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中圖分類號：TU984 文獻標識碼：A 文章編號：
1.引言
隨著三亞專業性旅游城市所面臨的新發展形勢，城市外延式擴張的深入的同時，三亞內涵式城市化被提到議事日程，對人居環境及人口素質水平較低的“城中村”進行改造，成為推進三亞城市和諧發展的重要環節，與實現三亞國際性濱海旅游城市的戰略目標緊密相關。“城中村”土地作為城市寶貴空間資源的一部分需要得到高效的利用，但就三亞現有“城中村”坐地收租等的粗放式發展模式，妨礙了三亞專業性旅游城市主導功能的提升和城市空間的一體化發展。
三亞根據“城中村”所處的具體區位、現狀及問題的嚴重程度和改造開發的迫切性等綜合因素，采用因地制宜的開發模式，改變“城中村”空間低效利用狀態，促進城市的產業升級和功能調整、提升國際旅游城市品位、提高居民生活質量、構建和諧社會，從而實現由“城市角落”到“城市亮點”的巨大轉變。這已是三亞由速度向效益轉型的關鍵時期當務之急。
規劃研究范圍涉及三亞舊城區及部分周邊的“城中村”，主要包括陽光海岸、吳春園、榕根村、月川村、東岸村、海螺村、臨春村、紅旗街、商品街、建設街、民眾街、港門上村、儋州村、南邊海、下洋田、水巷村等；分布的區域從三亞市的市中心到城郊邊緣。
2.技術路線的提出
為了能更好地改造三亞城中村，首先需要判斷哪里要改造、什么時候要改造、改造到什么程度合適，為此針對這些基本問題的判斷我們借鑒了國內外關于城中村改造的相關理論與案例，最后得出通過如下三種研究路線回答三亞城中村改造的基本問題：第一、明確城中村在三亞城市空間層級的關系——判定是否需要改造——改造“地”的確定；第二、明確城中村在三亞城市空間層級的改造“時”——判定是否達到改造“時”——改造優先性的判斷；第三、明確城中村在三亞城市空間層級的改造“度”——判定改造達到度——改造地的改造程度確定。具體詳見圖1。
圖1三亞城中村改造“地”、改造“時”與改造“度”技術路線
3.三亞城中村改造“地”的確定
3.1 城中村是否改造的判定條件
改造“地”即需要改造的城市空間，比較劣勢決定改造“地”。
3.1.1比較劣勢
城中村是否改造主要取決于即城中村與其周邊存在的比較劣勢，主要包括經濟效益、社會效益、環境效益的比較劣勢。
（1）經濟效益的比較劣勢（物質形態引起的比較劣勢、地塊性質、功能引起的比較劣勢、土地級差變化引起的比較劣勢）
（2）社會效益的比較劣勢（從整個城市的角度看待研究對象的社會效益、從居住其內的人對居住環境的判斷）
（3）環境效益的比較劣勢（開放空間的環境指標（綠化覆蓋率、人均公共綠地面積等）；
反映水平空間集約程度的建筑密度和垂直空間集約程度的容積率；反映環境污染的指標）。
3.1.2城市空間層級結構
比較劣勢在宏觀層面上可以通過確定城市的空間層級的內在“差異”來體現，進而
作為城中村是否改造的一個理論依據。
（1）合理的土地利用方式是城市由內向外依次是CBD用地、商業與辦公用地、居
住/工業用地、農業用地；理想化與之對應的空間類型是全球化空間、城市化空間、市民化空間、鄉村化空間，兩者共同揭示了城市空間的“層級”的關系。
（2）判斷城市空間層級是否合理的標準——城市空間的層級與連接的合理性
鄉村化空間、市民化空間、城市化空間、全球化空間同時存在于一個城市中并具有“層級”關系；每種類型空間有與其相適應的使用者、經濟活動、開發強度、開放性和空間尺度。
（3）層級的內在“差異”決定空間的連接原則：
某個層級的空間只能與同層級、或相臨層級的空間連接，不能越過緊鄰的層級與更高、或更低層級的空間發生關系。自然化空間是城市中存在的、也是必須的，可以與其它任何空間連接。
3.2三亞主城區空間層級結構的確定
城市空間層級結構為改造提供一個指導，也提供一個約束，不僅有利于對城市空間宏觀的把握，處理好整體與局部的關系，還有助于回答“哪里要改造、改造到什么程度的問題”。
下面分析三亞市主城區空間層級結構的基本類型，詳見表1。
表1 三亞市主城區空間層級結構的基本類型
3.3 三亞城中村空間層級的比較劣勢與改造“地”的確定
通過三亞主城區空間層級結構圖可以發現，10個地方出現空間連接紊亂：詳見圖2:
1陽光海岸（四更園） （圖A處）
2儋州村及周邊地帶 （圖B處）
3吳春園片區周邊地帶 （圖C處）
4建設街及周邊地帶 （圖D處）
5群眾巷及周邊地帶 （圖E 處）
6紅旗街及周邊地帶 （圖F處）
7水居巷及周邊地帶 （圖G處）
8港門上村及周邊地帶 （圖H處）
9商品街及周邊地帶 （圖I處）
10榕根村及周邊地帶（圖 J處） （圖2 三亞城中村空間層級的比較劣勢)
空間層級連接紊亂主要表現為：空間支離破碎；不同層級的城市化空間、市民化空間、鄉村化空間任意連接；需要整治的市民化空間與急需改造的鄉村化空間排列組合較隨意。
因此，從三亞主城區城市空間層級結構圖可以得出：1城市空間層級連接出現紊亂主要還是集中在本次規劃研究范圍內的各城中村。2通過如下表可以明顯得出三亞城中村與其周邊的比較劣勢。3從空間層級結構可以得出三亞目前需要改造城中村。
為此，通過上述判斷分析，就可得出三亞城中村改造“地”的一覽表，具體詳見表2。
表2三亞城中村改造“地”一覽表
當然，政府在實際操作中，水巷村、港門下村、下洋田、南邊海等城中村己做好了規劃，并在一定程度上進行了改造開發建設。而實際上如果城中村所在區位的特殊性以及大項目的帶動，能保證開發建設的成功也是可行的。
3.4 三亞城中村改造“地”的分類
結合上述第三章的空間形態研究和各城中村內的村民身份轉變程度可以分為如下三大類：舊城改造區型、城中村型、城郊村型。
（1）舊城改造區型
該類型的城中村主要是指：陽光海岸——四更園、吳春園、儋州村、建設街、紅旗街、群眾巷、商品街。位于三亞城市中心區（主城區），周邊已被繁華的商業和城市其它用地所包圍，村民已基本向城市居民轉換，片區也已建設成社區，但其建筑的功能性質、質量和立面與城市發展和整個片區的功能定位不相符合的舊城改造區。
（2）城中村型
該類型的城中村主要是指：榕根村、月川村、水居巷、港門上村、南邊海、下洋田。位于三亞城市中心區（主城區）或城鄉結合部，周邊被一些零星的沿街小商鋪所包圍，少量村民已向城市居民轉換，片區也有少量已建設成社區，但其建筑的功能性質、質量和立面與城市發展和整個片區的功能定位不相符合的城中村。
（3）城郊村型
該類型的城中村主要是指：東岸村、海螺村、臨春村。位于三亞城市郊區部位（城鄉結合部），具有較多的土地，城市近期建設不會覆蓋的地區，主要以農村戶口為主；但其現狀大部分建筑以低層、部分建筑存在一定的安全隱患，村內公共基礎設施較缺乏，從上位規劃的功能定位與城市發展目標來看是不相符合的城中村，將通過合理的改造開發模式進行建設。
4.三亞城中村改造“時”的確定
4.1 城中村改造“時”的判定條件
改造“時”即是改造效益最高的時間段。
（1）舊城/城中村改造的成本隨著時間的變化曲線應該是“U”型，改造時也就是成
本曲線“U”型的下限，超過最低“機會成本”的改造時期，可能導致改造的成本加大，詳見圖3。
圖3改造機會成本曲線圖
（2）改造的標志：人口構成的變化、租金的絕對或相對減低。
（3）改造“時”的影響因素：物理形態的自然老化、人們需求觀念的變化、城市空間結構的調整、土地使用的機會成本。
（4）改造“時”的確定——改造影響因素的交集
不同因素引起的改造時如果能夠具有“同時性”，則改造效益最佳，詳見圖4。
圖4改造影響因素的交集圖
4.2 三亞城中村改造“時”的確定與分類
根據對各城中村的現場調研，并按照上述的改造“時“的判定條件，具體詳見表3。
表3三亞城中村改造“時”確定的判定條件表
注：優先1——已達到改造程度
優先2、3——即將達到改造程度（若有項目帶動，也可改造）
優先4——還未達到改造程度，特別還有幾個自然村落
政府在實際操作中，水巷村、港門下村、下洋田、南邊海等城中村己做好了規劃，并有項目的帶動，在一定程度上進行了改造開發建設。
5.三亞城中村改造“度”的確定
5.1城中村改造度的判定條件
城中村改造存在兩個層面的“度”：對現狀的保留程度和改造后要達到的程度。因此，城中村改造度的確定一般遵循如下原則：
（1）宏觀層面上“度”：
改造度要滿足城市空間層級的內在“差異性”的連接原則：
1某個層級的空間只能與同層級、或相臨層級的空間連接，不能越過緊鄰的層級與更高、或更低層級的空間發生關系；
2自然化空間是城市中存在的、也是必須的，可以與其它任何空間連接。
（2）微觀層面上“度”：
1現狀的保留部分——要與宏觀“度”的空間層級相匹配；
2改造后的空間特征——也要與宏觀“度”的空間特征相符合；
3改造地的經濟可行性、社會的可接受性，改造對象的獨特性。
5.2 城中村改造“度”的基本類型
幾種常見引起改造度變化的改造方式，列表詳見表4。
表4 改造度“度”的基本類型
5.3 三亞城中村改造“度”的確定
根據對各城中村的現場調研，并按照上述的改造度的判定條件，可得出如下圖5。
圖5三亞城中村類型與改造“度”
6.結語
隨著新城鎮化進程的推進，城中村改造已成為困擾各城市經濟發展社會發展的迫切問題。每個城市或多或少都存在著一定量的城中村，通過結合當地的實際情況，科學合理地確定哪些需要改造、什么時候改造、改造到什么程度，成為了城中村改造關鍵一步。為了更好解決與合理推進城中村改造問題，建議規劃管理者有必要編制城市或片區的城中村改造專項規劃，回答好城中村改造“地”、改造“時”、改造“度”等基本問題，從而健康有效、可持續地推進新型城鎮化的發展進程。
參考文獻：
關鍵詞:城中村改造 問題 對策
中圖分類號:TU984文獻標識碼:A
文章編號:1004-4914(2010)06-018-02
改革開放30多年來,隨著社會經濟的快速發展,我國城市建設的步伐明顯加快,城市的快速發展,需要獲得擴展的空間,在許多城市中,昔日城鄉結合部中的農村被包圍在城市地域之中,成為城市中的一個特殊地域――“城中村”。
長期以來,由于缺乏統一規劃,城中村的基礎設施欠缺,同時,因為管理薄弱與外來人員混雜,城中村違法建設、違法占地屢禁不止,消防隱患大、治安問題突出。這些問題不僅影響到城中村內居民的生產生活,而且影響到城市的整體環境和發展,成為城市發展中許多城市問題的焦點所在。本文以陜西省西安市為例,探討了城中村改造過程中面臨的問題及其解決辦法。
一、西安市的城中村改造現狀
西安的城中村數量在全國屬于較多的城市之一,僅新城、蓮湖、碑林、雁塔、未央、灞橋城六區和4個開發區人均耕地在0.3畝以下的城中村共286個,再加上長安、臨潼、閻良3個郊區40個城中村,共計326個城中村,人口約46萬人,有各類土地21.6萬畝。作為改造重點,西安市二環路以內的行政村有72個,涉及農業人口2.5萬戶、8.98萬人,集體土地2.3萬畝左右。
這些城中村,特別是二環以內的72個城中村的基本特征有:一是耕地極少,許多村子村民幾乎無地可耕;二是地理位置優越,生產經營主要以房屋出租為主,以房生財;三是村內公共基礎設施薄弱;四是規劃建設管理缺位,村莊建設無序發展,違章建筑不少,安全隱患較多;五是大量流動人口涌入,成為社會不良現象的多發地。隨著城市化進程的加快,實施城中村改造,已成為改善群眾居住條件,提高群眾生活水平的迫切需要;成為改善西安城市形象,提升城市品位的迫切需要。
西安市城中村改造自2002年以來,經歷了起步、探索和全面發展三個階段。2003年西安市將城中村改造正式提上城市改造議題,但是城中村改造牽連到城中村民失去自有民宅后的生計問題,改造過程遇到的問題繁多,由此西安的城中村改造一直發展滯后,西安的城中村改造主要以借鑒其它城市的經驗并結合自身實際情況逐步推進。在此期間政府曾經出臺過《西安市城中村改造辦法》,《辦法》中指出,西安在城中村改造過程中,將村委會改建成社區居民委員會,將村集體經濟實體改造成由現代企業制度規范的股份制公司,逐步建立城市運行及管理模式。2005年,經過長期的摸索及試驗,西安的城中村改造終于得以大規模進行。2007年8月成立了西安市城中村改造辦公室,正式機構的成立,全力推進了西安市人居環境的改善和城市功能的提升。截至2008年年底,共完成53個整村882萬平方米的拆除工作,安置房建設已累計開工411.7萬平方米,占產權置換面積518萬平方米的80%。其中,2008年以前整村拆除12個,2008年全年完成整村拆除41個,實現了跨越式發展的一年。拆遷面積689萬平方米,開工建設面積460萬平方米,累計完成投資79億元。完成55個村的農轉居工作,完成56個村的清產核資工作,完成46個經濟體制改革工作,完成34個村撤村建社區工作,計劃至2011年基本完成二環內城中村改造。當前,城中村改造已成為西安市城市建設的重要組成部分。
二、西安市“城中村”改造工作面臨的主要問題
由于西安市“城中村”改造工作本身的復雜性、艱巨性和長期性,使“城中村”改造過程中主要面臨以下幾個問題。
1.“城中村”改造缺乏國家宏觀政策的支持。到目前為止,國家沒有一部關于指導“城中村”改造的法規文件,除直轄市外也沒有省級政府出臺的法規。在國家出臺的現有法規文件里也很難找出指導“城中村”改造的條目。目前“城中村”改造方面的有關法規政策都是各地、市根據自己的實際參照其它城市的做法制定的,其政策的完善程度不足,造成實際操作中因缺乏依據而出現偏差,影響到“城中村”改造工作的順利進行。另一方面,“城中村”改造總體進行緩慢,改造任務十分艱巨。相關部門在土地利用和征地拆遷中,建設與改造未能同步實施,而且責、權、利不配套,缺乏宏觀指導性的體制合力措施,“城中村”改造的有關指導性政策亟待制定和完善。
2.“城中村”改造土地轉變辦法亟待修訂。按照西安市政府《關于加快“城中村”改造工作的意見》確定的“改制先行,改建跟進”的工作原則,西安市“城中村”改造要完成人均耕地在0.3畝以下的“城中村”無形改造(即“四個轉變”)工作,其中集體土地轉變為國有土地的操作難度較大,在政策上尚未得到很好的解決。改造的規劃導向不夠明確。“城中村”改造既沒有改造進度、開發模式、安置地塊的規劃,也沒有將“城中村”改造納入區域性的開發規劃,因而改造缺少計劃性和前瞻性。
3.城中村改造過程中資金壓力大,很難實現“無形改造”和“有形改造”并重。通常情況下,城中村改造的安置方案是貨幣補償、房屋安置以及貨幣補償加房屋安置三種安置方案供村民根據自身情況靈活選擇。補償面積除了按照西安市城中村改造政策,給每個村民分配一定的面積之外,還考慮到無形改造之后,村民轉為居民之后的生活來源問題又增加了部分開發用房,并在臨時過渡費、殘疾人補助、村民子女考取大學補助、補助產權房性質等方面給予了更多的優惠政策。
在這個過程中,因成本過于高昂,政府自己開發的方式往往難以啟動,所以,包括西安市在內的很多城市的“城中村”改造基本上都采取了“自籌資金、自主經營、自我改造”思路。然而,在這一思路下,對絕大部分村莊而言,一無資金積累,二無貸款抵押,很難拿出大量的資金進行改造建設,更談不上實施“無形改造”了。
4.城中村改造后流動人口租房難。由于城市的發展需要很多的外來務工人員,因此城中村農民就依靠低廉的房租來吸引這部分人群在城中村居住。2009年初,西安有240多萬流動人口居住在城中村,隨著城中村改造進程加快,外來務工人員租房問題凸顯。城中村在改造前額外承擔了一些廉租房的功能,改造后,價格低廉的出租屋沒有了,會影響到部分地區的社會治安,這個問題也亟待解決。
三、對構建和諧西安,加快“城中村”改造工作的對策建議
1.加強組織領導,從行政管理體制和機制上確保城中村改造工作的順利進行。建議從人員配置、經費保障方面加強市、區兩級“城中村”改造協調組織,由政府分管領導牽頭,各相關部門參與,加強“城中村”改造辦公室對各項工作的統籌協調。同時,要明確職責分工,加大總協調力度,增強服務意識。在此基礎上應該繼續實施好《西安市“城中村”無形改造工作方案》,確保城市二環以內“城中村”撤村建居工作順利完成。
按照“規劃先行”的工作原則,建議對三環內的所有村莊及三環外人均耕地在0.3畝以下的村莊的基本情況進行全面調查,在此基礎上進一步完善“城中村改造專項規劃”的編制,并繼續做好全市“城中村”分批改造規劃圖、“城中村”用地規劃圖、各村控制性指標圖,加快“城中村”分批改造規劃圖的科學編制工作。同時,做好編訂《西安市“城中村”改造規程》的工作,推進西安市“城中村”改造順利開展。使基層進一步了解相關政策,熟悉辦事程序,推動“城中村”改造深入開展。
2.積極推進“城中村改造中集體土地轉性問題”的解決。“城中村”改造涉及的“四個轉變”中,集體土地轉為國有土地的轉變操作難度較大,在政策上沒有依據,已成為制約改造進度的瓶頸。從全市實施“城中村”改造的村莊實際反映看,大多數村莊改造中普遍存在集體土地的轉性問題。雖然從政策上講,農用地可依法轉用及征收為國有土地,但是,目前土地管理仍然沿用根據城市建設的需要,逐宗土地依法征用的作法,審批程序復雜,很難適應當前“城中村”改造的需要,建議有關部門為土地轉性工作創造條件。
3.加大對“城中村”改造項目招商引資活動的扶持力度,解決“城中村”改造資金不足的問題。要本著“宣傳引導、注重實效、推向市場”的原則,吸引有資質、有信譽的知名大企業介入“城中村”改造。策劃包裝每個城中村改造項目,站在投資者的角度換位思考,突出客商的需求,并投入大量人力、物力,邀請專家、相關工作部門的領導、各層面代表對項目的功能定位、概念規劃、投資收益等進行充分論證,進而制定詳實可行的《綜合改造規劃方案》,提高招商引資的成功率。這樣可以很好地解決城中村改造過程中資金不足的問題,促進無形改造與有形改造同步發展。
4.建議改造時同步規劃建設公共租賃住房。據了解,杭州市對城中村改造時,將外來務工人員公寓建設納入同步規劃來解決部分人員居住問題。鄭州市則通過借助城中村改造大力推進廉租房、周轉房等保障型住房項目建設。劃出一定比例的小戶型作為過渡性廉租房和周轉房,滿足外來務工人員的居住需求。截至2009年1月,常州武進高新技術產業開發區建成“新市民之家”15個,使1.3萬名外來務工人員得到安居。因此,西安市在進行城中村改造過程中可以同步規劃、建設集中外來務工人員公寓,以最優惠的價格租給這個群體,確保他們能夠正常地工作和生活。
城中村是中國城市化進程中的一個特殊現象,有其長期存在的歷史和社會原因,在改造過程中應以可持續發展戰略去考慮,強調人與自然的融合,尊重歷史和文化的發展,以最快、最優的方式進行“城中村”的改造,實現西安以及全國城鄉結合的繁榮新局面。
參考文獻:
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洛北鄉所屬各村洛陽市最主要的“城中村”，這對于洛北鄉領導來說，“城中村”改造是機遇也是挑戰。
“城中村”喜變臉
洛北鄉轄東下池村、西下池村、瞿家屯村、西小屯村、東澗溝村、五女冢村、金谷園村和西工村8個行政村和香榭里?陽光、洛浦?御博城2個社區，它們均分布在洛陽西工區的周邊，與西工區各辦事處和相關社區交叉相連，面積約6平方公里，有4500多戶人家，常住人口1.5萬余人，是典型的“城中村”。
近年來，該鄉先后開發建設了洛浦?御博城、香榭里?陽光、水榭王城、陽光水岸、盛世唐莊、白金都會等小區。
這些小區規劃合理，設計新穎，設施先進，功能齊全，內部實現了凈化、亮化、綠化、美化“四化”同步。精品小區的不斷涌現，使“城中村”的形象得到了不斷提高。
為了進一步提高農民的生活水平，促進農民向二三產業轉移就業，洛北鄉轉變了經濟管理模式，通過實行資產清核、股份量化，進一步推動了集體經濟管理形式的創新，切實解決了“人往哪里去”的問題。
根據本鄉實際，洛北鄉以項目建設為龍頭，對“城中村”進行了強有力的改造，隨著“城中村”改造的推進，一些開發小區成立了社區，實行了社區統一管理，這樣，農民變成了市民，實現了城鄉對接。
“城中村”的改造拉動了經濟大發展，實現了土地及各種公共資源最大限度的整合，促進了傳統商貿服務業、現代服務業和村組經濟、民營經濟、合資經濟、外來經濟等不同投資主體的發展。這些主體經濟的發展，成為洛北鄉經濟增長的源泉。
多維改造工程
要改造“城中村”，首先要理解城中村。“城中村”是多維的。因此，改造“城中村”也是一項多維改造工程。
“城中村”是城市化進程中的一個復雜的問題，在洛陽面臨發展模式全面轉型的重要歷史時期。對它的改造不僅是單純的開發項目，它還包括城市功能的全面完善和城市建設品質的全面提升。它涉及政治、經濟、社會、文化、法律等諸多問題，需要政府、村民及社會各方面的通力合作，同時也要有資金和組織機構等方面的充分保障。
隨著“城中村”建設用地的日趨枯竭，以后的開發改造將涉及村莊的搬遷和村民的整體安置。這樣，政府面臨的工作難度和強度將進一步增大；另外，村民自身的改造也是“城中村”改造中的一部分。如何加強對村民的教育培訓，如何引導村民自主創業，怎樣對自主創業進行有效扶持，如何實現村民生存方式和管理體制的轉變，都是在“城中村”改造時需要重點關注的問題。
民生問題也是“城中村”改造中要面臨的最大難題，由于集體經濟及私人出租房屋經濟是村民的主要生活保障，他們擔心，改造后長期賴以生存的房產和土地，將無法解決自身以及家人的長遠生計。
同時，現行的補償標準具有一定的滯后性，難以符合村民的期望，標準低了，村民不愿意，標準高了，政府承受不了。
另外，“故土難離”、“故鄰難舍”和安于現狀等思想觀念的存在，使絕大多數村民既想改又怕改，顧慮重重，這已成為制約“城中村”改造進程的最大障礙。
在“城中村”改造前期，除了費用高，政府財政壓力大外，一不小心，就會引起深層次的矛盾。由于“城中村”改造涉及土地的轉制、村集體資產和村民房屋的處置、村民的生活來源和保障問題等，這些問題與村民的利益交織在一起，比一般的舊城改造復雜得多。
目前情況下，土地的審批和招商引資，也都是擺在“城中村”改造面前的重大難題。
不停歇的腳步
“困難雖然存在，但腳步不能停歇。”這是洛北鄉人民的心聲。
根據河南省委、省政府和洛陽市委、市政府對“城中村”改造的總體要求，2008年年初，西工區成立了“城中村”改造指揮部，以洛北鄉西小屯村、東澗溝村、五女冢村三村改造為龍頭，掀起了“城中村”改造的新。指揮部成立以來，從調查各村資源、制訂拆遷安置補償方案、營造拆遷改造氛圍、招商引資、詳細建設規劃、變更土地性質等方面著手，加快了“三村”特別是五女冢村改造步伐。
“城中村”改造的根本目標是改善用地功能結構，發揮土地區位價值和商業價值，營造良好的城市環境。對于村民來說，要實現非城市人口向城市人口的轉變，使村民與城市居民一樣享受到現代物質文明和精神文明。顯然，無論從土地的合理利用，還是從生活水平的提高來看，“城中村”的改造都是有益于民的。
“城中村”改造顯然是不能盲目的，面對存在的困難，洛北鄉領導班子明確了開發改造的指導思想，基本原則和具體措施。
“我們要以改善居民生活水平和城市環境為目的，以科學規劃和管理為基礎，以經濟手段為動力，以政策優惠為保證，以促進城市可持續發展為目標改造‘城中村’。”洛北鄉領導躊躇滿志。
在“城中村”的改造原則上，洛北鄉首先強調要堅持以人為本，切實保護農民的各項權益。拆遷、安置和各項改造工作中都要最大限度地維護村民的利益。在城市建設、環境衛生、衛生保健、最低生活保障、文化教育等關系居民切身利益的事項上實現與城市居民的同等待遇。
在規劃上，遵循城市功能要求，尊重村民生活習慣，堅持就地改造和易地新建相結合、繼承傳統建筑和體現地方特色相結合，做到優化組合、合理布局，打破行政村界限；在規劃設計理念上，充分彰顯小區的文化特色和個性，努力把小區打造成集居住、休閑、娛樂、服務為一體的優良社區。
此外，洛北鄉始終把公平、公正、公開的原則貫穿于舊房拆遷、新房安置和工程建設的全過程。無論是政策的制定還是合同的簽訂，都堅持讓群眾參與，擴大群眾知情權，努力提高工作透明度，贏得群眾的信任，保證了“城中村”改造工作的平穩有序。
為了確保“城中村”改造的有效實施，洛北鄉從多方面制定了具體措施。
“城中村”的改造，土地處置是關鍵。洛北鄉依據有關法律法規和程序，對“城中村”土地實行性質變更與征地補償費相抵的方式，將原村、組的集體土地轉為國有土地，使“城中村”土地由有償、有期限使用轉為可進入商品房市場的國有土地。這樣，從根本上解決了土地產權問題。
“城中村”改造建設依賴于雄厚的經濟實力，但國家的投入是有限的。為此，在政府提供優惠政策積極引導下，各村不斷調整產業結構，引進先進技術和管理方法，提高自身的造血功能，加大招商引資的力度，吸引有實力的大企業參與到“城中村”改造中。洛北鄉鼓勵各種性質的企業和投資主體以合資、合作、獨資等各種方式來這里辦企業、興建生活小區、進行基礎設施建設、發展商貿業和新興服務業。通過這樣的方式，逐步完成對“城中村”的改造。
為了建立健全社會保障機制，消除農民的后顧之憂，鄉政府建立和完善了農轉非人員養老、醫療、失業等社會保險制度，實現了與城鎮職工社會保障接軌。
關鍵詞：城中村；現代化改造；城市化
“穩增長”作為當前經濟政策的核心出發點，受到我國政府的高度重視。投資是拉動經濟的主要手段，對實現我國經濟持續穩定增長的目標，具有至關重要的作用。新一輪投資將更加注重選擇那些在短期內能起到拉動投資和經濟增長作用同時，又能在長期優化經濟結構的領域，比如棚戶區改造和市政基礎設施等。城市化的高速發展，使得城市的規模越來越大，城市人口比重不斷提高，然而很多城市問題也在不斷地涌現出來，“城中村”就是這些問題中的典型，如果政府不能妥善處理這些城市問題，將會使得居民的生活水平下降，同時制約著城市的和諧發展。對棚戶區改造和市政基礎設施建設的投資有利于緩解“城中村”等典型城市問題。本文就以西安市城中村為例，探究城中村的現代化改造對城市化建設的影響，并針對西安市城中村的具體問題提出相關的建議與措施。
一、相關概念
1.城中村
城中村是城市化發展階段不可跨越的產物，也是城市建設急劇膨脹作用下的結果。國內學者一般從城鄉二元結構的角度來對城中村進行定義。所謂“城中村”，又稱“都市里的村莊”，它是指在城市化建設進程中，由于農村土地被征用，農民的身份由農民轉變為居民，但他們仍居住在由原村改造成的居民區里，這樣一個由改造區聚集而成的區域，我們通常稱為“城中村”。
2.城中村的現代化改造
所謂城中村的“現代化改造”是指，在城市化建設中運用現代先進的科學技術對城中村進行改造，并與當地居民合理協商，以“以人為本”為宗旨，爭取和諧改造城中村，以達到雙贏的目的。不僅使城中村和城市環境得到改造和美化，還使得城中村的居民能享受到政策優惠，積極配合城中村的改造。
二、西安市城中村的現狀
1.西安市城中村的經濟現狀
由于原有土地被征用，農民不能再靠原有的農田生活，現在他們的收入主要靠出租屋房租、個體經營、外出務工等幾個方面，其中出租房屋是他們主要的收入來源。隨著西安市城市經濟的快速發展，大量的外來人口不斷涌入西安就業，然而因為一般住房租金太高，所以大部分外來人口會選擇租金較低的城中村居住，并且城中村處于市區內，交通便利、離工作地點也近，這些優勢條件使得城中村成了他們暫居的第一選擇[2]。然而，這種靠出租屋來獲取收入的方式，也帶來了一些問題。很多村民以出租房屋為其唯一的生計，不愿參與市場經濟活動，隨著時間的推移，村民們將漸漸形成一種不勞而獲的思想，這對村民素質的提高有很大的影響。
2.西安市城中村的社會現狀
（1）人口狀況
本地村民一般很少，主要是城中村中流動性很大的外來人口，人口結構相當復雜，來源非常廣泛。由于村民大多依靠出租屋生存，村民基本上都是坐享其成，所以其文化水平普遍偏低，這就和附近的城市人口格格不入，使得提高村民的文化素質也顯得越來越緊迫。
（2）治安狀況
城中村人口結構復雜，來源非常廣泛，這樣的人口狀況決定了村里存在的嚴重的治安問題。而在城中村管制力度也很薄弱，所以各種違法犯罪活動也是層出不窮，屢禁不止。例如，在西安市城中村里我們可以看到許多發廊和美容屋，而且這些面店已經超出了正常的供需比例；此外，城中村的松散環境也成為了交易的罪惡溫床，這一系列的治安問題也不是一時半會兒能根除的，所以需要政府實施強有力的手段以此堅決打擊違法犯罪活動，加強執法力度與監督，不斷改造城中村。
（3）社會保障
城中村村民的社會保障來源于房屋出租，而且他們的福利保障都是村集體承擔，所以村民擔心城中村改造后會失去原有的這些福利保障，致使自己的生活沒有著落。具體來說，在城中村改造的過程中，村民們不得不面臨著“進退兩難”的境況，他們由村民身份變成了居民身份，失去了其賴以生存的土地，與此同時他們又沒有享受到城市居民所擁有的社會保障[3]，所以他們有后顧之憂，這一定程度上就對城中村改造帶來了很大的阻力。
三、西安市城中村改造中面臨的問題
1.兩個中心難題
通過分析西安市城中村的經濟和社會現狀問題，可見改造城中村已勢在必行，但是在改造過程其困難程度可想而知，通過進一步分析我們可以總結出要進行改造主要面對的兩個中心難題：
（1）城中村一般占地面積較大，政府暫時還不能承受起收購城中村所支付給村民的巨額資金或者說還不能一次性支付這筆巨款。
（2）村民們通過出租房屋等方式利用城中村土地能獲得巨大的利益，所以他們不會輕易放棄城中村土地。
這兩個難題，從本質上來說，就是如何處理好城中村問題涉及的兩個利益主體――政府和農民之間關系的問題[4]。只有處理好了這個問題，才能從根本解決城中村問題，促進城市化發展。
2.城中村改造缺乏國家政策支持
到目前為止，國家還沒有一部明確的關于城中村改造的法規文件，在國家出臺的現有法規文件里也不易找出能針對性指導城中村改造的條目。地方各市雖也有根據各自的實際狀況制定的相關法規，但是其政策的完善程度還不足，在實際的改造過程中可能會因為缺乏依據而出現一些偏差，從而影響城中村改造的順利進行。
關鍵詞： “城中村”;社會治理;少數民族聚集;新疆庫爾勒
中圖分類號：C957 文獻標識碼：A DOI：10.13677/65-1285/c.2015.06.08
“城中村”①作為城市的夾縫地，是一種獨特的社會結構和現象，它們已經成為城市社會治理的薄弱區，成為困擾許多城市發展的頑疾。
當前，中國的城鄉二元體制結構依然存在，城市與農村不論在經濟發展、社會結構、文化層次、產業布局，還是在社會保障、民眾收入、職業分布等方面都有明顯的差距。在城市―農村的二元分析框架下，早期研究者認為“城中村”的形成完全是一個被動過程。例如，敬東指出，“‘城中村’源于改革開放以來，一些經濟發達地區或城市急風暴雨式的城市建設和快速城市化，于是把以前圍繞城市周邊的部分村落及其耕地納入到城市用地范圍，……在這些用地上以居住功能為主所形成的社區稱為‘城中村’。”[1]8后來一些學者有不同解釋：“對于土地出讓中經濟補償數額的多少，‘城’‘鄉’雙方并非總能順利達成一致。為降低補償成本，也為了避免處理與‘城中村’相關的一系列復雜的社會管理問題，城市在征地中有意避開‘城中村’，村鎮也樂意保留原有的居住方式與社區關系，這是‘城中村’產生的直接原因。”[2]153
近些年，隨著新疆庫爾勒市城市化進程的快速推進，鐵克其、恰爾巴格、英下近郊3鄉大部分村莊被拆遷，成為城市部分，但是由于拆遷的不完全，一些村莊變為典型的“城中村”。“城中村”面積的不斷擴大和流動人口的快速聚集，給城市治理和維護穩定帶來了巨大的壓力。庫爾勒市對于“城中村”治理有許多創新之處，例如，在安置上開辟新模式，對被征地農民實施就地安置、“插花”安置②，使各族群眾共住一個小區，加深了解，增進民族感情;通過市場、門面房出租或經營、各類資產入股等多種途徑，使被征地農民獲得租金、薪金、股金等方面收入;在機構設置、人員配備、工作機制等方面引入城市街道社區治理模式，實施村改居、鄉改辦，加大被征地農民“農轉非”力度，使被征地農民與城市居民一樣，享受到均等化的公共服務和同質化的生活條件等。盡管如此，庫爾勒市在“城中村”治理方面依然面臨很多的難題和瓶頸，探索一條適合少數民族聚集的“城中村”社會治理模式尤為重要。
一、庫爾勒市“城中村”治理面臨的瓶頸
（一）拆遷補償壓力大
這是當前庫爾勒市“城中村”面臨最棘手的難題。2010年～2015年是庫爾勒市城市化推進最快的幾年，大面積的拆遷改造在短時間內進行。調查走訪發現，由于不同年份拆遷補償的價格標準不一，從每平米500元到每平米4 000元不等;同一時間段，不同地點的拆遷價格也不同。對此，村民意見很大。此外，一些村民違規建房，且漫天要價，也影響了拆遷補償工作的正常開展。
（二）流動人口管理難度大
庫爾勒市的“城中村”是流動人口最為集中的地區，也是南疆籍流動人口的聚集地。據庫爾勒市統計局所得數據顯示，有近15萬的流動人口聚集在“城中村”及周邊的城鄉結合部，如庫爾勒市的海力帕爾村有村民2 500余人，而流動人口就有5 000余人。盡管庫爾勒市的“城中村”大部分已經被拆遷，但依然有大量的平房區用于出租。這些租住人員大多從事小商貿和建筑等行業，文化層次較低，民族成分復雜、流動性大，管理難度很大，治安、維穩任務艱巨。
（三）問題不斷產生
除了多年累積問題解決難度越來越大，新的問題仍在不斷產生，深層次的矛盾逐漸呈現，其中多數涉及群眾切身利益。從近年來群眾反映的問題看，大部分集中在房屋拆遷補償、農村土地征占等方面，拆遷帶來的一些歷史遺留問題成為群眾上訪的重要誘因。各級政府及村委會在解決問題上耗費很大精力，壓力和難度也在日益增大。
（四）違規建房極為嚴重
由于歷史原因，庫爾勒市的“城中村”幾乎沒有統一的建設規劃，因而導致村民所建的房屋高低不一、雜亂無章。近幾年的拆遷補償，很多人一夜變富，致使很多將被拆遷的村民投機取巧，想盡辦法蓋房子，違法用土和違法建設屢禁不止，隨意搭建成風，部分街道的胡同道路不足2米寬的人造“一線天”比比皆是。
（五）失地農民融入城市生活難
庫爾勒市很多農村居民瞬間變成城市人，這種巨大的社會變遷造成村民各方面的落差，使他們面臨很多的不適應感，甚至有些茫然，“這種典型的社會變遷形成了巨大的‘社會墮距’和‘文化墮距’，即政治、經濟、文化、社會心理和制度建設未能形成同步轉型” 。[1]93很多村民還保持著原來的生活習慣和思維方式，無法真正地融入到城市生活中去，甚至對城市文明有一定的排斥。再加上“城中村”村民大多失去耕地，在城市生活成本增加，尤其是就業問題，由于沒有專業技能、文化水平較低，致使就業渠道狹窄、再次就業率低。
二、庫爾勒市“城中村”治理難的原因分析
（一）社會各階層利益追求細分化給社會治理帶來不利影響
庫爾勒市作為新興城市，特別是作為南北疆交流樞紐、“新絲綢之路經濟帶”上的重要城市，城市規模在短短幾年內快速膨脹，致使社會階層的分化越來越明顯，隨之各階層間的利益沖突增多。通過城市拆遷補償，很多“城中村”居民一夜變富，而一部分人依然生活在貧困邊緣，使得原本平等的村民間社會地位差距瞬間拉大，造成巨大的心理落差。在這樣的局面下，一些村民不顧相關的政策法規，試圖通過大量違規建房來獲得高額拆遷補償。而當政府不予承認時，又借助上訪等手段要求維護自己的利益。當利益訴求依然得不到滿足時，就會對地方政府產生不滿、不信任，甚至仇恨，致使黨群、干群關系緊張，社會治理難度加大。
（二）“城中村”社會治理機制出現的新問題沒有適時調整
盡管庫爾勒市的新型城鎮化在全疆處于領先地位，甚至在很多方面有先行先試的特權，但是在對“城中村”治理中依然有很多問題值得探討。
一是治理主體間的權責關系不夠明確。一方面市、鄉兩級機構設置和人員配備上沒有真正跟上變化的形式，致使行政主體間權、責部分管理混亂，政策實施力度不夠，甚至出現漏管現象。另一方面村委會自治管理職能沒有得到充分發揮，很多時候只是充當政府基層上傳下達信息的站點，部門村干部不作為的現象時有發生。
二是社會治理體制、機制不夠完善。“城中村”盡管還被稱為村，但是其治理已經大大區別于傳統的村莊模式，因為“城中村”面臨的社會問題、主要矛盾已經發生了極大的變化。無論是政策法規方面，還是社會治理組織內部的規章制度方面，都需要根據發展形勢不斷做出調整和革新。如鄉政府和村委會職責定位清晰與否？對違規建房情況，能否快速處理解決？此外，庫爾勒市的“城中村”的村民及村干部絕大部分是少數民族，對以漢語下達的文件理解困難，更多是通過別人轉達了解內容，存在理解偏差。
（三）“城中村”管治中的單一性和多元性沖突
“中國的城市社會管理最需要解決的就是如何從‘人治’到‘法治’，從傳統城市管理到‘現代性’意義的‘城市管治’。”[3]210在“城中村”的管治中，如果摻雜太多的人為因素，就會造成事實上的不平等，形成社會的不滿。從治理者主觀角度認為只要站在大多數人利益的立場上管治就是正確的，而沒有真切了解利益主體的訴求，于是急功近利、大拆大建時有發生，缺乏人文關懷。而從村民的角度，部分村民“等、靠、要”思想嚴重，只想政府按照最高標準給予補償，這就造成治理者與村民各自利益方向出現偏差，表現為基層干部與村民間的沖突不斷。
（四）村民對城市化的認知差異大
城市化過程較早融入城市生活的村民和有相對穩定的職業和收入的村民會更多地認可城市化，對快速城市化給他們生活帶來的便利和改變給予積極肯定;而對于那些過去一直從事農業勞動的中、老年人，由于很難找到穩定的職業，他們會對城市化有一定的抵觸，他們的生活方式、思維方式都沿襲著過去農耕時候的習慣，對于沒有農耕的生活具有恐懼感，因此很難在短期內融入到城市文化中去。
三、提升少數民族聚集城市“城中村”社會治理水平的路徑探析
（一）對“城中村”拆遷補償合同梳理兌現，對現有土地房屋面積重新測繪確權
當前，庫爾勒市所有的矛盾聚集在拆遷補償上，拆遷補償幾乎涉及所有村民，村民手中很多合同沒有得到及時兌現，如庫爾勒市海力帕爾村，從村委會調查了解到村民手中有近5 000個沒有兌現的合同，一些合同是5年前甚至更久前簽訂的，對此，農民怨聲很大。解決這些問題的當務之急是成立州、市、鄉共同參與的專項整治小組，各部門協調規劃，核查農民手中的補償合同，對于合法正規的合同給予重新認定，并根據合同的時間給出新的兌現時間。
“城中村”違規建房屢禁不止，要控制這種局面，可考慮以下操作模式：一是將“城中村”土地國有化，政府分片區集中買斷，一次性給予補償，這樣有利于產權明確，可以在政府框架下開發，避免“小產權房”問題;二是盡快對現有土地、房屋進行科學測繪，并下發正式文件告知村民，一旦確權登記后5年內沒有允許不能改建增加面積;三是由政府負責，村委會參與，對村集體土地進行靈活改造開發，確保村集體土地保值增值，使每位村民受益。
（二）規劃建設“互嵌式”社區安置模式
庫爾勒市的“城中村”少數民族占大多數，在村民安置時，要充分考慮民族間的互嵌式環境建設。可以嘗試在漢族較為集中的小區周邊建設安置小區，政府給予補貼低價出售;在安置小區附近引進企業、商業進駐，給予優惠政策。
另外，積極開展村改居、鄉改辦工作。先在集中連片農民安置小區建立農村社區，引入城市社區管理模式，增強社會化服務功能，再打破原有村莊界限，重新調整劃分與城市街道、社區的行政區域，逐步撤銷村民委員會。近期庫爾勒市批準了鐵克其鄉成立9個社區、恰爾巴格鄉成立5個社區、英下鄉成立2個社區的方案，這就打破了原先少數民族聚集村莊的居住環境，有助于建設各民族間“互嵌式”居住環境，有利于民族團結。
（三）規范、完善“城中村”治理主體的內部機制建設
“城中村”作為社會發展、變革中的特殊存在形式，其改造所需的龐大資金及隨后帶來的一系列社會問題，使得改造過程舉步維艱。“‘城中村’的改造可能需要一個很長的時期，有的可能要花一兩代人的時間，并不是三年、五年、十年可以改造好的。”[4]5相比一般村莊，“城中村”面臨更多的社會問題和治理難題，特別是維穩形勢嚴峻的背景下，需要不斷創新和完善治理主體內部的制度建設，進而提升治理能力和水平。庫爾勒的大多“城中村”村委會缺乏機制建設，致使很多工作沒有制度可依，很多時候靠村長、書記的個人理解行事。針對這些情況，應當根據鄉、村所應承擔的社會治理和公共服務職責要求，不斷完善相關機制，既要對村委會工作職責和服務明確規定，又要建立和完善村集體資產透明公開、財務管理等相關制度。
（四）“城中村”治理要體現治官在先和民生為要
庫爾勒市的“城中村”改造和治理，帶來了激烈的利益博弈，隨之出現和與民爭利，故在對其的改造和治理中，既要先治官，又要凸顯利民。
在治官層面上，首先要做的是對所有相關部門的官員進行清查，特別是城建、拆遷部門，對有問題的人員該處理的處理、該停職的停職。之后重新完善機構設置，尤其是對城建局、拆遷辦的人員加強入崗考核。在部門新人員工作之先就健全制度，運作盡可能將權力和利益分離，讓權力運行過程完全處于法律和民眾監督之下。
在利民層面上，要將發展成果盡可能惠及到每一位村民。在“城中村”改造中繼續堅持和創新3個結合：貨幣安置與新居建設相結合，置換新居與分類安置相結合，住宅安置與不動產經營相結合。積極推進安居富民工程，不斷完善城鄉基礎設施建設，妥善解決被征地農民安置問題。此外，要全面落實居民養老、醫療等社會保障政策，提高和改善被征地農民生產、生活條件。
總之，要做好少數民族聚集城市“城中村”社會治理工作，既要借鑒發達地區成功的治理模式，又要結合本地實際，，探索一條符合自身特點的治理模式。
注釋：
①城中村，通常指在經濟快速發展、城市化不斷推進過程中，位于城區邊緣農村被劃入城區，在區域上已經成為城市的一部分，但在土地權屬、戶籍、行政管理體制上仍然保留著農村模式的村落。
②“插花”安置，即將征地農民化整為零，分散安置在其他地區。
參考文獻：
[1]敬東.“城市里的鄉村”研究報告――經濟發達地區城市中心區農村城市化進程的對策[J].城市規劃，1999（9）.
[2]鄭靜.論廣州城中村的形成、演變與整治對策[J].規劃與觀察，2002（1）.
關鍵詞 城中村 拆遷 矛盾
城中村： 所謂“城中村”，是指在城市高速發展的進程中，由于農村土地全部被征用，農村集體成員由農民身份轉變為居民身份后，仍居住在由原村改造而演變成的居民區，或是指在農村村落城市化進程中，由于農村土地大部分被征用，滯后于時展步伐、游離于現代城市管理之外的農民仍在原村居住而形成的村落，亦稱為“都市里的村莊”。
拆遷：是指取得拆遷許可的單位，根據城市建設規劃要求和政府所批準的用地文件，依法拆除建設用地范圍內的房屋和附屬物，將該范圍內的單位和居民重新安置，并對其所受損失予以補償的法律行為。
一、城市城中村拆遷初期面臨的主要問題
目前的城中村幾乎都沒有耕地，或是只有很少的部分耕地，凡是急需拆遷的城中村，一般都是位置較好，商業相對發達。絕大部分農民基本都向城市化轉變，有些在城市務工，有些從事城市服務業，真正以土地為生的農民基本沒有了。村里的住房一部分租給外來務工人員租住，位置好的改造成了商業門臉房，或自己經營收入不菲，或是收取可觀的租金。這些村民原居住地生活成本較低，又有可以依靠的房屋租金作為主要經濟來源，然而一旦進行拆遷，一方面提高了其居住生活成本，另一方面使其失去了賴以維生的經濟來源。
分析城中村拆遷面臨的問題，主要有以下幾個方面：
1.補償不合理。通常表現為補償數額偏低，不能完全填補被拆遷人因拆遷而遭受的損失。這也就是說，在政府、拆遷人和被拆遷人三方共同參與的拆遷活動中，政府、拆遷人均各取所需，只有被拆遷人遭受了凈虧損，糾紛也就在所難免。這既有立法上的原因，也有執法上的原因。
不過，這種狀況近年有所改善。2001年11月1日實施的《城市房屋拆遷管理條例》（以下簡稱新《條例》）第二十四條規定：“貨幣補償的金額，根據被拆遷房屋的區位、用途、建筑面積等因素，以房地產市場評估價格確定”。顯然，新《條例》將被拆遷房屋作為房和地的統一體即完整的房地產來看待，不僅僅考慮房屋的殘值，還要考慮區位、用途等因素。與舊《條例》相比，這種補償金額計算方式對被拆遷人更為有利，也更為合理，我們稱之為合理補償金額。
然而，作為人類建造物的房屋，只有相對于人才有存在的意義。對于被拆遷人而言，被拆遷房屋絕不僅僅是遮風避雨的場所，更是各種人情交往、便利生活（如就醫、購物等）得以開展的依托，拆遷即意味著生活環境的變化，這會給被拆遷人原有的便利生活、社會交往等造成不利影響，并且，對新環境的適應也需要一個身心備受煎熬的磨合期。從經濟學的角度看，這些都屬于被拆遷人因拆遷而支付的成本，理應得到補償，我們稱之為充分補償金額。不過，無論新、舊條例，均未涉及這方面的補償。
2.補償不及時。補償不及時就是拆遷人不能按照承諾將補償款及時支付予被拆遷人。與補償不合理主要發生于拆遷補償安置協議磋商談判過程中不同，補償不及時主要發生于協議簽訂后，是履行合同的問題。現實中，補償不及時的情況比較常見，幾乎所有的“爛尾地”、“爛尾樓”都存在著長期拖欠補償款的問題。補償不及時的危害巨大，常常使被拆遷人面臨“房、錢兩空”的困境，甚至引起災難性后果，群體性上訪也常常因此而起。
3.集體財產得不到合理處置。城中村基本都是城市發展過程中包圍形成的沒有土地的農村，這些農村在城市開發過程中土地轉讓一般都形成了較大的集體財產，有的還有一些集體企業及其他相關集體資產。這些財產如何處置，分的公不公、均不均、有沒有侵吞、貪污集體資產現象，這些都是農民所關注的焦點，也往往是滋生腐敗和發生上訪告狀的誘因。
4.違章建筑明顯增加，加大拆遷難度而且造成了更大的不公平。待拆遷村民為多得補償或滿足住房需求，以及對于先行城中村改造形成的不公平的效仿，導致村民進行大量的違章建設，加大了拆遷補償安置難度。
5.暴力阻撓拆遷。產權人由于補償太低而不愿簽字拆遷，更有甚者毆打恐嚇執法人員。
二、城中村拆遷的積極因素
盡管城中村拆遷存在很多困難和阻力，但是當前開展城中村拆遷也有很多有利條件，而且越早動手越主動，越晚動手成本越高，難度越大。分析當前城中村拆遷有以下一些積極因素：
1.經濟的持續增長推動城市化步伐加快。近幾年來， 昆明市五華區經濟得到了持續增長，財政收入不斷增加，特別是二三產業發展更加迅速，城市化進程也在不斷加快。在這種情況下，由于城市的擴張，以及對完善城市功能的需求和優化城市環境的需要，對拆遷城中村更加迫切。
2.群眾要求改善生活環境和提高生活質量的呼聲越來越高。經濟的不斷增長帶來消費結構進一步優化，消費需求層次不斷提高，人民群眾對于居住環境、生活條件也有了更高的追求。城中村拆遷是順應時展，符合群眾要求的必然趨勢。這也是推動城中村拆遷的最根本的動力。住房條件的改善。
3.市場經濟作用發揮越來越明顯，商業化的運作給城中村改造提供了資金保障。隨著市場經濟不斷深入，并逐漸滲入到社會發展的不同層次和各個領域，城中村拆遷也由過去的政府包攬向政府主導、市場運作、商業開發的方向發展，使城中村拆遷所需的巨額資金得到了保障。
4.在經營城市理念指導下，使城中村拆遷變成開發帶動的重要手段。通過城中村的拆遷改造，在城中村自身環境變化的同時，帶動了其周邊土地的升值，等于政府注入一條河卻引來了一方海。
5.城市功能進一步得到了完善和提升。城市的發展對城市功能有了更高的要求，而一些城中村，由于其所處位置往往是城市發展初期繞道而行形成的。出于完善和提升城市功能的需要，必須加快城中村拆遷的步伐。
三、關于城中村拆遷的建議
從以上情況可以看出，拆遷城中村是城市發展的必然趨勢，是推進城鎮化進程的必然選擇。為此，在借鑒其他地區城中村拆遷工作的基礎上，結合當前我區城中村拆遷改造進展情況，提出以下建議。
1.實行政府主導與市場化運作結合的城中村改造方式。由政府組織拆遷，對村民進行補償安置，拆遷后的土地由政府收儲，按市場化運作，選擇優質開發企業和戰略投資者開發建設。
統一補償標準，依法推進，維護拆遷當事人的合法權益。前期拆遷補償是城中村改造中各種矛盾問題的焦點，政府應從實際出發，依據有關法規、政策，在保障國家利益、集體利益、拆遷當事人利益的前提下，科學合理制定統一拆遷安置標準。對符合規劃的合法建筑與違章建筑應有區別，公正透明，陽光操作。對個別不講政策、漫天要價的釘子戶，經政府行政裁決后仍拒絕拆遷的，應加大強遷力度；對違法占地、違章建筑、私搭亂建要依法有效扼制，確保城中村改造穩定、有序推進。
2.加強城中村改造規劃指導。制定控制性詳細規劃，對城中村土地使用和各項建設進行合理安排，做到先進行高標準規劃，后開發建設。在政府主導下，組建集體資產股份公司接管集體財產。即政府主導，中介機構實施，對集體財產進行全面的析產、審計，對集體資產進行全面的清盤、評估、核算，然后對資產向全體村民進行全面公開。促使經濟體制從經濟聯社向集團公司轉變，把原來由村委會管理的集體經濟轉為由集體法人股東和個人股東共同持股的股份公司，形成集體資產向資本化轉變。改制后的集體資產公司不參與社會管理。
3.明確優惠政策。股份運作，轉化拆遷補償方式，把減少的拆遷成本變為村民長期投資。拆遷方式上，可以走資金多元化道路，即在政府-村集體-村民個人-開發商協同的格局下形成多元化的資金籌措格局。這樣一方面解決了居民生活來源問題，又可減少拆遷成本。同時開發商又可吸納居民個人投資，與居民實行股份制合作。
參考文獻
[1]百度百科.http：//
[2]中國渭南網.房產頻道
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關鍵詞：城市化；失地農民；改造；權益保障。
中圖分類號： F320.3 文獻標識碼： A 文章編號：
二十世紀五十年代，我國政府把城市和農村從管理體制上鮮明地區分開來，從而使得在相當長的歷史時期，城市和農村在經濟、政治和文化上相互獨立，形成了典型的“城鄉二元結構”。隨著世界政治與經濟格局的變化，特別是我國步入改革開放時期，該管理體制的弊端開始顯現，由于城鄉經濟相互獨立，使得資源無法實現最優配置，造成城鄉間經濟發展極不平衡。
1“城中村”現狀
“城中村”既帶有農村的特征，同時也具有一些不成熟的城市居民區的特征，是轉型中傳統農村社區和城市社區的混合體。在這混合體之中，社區結構較為復雜，管理難度較大。
“城中村”土地利用混雜、建設開發無序，并且由于建設管理的混亂，違法、違規建筑現象非常普遍。“城中村”建筑以單家獨戶為主，各戶之間間距極小，以致采光、通風等條件較差，加上道路狹窄、彎曲，更難以滿足消防要求，安全隱患極大。“城中村”村內多商鋪(住宅底層)而普遍缺少公共綠地、中小學、文化、體育等設施。市政管線工程更是薄弱，防災救護能力很差。
2“城中村”改造的必要性
2.1“城中村”改造是我國城市化發展的必然結果
1949年，我國城鎮化率為17.6%，2011年城市化水平為44.9%。可見我國城市化發展速度之快。而城市化實質就是農業人口向非農業人口的轉變，土地作為極為重要的生產資料對城市容納人口起著重要的作用，“城中村”往往占有了城市中的黃金地帶，由于缺乏城市的統一規劃和管理而未得到有效的利用，未能使土地的潛在效益得以開發[1]。由此可見，對一個城市的宏觀發展而言，“城中村”的存在導致城市寶貴的土地資源未能實現其效用與效益的良性循環，未能發揮其最大的經濟效益、社會效益和環境效益。
在我國土地資源日益緊缺，城市逐漸從粗放型的外延式擴張向集約型的內涵式發展轉變的現實情況下，改造“城中村”，盤活效益低下的“城中村”土地己經成為歷史的必然，合理的改造將會大大提高城市土地的潛力，加快城市經濟的發展。
2.2 “城中村”改造是解決村民長期出路的需要
“城中村”的村民大多數已經不再從事農業耕作，其經濟來源主要依靠第二、三產業與土地經營，如出租廠房所得的分紅收益，生活方式上發生了根本的變化，已不再是傳統意義上的農民。農村集體組織經營土地、房屋等資產，由于經營本身的風險性和當權經營者的趨利性，總會使得一些集體資產無法實現保值或增值，這就意味著“城中村”的那些食利階層將會逐漸無利可分、無利可食，那些基本上沒有土地又沒有多大勞動能力的村民就可能會面臨危機，甚至淪落為貧困農民，生活將變的沒有保障，以致成為社會不安定的隱患，而其最終的負擔也會落在政府身上。
2.3“城中村”改造是構建和諧社會的需要
“城中村”改造不是一個孤立的問題，而是與城市化進程和實現城市現代化宏偉目標緊密相關的一項工作，是優化城市土地資源的重要舉措，是全面提高人民生活質量和社會發展水平的必然選擇。
3“城中村”改造過程中村民合法權益的保證措施
在“城中村”改造過程中，農民面臨失去土地與就業空間狹小等威脅，同時也面臨經濟利益保障及觀念的轉化等一系列由農民向城市居民角色轉換的問題。在失去土地后，如何使得其在思想觀念上由小農型向現代型轉變，正是“城中村”改造過程中問題的本質所在。改造并不應簡單等同于將農民轉為城市居民戶口，同時給予標準不高的經濟補償，它必須應該包括農民失去土地后的就業養老、醫療等社會保險和社會福利，必須推動農民的生活方式發生根本性的變革，必須把農民轉變成有收入、有保障、有就業崗位的城市人[2]。如此方可從根本上幫助農民提高生活質量，解決其實際問題，響應國家構建和諧社會的號召。具體措施如下：
3.1加快“城中村”土地產權制度建設
按照社會主義市場經濟發展的要求，完善“城中村”土地產權制度，是保證“城中村”征地安置工作順利進行的前提和基礎。當前，可考慮在堅持現有土地所有制前提下，運用現代產權理論，合理界定和安排“城中村”土地產權，使“城中村”土地的占有權、使用權、收益權和處分權都逐步做到有規可循、有法可依，從而構建起一套與我國市場經濟相適應的“城中村”土地產權體系，以切實維護“城中村”農民的根本利益[3]。
3.2建立失地農民培訓與就業制度
對失地農民進行培訓并給予就業優惠政策, 同時建立再就業培訓機構, 培訓再就業技能, 以增強失地農民的就業競爭力。政府應積極鼓勵當地企業就地招工。并且應當將失地農民納入城鎮就業體系, 積極開發公益性崗位,安置農民就業。
解決好城市化進程中失地農民的就業, 通過實現失地農民職業的轉換和身份的轉化, 城市化主體可變阻力為動力, 與失地農民一起來推進城市的發展, 實現城鄉經濟社會一體化, 實現農民和城市共同發展。
3.3住房安置貨幣化
對“城中村”農轉非人員采取住房安置貨幣化的方式，可有效避免由統一修建農轉非安置房集中安置所產生的問題:
(1)有利于保持社會穩定。
“城中村”農民轉非農業生產者之后，用住房安置費自行購買住房，分散居住，這樣其集中鬧事的機率則會大大降低。
(2)有利于加快“城中村”農轉非人員的城市化進程。
統一修建農轉非小區集中安置農轉非人員，這種小區居民的構成統一文化程度不高，大大延緩了農轉非人員的城市化進程。若實行住房安安置貨幣化“城中村”農轉非人員勢必會分散居住在各個城市居民小區，如此有助于其盡快融入城市，從生活方式、生活理念等各方面能夠盡快實現城市化。
3.4為失地農民建立養老金個人賬戶。
領取失地補償金的農民可自愿參保, 根據其年齡進行分段,將失地補償金按照一定比例計入養老金個人賬戶, 其余部分一次性領取,等到失地農民到了一定年齡之后，便可每月領取養老金，從而滿足其生活需要。
4結論：
通過以上分析可知，國家在出臺一系列的土地政策切實保護農民合法權益的同時，更應注重對農民進行就業培訓，并給予就業優惠政策，強調以就業帶動其安置，從根本上保障“城中村”改造過程村民合法權益，提高其生活質量，以維護社會穩定。
參考文獻：
[1]陳百明.區域土地可持續利用指標體系框架的構建與評價[J].地理科學進展，2002.
改造模式
政府主導模式。在政府主導的“城中村”改造模式中，地方政府作為“城中村”改造的主體和責任人，全面負責“城中村”改造政策及方案、村民住宅拆遷補償和村民安置方案、村民安置過渡方案的制定和實施。在政府主導模式下，地方政府的利益主要體現在完成“城中村”拆遷安置后，采取市場化的招標拍賣方式，出讓剩余地塊獲得的土地增值收益。在該模式下，若地方經濟比較發達，村民在自有土地上建設出租房的收入往往較高，致使村民要價過高，政府拆遷安置成本太大，政府和村民很難談攏條件，“城中村”改造項目難以順利推進。
村集體改造模式。各村集體都有自己的集體用地，村集體通過民主決策，主導村集體土地利用方式，而作為利益相關方的村民，則每年從村集體項目中分紅。這種模式以村集體經濟為基礎，通常結合村集體股份制改造工作，并由村委會自行籌資開發，完成拆遷安置、回遷建設和商品房建設的全部工作。改造完成后，村集體將剩余住房上市銷售，形成滾動開發模式。這種改造模式能夠兼顧村民的利益，但存在開發者（村集體）在建設過程中無法獲取貸款、住宅開發質量不高、基礎設施難以到位、開發住宅因為“小產權房”而無法上市、政府也無從征稅、不能凸顯地方政府的城市規劃等諸多問題。
開發商與村集體合作改造模式。該模式通過引入房地產企業，開發村集體土地，建造商品房，提高土地利用效率，同時還可增加政府稅源。各地改造的實踐表明，這種模式對于商業價值高、建造密度低、容積率不高的地段，尤其具有吸引力。然而，這種改造模式仍存在以下幾個缺陷：一是開發商以利潤最大化目標為根本驅動，可能以不利于社會和諧的運作方式進行改造。二是地產開發商的資本結構，基本以少量自有資金加大額銀行貸款組成，可能導致多數開發商對緊縮性貨幣政策敏感，改造項目很容易因貨幣政策調整而陷入困境，不能按期完成甚至改造中斷。三是一個城市的“城中村”數量眾多、規模不一，小村不但占地很小，而且還可能被城市道路切分成零碎地塊，從而對開發商缺乏吸引力。四是村民對土地產權極度重視，影響項目的推進和順利實施。
“城中村”改造利益分享的前提，在于明晰“城中村”土地產權主體，加強農民土地使用權的物權化、財產化。土地產權不清晰，在于土地所有權歸屬于非人格化的村集體，導致土地所有權主體缺位，致使農民無法排他性地獲取應得土地利益。產權不完整在于“虛空”的村集體擁有所有權，而“實在”的農民只擁有土地使用權，村集體和農民的土地產權都不完整。這既阻礙土地入市交易，限制了農民在“城中村”改造過程中的利益獲取，還是造成當前土地征收過程中，出現村干部腐敗等潛在問題的制度根源。紓解這一問題，關鍵在于破除當前的制度障礙，進一步明晰農村土地產權，加強農民土地使用權的物權化、財產化。
國外經驗
突破“城中村”改造面臨的土地利益分攤困境，需參考國外“城中村”改造經驗，引入“市地重劃”“區段征收”和“增值溢價捕獲”等政策工具，以實現多方利益分攤的長效機制。
“市地重劃”指根據城市發展的趨勢，將城市計劃區域內或城市邊緣、雜亂不規則的地形地界和畸零細碎的不利于經濟使用的土地，在一定范圍內，依據法律法規加以重新整理、交換分合，并配合公共設施的興建如修建道路、公園、廣場等，使得各塊土地成為大小適宜、現狀完整、劃分清楚的地界。然后分配給原來的土地所有人，促使城市土地成為更加經濟合理的可利用地塊，其改造經費由土地所有權人負擔，減輕了地方政府的財政壓力。
“區段征收”指綜合性的土地改良措施。政府就一定地區內的私有土地全部征收，重新加以規劃整理開發，興建必要的公共設施后，一部分由土地所有權人按一定比例收回，一部分由政府讓售給公共設施使用，剩余土地則公開出售。“區段征收”與一般的征收不同，強調重新對土地進行規劃整理，而且可以以現金或等值土地等價補償，由被征收戶主選擇。
“增值溢價捕獲”指政府通過公共基礎設施的投入，使周圍地價上升，有權分享這部分土地增值的利益，分享比例通過多方公平協商確定。在土地產權明晰的制度前提下，“市地重劃”提高了城市土地利用效率，使“城中村”土地大幅增值，而“區段征收”和“增值溢價捕獲”在保證失地農民自愿獲取“城中村”改造利益的同時，又能夠實現地方政府在“城中村”改造中的財政收支平衡，因此可實現失地農民、開發商和地方政府之間多方利益公平獲取。此三者為構建“城中村”整體改造框架，提供了重要的理論依據和實踐工具。
“土地―財稅―戶籍”整體改造新框架