時間：2024-04-03 14:35:11
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2017年省政府出臺關于大力發展以農作物秸稈資源利用為基礎的現代環保產業實施意見，把秸稈綜合利用納入省政府對縣區政府的考核目標；同時為防治大氣污染，每年午秋兩季秸稈禁燒任務十分繁重，為加強秸稈綜合利用，又解決秸稈禁燒，按照疏堵并重，獎罰結合原則制定本方案。
二、依據
根據《區2020年秸稈禁燒工作實施方案》，結合實際，制定本實施方案。
三、起草過程
經街道環保部門提出草案，并征求相關意見建議，于10月29日經街道黨工委會議研究通過。
四、工作目標
實行全街范圍內全時段全面禁燒，杜絕秸稈焚燒、樹葉焚燒和垃圾焚燒等現象（以下統稱秸稈禁燒），實現衛星遙感“零火點”，實現秸稈禁燒常態化。
五、制定意義及總體考慮
為保護生態環境，有效防止秸稈焚燒污染，高標準完成秸稈禁燒和綜合利用工作任務，創造良好的大氣環境，保護人民群眾生命健康及財產安全,根據省、市、區工作部署,結合實際制定本方案。
六、主要任務
有三項內容，一是明確了責任落實，分街道、社區、小區三級網格管理包保；二是明確了應急處置，建立應急分隊，強化值班巡邏，及時處置火情；三是明確了執法措施，嚴懲第一把火，依據《中華人民共和國大氣污染防治法》、《省大氣污染防治條例》等法律法規從重從快處罰到位。
七、創新舉措
對阻礙國家工作人員依法執行職務的，對惡意焚燒秸稈造成一定社會影響的，對因焚燒秸稈影響交通安全或造成人員傷亡、財產損失等嚴重后果的，報請區相關職能部門依法追究當事人責任。
八、保障措施及下一步工作計劃
（一）加強組織領導，明確責任分工。街道成立以黨工委、辦事處主要領導為組長的秸稈禁燒工作領導小組；各社區（公司）也要成立相應組織、加強領導，細化方案、認真履責，確保秸稈禁燒工作取得成效。
（二）廣泛宣傳引導，形成強勢輿論。各社區（公司）要充分運用電子顯示屏、手機短信、微信等平臺，印發《致廣大農民群眾的一封信》、懸掛宣傳標語，廣泛開展宣傳教育活動，大力宣傳焚燒秸稈的危害性，提高廣大農民群眾禁燒秸稈的自覺性。街道包社區（公司）干部、社區包小區干部要入小區入樓棟進行宣傳。要充分發動群眾監督秸稈禁燒工作，舉報電話0566—2621121，對每起舉報經核實確認后獎勵舉報人50元，并對秸稈焚燒嚴重區域予以曝光。
堅持以科學發展觀為指導，認真貫徹落實市政府《關于做好秸稈綜合利用和禁燒工作的知》，切實解決露天焚燒秸稈的突出問題，保障群眾環境權益，為全市經濟又好又快發展創造良好的大氣、水環境。
二、工作目標
按照“標本兼治、疏堵并舉”的原則，堅持秸稈禁燒與綜合利用相結合，全面防控與重點清查相結合，明確責任，周密部署，部門聯動，狠抓落實，確保全市不因大面積焚燒秸稈引起大氣污染事故。
三、工作重點
（一）重點時段。
夏季、秋季收割期間。
（二）禁燒區范圍。
根據市政府《關于做好夏季秸稈綜合利用和禁燒工作的知》文件精神，我市被列為全面禁燒區域。
四、時間安排
（一）組織發動階段。
1.組織召開秸稈禁燒、禁拋工作座談會，交流禁燒經驗，聽取意見和建議。
2.市政府與各鎮鄉、經濟開發區、有關部門簽訂秸稈綜合利用和禁燒責任書，將工作目標、任務、職責落實到基層。
3.各鎮鄉、經濟開發區及有關部門建立秸稈綜合利用和禁燒工作機構，制定具體可行的工作方案，并于5月31日前將秸稈綜合利用和禁燒工作機構名單和工作方案報市農委。
4.各鎮鄉、經濟開發區與各村簽訂秸稈綜合利用和禁燒工作責任書，做到人員、車輛和經費“四落實”，形成上下貫、左右聯動、行動迅速、運轉高效的工作機制。
5.市秸稈綜合利用和禁燒工作領導小組辦公室制訂秸稈禁燒工作巡查方案，并制訂因焚燒秸稈引起煙霾天氣的應急響應預案。
6.市新聞媒體單位要采取多種形式，開展有關秸稈綜合利用和禁燒的法律、法規宣傳活動，教育引導廣大農民增強環保意識，提高參與秸稈綜合利用和禁燒工作的自覺性。
7.農委要制訂切實可行的秸稈綜合利用方案，確保秸稈綜合利用率達60%以上。
（二）全面秸稈禁燒階段。
1.市監察局會同市農委、市環保局等相關職能部門根據督察方案進行現場巡查、督察。
2.各鎮鄉、經濟開發區要各負其責，進入實戰狀態，堅持24小時巡回檢查，全力投入秸稈綜合利用和禁燒工作中去，防止發生秸稈焚燒現象。從5月28日至6月20日、10月20日至11月20日，各鎮鄉、經濟開發區每日9：30時前向市農委報告禁燒工作情況。
3.市農委和環保部門要按照各自職責，加強現場執法監督檢查，發現有焚燒行為要責令所轄區鎮鄉采取果斷措施，立即停止或制止。
4.農委部門要按照國家有關規定，對機械收割秸稈留茬高度強化管理，留茬高度不得超過國家規定的標準，對違反規定的要予以教育和處罰。
5.交部門要加強對高速公路、省道沿線的巡查，發現露天焚燒秸稈現象，及時報有關鎮鄉及相關部門并參與查處。
（三）總結考評階段。
1.召開年度秸稈綜合利用和禁燒工作總結會議，肯定成效，分析不足，明確下一步措施。
2.市政府辦牽頭，組織秸稈綜合利用和禁燒工作成員單位做好迎接上級部門對秸稈綜合利用和禁燒工作的考核。
3.各鎮鄉、經濟開發區及相關部門完成秸稈綜合利用和禁燒工作總結，并于年11月15日前報市農委。
五、工作措施
1.加強組織領導。為加強對全市秸稈綜合利用和禁燒工作的領導，市成立全市秸稈綜合利用和禁燒工作領導小組，由市領導任正副組長，各鎮鄉、相關部門主要負責同志為成員。領導小組下設辦公室，辦公地點設在市農委。并成立督查組，主要負責督查、指導、協調所督查區域的鎮鄉、經濟開發區抓好今年夏季秸稈綜合利用和禁燒工作。各鎮鄉、經濟開發區要成立相應的秸稈綜合利用和禁燒工作指揮機構，實行禁燒目標責任制管理，明確責任，分包到人。各鎮鄉、經濟開發區要與村委會簽訂禁燒、禁拋責任書，各鎮鄉、經濟開發區干部包村、村干部包組、組包戶、戶包田，層層落實責任，嚴防露天焚燒秸稈的發生。
2.營造宣傳氛圍。各鎮鄉、經濟開發區及市有關部門，要利用電視、廣播、宣傳車、橫幅、標語等等多種手段，大力宣傳秸稈綜合利用的科技知識和成功經驗，大力宣傳露天焚燒秸稈的危害性和秸稈禁燒的重要性。過廣泛深入的宣傳教育，提高廣大農民群眾的環境保護意識和安全意識，增強禁燒秸稈的自覺性，使家家戶戶都能承諾不焚燒秸稈。同時，要充分發揮新聞媒體的輿論監督作用，對秸稈焚燒嚴重的鄉鎮予以曝光。要充分發揮干部、黨員、教師和學生的作用，帶頭禁燒，并向其他群眾宣傳政策，引導帶動大家抓好禁燒、禁拋工作。
(一)國內有關秸稈焚燒方面的法律法規改革開放以來，隨著我國經濟水平的高速增長，我們也付出了巨大的環境代價。自大力發展重工業以來，霧霾天氣一直讓人們“談霾色變”，為了實現我國經濟的可持續發展，還人民群眾碧水藍天，我國也為規制秸桿焚燒帶來的污染問題制定了一些法律法規。2000年，我國頒布了《大氣污染防治法》，其中第41條規定“禁止在人口集中地區、機場周圍、交通干線附近以及當地人民政府劃定的區域露天焚燒秸稈、落葉等產生煙塵污染的物質”。第六章第57條規定“違反本法第41條第二款規定，在人口集中地區、機場周圍、交通干線附近以及當地人民政府劃定的區域內露天焚燒秸稈、落葉等產生煙塵污染的物質的，由所在地縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門責令停止違法行為;情節嚴重的，可以處二百元以下罰款”。將焚燒農作物秸稈納入大氣污染防治的范圍，限定特定區域為禁燒區。在行政法規和地方法規方面，國務院2004年頒布的《國務院辦公廳關于加強民航飛行安全管理有關問題的通知》和我國2009年頒布的《民用機場管理條例》等文件都規定了在機場附近嚴禁焚燒農作物秸稈。地方政府每到農作物收獲季節也會相應地出臺禁燒政策。例如，河南省在2011年6月了《河南省人民政府辦公廳關于加強秸稈禁燒和綜合利用工作的緊急通知》。
(二)我國現存法律法規的不足之處1.出發點簡單和禁燒區域范圍較窄除了《大氣污染防治法》之外，我國的行政法規和規章均不是以保護環境和群眾健康為出發點，而是片面地追求經濟效益的最大化。禁燒的范圍僅局限在機場、交通要道和人口集中的區域及其周邊。對于其它更廣大的區域，卻缺乏有效的法律監管依據。由于空氣是一種流動性較大的汽體，即便不在禁燒區域內焚燒也會對大氣質量造成危害。大部分的農作物秸稈焚燒不在禁燒區，可是他們的行為卻沒有違法。因此，建議修改法律時擴大禁燒區域的范圍，以使秸稈焚燒行為得到更好的治理。2.只有原則性或剛性的法律法規，卻沒有相應的實施機制《國務院辦公廳關于加快推進農作物秸稈綜合利用的意見》(〔2008〕105號2008年7月27日)也只片面地強調政府在禁燒問題上的重要作用，并沒有較好地引導廣大的種植戶具體實施秸桿綜合利用的辦法。該意見作為一個指導思想是積極的，但是可操作性、可實施性均較差。除了個別省市(如江蘇省和陜西省)，對禁燒區域作了進一步細化之外，其他大部分省市(如農業大省河南)并沒有做出詳細的規定。在執行方面，各地方政府每次都是到秋收季節才相應地一個“禁燒通知”，而在此時大多數農民都在忙于收割農作物，無暇顧及是否有相應的焚燒通知。可見，使焚燒者知道該法令的存在也是相當重要的。3.責任承擔方式單一，懲罰力度較小，也沒有相應的激勵措施《大氣污染防治法》第57條的“情節嚴重”并無明確的界定標準，以及出現這種情況有由哪個組織來界定也不清楚。《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》規定“在禁燒區焚燒秸稈的由當地環保行政主管部門責令停燒，并處以200元以下的罰款，情節嚴重的將追究刑事責任”。但是由于執法對象比較廣泛，很難追究違法者的法律責任，況且在當前經濟水平條件下，200元以下的罰款并不能引起違法焚燒者的警惕。《秸稈禁燒和綜合利用辦法》雖然明確規定了禁止焚燒的執行方式以及具體的責任追究方式，但是對于如何具體實現農作物秸稈價值規定卻不明確，缺乏落實該辦法的可操作程序和相應的激勵措施。從《大氣污染防治法》以及相關的秸稈綜合利用管理辦法中可以看出，對環境保護部門的權利條款規定較多，而對其義務則避而不談，在禁燒這一話題下對農民權利規定的較少，沒有形成對農民的激勵機制。
二、美國加州關于秸桿焚燒的法律政策與實踐
針對農作物的秸桿焚燒也是令各國政府比較頭痛的一件事。在世界各國，采取治理秸桿焚燒最成功的可謂是美國的加利福尼亞州地區了。在每年的五月中旬，農業燃燒產生的煙霧導致了一氧化碳在美國北部的三大區域更高的聚集，為了治理空氣污染問題，美國在聯邦層次上于1963年頒布了《清潔空氣法案》，在1970年、1977年對該法案進行了修正。并于1967年頒布了《空氣污染控制法》。而針對農作物秸桿焚燒這一問題，美國的加利福尼亞州則采取了一系列的措施。其中包括:
(一)制定SMP計劃美國的加利福尼亞州根據《對農業焚燒以及指定的焚燒產生的煙霧的管理準則》制定了SMP(SmokeManagementProgram)即煙霧管理計劃，主要是解決來自農業或或土地焚燒有害的煙霧影響問題。而美國國家級的農業焚燒政策(“Agricul-tureBurningPolicy”)也建議各州或各部落采取“煙霧管理計劃”(SMP)來削減農業秸稈焚燒以保障公共健康和福利。并建議由農業焚燒管理者(ABM)如大氣質量局或特定當局負責在國家、地方或部落層面實施“煙霧管理計劃”。加州的“煙霧管理計劃”分為兩級，第一級是自愿的計劃，對農業焚燒較少的或者對空氣質量影響較小的地區，可自愿實行該管理計劃。對于那些地區的焚燒秸稈對空氣質量影響較小，SMP設立了一些評判條件，如時間或大氣條件，安全參數、焚燒類型、最大焚燒面積等，它實質上是一個規則規定的許可。第二級是比第一級更具有框架性的一個計劃，專為違反顆粒物國家環境空氣質量標準的地區或為能見度減值的I級聯邦區而設定的。具體的許可條件例如焚燒決策、空氣質量監測、公示和執法要求的實時氣象評估，將有可能被包含在第2級SMP當中。
(二)秸桿焚燒總量控制加利福尼亞州首府薩克拉門托在1997年10月的立法允許糧農燃燒更多的秸桿，在向工業化過度的背景下，自1998年開始，連續三年允許每年排放200000英畝的稻秸桿。相比于1997年立法要求的125000英畝多出75000公頃。在這200000英畝當中，秋季允許焚燒90000英畝，而在春季則允許焚燒110000英畝。當然也允許農民在秋季少焚燒50000英畝留到春季焚燒。當薩克拉門托的地方長官PeteWilson簽署了此文件之后立刻引起了軒然大波。美國社會各界對此褒貶不一，支持者認為，季節性地焚燒秸桿在當季的氣候條件下能夠有利于驅散煙霧，不會對空氣質量造成污染。該州的州議員Thompson表示，這部新的法案使田地免受風干或閑置，同時也提升了空氣質量。
(三)分階段的削減報告加利富尼亞州于1991年頒布了《康納利地區的秸桿焚燒減量法案》，該法案命令薩克拉門托河谷1992年的秸桿焚燒分階段削減，第一階段從1992年到2001年。只有在為了防止疾病具體的條件下才允許焚燒秸桿(這種條件的具體規定參考《有條件的秸桿焚燒許可規定》)。而且要求ARB(AirResourcesBoard)即加州空氣資源委員會每兩年需要向州立法機關提交一份有關秸桿焚燒分階段削減的報告。參議院法案第318條要求ARB制定一個執行計劃和時間表，到2000年找到薩克拉門托河谷稻草50%的用途。ARB工作人員制定了一個初步計劃，即融入更多利益相關者，如包括立法規定的三種———加州糧農部門、水稻秸桿焚燒方案的咨詢委員會和加州貿易商業機構，以此鼓勵削減報告的實施。
(四)劃定污染管制區或空氣質量管理區在加利富尼亞有35個污染管制區或空氣質量管理區，每一個空氣管理區均需要執行本區域的煙霧管理計劃(SMP)。針對特殊的地區還有特殊的規定，例如，對圣華金河谷地區需要制定一個廣泛的煙霧管理計劃以使其焚燒秸桿產生的煙霧對空氣質量造成的環境影響最小化。2003年頒布的參議院法案第705條要求該區通過規定的削減時間表來進一步限制農作物焚燒。但是，該法案的規約還認識到，完全地排除農作物焚燒可能存在經濟和技術上的障礙，待ARB同意，如果認為該區焚燒農作物具備所有的規約規定的具體條件，可能會考慮該區特定農作物的持續焚燒。
(五)水稻獎助基金加州還創立了稻草示范工程基金，參議院法案318條改變了1991年的水稻秸稈焚燒減量法案，建立了水稻秸稈示范項目基金(水稻基金)，對以商業用途的秸稈發展提供激勵機制。水稻基金對提高利用薩克拉門托河谷稻草數量較大的項目提供高達50%的津貼。而且在1998年、1999年和2000年均給予了秸桿商業用途的補助。
三、中國未來的法律政策構成
(一)建立秸稈綜合利用補貼制度和設立秸桿焚燒專項示范基金建立秸稈綜合利用補貼制度和設立秸桿焚燒專項示范基金，從而對農民形成激勵機制，鼓勵秸稈所有者將秸稈轉化為有形的財產。從私法上說，秸稈是農民的私有財產，其所有權人有權處理歸屬于自己的秸稈，國家想要規制秸稈焚燒這一行為，必須尊重這一前提。農民之所以不愿意接受秸稈的綜合利用技術，就是因為這樣做會增加農民的生產成本，而這部分增加的成本應該由政府來承擔，只有政府承擔起這部分成本，秸稈的綜合利用辦法才能被徹底的執行，從而達到既保護環境又促進發展的目的。為了實現這一“雙贏”目的，各級政府應當建立一個系統的、完善的獎勵補貼制度，通過這種激勵方式，彌補農民因遵守秸稈利用辦法而遭受的損失，以達到保護環境的目的。
(二)根據我國季風性氣候的特點，實行秸稈焚燒總量控制制度對于我國這樣一個季風氣候比較明顯的國家，各地政府可以根據本省的季風特點，制定本地區的秸稈焚燒減量辦法，實施農作物秸稈焚燒總量控制制度，并允許種植者之間對這種焚燒量進行自由地交易，以促進減量方案的靈活適用。對于那些違反顆粒物國家環境空氣質量標準的地區或為能見度減值的地區設定具體的嚴格的削減量。當然，我國實施焚燒總量控制方案在技術上還存在一定的難度，但是這一總量控制制度對治理霧霾天氣，提高我國的空氣質量勢必會產生重大的影響。
(三)制定明確的控制焚燒量的時間表同美國相比，我國的管理計劃則過于原則，幾乎是國務院一下達禁燒命令，各地方政府隨即也出臺一些文件，文件的內容僅注重大方向的引導機制，強調綜合利用，對如何具體實施綜合利用辦法卻不盡明確。因此，我國有必要盡快制定一個詳細的可實施可執行的分級分區的秸稈焚燒管理計劃。同時，應該制定一個長期的計劃，分階段逐步削減，可以像加州那樣，以十年為單位來逐步消減焚燒量。另外，我國應該探索一種新的控制方式，對禁燒區建立一個新型的焚燒量交易市場，通過市場調節的方式達到治理大氣污染的效果。
(四)建立農作物秸稈禁燒保險制度1938年美國通過了第一個《聯邦農作物保險法》，2013年6月，美國參議院又通過了“新農業法案”，強調了保險在農業管理中的重要作用。在實施禁燒令的過程中，農民對其擁有的所有權的客體處分權受到了一定的限制，這一受限的處分權使農民處于不利地位。為了彌補農民的損失，應建立一個完善的農作物禁燒保險制度，擴大農作物保險的補貼額度和覆蓋范圍，突出保險在促進農業生產和防范風險中的作用，把農民在處理秸稈焚燒問題中的風險降到最低，這樣不致于減損農民參與秸稈焚燒治理的積極性。
關鍵詞 秸稈禁燒禁拋；綜合利用；措施；問題；對策
中圖分類號 S216.2 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2013）17-0250-02
2013年是興化市實行秸稈雙禁工作的第2年，通過全市上下的共同努力，各鄉鎮的雙禁工作都取得了一定的成效。筆者對大營鎮雙禁工作中采取的措施、存在的問題以及對農業生產的影響進行了調查。
1 雙禁工作采取的措施
1.1 強化組織領導，落實工作責任制
成立秸稈禁燒禁拋暨綜合利用工作領導小組，全面構建“雙禁” 組織網絡，通過層層簽訂目標責任狀，建立獎懲機制；建立秸稈禁燒禁拋宣傳巡查處置組，負責秸稈禁燒禁拋宣傳巡查處置，切實把“雙禁”工作做細做實。
1.2 強化宣傳，營造濃烈的“雙禁”工作氛圍
一是通過有線電視字幕，播放市政府關于秸稈禁燒禁拋和綜合利用的通知，印發致廣大農戶一封信、和農戶簽訂承諾書、張貼宣傳標語，小麥收獲期間全天候用宣傳車巡查廣播，營造濃烈的雙禁工作氛圍，真正做到家喻戶曉，人人皆知。二是組織開展“小手拉大手”活動，宣傳秸稈禁燒禁拋。為積極引導廣大青少年學生自覺抵制焚燒秸稈等不文明習慣，從小樹立關心環境、熱愛環境、保護環境的思想意識，促進中小學生自覺參與環保社會實踐活動，建設“天更藍，水更清”的美麗家園。大營鎮團委、大營中心校在全鎮中小學生中開展“珍愛藍天碧水，共建美麗家園”為主題的禁燒秸稈環保征文活動。通過此活動，來宣傳秸稈禁燒禁拋的重要意義。
1.3 加強秸稈禁燒禁拋巡查力度
為扎實抓好“三夏”及禁燒禁拋工作，大營鎮加強秸稈禁燒禁拋巡查力度。在雙禁工作期間，所有參加雙禁工作鎮機關干部、單位工作人員、村兩委會人員從6月4日8：00起全部各就各位，實行24 h值班巡查；實行以片作戰，鎮干部包片、單位包村、村干部包村組包保責任體系；3個宣傳巡查處置組全面啟動，進入宣傳巡查處置狀態。
1.4 大力推廣秸稈機械化還田，加強秸稈還田宣傳
通過有線電視播放麥草還田技術操作要領，積極推廣大中型拖拉機及秸稈還田機械，各村組或自然村為單位實施秸稈機械化還田，將還田面積落實到具體田塊和農機服務組織（農機戶），簽訂《秸稈機械化還田任務書》。農業服務中心做好秸稈機械化還田相關技術指導。及時組織召開秸稈機械化還田現場觀摩會，加強秸稈還田宣傳。同時做好秸稈機械化還田一日一報，2013年大營鎮共秸稈機械化還田面積1 491.93 hm2，還田率達66.2%。
1.5 加強秸稈綜合利用，多種途徑解決麥草禁拋問題
一是組織觀摩高效農業種植基地，通過產業結構調整，減少秸稈產生。大營鎮結合召開雙禁工作推進會，組織單位部門負責人、各村責任區負責人以及各片巡查員觀摩聯鎮村洋蔥套種香芋的高效農業種植基地，通過產業結構調整，減少秸稈產生。二是建立秸稈回收站，對運送秸稈到秸稈回收站的農戶、經紀人進行獎勵。為解決秸稈的去處，2012年秋季揚州思泰生物科技有限公司在大營鎮營豐村建立了秸稈回收站，各村根據鎮政府要求每村成立1支秸稈運輸隊，安排1名經紀人，進行秸稈收購。同時鎮雙禁辦公室出臺一些獎勵政策，對運送秸稈到營豐秸稈回收站的農戶、經紀人進行獎勵。三是組織觀摩麥草打包現場，加強秸稈的綜合利用。為積極做好夏季秸稈禁燒禁拋和綜合利用工作，大營鎮結合召開雙禁工作推進會，組織全體鎮干部、各村、各單位部門全體人員和各片巡查組、督查組成員參觀麥草打包現場。組織打包機和人員，對堆放在通村公路邊的麥草進行打包。2013年大營鎮共有4臺打包機，由揚州思泰生物科技有限公司提供。秸稈打包工作由鎮農機站牽頭，并負責機械運作，各村只需出人工配合機械打包。由于打包機體積大，2013年實施打包的麥田主要分布在大興金公路及通村公路主干道兩側，打包好的小麥秸稈由鎮農機站統一運送到揚州思泰生物科技有限公司設在大營鎮營豐村的秸稈回收站。正常情況下，1個打包機每天能打包700個左右，處理秸稈12 t以上。四是組織用船運送麥草到秸稈回收站。各村積極組織人員對河邊堆積麥草進行清理，并將清理的麥草和打包機不能到達進行打包的麥草組織用船運送到麥草秸稈回收站。
2 雙禁工作中存在的問題
2.1 增加了農民的勞動強度
三夏期間是農村最緊張最繁忙的季節，小麥收獲期僅10 d左右，收割機收割后，馬上就要復種，對于不進行秸稈全量還田的農戶來說，既要收小麥，又要將麥草離田，還要進行水稻播種，增加了農民的勞動強度。特別是缺少勞動力的家庭，將麥草離田對他們來說，更是一個沉重的負擔。有的外出打工的青壯勞動力，每到小麥、水稻收獲季節，都要返鄉進行抬草，將麥草離田，不僅減少了工資收入，而且額外增加了費用的支出。
2.2 工作經費龐大
雙禁工作期間，鎮、村及單位部門都投入了人力、物力，各種禁燒補貼、宣傳車輛費用，增加了鎮、村及單位部門的負擔。每村組織1支秸稈運輸隊，運輸隊成員的費用都由村里支出，又再一次增加了村里的負擔。同時秸稈運輸隊成員組織難，因為在三夏大忙期間，秸稈運輸隊成員自己都有田，也要干農活。
2.3 對水稻播種質量有影響
興化市當地的帶切割粉碎裝置的收割機不能滿足全鎮小麥收割的需要，小麥收割工作大部分由外地跨區作業的收割機進行收割，由于夏收時間緊，麥草切碎的長度不符合標準，再加上進行深翻埋草的大拖數量有限，只能用小拖進行埋草，小拖埋草質量差，對水稻播種質量有一定的影響。
2.4 加重了一線鄉（鎮）村人員的工作壓力
雙禁工作從4月就開始進入準備階段，8月總結驗收階段，持續時間長，工作任務重。特別是在小麥收獲期間，全面實行24 h巡查。
3 秸稈還田對農業生產的影響
3.1 秸稈還田對農業生產的有利影響
一是能為土壤和作物提供氮、磷、鉀和中微量元素養分，長期秸稈還田，可減少磷鉀和微量元素的投入。水稻增產增收，單位面積增產5%。二是培肥地力、改良土壤，減少板結。秸稈還田可提升土壤有機質含量，土壤結構松散，土壤變得肥沃，長期施用效果明顯。三是社會、生態效益明顯。農業生產生活環境得到改善，實現了資源的再利用，保護了生態環境。
3.2 秸稈還田對農業生產不利影響
一是對于麥草切碎過長，麥草分布不均勻的田塊，容易發生成堆發酵死苗，造成嚴重脫棵現象。二是對于埋草不充分、旋耕不達標的田塊，影響水稻播種質量。三是對于秸稈還田的田塊，田管措施要跟上，否則會發生僵苗和死苗現象。四是進行秸稈還田的田塊里的水排到河里，容易引起水污染。
4 對策
4.1 加大對農作物秸稈綜合利用的政策扶持
大力培植扶持秸稈收購經紀人，鼓勵秸稈收購企業到田間地頭進行秸稈回收[1]。
4.2 推行秸稈全量還田，加大新型農業機械的財政補貼力度
新型農機推廣，特別是帶切割粉碎裝置的收割機是進行麥草切碎的關鍵設備，大型拖拉機、旋耕機是消滅秸稈的高手，建議加大財政補貼力度，使種田大戶和更多的農機手買得起新型農業機械[2]。
4.3 鼓勵支持成立農機服務民間組織
收割、翻耙、機插一條龍，做到秸稈既還田，又解決其影響栽秧的問題[3]。同時對機械作業工本費也采取適當補貼，鼓勵農民多采用機械作業。
4.4 將土地向種植大戶流轉，全面實行秸稈機械化還田
建議通過政府行文，村級進行土地調整，將外出務工農戶愿意流轉的土地和在家愿意進行土地流轉農戶的土地調整到一起，有利于流轉給種植大戶種植。不愿進行土地流轉的農戶和從事土地種植農戶的土地調整到一起[4]。
5 參考文獻
[1] 孫登紅.蚌埠市秸稈禁燒與綜合利用現狀及對策[J].安徽農學通報，2013（10）：80-81，83.
[2] 宋呂軍.秸稈禁燒禁拋與綜合利用探討[J].污染防治技術，2011（2）：42-43，56.
【關鍵詞】 政府作為；秸稈禁燒；視角
【作者簡介】 龐敏，中南民族大學公共管理學院學生。研究方向：行政管理。
【中圖分類號】 D035 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 2095-5103（2015）06-0010-02
一、問題的提出
我國幅員遼闊，是一個農業大國，也是世界上最大的糧食生產國，同時也是世界上最大的秸稈產出國，每年產生的秸稈數量在7-8億噸。目前，農民普遍采用直接焚燒的方式處理秸稈問題，顯而易見，秸稈焚燒造成了嚴重的環境、社會和生態危害。農業科學研究表明，秸稈焚燒雖然可以方便種植下一季作物，但焚燒后的秸稈很多營養成分流失，并未增加土地肥力，同時還破壞了土壤結構，造成耕地質量下降，影響農作物對土壤養分的充分吸收，直接影響農作物的產量和質量，影響農業收益。如何處理數量龐大的秸稈以保護我們本已脆弱的環境，提高秸稈利用率，增加農民收益，是各級政府應該認真研究的問題。
二、政府對秸稈焚燒問題的治理困境
1. 秸稈綜合利用技術不成熟
學者馬驥以河南省開封縣杜良鄉為例，通過數據比較的方式，詳細研究了我國當前各種秸稈利用技術的成本與收益，研究表明，利用效益高的技術，因為資金、規模、市場等幾個方面的條件限制，尚不能在農村大規模地推廣。另外，就我國的農業發展現狀而言，囿于科技轉化力度不夠，秸稈的經濟價值難以發揮。全國大部分地區機械收割留茬普遍較高，導致秸稈處理的成本太高，調查表明，秸稈留茬高度在15公分上和15公分下需要的金額分別是50元/畝和80元/畝，不管是采用離田還是還田的方法，消耗的人力和物力都特別大，秸稈回收的成本和收益基本持平，無利可圖。作為理性的經濟人，農民在選擇具體行為方式時，往往以私人成本最小化，而不是社會成本作為最優的選擇原則。在這種情況下，將一項用則虧本，不用反而節省開支的秸稈綜合利用途徑推廣到農村，所遭遇的只能是農戶想方設法的逃避。在利益的驅動下，農民當然會選擇直接焚燒的秸稈處理方式。
2. 單一的行政手段不能解決農民的利益需求
從秸稈禁燒的法律法規來看，現有的禁燒法律法規尚不健全，制度設計也存在不合理性。政府的宣傳力度也不夠深入，秸稈禁燒宣傳教育還沒有真正深入到農民內心。其實不難發現，禁燒工作困難的根本原因是因為焚燒秸稈具有外部不經濟性，阻止農民焚燒秸稈就是阻止農民轉嫁成本，而是要求農民自己承擔，這肯定會遭到農民的抵觸。即使政府設定了懲罰措施，也難以阻止農民選擇焚燒這一簡單便捷的秸稈處理辦法。而政府在治理這一問題時，只是一味地“堵”，而不是疏通引導，忽略了利用市場的作用來促進秸稈的商品化、資源化這一途徑。
3. 社會綜合治理不到位
（1）從政府角度來分析。第一，法不責眾。因為焚燒秸稈的農民數量龐大，政府無法處罰數量如此眾多的農民；第二，政府的懲罰力度小且監督成本高，禁燒問題需要政府工作人員晝夜監督檢查，耗費的人力物力成本過高成效又不好；第三，政出多門。管理焚燒秸稈的部門太多，互相溝通就需要花費很多時間；第四，科技轉化力度不夠，秸稈的經濟價值難以實現。
（2）從農民的角度來分析。第一，農民并不是完全不愿意進行秸稈還田、離田，只是處理成本太高，農民不愿意接受；第二，對于科學處理秸稈，農民缺乏科學有效的指導；第三，農民作為政策利益的最大相關者往往被攔在政策制定和執行過程之外，政府出臺的許多禁燒政策沒有充分考慮到農民的感受。
（3）從企業的角度來分析。對于企業界而言，秸稈能源產業發展緩慢，利潤增幅小，又缺乏相應的投資、價格、財政補貼、稅收和金融優惠等政策保障，導致許多投資者始終不愿意投資這一領域。因此，秸稈收集、運輸、加工等合作組織很難形成規模。
三、政府有效治理秸稈焚燒問題的建議
1. 完善相關法律建設
我國政府就禁燒秸稈問題，頒布了很多管理條例，早在1999年，國家環保總局、農業部、財政部、鐵道部、交通部、中國民航總局就聯合頒布了《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》，其中規定“機場、交通干線、高壓輸電線路附近和省轄市（地）級人民政府劃定的區域”禁止焚燒秸稈；對于禁燒區域的劃定和調整，賦予省轄市（地）級以上人民政府一定的權力。2000年頒布的《中華人民共和國大氣污染防治法》將秸稈焚燒納入大氣污染防治的范圍。2004年頒布的《國務院辦公廳關于加強民航飛行安全管理有關問題的通知》和2009年頒布的《民用機場管理條例》中，也將機場附近區域列為禁燒區域，以確保民航飛行器的飛行安全。同時，在《大氣污染防治法》中規定：“在人口集中地區、機場周圍、交通干線附近以及當地人民政府劃定的區域內露天焚燒秸稈、落葉等產生煙塵污染的物質的，由所在地縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門責令停止違法行為；情節嚴重的，可以處二百元以下罰款。”從相關法律責任的認定來看，目前我國對于秸稈焚燒行為的法律責任也有明確規定，違反者將承擔相應的民事賠償責任，情節嚴重的將承擔刑事責任。
但目前對于秸稈焚燒行為的法律責任的認定仍然有所不足，主要是懲罰力度不夠，罰款數額僅是200元以下，對焚燒者難以起到震懾作用；同時對禁燒問題的監督執法力度也還遠遠不夠，并不能有效地解決秸稈焚燒問題。因此，為有效治理秸稈焚燒問題，國家還應進一步加強相關政策與法律法規的建設。
2. 改善秸稈焚燒管理體制
目前，國家對秸稈的綜合利用問題高度重視，已將其列入十二五規劃。但是只有不斷完善相關法律法規和制度，克服現有的缺陷與不足，才能從根本上解決秸稈焚燒問題，將蔚藍的天空還給民眾。具體可以從四個方面著手：
第一，在秸稈綜合利用方面，政府必須發揮積極作用。首先要做好規劃，合理布局相關產業；其次還要切實完善創新機制，促進科技成果的進一步轉化，在這一過程中，政府必須尊重市場機制的作用，主動搭建平臺，促進秸稈的產業化發展，形成綜合利用產業鏈，還應依托科技創新，積極引進新技術。許多歐洲國家都把秸稈資源作為優先發展的可再生能源，在制定發展戰略時，予以高度重視并給于政策和資金的大力支持。
第二，建立健全秸稈禁燒法律制度。從國家立法、地方立法上進一步制定行政法規和地方性法規來對秸稈焚燒行為進行法律規制。同時也要積極完善秸稈禁燒規定的實施細則，明確秸稈禁燒區域以及各級政府部門的執法措施，增強秸稈禁燒工作的可操作性和可實施性，為秸稈禁燒中各行政部門的聯合執法提供具體可行的執法依據。還要明確禁燒執法過程中的行政主體，為各部門相互溝通和配合提供便利，保障執法過程中，既沒有監管的空白區也沒有交叉重復的地方。
第三，建立農村秸稈綜合利用補貼制度。對執行禁燒措施的農民要給予適當獎勵和補貼。目前我國秸稈的收集、運輸、回收利用成本過高，個體農戶很難承擔因禁燒而增加的經濟負擔，而現行的農作物秸稈綜合利用的政策和辦法之中，對進行秸稈綜合利用的農民，并沒有明確具體的補貼規定。鑒于此，應通過行政法規對積極配合國家政策的農戶、企業發放獎勵和補貼，安排專業工作人員進行免費的農業技術輔導。對那些依舊焚燒秸稈的農戶則要依法進行處罰。
第四，對禁燒問題要強化宣傳教育。政府要重視營造禁燒氛圍，不要一味地“堵”，而要切實站在農民的立場上，為他們講解焚燒秸稈的危害和禁燒的重要性，改變秸稈禁燒工作中“重禁輕疏”的局面。在每年秸稈焚燒的季節，基層政府部門（鄉、鎮、街道）和基層群眾自治組織（村委會、居委會）要充分利用廣播、墻畫、橫幅等多種方式，積極開展秸稈禁燒的宣傳和教育活動，讓“秸稈禁燒，拒絕污染”的觀念深入人心。從而充分調動農民主動禁燒秸稈的積極性，從根源上遏制秸稈焚燒行為。
總之，只有從根本上解決了農民的利益問題，秸稈禁燒問題才能得以解決。現行的禁燒制度反映出了政府在社會治理方面的很多不足。環境保護與公民權利，公共利益和個人利益如何和諧共存仍有待深思。
參考文獻：
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（一）秸稈轉化利用工作是實踐科學發展觀的重大舉措
秸稈焚燒，長期以來，久而未決，已經形成了惡性循環。要全面解決全市焚燒現象，必須堅持全面禁燒和轉化利用兩手抓，疏堵結合，以疏為主，將轉化利用作為實現禁燒的根本途徑。通過秸稈轉化利用工作，為禁燒工作尋找了出路，它從保護環境、節約資源、推動農業農村工作又好又快發展的角度，踐行了科學發展觀，是落實科學發展觀的重大舉措，具有重要的意義。
（二）秸稈轉化利用工作的重要作用
據測算，我國每年產生秸稈6億多噸，如果用來發電可代替3億噸標準煤，全部用做飼料可相當于1.5億噸糧食。我市*年前，種植玉米180萬畝，約90萬畝存在嚴重的秸稈焚燒現象，燒掉秸稈4.5億公斤。4.5億公斤秸稈如果用來發電可代替20億噸標準煤，如果加工成飼料可相當于1.3億公斤糧食，而如果用來還田，可相當于給土壤增加6500噸尿素、900噸鉀肥，對于保護資源、優化環境、改善土壤、培肥地力、提高糧食產量具有重要作用。因此從實踐科學發展觀、建設節約型社會的要求角度出發，做好秸稈綜合利用，是一項利國利民的好事、實事。
（三）秸稈綜合轉化利用的主要途徑
通過幾年的調研論證，并從我市實際出發，總結了秸稈綜合轉化利用的途徑主要有：一是秸稈機械還田。這是我市轉化利用玉米秸稈最有效、最直接、最主要的技術路線。即將作物秸稈用機械粉碎后通過耕翻還田，改善土壤結構，提高土壤肥力。秸稈機械還田也是我們農機部門的重點工作，在秸稈禁燒過程中發揮了主力軍的作用，也使農機工作站在了一個重要的位置，提高了農機部門的地位。二是秸稈養畜。主要用作青貯飼料，多數將秸稈粉碎后，裝入青貯池，壓實密封發酵后，用作牛、羊飼料，也多采取黃化、氨化、糖化等方法，可以加工成飼料，還可加工成顆粒狀和塊狀干飼料，便于運輸和貯存。還有的用于自然養豬法養豬。三是生物轉化。主要有三種方式，利用秸稈生物反應堆種植蔬菜；秸稈養藕；漚制有機肥。四是能源轉化。一種方式是秸稈氣化，用于農民的日常燒水、做飯和取暖；另一種是玉米秸稈制成沼氣，用于生活燃料或者燃料后發電。
二、對過去秸稈轉化利用工作的回顧
1、禁燒工作多年來不曾解決
多年來秸稈是影響作物播種的突出問題，如何處理作物秸稈，成了大家共同關心的問題。由于沒有很好的利用方式，各地大面積焚燒秸稈的現象時常發生，不僅造成資源浪費，而且污染環境，毀壞樹木和耕地，影響交通安全，甚至發生火災、交通事故等重大安全事故。
我市秸稈資源十分豐富，以前90%以上的秸稈都被焚燒，露天焚燒秸稈早已形成了惡性循環，一直是我市一個嚴重的經濟和社會問題，市委、市政府也一直將這項問題作為重點來抓，但由于沒有具體的措施，使這項工作的收效一直不明顯。
2、積極探索，不斷總結，尋找出路
這幾年來，市農機局一直加大力度，采取措施，不斷探索玉米秸稈禁燒的方法及思路。一是認真借鑒，學習外地經驗。玉米秸稈綜合利用和禁燒，很多地方都有成功的經驗和做法。例如濟寧，20*年濟寧從講政治、講大局的高度，把秸稈利用和禁燒工作作為考核各級干部執政能力和領導水平的重要標志，采取了一系列行政措施、經濟措施和技術措施，收到了良好的效果，濟寧的經驗受到了總理和回良玉副總理的肯定，要求在全國推廣。聊城市提高秸稈還田質量的做法也很受啟發。通過學習外地經驗，讓我們少走了很多彎路。二是因地制宜，探索適合自己的路子。市農機局組織力量，深入鄉村和田間地頭，與農戶、機手和基層干部座談，召開專題會議交流探討，積極向政府提出建議意見。我市一些區縣、鄉鎮也都不斷積極探索，總結了一些成功的做法，并從失敗中吸取了教訓，積極尋找解決問題的關鍵。探索的效果明顯，市農機局將提高還田質量作為秸稈禁燒的突破口，為*年成功實現秸稈全面禁燒和綜合轉化打下了基礎。
三、今年秸稈轉化利用工作措施及效果
今年，全市在市委、市政府的正確領導下，各部門認真貫徹市委、市政府關于做好20*年玉米秸稈全面禁燒和轉化利用的實施意見，以科學發展觀為統領，按照要求，因地制宜，綜合施策，強化措施、狠抓落實，高標準、高質量地完成了秸稈綜合轉化利用任務。主要的措施是：
第一，加強領導、部門聯動，形成合力共同抓好工作
積極動員各界力量，自上而下形成合力，成立了市長任組長、15個市直部門參加的全市玉米秸稈全面禁燒和轉化利用工作領導小組，實行多部門分工協作。設立了工作辦公室，負責協調各成員單位工作，及時調度、通報各區縣進展情況，為領導決策提供依據。各區縣、鄉鎮都成立了相應的組織機構，各村也安排了專人負責。市農機局成立了以主要負責人為組長的秸稈還田禁燒領導小組，并成立了相應機構和督查組，加強對秸稈還田和禁燒工作的領導和指導。年初即以市政府的名義召開了秸稈還田與禁燒動員會議，全面發動，部署任務，制定措施，為全年工作打下基礎。
第二，明確權責、簽訂合同，層層落實責任制
為加強對工作的落實，市與區縣、區縣與鄉鎮、鄉鎮與村層層簽訂了責任書，將任務全部分解到人、到戶、到地片。實行下管兩級的領導機制，即市抓鄉鎮，區縣抓到村，鄉鎮包到戶，確保責任到人。村與每個農戶、機手分別簽訂禁燒合同，明確轉化方式、補貼標準和雙方責任與義務。
農機局也按照要求落實了責任制。與區縣農機局簽訂了目標責任書，明確目標責任，并將還田作業任務落實到每個鄉鎮、村、戶、機械、機手、地塊，并層層簽訂目標責任書，做到還田任務、技術路線、機械配置、作業時間、獎懲制度清晰明了，保證還田工作的質量。制定了玉米秸稈機械還田作業和同樣本，發至各區縣,使機手按合同要求作業。對作業任務落實情況實行動態管理，隨時調度，隨時檢查。
第三，大力扶持、政策驅動，各項補貼助推工作開展
一方面是購機補貼。今年我市農機購置補貼大幅增加，農機購置補貼資金總額達到3374.76萬元，是去年的3.75倍，極大調動了農民購機的積極性。全市新購置75馬力以上大型拖拉機719臺，玉米聯合收獲機325臺，小麥免耕播種機235臺，旋耕機384臺，深耕犁552臺，秸稈還田機216臺。農機更新換代步伐大大加快，農機結構得到了進一步優化，為秸稈轉化任務的完成提供了必要的機械動力保障。
另一方面是作業補貼。禁燒區內各區縣出臺了相關的補助政策，有效促進了秸稈全面禁燒工作。市區兩級對農機作業補貼達3662.4萬元，其中市財政按8.3元/畝給予補助，共補貼614萬元。臨淄按30元/畝、張店按50元/畝、桓臺按25/畝、周村按40元/畝、淄川按25元/畝、高新區按50元/畝的標準給予補貼。補貼力度的加大，解決了農民作業費用高的后顧之憂，大大提高了農民禁燒的積極性。
第四，積極準備、狠抓機械，努力提高還田質量
根據市委、市政府的部署和農機實際情況，市農機局從年初開始就緊鑼密鼓展開行動，在開展調研、征求意見的基礎上，制定秸稈還田工作方案、完善技術路線措施，確定了玉米機收還田—深耕—旋耕—播種、玉米機收還田—二次還田—深旋兩遍—圓盤式播種機播種、玉米機收還田—二次還田—免耕播種機播種三條技術路線，對提高還田質量發揮了作用，并以市政府的名義召開了全市秸稈還田機械現場交流會議，由分管區縣長和鄉鎮長參加。同時，市局狠抓機械檢修和人員培訓，制定了秸稈還田作業質量標準、機具合格證，并要求懸掛于機械的明顯位置，機手培訓合格后帶培訓合格證上崗作業。為確保三秋機械正常作業，市政府專門召開了三秋農機供油會議，市農機局與兩家石油公司聯合下發了農機供油文件，調集了2.1萬噸柴油投入三秋生產，機手憑優先加油卡加油，保證了機械還田任務的完成。在三秋生產中，各級農機部門加大了引機力度，全市從外地引進大型機械3000多臺，提高了機械額還田能力和還田質量，為完成全市禁燒任務發揮了作用。
第五，強化督導、執法巡查，保證任務順利完成
市委、市政府成立了由督查室牽頭的重大事項督導組，由各有關部門分別牽頭的業務督導組，形成了網絡化的督導體系。農業、環保、畜牧、農機等部門，分別掛包區縣的禁燒工作。另外，有關部門大力配合，逐級成立了秸稈禁燒執法巡查隊，分工包片巡查，取得了明顯效果。
市農機局領導班子組成六個督導組，掛包基層，分片負責，對禁燒區內各區縣機械還田進行督查、督導。另外根據市政府分工，市農機局重點督查桓臺縣，市農機局高度重視，成立了由班子成員和業務骨干組成的五個督導組，分工掛包桓臺縣的11個鄉鎮，每個督導組掛包2—3個鄉鎮。各督導組根據分工，深入到區縣、鄉鎮、村，對各項行政、宣傳、技術路線、機具檢修、機手培訓、作業標準發放、外引機械、農戶機手合同簽訂、補貼機械落實、還田質量、農機供油等準備工作進行了全方位督導督查，每周兩次對督導情況進行匯總，及時發現問題并指導解決，并對工作中存在的問題定期向桓臺縣禁燒辦反饋，使桓臺縣禁燒工作按市政府要求圓滿完成。
各項措施有力的推動了禁燒和轉化利用工作的進行，確保了任務高效、高質的完成。全市禁燒區內共完成秸稈還田90萬畝，超額完成16萬畝；禁燒效果顯著，在全市范圍內實現了“不點一片火，不冒一處煙”的秸稈全面禁燒的目標任務。
四、今后秸稈轉化利用工作的想法及建議
1、對今年秸稈禁燒和秸稈轉化綜合轉化利用工作進行全面的總結，為明年工作的開展積累經驗，繼續實行20*年的政策和措施。
2、擴大禁燒區域范圍，重點禁燒區域覆蓋全市，同時，相應的補貼政策也應涉及到各區縣。
目標
全鎮種植油菜約1.5萬畝，將產生秸稈300多萬公斤，力爭全鎮不燃一把火,不冒一處煙,不毀一棵樹,全力配合收購企業做好油菜秸稈的打捆、收購工作。
步聚
（一）組織發動階段（4月20日——5月15日）
1、廣泛宣傳，發放宣傳材料，利用廣播、橫幅、標語、宣傳車等開展多種形式的宣傳教育活動，提高參與秸稈禁燒和綜合利用的自覺性。
2、充分調研，成立組織，制定具體可行的方案。
3、召開各級會議，貫徹落實。召開鎮村干部會議、村民組長黨員會議，貫徹上級精神，層層落實責任。
（二）秸稈禁燒和綜合利用階段（5月16日—6月15日）
1、各村與企業明確收購方案，做好收購準備，全力做好收購工作。
2、設立堆放點、收購點、搭建值班點，各村組織搬運突擊隊（滅火隊）幫助困難戶、無勞力戶，加快秸稈離田。安排人員值班，保證信息暢通，保證每天向區禁燒辦報告收割進度、堆放收購數量、堆肥粉碎數量。
3、認真組織巡查和處罰，確保無燃燒事件的發生。
（三）總結考評階段（6月17日—6月30日）
對照鎮政府與各村簽訂的目標責任書相關內容，根據禁燒任務完成情況和督查組督查情況，全面總結今年禁燒工作。
主要措施
（一）制定全鎮秸稈處理具體措施
根據全鎮油菜種植面積的分布情況，采取不同的處理方法。圩區村的秸稈：如群眾愿意挑運堆放到機耕路，再由收購企業打捆收購，資金由村結算。如群眾不愿意挑運，可由村組織人員挑運。崗區村的秸稈利用廢塘廢壩和林地進行堆腐做肥料，發動群眾挑回家作燃料，對相對集中面積較大區域，可設集中堆放點，集中堆放后再打捆收購。為發動群眾及時清理秸稈(包括菜籽殼)不誤農時，凡是秸稈（包括菜子殼）挑離田到堆放點的按20元/畝補助。
（二）進一步加大宣傳力度
一是各村要把區鎮發放的《致廣大農民朋友的一封信》及時張貼在村要道口處，使秸稈禁燒工作家喻戶曉，人人皆知；并將秸稈禁燒磁帶每天分早、中、晚播放三次。二是各村要召開村民組長、黨員會議，貫徹區鎮會議精神。三是鎮要在重要時段（5月15日至6月15日）、重點路段組織宣傳車上路宣傳。四是鎮、村、組干部到田間地頭宣傳，勸說群眾不要燃燒秸稈，讓每戶都要作出禁燒承諾。
（三）科學安排堆放點和打捆機械
一是要落實好堆放點。以村民組為單位，以機耕路、休耕地作為油菜秸稈的堆放點，以自然種植相對集中田塊為收購點和堆放點，崗區以廢塘廢壩等撂荒地設置堆放點，部分交通方便的崗區以林地作為收購堆放點。要協調好場地，注意防雨防火。二是要落實好人員。每個收購點和堆放點要有專人負責，各村成立挑運隊，對群眾無勞力戶給予幫助。無法組成挑運隊的村要立即與秸稈收購企業聯系，由收購公司安排及時挑運。三是要落實好打捆收購。各村要積極配合收購企業收購，安排好收購人員的協調工作，做好群眾工作，方便收購公司及時進行收購。
（四）建立24小時值班制度
在5月15日至6月15日每個收購點和堆放點建立24小時值班制度。每個點都要排出值班表，建立值班登記，確保24小時值班。所有收購點都要上標記圖，確定聯系電話，保持信息暢通。鎮給予每個值班點每天值班24小時補助40元。
（五）建立巡查制度
聯村干部必須每天巡查3次。鎮成立2個巡查組，市容所一組巡查崗區，武裝部一組巡查圩區。建議區市容部門、環保局等單位的巡查車全程巡查，發現有違禁焚燒秸稈的嚴肅處理。鎮黨政主要領導建立值班制度，每天進行不定期巡查。巡查要有巡查記錄，對巡查人員值班不在崗、工作不符合要求的給予通報批評。各村要結合巡查、值班人員組建滅火小分隊，配備必要的器具，一旦發現火情及時撲滅。
加強領導，嚴格考核
（一）強化領導、落實責任
秸稈禁燒工作是當前工作的政治任務、頭等大事，要進一步加強領導，落實責任。
鎮成立秸稈禁燒和綜合利用領導組，錢江同志任禁燒組長，臧習兵同志任副組長，農辦全體人員及各村主任為成員。各村書記是責任人，村長是直接責任人，鎮聯村干部和村其他干部是具體責任人。
鎮聯村干部和村干部實行包保責任制，要包保到村民組、地塊、收購點和堆放點。全鎮聯村干部要檢查督促各村的工作落實情況，幫助協調解決工作中具體問題，在關鍵時期，保證在點上督查工作。村書記全面負責全村的秸稈收購禁燒工作,確保值班人員、收購點、堆放點、運輸人員的落實，并做好與收購單位的協調工作；村其他干部要服從村書記和聯村干部的安排，不得有任何推諉；收購點和堆放點值班人員的職責主要是協調收購工作、巡查所屬地塊的禁燒情況和安全防火工作。
值班人員要遵守值班紀律，不準喝酒，更不能離崗，出現問題及時制止，遇到重大問題及時報告，哪一塊出問題追究哪一級責任。
一、縣秸稈綜合利用工作的經驗
縣與我縣一樣，屬農業大縣，總面積1439平方公里，其中耕地面積132萬畝，總人口109萬人。農作物總播種面積約200萬畝，秸稈年生產總量約100萬噸。該縣采用疏堵結合、以疏為主的方式，一方面，全面禁止農作物秸稈焚燒；另一方面，大力推廣秸稈綜合利用，發展秸稈產業鏈，增加農民收入，取得了明顯成效。其農作物秸稈大量用于還田肥料、食用菌基料、牛羊飼料、造紙板材原料，用于沼氣發電、固化制炭等，綜合利用率已達到80％以上。其主要做法及成效是：
(一)注重宣傳引導，群眾認識高。該縣明確提出了打造全國秸稈綜合利用生態第一縣的目標，大抓宣傳造勢，營造氛圍。將《省人大常委會關于秸稈綜合利用的決定》印發到戶，在夏熟、秋收季節，電視臺、《日報》都大力度宣傳秸稈利用方法，每個鎮區都安排一輛以上宣傳車巡回宣傳，無論是大街小巷、城鎮和農村，隨處都能見到秸稈綜合利用宣傳標語，都能聽到廣播宣傳，使每個人都能親身體會到秸稈禁燒與綜合利用的社會輿論氛圍，把秸稈禁燒與綜合利用變成了群眾的自覺行為。我們在該縣農村的實際考察中，看到家家戶戶都有一個草垛，有的已經出售，僅剩少量余草，有的等待利用。
(二)強化行政推動，工作氛圍濃。在農作物秸稈的綜合利用上，省高度重視，在省人大出臺《決定》的基礎上，市年印發了關于扎實推進農作物秸稈綜合利用的實施辦法，辦法中明確：年，市財政安排500萬元專項資金，用于秸稈綜合利用和禁燒工作的以獎代補及工作考核，其中，對發展1個草業合作社、秸稈收購和初加工實體且當年消耗秸稈1萬噸以上的，各獎勵5萬元；對年收購或消化秸稈5000噸以上的，由縣財政每千噸獎補1萬元等等。同時，推行秸稈機械化全量還田，還田機械除省以上補貼外，地方財政另按1：1的比例進行配套，分別給予1000—6000元的補貼；對實施秸稈機械化全量還田的，除省財政項目獎補資金外，再由縣財政分別按每畝10—20元給予獎補到農戶或機工。在省、市的強力推動下，縣成立了秸稈綜合利用和禁燒工作領導小組，下設辦公室，與新農辦合署辦公。研究制定了《縣農作物秸稈綜合利用工作規劃》和《夏秋熟農作物秸稈綜合利用和禁燒禁拋工作實施意見》，明確要求各鎮鎮長為秸稈禁燒工作第一責任人，層層制定禁燒工作方案，實行縣領導包鎮，鎮領導包村，村干部包戶、包機、包地塊的包保責任制，做到全天候禁燒，全覆蓋監管，無縫隙落實責任。凡發現有農作物焚燒的，由環保部門聯合鄉鎮開展執法，發現一起罰款200元。縣政府還成立了九個督查組，夏熟秋收季節專門到各鎮區督查。年，該縣還對秸稈機械化還田目標任務進行了分解，對秸稈綜合利用和禁燒禁拋工作進行了專項考核驗收，并制定了農作物秸稈綜合利用和禁燒禁拋工作考評細則，對年度考評合格的獎勵一萬元，另外，對考核第一名獎勵4萬元，二、三名獎勵2萬元，四、五、六名獎勵一萬元。通過這些行政手段和獎勵措施，有力地推動了禁燒和綜合利用工作的開展。
(三)加大政策扶持，產業發展快。該縣專門出臺了促進秸稈回收綜合利用的激勵政策，重點發展草業合作社，調動各方積極性，形成了比較完整的秸稈綜合利用產業鏈。凡新辦草業合作社（秸稈加工廠），固定資產投資達10萬元以上的，每個補助5000元；對全年收購加工銷售秸稈達1萬噸以上的，每個獎勵5000元；對年贏利5萬元以上的，獎勵5萬元；對使用壓塊秸稈作為鍋爐燃料一年以上的企業，每家補助5000元；秸稈存放點用地視為農業用地；對秸稈運輸車輛優先安排綠色通道證書；對各類利用秸稈的工業企業及加工項目，優先向上級申報項目爭取支持等。通過政策扶持，一批草業合作社或秸稈加工廠應運而生，全縣現已發展草業合作經濟組織38個，建成村級收儲網點83個，全年收購加工秸稈20萬噸，帶動手扶拖拉機500多臺。加工企業每噸利潤達200元，農民因出售秸稈每畝增收60-70元。這些加工實體由縣供銷社牽頭，組建了秸稈合作社聯合社，指導和推動全縣秸稈合作社的健康有序快速發展。該縣禹順秸稈合作社2007年組建，當時年消化秸稈不足3000噸，年已發展為擁有一家總部，7個收購加工網點，50多臺套加工設備，秸稈壓塊、奶牛飼料、蘑菇基草、制板草等7種主導產品，網絡300多名拖拉機手，年消化秸稈4萬多噸的秸稈加工銷售企業。去年至今，該合作社已向我縣萬華生態板業銷售制板草5000多噸，銷售額240多萬元。
(四)發展循環農業，利用形式多。該縣在重點發展秸稈加工銷售產業的同時，通過發展循環農業，多形式促進綜合利用。一是大力發展秸稈沼氣。每年建設農村戶用沼氣池1萬座左右，建成了一個秸稈汽化站，并試驗成功了秸稈聯戶沼氣工程。年利用秸稈5000余噸，年產沼氣1000萬余方、沼肥30余萬噸，可節約肥料和燃料費用近2000萬元。二是積極推廣秸稈飼料。通過秸稈養畜、過腹還田，實行農牧結合，形成節糧型畜牧業結構。三是大力發展秸稈編織產業。全縣擁有草簾、草繩編織機1000余臺，年可消化利用稻草10萬噸，銷售額近1億元，利潤達2000余萬元。四是探索利用秸稈發酵技術發展設施蔬菜。五是大力拓展秸稈食用菌產業。該縣把秸稈作為一種生態資源，廣泛加以開發利用，通過實施產業化經營，切實把秸稈變廢為寶，實現了農民得實惠、企業增效益、環境受保護的“三贏”目的。
二、我縣秸稈綜合利用工作現狀
我縣秸稈綜合利用工作，以前主要是在農業領域進行轉化利用，如少部分還田、養畜和作為生活燃料，零星生產食用菌等，絕大部分秸稈原料被就地焚燒。萬華生態板業落戶投產后，開啟了秸稈作為工業原料的綜合利用步伐，特別是年，萬華板業加大秸稈原料的收儲力度，雖然各鄉鎮按縣政府要求積極開展秸稈禁燒工作，但效果不理想，秸稈收購量始終上不來，年收購不足2萬噸，萬華板業的大量原材料依靠外地調運，增加了企業成本，浪費了本地資源。秸稈綜合利用的前提是要收儲加工，原料收不起來的原因主要有以下幾個方面：
一是利用氛圍不濃。農民將秸稈作為資源來利用的認識不高。雖然去年禁燒宣傳力度較大，但在治理力度上欠缺，沒有進行實質性的處罰。同時，由于農村勞動力資源近半外出打工，留守人員基本在50歲以上，其勞動能力較弱，在農忙季節能夠應付搶收搶種的農活已屬不易，無暇顧及散落在田間的秸稈原料，最后只能是沿續陋習，一燒了之。
二是收割設備不利。目前縣內用于農作物收割的設備多屬于全喂式收割機（俗稱“爛草機”），以其采購低價位的優勢在全縣擁有量超過整個收割設備的70％以上，秸稈原料最為豐富的孟家溪、甘家廠、章田寺等鄉鎮，竟沒有一臺半喂式收購機。使用全喂式收割機對秸稈原料的收集是一個致命的打擊，不僅其留在田間的樁柱過高，而且收割后的秸稈原料被整成了粉沫狀，無法進行收集整理。
三是購銷渠道不暢。一方面，運輸條件受限。目前縣內鄉村公路雖然逐年增加，但仍然有很多地方運輸車輛無法進入，田間秸稈原料實施人工轉垛勞動力成本極高，老百姓也不愿意自己動手集并秸稈再送到收儲點，部分田間秸稈資源不得不棄。另一方面，打包點過少。目前，萬華板業僅在分別設置一處，其他區域尚無打包點，收儲點也不多，銷路不暢。秸稈原料收購面臨長遠距離運輸的問題，其超高、超長、超寬所帶來的安全問題也讓人擔憂，進而打消了部分運輸戶的積極性。
四是產業鏈條不全。秸稈原料收購產業鏈正在培植當中，雖然我縣目前具有萬華板業等消化秸稈的企業，但僅有兩個收購打包點，沒有一家配套的秸稈初加工合作社或企業，合作社或收購企業+加工點+經濟人+農戶的產業鏈尚未形成，常年以秸稈運輸為業的運輸戶過少，無法滿足產業發展需求。
三、我縣發展秸稈綜合利用產業的建議
推動農作物秸稈綜合利用，是一項推進廢物利用、改善生態環境，有利于農民、有益于社會的大實事、大好事，既是市場所求，也是政府之責。當前，我縣發展秸稈綜合利用產業，有很好的基礎和優勢。一是資源豐富。我縣是農業大縣，秸稈原料資源相當豐富，粗略估計全縣每年約產生秸稈160萬噸，其中稻草80萬噸、棉梗60萬噸、麥草10萬噸、油菜梗10萬噸。二是政策支持。近年來，國家高度重視秸稈綜合利用工作，年國務院辦公廳下發了《關于加快推進農作物秸稈綜合利用的意見》，年國家發改委、農業部、財政部聯合印發了《“十二五”農作物秸稈綜合利用實施方案》，要求2015年秸稈綜合利用率要達到80％，并出臺了一系列扶持激勵措施。三是市場廣闊。秸稈不用是廢，利用是寶，可廣泛用于多個領域，如可轉化為農業有機肥料、畜牧業飼料、食用菌基料、板材造紙原料、炭化氣化成燃料等。如果我縣的秸稈轉化率達到50％，按每噸150元收購，不算企業利潤，僅農民就可增收1.2億元。四是龍頭帶動。我縣的萬華生態板業，利用秸稈生產的甲醛零釋放板材供不應求。預計2012年產能可達5萬方，需要消耗各類秸稈原料6萬噸；并即將投資2.5億元，在青吉工業園征地300畝擴建廠房，投產后年產值將達到4億元，利稅達到5000萬元，秸稈消化量達到20萬噸。同時，我縣正在招商引進投資近億元的秸稈炭化項目，周邊還有幾家火力發電企業，這些都將會帶動我縣的秸稈綜合利用。
實施秸稈綜合利用，要堅持政府引導、龍頭帶動、市場運作的原則。當前，首要的是加大政策扶持和宣傳引導力度，以萬華生態板業為龍頭，帶動發展一批秸稈加工合作社，培育秸稈綜合利用產業鏈，全面推動秸稈的綜合利用。
(一) 加強宣傳引導，營造農民自覺參與的良好基礎。秸稈綜合利用面廣量大，涉及到千家萬戶，沒有農民的自覺參與，很難成功。因此，要大力宣傳秸稈綜合利用的重要意義，讓廣大農戶弄清楚焚燒秸稈或亂扔亂拋的嚴重危害，弄懂綜合利用利國利民利自身的道理，自覺為秸稈收儲花工花力。特別是在夏熟、秋收季節，要通過廣播、電視、橫幅、標語、短信、宣傳車等平臺，廣泛開展宣傳。同時，要將秸稈到門收購的最低價格，采取貼門神的方式，宣傳到戶，讓農民知道回收秸稈可以增收。
(二) 加強政策扶持，增加秸稈產業發展的起跳動力。一是繼續堅定不移地大力推進秸稈禁燒工作。加大督查和執法力度，從環境保護、治安管理、行政考核、包村駐點等多角度、多層面來開展此項工作，采取更多的強制措施確保此項工作的推行，在源頭上保障秸稈原料資源不被破壞。二是利用農機補貼政策引導改良收割設備。通過農機部門采取控制農機補貼的方式，取消對爛草機的采購補貼，全力推行對半喂式收割機的補貼政策，并在收購季節通過交通、交警、農機等部門全力阻止外地爛草機進入縣內從事農作物收割作業。三是出臺鼓勵政策引導產業發展。對新辦秸稈加工廠（合作社）和收儲加工點的，可借鑒縣的做法，適當給予投資補貼；對銷售加工量達到一定規模的，予以獎勵；對使用消化秸稈原料或秸稈制成品的企業，根據規模予以獎勵；對秸稈運輸車輛發放綠色通道證書；同時，積極幫助秸稈加工企業向上申報項目，爭取國家補貼支持。
