府財政風險大小時,諸學者觀點各異,難以統一。因此,我們將嘗試綜合不同學者的觀點,使用定量的方法對我國縣域地方政府的債務風險進行分析和評價。
二、財政風險指標體系
地方財政風險是指地方財政在運行過程中,由于各種主客觀因素,特別是一些不確定性因素的影響,使其正常支出發生困難,從而加大了政府機器難以正常運轉、地方經濟停滯不前甚至下降、社會穩定受到破壞的可能性。
由于我們研究的是縣域地方政府,這決定了我們必須面臨一個難題:數據資料的不可獲得。地方政府到底借了多少債務,目前尚無一致的數據。這其中可能的原因:一是由于國人習慣于報喜不報憂,地方政府往往會盡量抹平地方赤字,隱瞞上報的債務總額。二是現行的統計體制無法對數據進行統一處理,同時地方政府債務的認定方法也是不統一的。三是由于我國不允許地方政府舉債,往往是通過融資公司、投資公司借債,并互相擔保,導致了地方政府多頭舉債,還款渠道復雜和債務金額紊亂。
根據我國地方政府的實際情況,可以將債務風險指標分為以下三類:債務風險指標、財政收支指標、公共風險指標。
1.債務風險指標
地方債務風險指標不僅僅是指債務金額本身,而是指地方經濟發展矛盾長期積累的程度,即政府在投資過熱情況下負債與地方資產之間的不匹配,它集中反映了地方財政風險程度。
由于地方債務數據不易獲得,我們選取了部分較易獲得且具有代表性的指標。分別是債務負擔率、債務償債率、新增債務違約率、債務余額彈性、償債收入彈性、違約債務收入彈性、地方外債比例、直接顯性債務比例、違約債務比例。
2.財政收支風險指標
地方財政收支風險指標主要包括財政收入風險指標、財政支出風險指標以及財政赤字風險指標。財政收入風險指標集中表現為財政吃緊程度,其內在意義是政府從社會汲取資源的能力;財政支出風險指標指因收入短缺而造成地方財政基本職能的部分喪失情況;財政赤字風險指標是財政收入不足以滿足財政支出的集中體現,赤字越大,表明財政面臨支付危機的可能性越大。
我們主要選取了以下指標,財政收入占GDP的比例、財政收入彈性、稅收收入占財政收入的比例、財政支出占GDP的比例、預算外支出占總支出的比例、財政支出彈性、財政赤字負擔率、地方赤字依存度、財政支出對財政收入的彈性。
3.公共風險指標
公共風險指標實質上指對全體社會成員公共福利造成損害的程度,或者說是對整個社會經濟發展造成損失的定量分析。由于公共風險的內容極為廣泛,它們在不同階段依據當時經濟環境特點對財政產生各種不同的影響。一般情況下,我們往往聚焦于那些典型的、普遍受國民關注的公共風險指標,如GDP增長率、通貨膨脹率、居民消費價格總指數增長率等。
三、財政風險評價體系
風險評價是一種復雜和綜合性的管理活動,其理論與實踐涉及到自然科學、社會科學、管理科學等多種學科。風險評價體系的研究必須考慮到經濟發展所帶來的各種變化對評估的影響。一般而言,財政風險評價主要分為5個步驟,分別是數據選擇、指標選擇、指標權重、數據加工和風險評估。地方政府財政風險評價的流程如圖。
1.數據選擇。確定了財政風險評估的指標后,我們需要選擇所要考察財政風險的樣本區間,并對相關數據進行加工,得到各年份的分析指標的數值。由于指標預警區間在不同經濟發展階段是不同的,為保證其區間的有效性,我們可以選擇3-5年的地方數據來分析該地區的財政風險。
2.指標選擇。由于地方政府財政風險指標細密,其中很多指標涉及非公開數據,同時各指標相關,因此,我們需要對現有的25個指標做因子分析。因子分析方法是尋求從高維空間到低維空間的映射的方法,其目的是達到降低維度的效果,以便于用幾個較少的綜合指標來綜合所研究總體各方面的信息,且這幾個指標所代表的信息不重疊,也就是說從高維空間到低維空間的映射仍然保持高維空間的“序”的結構。
3.指標權重。目前,在實踐中最常使用的方法仍然是依據研究者的實踐經驗和主觀判斷來確定其權重,則其準確性無法檢驗,并且通常帶有研究者的主觀隨意性。近年來,很多學者逐漸廣泛地應用層次分析法(AHP)來確定權重。
層次分析法(AHP)是一種定性與定量相結合,將人的主觀判斷用數量形式表達和處理的方法。通過將復雜問題分解成各個組成因素,又將這些因素按支配關系分組形成遞階層次結構,通過兩兩比較的方式確定層次中諸因素的相對重要性,然后逐層建立判斷矩陣并形成同一層中的各個元素對上一層中所占的權重,最后計算合成待選方案的綜合權重值并形成最終決策。
層次分析法的計算過程如下:
(1)明確問題。弄清問題的范圍、所包含的因素、各因素之間的關系,建立起遞階層次模型。
(2)構造判斷矩陣。采用美國運籌學家T.L.Saatty教授提出的1-9標度法對不同評價指標進行兩兩比較,構造判斷矩陣,此過程將思維數量化。
(3)求解判斷矩陣A的特征根,求的最大特征根及其相應的特征向量,即同一層各指標相對于上一指標的相對重要性的權重順序。
(4)用T.L.Saaty教授的平均隨機一致性指標對判斷矩陣進行一致性檢驗。根據各評價一致性指標,求出判斷矩陣的一致性指數 ,一致性比率。當時,認為判斷矩陣的一致性可以接受,當時,應對判斷矩陣進行適當修正,直到滿足為止。
(5)通過YAAHP層次分析軟件,獲得群決策的各判斷矩陣層組合權重以及一致性檢驗。
4.數據加工。財政風險指標確定后,我們需要給出每一個指標確定不同風險狀態的臨界值。在確定各指標的臨界值時,我們應該考慮政府所采取的宏觀調控政策、經濟發展目標,并參考國內外有關的規定和文獻。
按照指標的作用特性,各單項指標一般可分為二類:正向指標和負向指標。將風險指標轉化為[0,1]之間的風險評價值的方法如下:
正向指標
負向指標
式中,為第項指標第年的評價指數,為第項指標第年的實際值,和分別為第項指標評價下限、上限。根據以上公式的變換,可以得到風險矩陣,。其中,m是風險指標的個數,n是待評估年份數。
5.風險評估。根據上述向量W和評估矩陣Y,利用模糊數學的模糊合成矩陣:
上式即為模糊評估模型。其中,合成算子“”,一般采用普通的矩陣乘法算子。考慮到我們考查的是風險總體狀況,故選擇( ),即加權平均型算子,它對所有因素依權重的大小均衡兼顧。將分別應用于三類財政風險的評價中,則可以得到三類財政風險值。
根據計算的風險值,按國內外相關文獻和當地實際情況,可以劃分3-5個區間,依次表示各類風險危害程度。
四、財政風險評價的例證:以浙江省K市為例
K市是浙江省一個經濟較為發達的縣級市。近年來,K市在全國綜合實力“百強縣(市)”的排名逐漸靠后,與鄰近縣市的差距開始顯露。雖然K市一直致力于產業調整,并積極招商引資,但其經濟發展速度明顯放緩,財政收支較為緊張,財政債務風險有所上升,財政發展面臨一定的瓶頸和困難。在經濟快速發展的東部沿海地區,該市的情況很典型并具有代表性,我們選擇該市對其進行財政風險分析評價。同時,我們可以從中得到一些具有普遍性、適用于其他地區的相關結論。
1.指標選擇。第三部分中,我們提出可以采用因子分析法對相應財政風險指標進行進一步地濃縮。為了便于使用AHP模型計算指標權重,我們在債務風險指標、財政收支風險指標和公共風險指標中分別進行因子分析,刪選出具有代表性、相關性小的指標。以財政收支風險指標為例,我們使用Markway軟件對其進行因子分析,
根據以上的分析,我們可以知道用前四個指標就可以解釋信息量的99.7257%。通過因子旋轉,我們可以知道前四個指標分別是財政收入占GDP的比例、地方赤字依存度、財政赤字負擔率和財政支出對財政收入的彈性。
同樣地,我們可以得到債務風險指標:債務負擔率、債務償債率和地方外債比例,它們的累積貢獻率達到99.3918%。公共風險指標為GDP增長率、第三產業增長率和固定資產投資增長率,累積貢獻率為98.5802%。
2.指標權重。在層次分析法(AHP)中,我們需要請專家對所有指標的重要性進行兩兩比較,并給出指標的重要程度(同等重要、稍微重要、明顯重要、強烈重要、極端重要)。
針對地方政府財政風險指標我們一共發放了60份專家問卷,其中10份無效。專家主要由浙江省相關學者教授和財政系統部分專家組成。運用軟件YAAHP,我們很快得到AHP權重結果。
3.數據加工。由于F市的債務問題主要發生在最近幾年,負債情況較為顯著,我們選取F市2006-2008年的數據進行討論。根據國內外文獻的規定與分析,結合當地的實際情況,我們可以確定各指標的無風險區間。依據預警界限單項正、負指標公式,對數據進行歸一化處理。
4.風險評估
我們選擇MATLAB軟件來計算模糊合成矩陣,通過簡單的編程,我們很快可以得到以下結果:
針對F市的財政風險,我們可以對其風險區間進行均分,即按(0,0.2]、(0.2,0.4]、(0.4,0.6]、(0.6,0.8]、(0.8,1]五個區間依次將其分為小、較小、中等、較大、大五個等級。
依據計算結果,我們可以得到以下結論:
1.F市債務風險2006―2008年的風險值都處于(0.6,0.8]中,即風險較大。債務風險曲線呈開口向下的凸形,在一定程度上反映了2008年金融危機所帶來的宏觀影響。同時從數值上看,F市的債務風險很大,說明其債務總額在一定程度上超過了其還債能力,容易形成債務危機。
2.F市財政收支風險2006―2008年的風險值都處于(0.4,0.6]中,即風險中等。F市財政財政收入較為穩定,保持穩定的小幅度增長。但是由于財政支出金額較大,收入的壓力必然會隨之產生。財政收支風險大反映了F市財政困難,容易出現入不敷出的情況。
3.F市公共風險2006―2007年的風險值都處于(0.4,0.6]中,即風險中等。公共風險在2008年有所上升,在一定程度上反映了金融危機對地方政府的影響。公共風險不僅反映了地方、全國的經濟環境,還從另一方面很好的反映了當地的財政運轉狀況,并且它相對于債務風險容易測算,更容易被人們所發現,因此,我們應該對其引起重視。
依據對F市財政風險的分析,我們可以得到以下適用于其他縣域地方政府的結論。
1.地方政府負債總額過大,并且政府基本上沒有還債能力,主要是依賴于新債還舊債的被動方式償還債務。同時地方政府為了政績考核、區域攀比,其投資增長勢頭一直難以抑制,則其債務總額增長率也一直不斷上升。
2.財政收入增長緩慢,預算外收入來源少。由于大部分地區的產業發展都相對滯后,產業格局零散,缺乏集合度高、產業鏈長的核心支撐產業,基層地方政府的財力后備力量不足,財政收入缺乏有效增長。
3.財政支出效益偏低,重點項目收益慢。基層政府財政支出結構簡單、分散,缺乏科學合理的立體安排,導致大量資金沒有用到刀刃上,沒有發揮應有的效果。同時單位財政支出收益不足,資金效益偏低,地方政府財政發展后勁不足。
五、結語與展望
地方財政風險是一種社會經濟風險,是由地方經濟管理力量及經濟實力薄弱和國家政策環境綜合引起的。地方政府債務對于地方經濟,即產生了一定的積極影響,也產生了消極影響。因此,有效地測定債務風險程度并對其進行統一規范的管理就顯得至關重要。
采用一組科學合理的財政指標,并對其進行刪選以適用于基層地方政府。針對當地實際情況確定指標權重,并對地方財政風險從三個不同角度給予準確評價。我們可以有效地了解其財政風險程度,針對性地制定債務管理方案,最小化地方財政危機。
在評估模型中,對風險指標權重的客觀性,風險指標限值的科學性,評估模型的有效性等問題,還需要在數據積累的基礎上加以改進,從而可以在全國范圍內對地方財政風險數據進行綜合分析,建立統一的風險評估標準,檢索評估中的主觀因素,提高風險的管理水平。我們需要在未來的日子里,對其進行更深入的分析和研究。
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（中央財經大學會計學院北京100081）
摘要：由于我國地方政府債務規模的不斷擴大以及風險大鍋飯制度的存在，政府的財政風險呈現不斷擴大的趨勢。本篇論文基于財政風險防范的視角，結合我國實際情況，在Lüder政府會計權變模型中的工具變量中加入了風險評估變量和監督機制變量。在風險評估機制中，筆者重點提出了如何確認和評估各項負債的方法及改善建議；在監督機制中，筆者認為應著重加強對于風險以及各組織行為變量之間的監督機制，以完善我國政府會計改革。
關鍵詞 ：財政風險，政府會計權變模型
中圖分類號：F275 文獻標志碼：A 文章編號：1000-8775（2015）04-0123-01
收稿日期：2015-01-20
作者簡介：王蓓（1990-）；女；內蒙古呼倫貝爾人；碩士研究生；研究方向：政府會計。張瑜（1989-）；女；黑龍江大慶人；碩士研究生；研究方向：政府會計。
財務風險是指由于各種不確定因素影響金融領域，導致金融資本運作和金融活動的損失破壞。財政風險的防范離不開政府會計體系的技術支撐。政府確認、計量、記錄和報告的會計信息有助于政府利用會計信息作出有效決策。Lüder于1990年提出政府會計權變模型后，有許多學者對該模型進行了修改補充。本文從財政風險防范的角度入手，添加了風險評估變量以及監督機制變量，從而完善Lüder政府會計模型在我國的實際應用。
一、財政風險的環境變量
1.地方政府的債務風險不斷擴大
隨著我國經濟的不斷發展，地方政府的債務規模有擴張的趨勢。通過對我國各地區不同省份的研究，財政部財政科學研究所所長賈康估算出2007年我國地方政府債務總額為41159億元。據審計署相關文件顯示，2010年全國地方政府性債務已經超過十萬億元，其中占有較大比重的是擔保債務和直接債務。
2.風險大鍋飯的存在
隨著我國改革開放的不斷深入，“利益大鍋飯”的格局被逐漸打破，然而“風險大鍋飯”的現象卻依然存在。所謂風險大鍋飯是指收益與風險的不對等，即盈利時獲得收益，虧損時卻不承擔風險。這種不對等主要表現為本屆政府各方舉債大力發展經濟建設，提高了政績，然而巨額的債務費用卻需要由下幾屆政府來承擔。這種盲目發展經濟的行為不僅增加了政府的財政負擔，而且增加了我國政府財政風險。
二、財政風險的組織行為變量
1.政治上的推動者
在我國，中央和地方政府是政府會計改革的主體和主要推動者。沒有政府的大力倡導和執行，那么政府會計改革將淪為紙上談兵。近年來，我國政府陸續推動了各項改革，形成了以《財政總預算會計制度》、《行政單位會計制度》和《事業單位會計制度》為主要內容的政府會計制度體系。這對于深化財稅體制改革戰略部署具有重大意義。
2.改革驅動者
根據Lüder政府會計改革權變模型，改革的驅動者包括政府委員會、審計機構、準則指定機構、學術專業協會等社會組織。
3.利益相關者
Lüder政府會計改革權變模型中的利益相關者主要是指一般社會公眾，社會監督者等。
三、財政風險的工具變量
1.改革概念
基于財政風險防范的我國政府會計改革概念應該是以目前以及未來可預見的行政生態系統為前提，明確預算會計體制的作用和局限，通過評估預測未來財政風險大小進而制定相應的策略化解財政風險。
2.風險評估
由于風險大鍋飯制度的存在以及地方政府債務規模的不斷擴大，我國政府愈發難以估算財政風險的大小。然而，為有效控制財政風險，我們必須對現存的財政風險進行評估。通過對風險進行篩查，明確我國政府會計改革的重點。
為能夠準確評估我國目前的財政風險，我們可以采取以下兩種方法來完善政府負債風險的計量。方法一是循序漸進的引入權責發生制。采用這種方式，大量或有負債和隱性負債將會被納入政府負債的核算體系。因此，我國政府會計可以先試行權責發生制與收付實現制并存的制度。方法二是逐步建立一套完整可信的政府資產負債表。這種做法不僅向廣大納稅人和社會監督者解釋了政府的收入和支出，而且有助于政府對未來的借債和財政支出的合理安排以及各項財政負債風險的防范提供指導。
3.執行戰略
十八屆三中全會以來，我國政府提出了“建立現代財政制度”的改革方向。具體的執行戰略包括：一是規范公開政府預算管理制度。二是完善稅收制度。改進地方稅和中央稅體系，逐步提高直接稅比重。三是建立事權和支出責任相適應的制度。適度加強中央事權和支出責任，有助于提高公共服務的質量。基于以上政府會計改革戰略，我國政府會計改革執行戰略選擇漸進、多步驟路徑。
4.執行結果
執行結果不是一勞永逸的過程，而是一個動態可持續的階段。它會隨著我國政府會計改革的戰略目標和改革環境的變化而不斷變化。因此，我們需要通過對組織行為變量的追蹤和反饋，不斷改善執行結果，從而適應我國經濟發展的需要。
5.監督機制
監督機制的完善離不開政治改革推動者、改革推動者以及公眾的共同努力。政治改革推動者應重點實現自我監督。各級政府既是改革的推動者，也是改革的主體。政府需要加大財政透明度，及時有效地向廣大群眾公布相關信息。此處的監督不僅包括組織行為變量之間的相互監督，還包括對于風險機制的監督。
