時間：2023-10-07 08:47:22
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[論文關鍵詞]高校；學生權利；救濟
學生管理是高校的重要職能，但由于法治精神的缺失、法律法規的不完善，特別是由于高校管理存在瑕疵、學生缺乏維權能力等原因，使高校在行使自己的管理職權時，不時出現侵犯學生權利尤其是侵犯程序性權利的現象，學生卻很少得到相應的救濟。近年來，高校學生權利的保障取得了一些成績，但我國高校學生權利救濟的理論、制度和實踐還需進一步探討。
一、完善高校學生權利救濟機制的重要性
(一)完善高校學生權利救濟機制能有效維護大學生合法權益
在學生違反紀律時，學校可以運用管理權對其進行處罰，甚至可以剝奪學生的受教育權，將學生開除出校。對學校的行為，即使是違法或不當，學生也不能否認其效力或加以抵制，而只能事后通過各種救濟途徑加以解決。法律賦予學校一方較大的自由裁量權，這為學校的教育管理預留了一定的伸展空間，但也常常被學校作為證明其行為合法的依據。學生懾于不能領取畢業證、學位證或被開除學籍等對學生的名譽及將來的就業和發展產生不利影響的后果，往往不敢對抗學校的權力。由于高校與學生之間存在著管理者與被管理者的關系，學生群體在維護自身合法權益方面處于相對弱勢地位，高校學生權益救濟途徑及其作用仍相當有限…。因此，完善大學生權利救濟機制就顯得更為重要。
(二)完善高校學生權利救濟機制能增強學校和學生的法治觀念，開展依法治校
法治化是高校管理的改革目標和努力方向。在傳統的教育體制下，中國的高等教育是以公辦為主、具有福利性質的教育，學生接受高等教育基本上不交費或只交一部分費用。在這種情況下，高等教育管理部門不重視學生的權利，學生循規蹈矩，久而久之，導致學生應有的權利意識淡化，走入復雜的社會后生存與競爭能力不足。但是，在“依法治國”的今天，在繳費上大學的前提下，完善高校學生權利救濟機制，引導學生通過正當途徑維護自身合法權益，是強化學生的法治意識、公民意識和法律意識的必然過程，也是高校管理法治化進程中的重要環節。
(三)完善高校學生權利救濟機制能推進大學生權利保護立法
目前，我國現行教育法律制度中尚未設定司法救濟程序。當受處分學生不服處分決定時，很少能提起行政訴訟，其根本原因在于高校的內部紀律處分與學校給予的行政處罰界定不清，所以在司法實踐中，法院一般認為學校對學生的處分不屬行政處罰，不能使其進入行政訴訟程序。在這樣的情況下，其結果是學生不能提起行政訴訟，高校處分權也不能納入司法審查的范圍，使高校成為不受司法監督的特殊主體，學生無法獲得司法救濟。要達到通過司法手段保護高校學生權利的目的，必須出臺相應的法律來明確規定高校與學生的法律關系，明確高校管理行為的性質。
二、高校學生權利救濟機制存在的問題
(一)學生申訴在保護學生權利時作用有限
學生申訴可以分為行政申訴和校內申訴。行政申訴是學生向教育行政機關提出的申訴；校內申訴是指學生向學校提出的申訴。
行政申訴是《教育法》確立的一項法定救濟制度，規定學生在對學校給予的處分不服或學校、教師侵犯其人身權、財產權等合法權益時，可以向有關部門提出申訴，它是保護受教育者權利的一種重要救濟渠道，高校學生在權利受侵害時可據此得到相應的救濟。但由于該法條對學生申訴制度作出的規定過于籠統、簡約，所以在實踐中難以操作。
在2005年9月1日正式實施的《普通高校學生管理規定》(教育部21號令)中正式提出高校內部申訴制度，并對申訴機構及組成、申訴期限、申訴程序等作了明確規定，但依然存在諸多問題。首先，《普通高校學生管理規定》作為一部行政規章，它在解決涉及學校的辦學自主權和學生受教育權法律糾紛中的作用有限；其次，高校雖然制定了有關學生的申訴條款或學生申訴復查復議條款，但申訴的范圍、組織、程序、效力等內容過于簡單，可操作性差，并且沒有經上級教育部門審核備案，缺乏合法性；再次，由于《普通高等學校學生管理規定》中關于申訴委員會的人員組成過分原則化，對參與的領導、職能部門、人數及師生比例等沒有明確規定，沒有把處分學生的職能部門和申訴處理部門分開，造成一些高校的教務處、學生處、研究生院(部)的人員在申訴處理委員會中既當裁判員又當運動員，申訴處理委員會的主席由校領導出任而不是由委員互選產生等現象。由于學生申訴委員會的人員構成不明確，學生在申訴過程中是否能得到實質性支持無法確定。此外，有的高校缺乏建立學生申訴委員會的編制、專業人員和經費的保障。
(二)行政復議可操作性存在障礙
行政復議是指法律規定的行政機關應公民、法人或者其它組織的請求，對認為侵犯其合法權益的具體行政行為進行受理、審查并作出決定的活動。當受教育者認為行政主體的具體行政行為侵害其受教育權時，可以依法向教育行政機關申請復議，受理申請的教育行政機關對引起的具體行政行為進行審查并作出裁決。《行政復議法》第6條第9款規定，公民申請行政機關履行保護受教育權的法定職責，行政機關沒有履行的，可以申請行政復議。然而，在教育領域，行政復議制度僅將被申請人限定為教育行政機關，而不包括高等學校，復議范圍一般限于對教育行政機關的具體行政行為，而不包括高校的管理行為。在我國現行的教育管理體制下，因高校對學生的行政管理行為引起的糾紛只能依法通過申訴途徑來獲得救濟，而無法通過行政復議的途徑獲得救濟。高校開除學籍處分雖然是行政授權行為，但是將高等學校排除在復議被申請人之外，對地方教育行政機關不公平，對申請人的權利保護也非常不利。試想，如果有健全的教育行政復議救濟制度，如果將高校的管理行為納入行政復議框架，“田永案”、“劉燕文案”等就有可能在行政訴訟之前得到有效解決，而無需屢訟不止。另外，《教育法》及其實施意見亦沒有明確規定可以提起行政復議申請的情形和處理機制，更沒有對教育糾紛的行政復議規定一個具體的實施細則，導致行政復議制度無法在高校學生權利保護過程中發揮應有的作用。
(三)司法救濟不暢通
司法救濟歷來被視為社會公正的最后一道屏障，訴訟法對教育糾紛的受理范圍主要限于行政訴訟和民事訴訟兩個渠道，但在解決學生的權利救濟問題時，這兩個渠道所能發揮的作用存在實質性障礙。受師生特殊關系和訴訟成本的影響，學生很難做出與學校對簿公堂的決定，許多爭議還不可能通過司法途徑得到有效解決。
行政訴訟是指公民、法人或者其它組織認為行政機關的具體行政行為侵犯了自己的合法權益，依照行政訴訟法的規定向人民法院起訴，人民法院在雙方當事人和其他訴訟參與人參加下，審理和解決行政案件的活動以及在這些活動中所產生的法律關系的總和。高等學校是否是行政訴訟的適格主體，高校自主管理行為是否可以納入司法審查的范圍，這些問題還沒有在法律上加以明確，所以，在審查高等學校學生紀律處分糾紛中，法院一般不予受理。如2004年，震動國內法學界的西南民族大學學生接吻被勒令退學案，學生因不服學校處分而將學校告上法庭，成都市武侯區法院裁定該案不屬于《中華人民共和國行政訴訟法》等相關規定范圍，駁回原告起訴，二人上訴至成都市中級人民法院后，仍被維持原判。由此看來，通過行政訴訟途徑來解決高校學生紀律處分糾紛還困難重重。
《教育法》第31條第2款規定：“學校及其它教育機構在民事活動中依法享有民事權利，承擔民事責任”。
《高等教育法》第30條第2款也規定：“高等學校在民事活動中享有民事權利，承擔民事責任”。作為民事主體的高等學校，其對外法律關系主要表現在高等學校與不具有隸屬關系的國家機關、企事業單位、集體經濟組織、社會團體、個人之間的關系，內容較為繁雜，涉及所有權、契約及侵權損害賠償等諸多問題。《民事訴訟法》第三條規定：法院受理民事糾紛的范圍為：“人民法院受理公民之間、法人之間、其他組織之間及他們之間因財產關系和人身關系提起的民事訴訟”。高等學校在社會生活中扮演的另一個重要角色則為民事主體的角色，由于紀律處分引發的糾紛當然也在民事訴訟之列。但實質上，民事訴訟處理學校紀律處分糾紛也存在很多障礙，主要體現在學生不能對學校因為紀律處分的原因提起名譽權訴訟，同時民事訴訟途徑很難對學生由于開除學籍處分所喪失的受教育權進行救濟。
三、完善高校學生權利救濟體系的對策
高校與學生之間“對簿公堂”案件的不斷發生，已經給高校的管理帶來挑戰，并在一定程度上影響到學校管理的效率。為了尊重高校辦學的自主管理權，同時維護學生的基本權利，筆者就構建高校學生權利救濟機制提出如下五點建議：
(一)強化高校法治觀念
中國傳統教育中，學生屬于從屬地位，學生權利常常被漠視甚至被抹殺。在傳統思想的影響下，一些教育管理者的法律意識淡薄，盲目追求“高校自治”，高校學生管理規章制度的制定和高校學生管理工作的開展都以學校和管理者為主體，以學校和管理者的意志為轉移，這就勢必造成對學生權利的侵害。所以，高校一定要轉變觀念，重視學生的民主權利，積極推行學生事務公開制度和聽證制度。高校要通過設立“校長信箱”、“校領導接待日”、電視、網站等多種形式和程序公開學校教學、科研、管理、教育、改革發展等與學生權利密切相關的重大事務，以及涉及學生切身利益的重要事項，除黨和國家規定的需要保密的事項外，引導廣大學生積極參與到學校改革等過程中來，關注學校的發展，正確對待學校改革中的事物，合理合法地維護自身權利。聽證指的是權利主體在做出影響相對人權利義務的決定之前，給相對人提供發表意見、提出證據的機會，并對特定事項進行質證、辯駁的程序性法律制度。聽證程序的實質是聽取當事人的意見，它有利于實現高校學生管理的民主法治化、保障學生的合法權益、尊重學生的人格尊嚴，形成約束高校管理權行使的外在力量，也可以提高高校管理的透明度。
(二)加強教育立法
目前高校對學生行使處分權的法律依據主要是《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國高等教育法》和《普通高等學校學生管理規定》，還有各省、市、自治區、直轄市教育行政部門和各高等學校根據上述法律法規制定的實施細則。但是，上述法律法規與當代法治的發展要求還有很大差距，有些規定表述得過于抽象，缺乏具體程序規定；有些規定顯得過時，不能適應高等學校的發展。不少高校的實施細則存在著與高位階的法律法規相抵觸的情況：有些規定得過低，有些處分過嚴。為此，必須清理現有法律法規，及時進行有效的修補工作，有針對性地對過時的、不完整的內容進行全面修改和補充完善，將一些新的需要保護的權利義務關系適時納入法制軌道，將抽象的、原則性的表述明確化、具體化，增強教育法律法規的可操作性。同時，要進一步建立完備的高等教育法律法規體系，使高等教育法律關系主體及相互間的權利義務有明確的法律界定和運作規范，包括一方面加強教育立法工作，填補教育法律法規體系的空白，如制定專門的《學生法》和《學生申訴條例》等；另一方面對現有的法律和規章進行憲法審查，不得與《憲法》相抵觸。
(三)建立教育仲裁制度
教育仲裁制度作為學生申訴與訴訟的銜接制度，具有自身優勢，主要表現為：(1)有利于及時解決教育糾紛，化解學校與學生的矛盾。教育糾紛發生后，雙方當事人在協商不成的情況下，可以提起教育仲裁．教育仲裁委員會按照及時、有效、公平、合法的原則迅速地加以處理；(2)有利于節約訴訟成本。教育仲裁作為教育糾紛訴訟的前置程序，使得一部分教育糾紛案件在仲裁階段就得以解決，減輕了當事人的訴訟負擔，節約了訴訟成本；(3)有利于充分發揮教育行政機關的職能作用，更好地保護當事人的合法權益。建立教育仲裁制度是對教育申訴救濟后續的一種補救，是對行政訴訟和行政復議缺陷的彌補，是高校學生法律救濟制度的重要組成部分。在不違反司法最終原則的前提下，通過教育仲裁委員會處理教育爭議具備合憲性和合理性，這一方式既能維護國家權力的完整性和受限制性，又能充分體現現代法治對以受教育權為核心的學生合法權益的維護。
(四)完善現行高校學生權利救濟機制
我國針對受教育權實施行政救濟的途徑主要有學生校內申訴、行政復議、行政訴訟三種救濟渠道，但都存在這樣那樣的不足，需要進行完善。
1．完善學生申訴制度
各級教育行政主管機關應成立教育行政申訴機構，合理劃分教育行政申訴管轄范圍，規范申訴的程序，建立教育行政申訴聽證制度。高校學生對高校作出的紀律處分不服或因高校侵犯其人身權、財產權、受教育權等合法權益提起申訴，受理申訴機構應是教育行政申訴機構，否則學生遇到類似權利受侵害的情況便不知如何維權。同時，在高校學生行使申訴救濟權利的過程中，由于學生處于弱勢地位，教育行政機關不宜對教育糾紛進行封閉式處理，只告知學生申訴處理結果，不告知申訴處理的程序以及學生依法享有的各項權利。因此，應通過申訴聽證會等制度，保證申訴處理的公正、公開，保障學生應有的知情權、申辯權等各項權利。
2．擴大行政復議的范圍
國家要對教育行政復議的復議內容、處理程序、受理部門、受理時限、處理結果等作出明確規定，教育行政部門必須充分履行行政復議職責，遵循公正、合法、及時、準確等原則，應避免各部門相互推諉或官官相護的狀況；應嚴格按照法律規定的職責權限，對學生申請復議的具體行政行為進行審查，判明其是否合理、合法，處理結果要清楚明了，即或堅持、或改變或撤銷原處理結果。
3．充分發揮行政訴訟在大學生維權過程中的作用
目前理論界認為司法可以干預高校事務的范疇有：入學、轉學、退學、畢業、學位授予、勒令退學、開除學籍、社會活動(涉及憲法規定的政治權利部分)等。因此，法律部門必須明確大學自主管理范疇和司法能夠干預的范疇；同時也要明確司法受理部門、具體審查程序、處理時限、最后結果等，都要以法律的形式確立下來。只有將高校管理的司法審查范圍及其學生的權利救濟在立法上作出明確規定，教育行政訴訟才能對學生權利救濟予以最徹底、最權威的保障。
4．正確使用民事訴訟救濟手段
高校與學生的關系不僅有隸屬型的，也有平權型的。當處于糾紛中的校生關系為平權型關系時，這種糾紛則應采取民事訴訟途徑，這樣才能更好地對學生進行權利救濟。如在教學管理過程中教師對學生造成的傷害，學校教學設施對學生造成的傷害以及因高校的管理活動而侵害到學生的隱私權等。在這些糾紛中，學生對高校提起民事訴訟更能實現權利的充分救濟。
(五)建立高校學生教育救濟途徑之間的合理聯系
平等權作為一項憲法權利，當然應有相應的立法規范、行政監督以及司法救濟對其予以保護。但是，如果法律條文只具有宣言性質，沒有落到實處，行政執法抽象而不具體，沒有相應的懲罰措施，司法救濟渠道不暢通，那么人們所主張的“平等”，也只能是一紙空文。隨著教育事業的蒸蒸日上，因歧視而發生的侵害教育平等權的事件將會越來越多。筆者認為，義務教育中教育不平等形成的原因主要有：
（一）教育平等權的立法缺乏可操作性
我國關于教育方面的立法，還是比較廣泛的。從1980年我國第一部教育法律《學位條例》誕生以來，我國先后出臺了《義務教育法》、《教育法》、《職業教育法》、《中華人民共和國高等教育法》等一系列法律、法規及規章。而且在2006年《義務教育法》得到了修訂。但是，這些立法對我國教育平等權的保護還是過于原則。我國《憲法》第33條規定“：中華人民共和國公民在法律面前一律平等。”第46條規定“：中華人民共和國公民有受教育的權利和義務。”《教育法》第9條規定“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務。公民不分民族、種族、性別、職業、財產狀況、等，依法享有平等的受教育機會。”可以看出，我國現行憲法法律并沒有關于“教育平等權”的直接規定。同時，平等權與受教育權這幾項法律規范過于原則，缺乏現實的可操作性，只是具有“價值宣言性質”的條款，缺乏科學的、合理的程序設定，針對性和操作性不強，實施中難以收到實效。同時，相關主體的權利義務、基本保障制度及措施、法律責任等重要問題尚缺乏明確的法律規范，導致立法的初衷和立法的精神在實施中大打折扣。一旦學生的教育平等權受到侵害，受害人也找不到相關法律依據支撐。
（二）教育管理部門執法不嚴
在義務教育過程中，教育管理部門未履行其保障九年義務教育順利進行的義務，沒有采取保障平等權的措施。事情發生后，對平等權的損害，教育管理部門沒有嚴格執法，沒有對行政相對人予以相應的處罰。“綠領巾事件”發生后，相關教育部門只是責令叫停，并沒有對該學校給予相關行政處罰。“紅校服事件”也以相關教育局勒令收回運動服，并要求學校不得以任何形式區別對待學生而告終。同樣，無錫市教育局和市政府督導室也只是聯合下發通知，嚴禁對中小學生進行“智商測試”。這些行政機關都沒有做出具體的行政行為，治標不治本，都沒有達到實際的效果。
（三）司法救濟渠道不暢通
“沒有救濟就沒有權利”。我國憲法、法律對教育平等權的規定過于簡單和抽象。教育平等權遭到侵害往往依賴于相關部門的設定了前提條件、行為模式、法律后果的具體法律規范。現實卻是教育平等權救濟渠道不通暢，司法救濟的規定既不明確又適用范圍狹窄。現代法治精神的出發點是保障權利，如果沒有救濟，不具有可訴性，法律上的權利就會成為一紙空文。我國沒有憲法訴訟制度。教育平等權是一項憲法權利，應該具有可訴性，必須有專門的司法機關保障。然而，在實施過程中，憲法基本權利是否具有法律上的效力，憲法基本權利受到侵害時，是否可通過法律途徑尋求司法救濟，是中國行憲以來未在法律中明確、法院審判實務中沒有展開的工作[5]。
（四）師資隊伍管理機制不完善
學生在求學過程中被歧視，受到不平等待遇，還應歸責于我國師資隊伍體制管理的不科學。第一，教師的考核與學生的成績直接綁定。老師為了鼓勵學生學習，更為了通過自己的考核，采取發放“綠領巾”、“紅校服”等方式鼓勵學生，這既傷害了學生的自尊，也違背了平等權的要求。第二，教師師資水平、福利待遇存在差距。地區差異，城鄉差異，資深的、有能力的老師自然進入待遇好、教育設施齊全的學校任教。教學水平不高的老師只能留在條件相對較差的學校教學。各個地區、各個學校之間的老師相對固定，缺乏流動性，不能很好地開闊學生的眼界，教學生一些新的學習方法。第三，教師資格終身制，使其缺乏提升自我的動力。在我國，教師資格認證一直存在門檻過低的現象。門檻不夠高又實施終身制，這對于教師職業能力的提高和隊伍的優勝劣汰，都是一種抑制。這也間接地體現了學生受教育的不平等。
二、部分國家教育平等權保護之考察
當今世界各國都普遍注重對教育權平等的保護。許多國家不僅在立法中確立了完備的教育平等權保護體系，而且在相關的執法、司法、師資隊伍管理機制中中盡量給予落實。
（一）美國
美國在立法、執法、司法上對義務教育平等權擁有較為完善的保護體系。在立法保護上，美國教育平等權的立法內容十分豐富，涉及諸多方面，從憲法到一般法律，從程序法到實體法，從針對普通公民到照顧弱勢群體，形成自身鮮明的特點[6]。例如，在義務教育立法方面，其主要有初等教育的法律。如《初等和中等教育法》、《教育總則法》以及《2000年教育目標法》等。這些法律規范設定了嚴格的前提條件、行為模式和法律后果，具有較強的可操作性。在教育執法上，根據美國憲法，聯邦政府沒有教育管理權，美國的教育行政管理權主要在各州。聯邦政府通過教育經費的撥發等方式，對各州的教育進行宏觀管理，加強了聯邦對州教育的控制，教育管理體制逐漸向均權化方向發展。美國執行教育法的行政部門大致可以分為四級：聯邦、州、地方、學校。每一級教育行政管理部門都設定了相應的比較具體的職權[7]。在法律救濟上，立法保障和行政執法保障共同構成了教育平等權的事前保障。該權受到侵害后獲得的救濟，是事后保障，其與事前保障相對應，共同構成教育平等權保障的完整體系。目前美國處理教育糾紛最常用的辦法是法院系統對教育糾紛進行裁決。值得一提的是在美國50個州中，每個州都有一套少年法庭或家庭法院系統。在這種法庭中對少年運用不同的規則，并施加不同的處罰。①有些教育法的實施，由少年法庭或家庭法院專門負責，如義務教育法。少年法庭等是保護少年利益，保證教育法順利執行的重要措施和手段，對美國的教育事業的發展起了一定程度的促進作用。
（二）日本
除了憲法對教育的相關規定外，日本還有很多保障教育平等的法律。例如，1947年制定的《教育基本法》、《學校教育法》、《社會教育法》、《國立學校設置法》、《私立學校法》、《文部省設置法》、《教育公務員特例法》、《教員許可法》、《義務教育費國庫負擔法》、《終身學習振興法》。這些法律明確了教育方針、教育目的、社會教育、義務教育、教育機會均等內容，對整個學校教育做出了全面而又詳細的規定，有的涉及教育財政、學校基準、教職員、教育財政等方方面面。通過法律具體化使憲法規定的“國民有受教育的權利”這一抽象的、原則的規范，具有了可操作性和可執行性，在現實層面能夠具體落實[8]。此外，日本教育法形式中的判例法，也彌補了教育法體系中的某些不足之處，成為教育法規體系中的重要組成部分。為了解決都市與鄉村之間、偏僻地區與非偏僻地區間的交流，教師構成的合理性，同一學校長期任職者變動等問題，為了實現教育平等，日本制定了一系列的法律、法規，確保教師流動。“日本法律規定:一名教師在同一所學校連續工作不得超過6年。規定了教師流動的義務性,使教師基本處于流動的狀態。”[9]教師流動制度，也可以稱為教師交流制度，是指教師按照相關的規定，每隔一段時間從一個地方調到其他地方任教的制度。“從流動的方向來看,教師流動是多樣化的。日本的教師可在同級同類的學校間流動,也可以在不同級別的學校間流動,還可以有不同種類的學校間的流動。從流動的規范性來看,日本教師的流動是相當規范的,各道、府、縣在教師的定期流動方面都有政策規定,主要的政策都是一致的,如對教師流動的年限、教師的相關津貼標準、教師流動的行政審批等方面都有規定,這就保證了教師流動制度的規范性和一致性。從流動的保障來看,日本教師的流動制度有相關的法律法規作保障。”[10]日本是實行義務教育均衡化發展程度相當高的國家，其中教師流動制度給義務教育均衡化發展帶來了非常重要的作用，也為教育平等權的實現奠定了基礎。
（三）法國
法國擁有健全完善的義務教育投資體制。法國義務教育經費主要由政府承擔，即由中央財政和地方財政共同負擔。其中以中央財政負擔為主。具體地講，中央財政負擔全體小學和中學的教師工資支出，地方政府負責學校校舍建設與行政運轉經費，其中小學由市負擔，初中由省負擔。由于各級政府在義務教育的投資中實行分級負責的制度，各級政府職責權限劃分十分明確，分工清楚到位，這就使得各級政府能夠各負其責，各司其職，實現良性運轉，投入到位。法國政府不僅為學生提供入學機會和相同質量的教育服務，還要保證學生接受教育后必須要達到一定的發展標準[11]。法國既保證學生學前教育的公平，又關注學生義務教育后的發展，實現義務教育的均衡化發展。此外，法國建立了憲法委員會，專門審理侵犯教育平等權等憲法權利的違憲案件。這種模式確保了憲法至高無上的地位，從而確保教育中平等權的憲法權利地位。
（四）加拿大
加拿大具有完善的教師福利制度。加拿大教師的社會保障有社會保險，社會福利，包括為教師提供的各種休假制度，各種提高教師生活質量的辦法等。這些社會保障使得加拿大的教師崗位競爭比較激烈，因此，學校對教師的審查和聘任也比較規范。加拿大實行嚴格的教師資格審查制度，要成為教師，必須獲得大學畢業的學歷，參加相應的考試，獲得教師資格證書[12]。還值得我們關注的是加拿大的教師專業成長督導制度[13]。它在促進學生學習和進步、教師獲得專業知識、改善教學實踐以及領導教學和社區活動四個方面督促教師不斷進步，幫助教師反思自己的教學，促進教師專業的連續性發展，以確保所有教師都能提供最優質的教學，從而使每一位學生都能獲得最優質的教育。在保障了教師良好福利待遇的基礎上，教育歧視現象將能更好地避免。
三、強化我國義務教育平等權保護之對策
學生在義務教育過程中所遭受到的歧視，既傷害了學生的人格和自尊，也嚴重損害了其受教育的憲法權利和基本人權。如果不想辦法改變這種狀況，侵害學生平等權這類歧視事件還會發生。盡管徹底解決這種教育上的不平等現象不可能在短時間內完成，但這絕不是一個可以視而不見的問題，值得我們反思。
（一）完善有關教育平等的立法
我國憲法雖然確認了公民受教育權和平等權，但是規定過于原則，缺乏可操作性。因此，相關教育平等的立法亟待完善。第一，明確教育平等權這一憲法權利的訴訟依據或者途徑。例如，可以在憲法第33條中再增設一款，明確規制公民基本權利具有直接的、可以援用的司法效力，從而確保公民權利在受侵犯后能夠通過憲法訴訟得到救濟[14]。這使得學生的權利遭受侵害時有相應的法律依據支撐。第二，明確教育管理部門的權利義務以及法律責任。只有明確相關行政執法機關的權利義務及法律責任，才能使其依法辦事。第三，通過法律移植完善我國教育平等的立法。我們應借鑒日本，在憲法和教育法所確定的總原則下，在國家和地方行政機構頒布一系列全面、系統而又嚴謹的教育法律和法規，涉及教育的方方面面。同時，也應借鑒美國，從實際需要出發制定教育法律，適時地、有針對性地進行修改，不過分注重教育法律體系的完整。走美國與日本關于教育平等權的折中路線。另外在注重成文法的同時，我們應發揮判例的補充作用，參考有價值的司法判例，建立一個司法判例體系，在成文法規定不完備的情況下，彌補教育法體系中的不足之處。
（二）加強教育法律的執行
教育執法監督是我國教育法制建設過程中比較薄弱的環節，也是教育法制建設所面臨的一項十分緊迫的任務。我們應轉變政府教育管理職能，將教育的執法監督轉變成政府實現教育管理職能的重要手段，加大教育機關的監察和處罰力度。教育法律、法規日益增多，如不保障其有效地實施，也將使其變成“一紙空文”。第一，加強對教育機構日常工作的監督。教育管理部門可不定期地考察教育機構的日常工作，一旦發現有侵害學生教育平等權的行為，立刻給予其相應的行政處罰。第二，健全我國現有的教育申訴制度。教育管理部門在明確了申訴主體的基礎上，進一步明確申訴范圍、申訴期限、申訴管轄、申訴受理程序，使申訴制度進一步規范化、法制化。此外，我們需要認真研究分析外國教育執法監督的有益經驗，結合我國的實際，加強我國教育法律的執行。
（三）暢通司法救濟渠道
對于義務教育中的平等權，僅僅有憲法文本的規定是不夠的，要將這些文本規定真正運用于實踐，使其具有可訴性。因此，我們可以考慮建立憲法救濟制度。建立憲法訴訟制度，確保公民教育平等權利在受侵犯后能夠得到救濟，主要應把握好以下幾點：第一，設置或在普通法院中設置憲法法庭，專門處理違憲類案件。第二，憲法訴訟案件的范圍包括憲法規定的公民教育平等權利受到侵犯，部門法無能保護，從而無法獲得救濟的；國家機關、團體、企事業組織的直接違憲行為。第三，對違憲行為以經濟制裁和政治制裁為主要手段建立完善的憲法訴訟制度是憲法對公民教育平等權利進行有效保障的有效途徑，也是在張揚法治理念下，與國際人權保障潮流的一次接軌。我國憲法確認和保護公民的基本權利，教育平等權作為公民基本權利的一種,當受到侵害的時候，應得到救濟。不能因教育平等權是一種原則性的、概括性的權利而得不到具體化的救濟。建立完善的憲法訴訟制度，是憲法對公民教育平等權進行有效保障的有效途徑。同時，還要將公民的訴訟權上升為憲法權利，使公民的訴訟權從一般的權利上升為憲法訴訟權。
（四）完善師資隊伍管理體制
當前離職院校學生管理中的主要侵權表現
1．對學生受教育權的侵犯
侵犯學生受教育權主要表現在入學與退學兩個方面。在入學方面，我國《教育法》第9條規定，“公民不分民族、種族、性別、職業、財產狀況、等，依法享有平等的受教育機會。”《高等教育法》第9條規定：“高等學校必須招收符合國家規定的錄取標準的殘疾學生入學，不得因其殘疾拒絕招收。”但在現實中，存在著事實上的不平等和不公平現象。如全國統一高考不統一錄取。造成不同地區考生入學的不平等；符合國家規定的錄取標準的殘疾學生，因其身體殘疾而被拒之門外。在退學方面，主要表現為學校違法處分學生，特別在勒令退學和開除學籍方面存在著違法現象。如有些學校規定，學生有賭博、打架斗毆、考試舞弊、破壞公共財物等行為者，學校給予其勸退或勒令退學處分；未通過英語四級考試、計算機考試等，不予頒發學歷證書或學位證書等。
2．侵犯學生人格權
學生人格權是學生依法享有的人格、名譽、隱私不受侵害的權利，人身自由、人格尊嚴的規定，是憲法規定的基本權利。但是，高校在管理工作中，一些教師不分場合，不分對象，動輒訓人，造成對學生名譽權的侵犯。此外，學校對于大學生婚前和結婚做了禁止性規定，學生一旦觸犯，便以該學生“品行惡劣，道德敗壞”為由，給予勒令退學的處分，還將該決定在全校范圍內張榜公布等。學校的這些行為與社會發展和現實之間存在著某種背離，具有明顯的滯后性，其合理性和合法性值得關注與思考。
3．侵犯學生財產權
與其他公民一樣，學生依法享有財產權，但一些院校以各種借口侵犯學生財產權。如有些學校以學生自己保管財物不安全為由，在未經學生同意的情況下代其保管；有些學校為了謀取利益擅自動用學生財產如獎學金、助學金等，侵犯學生對自己財產的處分權；還有些學校沒有經過物價部門的同意而向學生“亂收費”或提高為學生提供的生活用品的價格。有些學校似乎把依法治校理解為“以罰治校”，以對學生的經濟處罰來代替其他教育手段，在對學生的處罰中設立罰款條款，與法律規定嚴重不符。
4．對學生程序性權利的侵犯
學生程序性權利得不到保障的情形表現在以下三個方面：(1)學生違紀處理條例中涉及違紀處理程序以及其他程序方面的內容偏少，措辭也較為原則、概括和模糊，操作性差；(2)在處分學生過程中，只體現學校管理者的單方意志，不注重調查取證，沒有聽證會，學生也沒有機會申辯；(3)在事后救濟方面，學生的申訴權也往往不能有效行使。教育行政部門和學校礙于各種利益往往互相推諉敷衍，使學生申訴無門。同時，由于目前法律的滯后性，學生的訴訟權也得不到有效保障。
導致學生管理侵權的主要原因
1．學校管理行為范圍模糊
關于學校對學生的管理行為是一種內部行政管理行為，還是外部行政管理行為，目前我國理論界、法學界還沒有一個明確的共識，從司法實踐來看也不明確。各地法院按照自己對該行為的理解。對于侵犯學生權益的案件有的受理并作出判決，有的卻以“不屬于人民法院受案范圍”為由駁回。因此，我們不能判斷學校對學生的管理行為到底是內部行政管理行為還是外部行政管理行為，從而導致學校與學生之間的法律關系模糊。
2．學校規章同國家有關法律、法規相違背
從法理上講，國家的法律、法規與學校的規章之間屬于上位法與下位法的關系，下位法的規定不能背離上位法的規定。然而，學校在制定內部學生管理規定時，未能充分考慮它們是否違反了國家的有關規定，因而在內容上不適當地擴大了規章的適用范圍，增加了規章的調整手段，限制甚至剝奪了學生的正當權益。
3．傳統思維依然強勢，法治人權觀念淡薄
“師道尊嚴”“一日為師，終身為父”，這些傳統觀念在人們的潛意識中還是根深蒂固。在學校教學和管理中，學校與教師往往居高臨下，具有絕對權威，學生只能尊重和服從。在這種思維習慣的支配下，教育者很難把受教育者當作平等主體加以對待，在學生管理中也就容易出現“家長”式作風，進而造成對學生基本權利的忽視和侵害。因此，教育管理者的法制觀念淡薄是造成高校學生管理侵權的重要原因之一，并延伸到學生管理的各個層面。
高職院校學生管理法治化的途徑
1．樹立人權觀念。增強法制意識，強化學校學生權利保護理念
樹立人權觀念，增強法制意識，強化學校管理者的學生權利保護理念，是做好學校學生管理工作，保護學生合法權益的前提。一方面學校管理者應該更新教育理念，把學生當作平等主體對待，充分尊重學生的法律所賦予的權利。同時，還應該加強相關法律法規的學習“知法”才能真正“守法”，才能主動依法管理，切實保障大學生基本權利。另一方面，大學生自身應該明確自己所享有的法律上的基本權利，逐步提高維權意識，大學生只有主動維權，善于維權才會有效遏制學生管理中侵權現象的發生。
2．完善教育法律體系
要實現高職院校學生管理法治化，必須要完善相應的法規制度體系。目前，我國已經制定了一系列規范普通高校行為的法律法規，如《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》《中華人民共和國教師法》《中華人民共和國學位條例》《普通高等學校學生管理規定》等。這些法律法規在明確高等學校的法律地位，調整學校與政府的社會關系以及建立和維護高校體制與管理秩序等方面發揮著積極的作用。但是我國的教育法律體系還不夠完備，有些領域還存在著立法空白，為了使學生管理的每一項活動都有法可依、有章可循，除對現有的法律進行修改和完善以外，還應針對高職院校的特點制定專門的《高等職業院校學生管理規定》，此外還應有《學生管理組織法》《國家考試法》《學校組織法》《校園法》等來規范學校和學生的各種行為。
3．完善學校的管理規章制度
根據法律法規的授權和大學自治的要求，學校有權制定相應的規章制度以管理學生和維持正常的教學秩序，但是學校的規章制度必須與國家的高等教育法律法規相協調，而不能與現有的法律法規相抵觸。因此，學校應通過對現有法律法規的分析研究，廢除與法律法規相抵觸的校內規章制度，并出臺一些新的尊重和保護學生合法權益的規
范性文件。
4．建立和完善學生權利救濟制度
(1)建立校內申訴制度，健全行政申訴制度
現行法律和規章盡管賦予了學生依法申訴的權利，但卻沒有規定如何行使的具體程序。為了依法保障學生申訴權利的實現，應該建立校內申訴制度，健全行政申訴制度，并把這些制度在相關的教育法律法規中加以明確規定。
校內申訴制度，就高校學生管理來講，是指學生因對學校有關職能機構或人員作出的有關處理決定不服，或認為其有關具體行為侵犯了自身的合法權益，申請學校依照規定程序進行審查處理的制度。學校應設立申訴委員會，受理學生的申訴請求。依多數意見形成處理意見書，經學校批準后，正式作出申訴處理決定。校內申訴制度作為內部學生權利救濟制度，在公正、合理的前提下，可以有效地把學校有關職能機構或人員與學生的糾紛消化在內部，避免教育行政主管部門或司法的介入，充分維護高校學生管理的秩序性和穩定性。
(2)引入聽證制度
聽證即“聽取對方意見”。過去，處理學生的程序一般是：先由系里給出一個情況說明，上報給教務處，教務處再上報給校長辦公室和有關學校領導，然后經討論出臺一個處罰決定，其間學生很少有參與的機會。這種“先處罰，后告知”的做法，缺乏透明度和公正性。因此，如果在學校作出處罰決定之前增設聽證環節，給予利害關系人以說明理由和陳述的權利，會更有利于維護學生的正當權利，并能保障決策結果的最大公正性、合理性，達到“兼聽則明”“懲前毖后”的雙重效果。
(3)建立教育仲裁制度
教育仲裁制度是指根據教育法律的規定，當學生與學校發生糾紛時，依法向專門設置的教育仲裁機構申請，由教育仲裁委員會依據法律規定進行調節、裁決的一系列活動。教育仲裁制度除具有仲裁制度的一般法律特征之外，還具有自身特點，如仲裁機構應設置在教育行政主管部門內部；仲裁員的組成上應由教育行政部門代表、高校代表等組成，并聘任教育界人士、法律界人士擔任兼職仲裁員，從而保證教育仲裁的專業性和合法性。教育仲裁的受案范圍應當與訴訟的受案范圍一致。當學生未能或不愿通過申訴解決糾紛時，可以在申請仲裁和提訟之間選擇，對仲裁裁決不服仍可以提訟。教育仲裁制度作為學生申訴與訴訟的銜接制度，有利于及時解決教育糾紛，化解學校與學生的矛盾。
關鍵詞：高校學生；權利救濟
中圖分類號：G652 文獻標識碼：A 文章編號：1003-2851（2010）12-0086-02
2003年12月，山東某高校學生王某因在學校的一次考試中作弊未被授予學士學位而向法院提起行政訴訟；2007年1月4日南京某高校學生傅晨因作弊曾三次狀告母校討學位。近幾年來，學生因受處分問題或學位授予問題等問題與校方發生糾紛對簿公堂的事情屢次發生，這種現象引起了社會的廣泛關注，也給教育界很多警示。這些案件一方面反映出大學生維權意識的增強，另一方面也反映出高校在管理制度和學生權利救濟制度的建設上存在種種缺陷。
一、高校學生權利的界定和權利救濟的涵義
（一）高校學生權利的界定。高校學生權利是指被規定或隱含在法律規范中，高等學校學生在法律關系中以作為或不作為的方式獲得利益的一種手段。高校學生一方面因公民身份而享有公民權利，另一方面是因高校學生身份而獲得了高校學生權。
高校學生的公民權利，包括憲法規定的公民基本權利和法律規定的其他普通權利。我國現行憲法規定我國公民享有平等權，政治權利和自由，信仰自由，人身權利及自由，批評、建議、申訴、控告、檢舉以及依法獲得賠償的權利，社會、經濟、教育和文化方面的權利，婚姻家庭方面權利等一系列基本權利。其他法律規定的普通權利主要有民法上的人格權、身份權、物權、債權以及知識產權等。
高校學生權，是指具有高校學生的特殊身份而享有的權利。高校學生的一般權利在我國《教育法》中作了規定。高校學生的特有權利根據《教育法》、《高等教育法》和《規定》的有關規定包括教育教學活動參與權與教育教學資源利用權、獲得公正評價權、獲得學歷學位證書權、獲得獎勵和資助權以及獲得救濟權。
（二）權利救濟的涵義。權利救濟指的是法律意義上的救濟，是對遭受損害的權利的一種補救和修正，是保證權利實現的重要途徑和措施，缺少救濟的權利將是空中樓閣，很難真正實現，正如法諺所云有權利必須有救濟，沒有救濟就沒有權利。本文分析公力救濟，按照給予救濟的機關不同，又可以行政救濟和司法救濟。行政救濟指的是通過專門的行政監督機關或上級行政機關等行政主體對行政行為進行審查，撤銷違法或不當的行政行為，對行政相對人進行權利救濟，主要有行政申訴、行政復議等；司法救濟是指人民法院通過訴訟的方式，實現權利的救濟，使被侵害的權利得到恢復的一種救濟方式，主要包括民事訴訟、行政訴訟、刑事訴訟等。
二、高校學生權利救濟的必要性
（一）對高校學生權利進行行政救濟是保障學生權利的需要。有權利必有救濟，沒有救濟就沒有權利。憲法和法律賦予高校學生的基本權利、民事權利，以及依據教育法律法規高校學生享有的特定權利，作為一種實體權利，有賴于立法者通過法律予以確認，有賴于行政權力的擁有者和執行者予以尊重和保護，并在法治行政和正當程序原則下依靠高校的作為得以實現，更有賴于法律救濟予以保障。救濟（無論作為手段還是權利本身），不僅是“當實體權利發生糾葛時”為實體權利提供解決糾紛或沖突的途徑，而且，由于實體權利的“可訴性”的存在，使實體權利的合法實現或實體義務的普遍履行成為可能。
（二）對高校學生權利進行行政救濟是促使高校依法行政的需要。《高等教育法》第十八條規定：“高等教育由高等學校和其他高等教育機構實施。”因此，高等學校作為法律授權的實施高等教育的機構，承擔著國家教育權的職能，擁有法律法規授權的諸如招生、頒發畢業證書、學位證書等行政權力，具有管理學生的法定職權。其招生、頒發“兩證”、退學等學籍處理行為和開除學籍等紀律處分行為都會對學生的聲譽、入學、畢業及未來發展產生重大影響。作為行政主體的高等學校，按照依法行政和正當法律程序原則行使職權，是高等學校的職責所在。以權利制約權力，作為控制行政權力的一個基本原理，在高等學校同樣具有理論和現實意義。學生通過行政救濟，借助行政機關或司法機關的力量，維護自己的權利，成為促使高校依法治校，合法、合理地行使職權的助推器。
三、我國高校學生權利救濟的現狀
近幾年來，我國的高等教育法制作為我國法制建設的一部分取得了較大的進步，《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國高等教育法》和2005年3月的《普通高等學校學生管理規定》等法律和規章的相繼頒布和實施，為我國高校學生權利救濟提供了一定的制度支撐。
（一）高校學生權利救濟的理論現狀。理論的發展是制度建設和實踐發展的先導。關于高校學生權利救濟的相關問題，理論界已作了一些有價值的探索。但面對高校法治化的迫切要求，高校學生權利救濟理論的發展還是相對滯后的，制約了高校學生權利救濟制度的建設和實踐發展。高校的準確定位是進行高校學生權利救濟的前提，但當前學界對高校的法律地位尚未達成共識。在高校學生權利救濟的一些其他理論上也存在較大的爭議。高校學生權利救濟有關理論的發展是促進高校學生權利救濟制度建設和救濟實踐發展的基礎，這種基本理論的不確定性成為制度建設和實踐發展的極大障礙，因此厘清高校學生權利救濟的有關理論乃當務之急。
（二）高校學生權利救濟的制度現狀。目前我國有關的法律、法規和規章對高校學生權利救濟作了一些規定，但還不完善。《教育法》第四十二條明確規定，受教育者有權“對學校給予的處分不服向有關部門提出申訴，對學校、教師侵犯其人身權、財產權等合法權益，提出申訴或者依法提訟”。新《規定》第五條規定：“學生對學校給予的處分或者處理有異議，向學校或者教育行政部門提出申訴對學校、教職員工侵犯其人身權、財產權等合法權益，提出申訴或者依法提訟。”上述規定為高校學生權利救濟提供了一定的制度保障，但對些救濟途徑如行政復議、行政訴訟能否在高校與學生的糾紛中適用缺乏明確的規定，還存在較大的爭議；對于高校學生申訴，學生申訴處理委員會的人員組成以及申訴與教育行政復議、教育行政訴訟的關系等方面的規定還不完善，影響了在實踐中具體運作。
（三）高校學生權利救濟的實踐現狀
在教育行政實踐和司法實踐中、對于高校學生權利的救濟還不充分，阻礙教育法治的實現。近年來大學生因權利被侵害，與學校發生糾紛的事件逐年增多，對簿公堂也屢見不鮮。但在大學生訴母校的很多案件中、法院往往作出不予受理或駁回的裁定，使學生權利缺乏應有的保障。以上情況表明，在高校能否成為行政訴訟的被告的問題卜還處于見仁見智的狀態，有待深入研究。日前，教育行政復議僅僅局限于對教育行政部門的具體行政行為提起的復議，據資料表明到目前還沒有對高校的處理處分行為直接提起行政復議的先例。
四、完善高校學生權利救濟的對策
（一）高校應轉變觀念，重視學生權利的實現
在中國的傳統教育中，學生屬于從屬地位，學生權利常常被漠視。在傳統思想的影響下，一些教育管理者的法律意識比較淡薄，盲目追求“高校自治”，高校學生管理規章制度的制定和高校學生管理工作的開展都以學校和管理者為主體，以學校和管理者的意志為轉移，這就一定會造成對學生權利的侵害。所以，高校一定要轉變觀念，重視學生權利的實現，積極推行學生事務公開制度和聽證制度。高校要通過電視、網站以及廣播等多種形式和程序公開學校教學、科研、管理、教育、改革發展等與學生權利密切相關的重大事務，以及涉及學生切身利益的重要事項，除黨和國家規定的需要保密的事項外，引導廣大學生積極參與到學校改革等過程中來，讓學生關注學校的發展，正確對待學校改革中的事物，合理合法地維護自身權利。
（二）現行高校學生權利救濟機制亟待完善
我國現行學生權利救濟的途徑主要有校內申訴、行政復議、行政訴訟三種救濟渠道，但都存在一些不足需要進行完善。
1.學生申訴制度的完善
各級教育行政主管機關應成立教育行政申訴機構，合理劃分教育行政申訴的管轄范圍，規范申訴的程序,完善教育行政申訴聽證制度。高校學生對高校作出的紀律處分不服或因高校侵犯其人身權、財產權、受教育權等合法權益提起申訴，受理申訴機構應當是教育行政申訴機構，否則學生遇到類似權利受侵害的情況便不知如何維權。同時，在高校學生行使申訴救濟權利的過程中，由于學生處于弱勢地位，教育行政機關不應對教育糾紛進行封閉式處理，只告知學生申訴處理結果，不告知申訴處理的程序以及學生依法享有的各項權利。因此，應通過申訴聽證會等制度，保證申訴處理的公正、公開，保障學生應有的知情權、申辯權等各項權利。
2.擴大行政復議的范圍
國家要對教育行政復議的復議內容、處理程序、受理部門、受理時限、處理結果等作出明確規定，教育行政部門必須充分履行行政復議職責，遵循公正、合法、及時、準確等原則，應避免各部門相互推諉或官官相護的狀況；應嚴格按照法律規定的職責權限，對學生申請復議的具體行政行為進行審查，判明其是否合理、合法，處理結果要清楚明了。
3.充分發揮行政訴訟在大學生維權過程中的作用
目前理論界認為司法可以干預高校事務的范疇有：入學、轉學、退學、畢業、學位授予、勒令退學、開除學籍、社會活動（涉及憲法規定的政治權利部分）等。因此，法律部門必須明確大學自主管理范疇和司法能夠干預的范疇；同時也要明確司法受理部門、具體審查程序、處理時限、最后結果等，都要以法律的形式確立下來。只有將高校管理的司法審查范圍及其學生的權利救濟在立法上作出明確規定，教育行政訴訟才能對學生權利救濟予以最徹底、最權威的保障。
4.正確使用民事訴訟救濟手段
高校與學生的關系不僅有隸屬型的，也有平權型的。當處于糾紛中的校生關系為平權型關系時，這種糾紛則應采取民事訴訟途徑，這樣才能更好地對學生進行權利救濟。如在教學管理過程中教師對學生造成的傷害，學校教學設施對學生造成的傷害以及因高校的管理活動而侵害到學生的隱私權等。在這些糾紛中，學生對高校提起民事訴訟更能實現權利的充分救濟。
（三）建立高校學生教育救濟途徑之間的合理聯系
校內申訴機構受理高校學生的申訴后到期后沒有處理的，學生可以向行政申訴機構提請申訴。行政申訴機構受理學生的申訴后，逾期未作處理的，學生可以向其所屬的上級教育行政主管機關申請復議，或根據不同的情況分別采取以下的救濟渠道：一是申請教育仲裁；二是對涉及侵犯學生人身權、財產權的行為，可以直接向法院提起民事訴訟；三是對高校對其作出開除學籍的處分或作出拒絕發放畢業證書或學位證書的決定不服的，認為嚴重侵犯其受教育權的，應當向上一級教育行政機關申請復議或向法院提起行政訴訟；四是學生對高校對其作出一般違紀處分不服的（但未嚴重侵犯其受教育權的），可向行政申訴機構再次申訴，行政申訴機構作出的處理決定應為終局決定。在建立起規范、有效的法律救濟制度后，鼓勵學生先窮盡申訴、復議的救濟途徑，再提起行政訴訟。
參考文獻
（一）特殊教育法律相對籠統，可操作性低。現特殊教育立法規定的內容仍停留在宏觀層面，法律條款流于形式化，號召宣示性比較強，對特殊群體權利的保障性較弱。很多條款缺乏強制性及具體法律責任和懲罰措施。如《殘疾人教育條例》提出：“各級人民政府應當加強對殘疾人教育業的領導，統籌規劃和發展殘疾人教育事業，逐步增加殘疾人教育經費，改善辦學條件。”但是對具體的實施沒有做出詳細規定，這樣的法律條款必然給實際的實施和監督帶來極大困難。
（二）立法科學性低，立法人員思想觀念和專業素質弱。未接受過系統的特殊教育培養，對特殊教育的發展歷程和現實狀況的認識不一定到位。他們往往是從“外行人”的角度看待特殊教育和特殊人群，對特殊教育事業的意義認識不夠，使得制定法律、法規與實踐脫節，更多的具有理論意義而缺乏實際價值，難以滿足特殊人群的真正需要②。
二、針對問題提出的建議
（一）完善特殊教育立法體系，注意立法質量，提升特殊教育法的層次。目前，我國特殊教育立法的主要問題是缺少處于核心地位的《特殊教育法》，因此，國家立法機關應盡快制定統一的《特殊教育法》，規范特殊教育活動和指導特殊教育立法實踐，進而形成一個以《教育法》為母法，以特殊教育法為主體的法律體系。在這一法律體系中，既有從《教育法》、《特殊教育法》、《殘疾人教育條例》到地方法規縱向的層次結構，以適應不同地區不同發展水平的客觀要求，又有與《義務教育法》、《教師法》等相聯系的橫向結構，同時每部法律法規都有相應的實施細則，這樣便成為既自成系統又不脫離其他教育法的特殊教育法律體系。
（二）倡議建立相關立法監督機關，保障法律的實施效力。從目前我國的行政制度看，我國并沒有實質意義上的監督立法的專門機關，僅僅是作為公民可以向人大及其常委會提出立法建議，并沒有專門的機構研究應該建立什么樣的法律適應社會的發展。建議建立專門的機關監管法律的建設，例如在證券行業有證監會等，可以在法律行業建立法監會，保證法律的公正公平，這樣受益的不僅是特殊教育法還有其他各類法律，也有益于我國社會主義法治社會的建立。除此之外，特殊人群的權利要得到真正實現，除了建立完善的法律體系之外，還要有完備的救濟制度作為支持，否則這種權利只能是空想，注定是一種無法實現的權利。首先要建立家長或監護人對侵犯特殊群體權利行為的申訴和訴訟制度，殘疾人的家長或監護人都強烈希望自己的孩子的合法權利受到保護，當特殊群體的權利受到侵犯或難以實現時，家長或監護人應當及時行使申訴和訴訟權利，向有關部門申訴，必要時向法院提訟，這對特殊群體權利保護有重大意義；其次，各級立法、行政主管部門及各級殘聯應切實擔負起應有的責任，依法對侵犯特殊群體權利的各種違法行為進行行政干預，必要時進行行政處罰；再次，各級人大應加大對特殊教育立法實施情況的監督力度，對有法不依、執法不嚴的單位或個人進行有效監督。
（三）增強立法的可操作性。在特殊教育立法中應當盡量克服過大過空的立法弊端，少一些形式化帶有“號召”、“鼓勵”的規定，而是應當對特殊教育的具體實施部門、監督部門、財政投入主體和比例、教師資格的培訓等實際問題做出明確規定，對不能履行職責的部門或個人進行相應的處罰，對具體的處罰方式、救濟手段等進行明確規定。這樣才能大大增強特殊教育立法的實際操作性，使法律法規得到真正落實，對殘疾人合法權利的保障起到根本作用。
論文摘要：本文對我國高校學生權利救濟的現狀進行了分析，鑒于欠缺救濟的制度保障，學生在受教育的過程中幾乎無權利可言，提出了建立大學生權利救濟機制的必要性和可行性，并指出此舉是增強學生法制觀念，維護學生合法權益，有利于高等教育法治化進程的重要途徑。
在高校學生管理工作實踐中，我們發現很多學生往往是在受到退學、開除、取消入學資格、取消畢業(學位)證書授予資格等直接影響到學生求學、就業等切身利益的處分之后，才會到學校或教育主管部門尋求權利救濟。換言之，在我們現在的教育管理環境與教育文化背景下，學生不到萬不得已，一般是不會主動提出權利救濟的。而一旦學生提出權利救濟時，又得不到實現。如，近來出現的田永訴北京科技大學拒絕頒發畢業證書、學位證書案，劉燕文訴北京大學拒絕頒發博士畢業證書及訴北京大學學位評定委員會案，重慶某學院“女大學生懷孕被開除”案，……這一系列案件，標志著高等學校開始走出象牙塔，接受法治的考驗。大學生維護自身權利意識的淡薄，不能不引起我們深思。因此，建立并完善大學生權利救濟機制是當前教育法治化亟待解決的問題。
一、權利救濟的含義及大學生權利救濟機制的現狀
1、權利救濟的含義
高校學生的權利一般由兩部分組成，一是作為公民所享有的憲法和法律賦予的政治權利與民事權利；二是受教育者作為學生享有的權利，即教育法律法規規定的受教育者作為學生區別于其他公民應該享有的權利。當受教育者的權利被損害或侵害時，應有相應的救濟措施。
“有權利就必須有救濟”，無救濟則無權利。救濟是對已發生或業已造成傷害、危害、損失或損害的不當行為進行糾正、矯正或改正。也就是說，當公民的權利受到侵害時，可以從法律上獲得解決，或請求司法機關及其他機關給予解決，使受損害的權益得到補救。根據法律規定，公民權利救濟有三種方式：一是私力救濟，指由受害人本人或利益關系人直接向實施侵權行為的人進行反擊和懲罰，在法治社會私力救濟基本上被廢除，只有在緊急情況下，有法律明確授權的情況下才能進行，如正當防衛和緊急避險；二是公助救濟，也稱“類法律方式的救濟”，如針對民事糾紛的調解，由保持中立的第三入主持和調解下，由雙方當事人協商解決糾紛；三是公力救濟，也就是法律救濟，如司法救濟，通過訴訟的形式，由國家司法機關解決糾紛。其中，法律救濟被認為是最有力量和最終的救濟手段。高校學生適用的法律救濟主要有行政救濟和民事救濟兩種形式，行政救濟主要包括行政復議和行政訴訟，民事救濟主要指民事訴訟。
2、大學生權利救濟機制的現狀
從理論的角度而言，當高校學生的合法權益受到學校管理行為的侵犯后，在教育領域的救濟途徑有兩種：一種是法律救濟，法律救濟又可分為行政救濟與民事救濟；二是一種特殊的救濟制度，向學校內特定部門或上級教育行政主管部門提出申訴，即學生申訴制度。
現實是：一方面，迄今為止我國現行教育法律體系尚未設定法律救濟程序，高校處分權沒有可訴性。由于高校學生因學校管理不當提起的訴訟大部分屬于行政訴訟的范疇，而我國《行政訴訟法》以及相關司法解釋已將行政訴訟的受案范圍限制為具體行政行為，并將內部行政行為明確排除在行政訴訟的受案范圍之外，這為高校學生通過訴訟途徑維護合法權益帶來了很大的障礙。近年來頻繁不斷的有關“受教育權”的訴訟案，就涉及到了高等學校行政管理的各個方面，其中又以高等學校對學生的處分權爭議為主要表現。在各種教育行政訴訟案件中，認為“學校侵犯學生的受教育權”幾乎是所有原告的共同理由，而以訟爭案件不屬于人民法院“行政訴訟受案范圍”，則是人民法院作出不予受理的裁定或裁定駁回起訴的基本理由。這說明，日益增多的教育糾紛迫切需要可以憑借的糾紛解決機制予以處理和疏通。雖然20世紀80年代《民事訴訟法》、《行政訴訟法》和90年代《行政復議法》的頒布，以及《教育法》、《義務教育法》、《教師法》和《高等教育法》，以及2005年3月教育部頒布的新的《普通高等學校學生管理規定》中有關教育權利救濟制度的規定，但這個貌似宏大的體系卻忽視了高校學生不服學校行政處分的救濟。學生在遭受學校開除、退學等處分時，不能提起行政訴訟尋求司法救濟。由于欠缺救濟的制度保障，學生在受教育的過程中幾乎無權利可言。
另一方面，學生申訴制度作為唯一的權利救濟途徑，也基本上是無章可循。高校學生申訴制度是指大學生在接受教學管理的過程中，對學校給予的處分不服，或認為學校和教師侵犯了其合法權益而向有關部門提出要求重新作出處理的制度。《教育法》只是簡略地提及，舊的《學生管理規定》規定了“對學生的處分要適當，處理結論要同本人見面，允許本人申辯、申訴和保留不同意見。對本人的申訴，學校有責任進行復查”，新的《普通高校學生管理規定》盡管對建立學生的申訴制度作了明確的規定，但地方各級教育主管部門及高校在具體落實中還沒有進一步細化、完善。學生申訴有關制度建設的滯后，已經成為影響學生實現該項權利的主要問題。具體表現在：
(1)我國行政訴訟法、刑事訴訟法、民事訴訟法等法律規定的訴訟上的申訴權利，都有明確的受理申訴的機關，而教育法的規定，只是將申訴這一由憲法賦予的公民基本權利具體化為一種非訴訟的學生申訴權利。有關的制度建設嚴重滯后，學校中至今缺乏甚至沒有受理學生申訴的專門機構，“申訴無門”的現象十分嚴重。
(2)教育法規定的申訴范圍只限于“對學校給予的處分不服”，從而難以充分保障學生多方面的合法權益，使大量的有關學生權利的糾紛不能合法地通過申訴渠道得到解決。
(3)缺乏甚至沒有規范的可供選擇的申訴形式，權利受到侵害的學生不知道如何主張和實現自己的申訴權利。
因此，為了維護大學生的合法權益，推進教育法治的進程，就必須建立大學生權利救濟機制。
二、建立學生權利救濟機制的必要性
1．建立大學生權利救濟機制是維護學生合法權益的重要途徑
學生在違反紀律時，學校可以運用管理權對其進行處罰，甚至可以剝奪學生的受教育權，將學生開除出校。對學校的行為，即使是違法或不當，學生也不能否認其效力或加以抵制，而只能事后通過各種救濟途徑加以解決。法律賦予學校較大的自由裁量權，為學校的教育管理預留了一定的伸展空間的同時，也常常被學校作為尋求其行為合法的依據。學校往往只重視自己的權力，而忽視受教育者的權利。學生懾于不能領取畢業證、學位證，或被開除學籍、勒令退學等對學生的名譽及將來的就業和發展產生不利影響的后果，往往不敢對抗學校的權力。我們必須承認在依法治校目標的實現過程中，民主思想、平等觀念、權利意識、法治理念在高校管理中尚未完全培植與滲透；由于高校與學生之間存在著管理者與被管理者的關系，學生群體在維護自身合法權益方面處于相對弱勢地位，高校學生權益救濟途徑及其作用仍相當有限。
2．建立大學生權利救濟機制是增強學生法治觀念，開展依法治校的重要途徑
通過合法正當途徑維護自身合法權益，是強化學生的法治意識、公民意識和法律意識的過程。法治化是高校管理的改革目標和努力方向。在傳統的教育體制下，中國的高等教育是以公辦為主、具有福利性質的教育，學生接受高等教育基本上不交費或只交一部分費用。在這種情況下，高等教育管理部門都比較漠視學生的權利，學生習慣循規蹈矩。久而久之，學生自身應有的權利被漸漸地忽視了，這種權利意識的淡薄，直接導致了學生走入復雜的社會后生存與競爭能力的不足。但是，在“依法治國”的今天，在繳費上大學的前提下，高校學生的權利意識得到了普遍提高，權利救濟意識也得到了普遍增強。因此，高校學生如何進行權利救濟，是一個值得探討的問題。
3．建立大學生權利救濟機制是高校處分權納入司法審查范圍的保障
迄今為止，我國現行教育法律制度中尚未設定司法救濟程序。當受處分學生不服處分決定時，很少能申請進行行政復議或提起行政訴訟。最典型的案例是“重慶某高校女學生懷孕被退學案”，該生在學校申訴制度不健全的情況下，向人民法院提起行政訴訟，但法院認為該案不屬行政訴訟受案范圍、駁回起訴。致使該生不能獲得司法救濟。其根本原因在于高校的內部紀律處分與學校給予的行政處罰界定不清，所以在司法實踐中法院一般認為學校對學生的處分不屬行政處罰，不能使其進入行政訴訟程序。在這樣的情況下，其結果是學生不能提起行政訴訟，高校處分權也不能納入司法審查的范圍，使高校成為不受司法監督的特殊主體，學生無法獲得司法救濟。
4．完善我國建立大學生權利救濟機制的立法規定
《教育法》第四十二條第四款規定：受教育者享有“對學校給予的處分不服向有關部門提出申訴”的權利。《普通高等學校學生管理規定》第六十四條規定：“處理結論要由本人見面，允許本人申訴、申辯和保留意見，對申訴學校有責任進行復查”。法律、法規雖規定學生有“申訴權”、“對申訴學校有責任進行復查”，但由于僅兩個法條對學生申訴制度作出的規定過于籠統、簡約，所以在實踐中難以操作。無論是開除學籍的處分或者是警告處分，學生不服處分除了能夠提出申訴以外，別無它法。已經在其他管理領域廣泛適用的行政復議制度、仲裁制度、調解制度等多元、復合的救濟方式并沒有在教育糾紛解決中被采用，反映出法律救濟體系的嚴重缺陷。新的《普通高等學校學生管理規定》對學生與學校之間的權利義務作了一定的規定，但是，作為一部行政規章，它在解決涉及學校的辦學自主權和學生受教育權法律糾紛中的作用是有限的。
三、建立大學生權利救濟機制的可行性
1．教育部關于建立學生申訴制度的規定
從制度環境來看，我國已具備建立學生申訴制度的法律依據。《教育法》第42條規定：“受教育者享有下列權利。．．．．．．．(四)對學校給予的處分不服向有關部門提出申訴，對學校、教師侵犯其人身權、財產權等合法權益，提出申訴或者依法提起訴訟。”
為了保護受教育者的合法權益不受到學校處分失實或失當的侵害，新的《學生管理規定》就學校對學生的處分決定程序作了重要的改進。《規定》要求，對學生的處分做到程序正當、證據充分、依據明確、定性準確、處分適當。
(1)權利告知：告知學生可以提出申訴及申訴的期限。(第59條)
(2)機構設置：學校應當成立學生申訴處理委員會。(第60條)
(3)人員組成：學生申訴處理委員會應當由學校負責人、職能部門負責人、教師代表、學生代表組成。(第60條)
(4)受理范圍：受理學生對取消入學資格、退學處理或者違規、違紀處分的申訴。(第60條)
(5)申訴時效：
校內申訴：接到學校處分決定書之日起5個工作日內。(第61條)
申訴復查：接到書面申訴之日起15個工作日內，作出復查結論并告知申訴人。(第62條)行政申訴：接到學校復查決定書之日起15個工作日內。(第63條)
申訴答復：接到學生書面申訴之日起30個工作日內，應當對申訴人的問題給予處理并答復。(第63條)
(6)申訴期限：從處分決定或者復查決定送交之日起，學生在申訴期內未提出申訴的，學校或者省級教育行政部門不再受理其提出的申訴。(第64條)
2．關于建立學生聽證制度的規定
聽證的內涵是“聽取當事人的意見”，尤其是在作出不利于當事人的決定前應聽取意見。它淵源于英美普通法上自然正義觀念的聽取兩方面意見之法理。所謂聽證指的是權力主體在作出影響相對人權利義務的決定之前，給相對人提供發表意見、提出證據的機會，并對特定事項進行質證、辯駁的程序性法律制度。聽證制度原只適用于司法審判，后逐步推廣應用于立法和行政領域。由于教育法的授權，使得本不是行政機關、不享有行政執法權的高校成為授權行政主體，高校與學生的部分法律關系成為準行政關系，因此聽證制度在高校管理中的引入也就順理成章。新的《學生管理規定》中“學校在對學生作出處分決定之前，應當聽取學生或者其人的陳述和申辯”之條款的設立，為在高校學生處分過程中引入聽證制度提供了實施依據。
四、完善大學生權利救濟機制
1．建立和健全學生申訴制度
學生申訴制度是一種特殊的非訴訟權利救濟制度，即學生維權的準司法程序制度。根據受理學生申訴的部門不同，可以把學生申訴制度分為行政申訴制度和校內申訴制度。學生或其監護人認為學校工作人員和教師侵犯了學生合法權益時，適用于校內申訴制度；學生或其監護人認為學校侵犯了學生合法權益或對學校給予的處分不服時，則適用于行政申訴制度。
學校應成立專門的申訴機構——學生申訴處理委員會，受理學生對取消入學資格、退學處理或者違規、違紀處分的申訴。在組成方面，學生申訴處理委員會由學校負責人、職能部門負責人、教師代表、學生代表組成。學生對校方的各種處分認為有違法或不當并損及學生個人利益，可向學校學生申訴處理委員會提出申訴，學生對申訴處理委員會作出評議決定后不服，可向學校再次申請評議。評議決定作出后，除退學、開除學籍、勒令退學評議決定可提起行政訴訟外，其它各種評議均為終局性的評議決定，該決定一旦生效，當事人必須履行，不得向人民法院提起訴訟。
2．建立和健全學生聽證制度
聽證程序的實質與要義是聽取當事人的意見，這是程序公正的必然要求和內在體現。作為正當法律程序的核心，聽證所蘊涵的公開、參與、民主等價值構成了程序法治的生命源。其對行政民主、法治、保障人權的作用愈來愈突出，聽證自身所具有的獨立于實體結果的程序價值日益受到人們的關注，并在當代法治實踐中得到廣泛應用。在學校作出處分決定前通過增設聽證環節，給予學生申訴的機會，與在學校作出處分決定后通過學校學生申訴處理委員會，給予學生申訴的機會相比，其維權效果更好，有利于避免事后矛盾的糾纏、積聚。理由是聽證環節的設置，將確保校方在作出處分決定前能充分聽取當事雙方的陳述、申辯、質證，達到“兼聽則明”、“懲前毖后”的雙重效果。
關鍵詞高校 學生管理 法制化 法治化
中圖分類號:G647文獻標識碼:A
1 高校學生管理法制化與法治化的涵義與關系
法制化,即指國家和社會的基本關系和主要活動經由法律制度規范、調整和保護,在法律的規范和保護下發展的過程。高校學生管理法制化,是指國家通過教育立法對高等教育事業的發展實行干預和調控,教育行政部門行使管理職以法律為主要依據,教育管理者解決教育問題訴諸于法律。
法治化是一種“法律至上”、“法律主治”的社會狀態。高校學生管理法制化就是要按照國家、教育部門等相關法律規定對學生進行有效的管理。簡言之,高校學生管理法制化是制定完整教育法規范體系,健全的法律運作機制以及相關的保障制度。高校學生管理法治化就是要在運用這些法律來治理事務,法制化是法治化的基礎、前提條件,法治化是法制化的具體實踐。
2 高校學生管理法制化與法治化的原因
高校學生管理法制化與法治化是一個長期的歷史過程,并且有其深刻的歷史和社會原因,是社會民主、法制發展的必然。
第一,教育法律思想由來已久。教育法律思想早在古希臘時就有,柏拉圖最早在其名著《理想國》中闡述教育法律思想。19世紀中期到20世紀50年代,世界各國進入教育立法的時期;1957年德國學者黑克爾撰寫的《學校法學》一書是世界上第一部系統的教育法學著作。我國教育向來強調人治不重視法治,但教育法治思想和法治實踐卻一直存在。如韓非就曾提出“以法治教”的主張,并從中央到地方設吏師,保證國民的法治教育在全國范圍內實施。悠久的教育法律思想給教育的法制化與治治化提供了沃土。
第二,教育法制與法治意識日益增強。20世紀70年代末期,我國進入改革開放時期,隨著政治、經濟改革的推行,教育亦不能像以往一樣僅靠行政命令或人治來發展。這樣,教育的法制化和法治化就成為政府和全社會關心的重要課題。從20世紀70年代末開始至今,我國教育法制化和法治化經歷了起始、發展、深化等階段,法律理論研究日益豐富,法制化建設取得初步成效;法律實踐也逐步得以實施,人民的法治意識日益增強。
第三,學生管理實踐中案例頻發。在全社會快速推進法治化進程的大趨勢下,人們法制意識不斷增強,大學生也不例外,而且更注重維護自身的合法權利。故此近些年大學生為維護自己的權利狀告高校的案例時有發生。如:1998年田永訴北京科技大學管理不當,,侵犯其受教育權案;1999年劉燕文訴北京大學濫用行政管理權,不頒發畢業證書,拒絕授予博士學位案;2000年余丹丹訴襄樊學院勒令其退學處分無充分理由和法律根據要求案;2000年張某訴華西醫科大學不授予其博士學位案;2001年王某訴武漢理工大學不授予其學士學位案;2003年董斐訴鄭州大學請同學替考“勒令退學”案等。這些案例為高校的學生管理工作敲響警鐘,同時也給高校學生管理法制化與法治化提出了許多新的問題。
第四,較為完善的教育法體系。隨著教育法律研究的不斷推進,我國建立了較為完善的教育法體系。它由教育法律體系、教育法規體系和教育規章體系構成。教育法律是指《憲法》中關于教育的條款,我國教育的基本法《中華人民共和國教育法》,單行法《中華人民共和國義務教育法》、《中華人民共和國義務教育法》、《中華人民共和國職業教育法》、《中華人民共和國民辦教育促進法》、《中華人民共和國教師法》等;教育法規則由行政法規如《中華人民共和國義務教育法實施細則》及地方性法規如廣東省實施《中華人民共和國教師法》辦法等構成;教育規章包含行政規章與地方性規章。較為完善的教育法體系為實施高校學生管理法制化與法治化提供了理論依據。
3 高校學生管理法制化與法治化存在的問題
第一,法規、規章與法律存在沖突。地方性法規、規章與國家法律抵觸的這種法律規范相互打架的現象,就是學術界通常所說的法律沖突。法律沖突是“維護社會主義法制統一,建設社會主義法治國家”進程中面臨的又一個重大現實問題。在高校學生管理法制化與法治化過程中,也存在這樣的問題,如新的《婚姻登記條例》規定:允許在校大學生結婚,但由于在校生結婚給學生管理帶來一系列問題,有些高校校規限制大學生結婚;又如《學生體質健康標準》實施辦法與《高等教育法》沖突等。
第二,管理人員的法律意識不強。1999年6月,第三次全國教育工作會議確定了高等教育大發展的新思路,我國高等教育事業得到空前發展,過去高度強調意志統一、集中統一管理和學生的服從的管理模式已不再適應大眾化階段的高校學生管理形勢。但這種傳統習慣根深蒂固,導致管理者法律意識淡漠,較少用法律的原則和精神管理學生。具體表現在:片面強調嚴格管理,片面強調學校的權力,從而忽視了學生權利的保護;將法制與嚴格管理對立起來,認為遵循法治原則,就是放松管理,就會放任學生的某些不良行為,這些認識與現代法治觀念相悖。
第三,未理清高校與學生間的關系。隨著高等教育改革的不斷深入,高校和學生的關系由原來單一的行政管理關系逐步向復雜化方向轉變,而管理者卻較少從法律角度認真思考學校與學生的關系。在這樣的大背景下,一些學者提出要重新審視高校和學生之間存在的法律關系,基于二者關系的復雜性,目前尚未形成能夠全面準確描述二者關系的理論研究成果。主要觀點有特別權利關系理論、教育契約關系論、行政法律關系、民事法律關系和行政法律關系與民事法律關系并存等,但這些觀點有一個共同點,就是維護學生自,強調學生權益,主張司法程序介入高校學生管理,倡導高校學生管理法制化與法治化。
第四,管理程序不夠規范。現實高校學生管理中,有很多程序不清,不夠規范的地方。比如,學校在對學生做出行政處分時,學生的知情權、申訴權、如何調查取證等都沒有比較詳細、嚴格的規定,這樣都可能造成對學生權利的侵犯。學生尋求救濟的途徑還很不順暢,各種救濟手段未得到有效的運用,學生遇到問題時訴之無處、無門,造成大學生的權利無法得到及時的維護。
4 改進高校學生管理法制化與法治化的措施
第一,加強立法工作。目前,我國雖然建立了較為完善的教育法體系,但在有些方面尚存在空白;另外,教育法規、規章與法律存在沖突。學校內部規章制度與法律法規沖突是目前侵犯學生權利,引起法律糾紛最主要的原因。從法律的位階上看,學校內部規章制度的位階是最低的,其效力也是最低,只要與法律、法規、規章相沖突,均屬無效。實踐中學校內部規章制度與法律、法規、規章沖突的案件均有,但最多的還是與教育方面的法律法規沖突最多,這有待于加強立法工作。對學生的管理中, 必須依法制定全方位的規章制度,并對現有的規章和條例進行清理和修訂,過去行之有效的方法和改革成果應繼承,同時要充分考慮整個社會法治的進步。
第二,提高法律意識。近年來,教育法律糾紛頻頻見于報端。糾紛的實質是教育者法律意識的淡漠和學生日益崛起的主體權利義務之間的沖突,是關于學生權利的法律規定與學生管理制度中不當因素的沖突,沖突的焦點是學生或學生的權利是否得到尊重或侵害。減少、避免、解決教育法律沖突的必由之路是:教育者和學生都要學習、理解、掌握有關教育法律、法規和規章的條文和實質,按教育法科學地管理和教育學生;依教育法科學的學習。做到教者、學者均知法、守法、護法。
第三,樹立服務意識。教育者應該充分認識到與學生法律關系的變化,找準與學生的法律關系,適時調整角色地位,保護學生權利,樹立服務意識,做好服務工作,熱忱為學生服務。大學生智商高,知識面廣,觀念更新周期短,法律意識不斷增強。教育者要從民主、自由、平等、公正的觀點出發,既要嚴格按照法律、法規和規章制度來規范、管理、教育大學生,又要充分尊重學生的法律地位,保護他們的合法權益。
第四,規范高校管理行為。2005年頒布實施了新的《普通高等學校學生管理規定》。新《規定》依據《教育法》、《高等教育法》以及其他相關法律法規,遵循“育人為本,依法建章,規范管理,加強監督”的原則,對原《規定》進行了全面的修訂。新的《規定》把學校管理的自由裁量權限定在一定的范圍之內,對于保護學生合法權益具有重要意義。進一步明確了高校工作職責、范圍,管理者的權限、義務,完善法律監督機制體系,規范了高校的管理行為,依法行事。
第五,完善學生救濟機制。一是要按照法律的規定,禁止侵犯學生權利行為的發生;二是建立學生申訴制度,使學生權利得到救濟,三是進一步明確司法審查介入高校的教育管理活動的權限、程序,在維護高校的自主辦學權和保障學生的基本權利之間找到一個平衡點,從而更好地維護學生的各項合法權益。司法審查對大學管理的介入不僅是完全必要的,更為重要的是可以規范管理權利,更新管理觀念,促進高校管理的法制化和法治化。
學生是學校的主體,學生管理工作的成效,關系到學校的穩定與發展。但隨著高等教育改革的推進,高校與學生的關系由原來單一的行政管理關系逐步向復雜化方向轉變。為適應這種變化,高校必須更新管理理念、改進管理方式和完善管理制度,加強高校學生管理法制化與法治化,才能促進高校的長期穩定與健康的發展。
參考文獻
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關鍵詞高校 學生管理 法制化 法治化
中圖分類號:G647文獻標識碼:A
1 高校學生管理法制化與法治化的涵義與關系
法制化,即指國家和社會的基本關系和主要活動經由法律制度規范、調整和保護,在法律的規范和保護下發展的過程。高校學生管理法制化,是指國家通過教育立法對高等教育事業的發展實行干預和調控,教育行政部門行使管理職以法律為主要依據,教育管理者解決教育問題訴諸于法律。
法治化是一種“法律至上”、“法律主治”的社會狀態。高校學生管理法制化就是要按照國家、教育部門等相關法律規定對學生進行有效的管理。簡言之,高校學生管理法制化是制定完整教育法規范體系,健全的法律運作機制以及相關的保障制度。高校學生管理法治化就是要在運用這些法律來治理事務,法制化是法治化的基礎、前提條件,法治化是法制化的具體實踐。
2 高校學生管理法制化與法治化的原因
高校學生管理法制化與法治化是一個長期的歷史過程,并且有其深刻的歷史和社會原因,是社會民主、法制發展的必然。
第一,教育法律思想由來已久。教育法律思想早在古希臘時就有,柏拉圖最早在其名著《理想國》中闡述教育法律思想。19世紀中期到20世紀50年代,世界各國進入教育立法的時期;1957年德國學者黑克爾撰寫的《學校法學》一書是世界上第一部系統的教育法學著作。我國教育向來強調人治不重視法治,但教育法治思想和法治實踐卻一直存在。如韓非就曾提出“以法治教”的主張,并從中央到地方設吏師,保證國民的法治教育在全國范圍內實施。悠久的教育法律思想給教育的法制化與治治化提供了沃土。
第二,教育法制與法治意識日益增強。20世紀70年代末期,我國進入改革開放時期,隨著政治、經濟改革的推行,教育亦不能像以往一樣僅靠行政命令或人治來發展。這樣,教育的法制化和法治化就成為政府和全社會關心的重要課題。從20世紀70年代末開始至今,我國教育法制化和法治化經歷了起始、發展、深化等階段,法律理論研究日益豐富,法制化建設取得初步成效;法律實踐也逐步得以實施,人民的法治意識日益增強。
第三,學生管理實踐中案例頻發。在全社會快速推進法治化進程的大趨勢下,人們法制意識不斷增強,大學生也不例外,而且更注重維護自身的合法權利。故此近些年大學生為維護自己的權利狀告高校的案例時有發生。如:1998年田永訴北京科技大學管理不當,濫用職權,侵犯其受教育權案;1999年劉燕文訴北京大學濫用行政管理權,不頒發畢業證書,拒絕授予博士學位案;2000年余丹丹訴襄樊學院勒令其退學處分無充分理由和法律根據要求案;2000年張某訴華西醫科大學不授予其博士學位案;2001年王某訴武漢理工大學不授予其學士學位案;2003年董斐訴鄭州大學請同學替考“勒令退學”案等。這些案例為高校的學生管理工作敲響警鐘,同時也給高校學生管理法制化與法治化提出了許多新的問題。
第四,較為完善的教育法體系。隨著教育法律研究的不斷推進,我國建立了較為完善的教育法體系。它由教育法律體系、教育法規體系和教育規章體系構成。教育法律是指《憲法》中關于教育的條款,我國教育的基本法《中華人民共和國教育法》,單行法《中華人民共和國義務教育法》、《中華人民共和國義務教育法》、《中華人民共和國職業教育法》、《中華人民共和國民辦教育促進法》、《中華人民共和國教師法》等;教育法規則由行政法規如《中華人民共和國義務教育法實施細則》及地方性法規如廣東省實施《中華人民共和國教師法》辦法等構成;教育規章包含行政規章與地方性規章。較為完善的教育法體系為實施高校學生管理法制化與法治化提供了理論依據。
3 高校學生管理法制化與法治化存在的問題
第一,法規、規章與法律存在沖突。地方性法規、規章與國家法律抵觸的這種法律規范相互打架的現象,就是學術界通常所說的法律沖突。法律沖突是“維護社會主義法制統一,建設社會主義法治國家”進程中面臨的又一個重大現實問題。在高校學生管理法制化與法治化過程中,也存在這樣的問題,如新的《婚姻登記條例》規定:允許在校大學生結婚,但由于在校生結婚給學生管理帶來一系列問題,有些高校校規限制大學生結婚;又如《學生體質健康標準》實施辦法與《高等教育法》沖突等。
第二,管理人員的法律意識不強。1999年6月,第三次全國教育工作會議確定了高等教育大發展的新思路,我國高等教育事業得到空前發展,過去高度強調意志統一、集中統一管理和學生的服從的管理模式已不再適應大眾化階段的高校學生管理形勢。但這種傳統習慣根深蒂固,導致管理者法律意識淡漠,較少用法律的原則和精神管理學生。具體表現在:片面強調嚴格管理,片面強調學校的權力,從而忽視了學生權利的保護;將法制與嚴格管理對立起來,認為遵循法治原則,就是放松管理,就會放任學生的某些不良行為,這些認識與現代法治觀念相悖。
第三,未理清高校與學生間的關系。隨著高等教育改革的不斷深入,高校和學生的關系由原來單一的行政管理關系逐步向復雜化方向轉變,而管理者卻較少從法律角度認真思考學校與學生的關系。在這樣的大背景下,一些學者提出要重新審視高校和學生之間存在的法律關系,基于二者關系的復雜性,目前尚未形成能夠全面準確描述二者關系的理論研究成果。主要觀點有特別權利關系理論、教育契約關系論、行政法律關系、民事法律關系和行政法律關系與民事法律關系并存等,但這些觀點有一個共同點,就是維護學生自主權,強調學生權益,主張司法程序介入高校學生管理,倡導高校學生管理法制化與法治化。
第四,管理程序不夠規范。現實高校學生管理中,有很多程序不清,不夠規范的地方。比如,學校在對學生做出行政處分時,學生的知情權、申訴權、如何調查取證等都沒有比較詳細、嚴格的規定,這樣都可能造成對學生權利的侵犯。學生尋求救濟的途徑還很不順暢,各種救濟手段未得到有效的運用,學生遇到問題時訴之無處、無門,造成大學生的權利無法得到及時的維護。
4 改進高校學生管理法制化與法治化的措施
第一,加強立法工作。目前,我國雖然建立了較為完善的教育法體系,但在有些方面尚存在空白;另外,教育法規、規章與法律存在沖突。學校內部規章制度與法律法規沖突是目前侵犯學生權利,引起法律糾紛最主要的原因。從法律的位階上看,學校內部規章制度的位階是最低的,其效力也是最低,只要與法律、法規、規章相沖突,均屬無效。實踐中學校內部規章制度與法律、法規、規章沖突的案件均有,但最多的還是與教育方面的法律法規沖突最多,這有待于加強立法工作。對學生的管理中, 必須依法制定全方位的規章制度,并對現有的規章和條例進行清理和修訂,過去行之有效的方法和改革成果應繼承,同時要充分考慮整個社會法治的進步。
第二,提高法律意識。近年來,教育法律糾紛頻頻見于報端。糾紛的實質是教育者法律意識的淡漠和學生日益崛起的主體權利義務之間的沖突,是關于學生權利的法律規定與學生管理制度中不當因素的沖突,沖突的焦點是學生或學生的權利是否得到尊重或侵害。減少、避免、解決教育法律沖突的必由之路是:教育者和學生都要學習、理解、掌握有關教育法律、法規和規章的條文和實質,按教育法科學地管理和教育學生;依教育法科學的學習。做到教者、學者均知法、守法、護法。
第三,樹立服務意識。教育者應該充分認識到與學生法律關系的變化,找準與學生的法律關系,適時調整角色地位,保護學生權利,樹立服務意識,做好服務工作,熱忱為學生服務。大學生智商高,知識面廣,觀念更新周期短,法律意識不斷增強。教育者要從民主、自由、平等、公正的觀點出發,既要嚴格按照法律、法規和規章制度來規范、管理、教育大學生,又要充分尊重學生的法律地位,保護他們的合法權益。
第四,規范高校管理行為。2005年頒布實施了新的《普通高等學校學生管理規定》。新《規定》依據《教育法》、《高等教育法》以及其他相關法律法規,遵循“育人為本,依法建章,規范管理,加強監督”的原則,對原《規定》進行了全面的修訂。新的《規定》把學校管理的自由裁量權限定在一定的范圍之內,對于保護學生合法權益具有重要意義。進一步明確了高校工作職責、范圍,管理者的權限、義務,完善法律監督機制體系,規范了高校的管理行為,依法行事。
第五,完善學生救濟機制。一是要按照法律的規定,禁止侵犯學生權利行為的發生;二是建立學生申訴制度,使學生權利得到救濟,三是進一步明確司法審查介入高校的教育管理活動的權限、程序,在維護高校的自主辦學權和保障學生的基本權利之間找到一個平衡點,從而更好地維護學生的各項合法權益。司法審查對大學管理的介入不僅是完全必要的,更為重要的是可以規范管理權利,更新管理觀念,促進高校管理的法制化和法治化。
學生是學校的主體,學生管理工作的成效,關系到學校的穩定與發展。但隨著高等教育改革的推進,高校與學生的關系由原來單一的行政管理關系逐步向復雜化方向轉變。為適應這種變化,高校必須更新管理理念、改進管理方式和完善管理制度,加強高校學生管理法制化與法治化,才能促進高校的長期穩定與健康的發展。
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