時間：2023-10-02 08:55:29
緒論：在尋找寫作靈感嗎？愛發表網為您精選了8篇農村用地管理，愿這些內容能夠啟迪您的思維，激發您的創作熱情，歡迎您的閱讀與分享！
當前農村集體建設閑置用地和集體控制的農用地，主要是指集體所有的閑置建設土地和人均三十年承包地以外的農用地。
屬農村集體所有的閑置建設用地主要包括：村內空閑地、無人居住的老房屋占用的宅基地、停止使用的學校用地、廢棄的村辦企業及老村委用地等。村內空閑地及老房屋占用的宅基地，由于傳統觀念影響，基本是誰占有誰控制，多以種樹、圈院等方式個人占用。停止使用的學校及廢棄的村辦企業、老村委所占土地等多以使用者與村委協商后，承包租賃使用，向村里交納承包費；也有的以拍賣方式轉到個人或企業使用，村里一次性收取費用。有的閑置學校尚待處理。
農村集體控制的農用地主要包括：機動地，專業性承包的果園、林地、五荒地、墳地等土地。近年來隨著農村土地承包法律法規和政策的貫徹實施，對這些土地的管理和發包越來越規范，絕大部分村能夠履行民主程序，公開公平發包。
2010年全市農村集體“資金、資產、資源”管理工作會以來，按照全市的統一要求，各鎮街區都已成立了農村集體資產資源和工程建設項目招投標中心，與村委一起，逐步加強了對農村閑置建設用地及集體控制的農用地的管理，把這些土地的承包、租賃和處置納入了鎮級招投標規范管理。通過招投標，一方面使集體資產資源的價值得到充分體現，增加了集體的收入；另一方面增加了發包處置土地的透明度，符合農村黨風廉政建設的要求，減少了干群矛盾。目前在這方面做的比較好的有：街道、開發區、鎮、鎮、鎮等。
二、存在的問題
從調研的情況來看，我市對農村集體閑置的建設用地和控制的農用地的管理總體情況是好的，但由于各種原因，也存在一些問題，主要表現在以下幾方面：
（一）村內空閑地及老房屋占用的宅基地管理不善。由于傳統觀念影響，村內空閑地存在誰占有誰控制的現象，農村“一戶一宅”制度得不到全面貫徹落實，面上存在“一戶多宅”和建新不拆舊占用老宅基地的問題。有的村對復墾土地管理不善，承包不規范，群眾有意見。
（二）個別村的機動地，專業性承包的果園、林地、五荒地、可農用的墳地等土地發包不規范。農村稅費改革前，由于種地效益低，群眾對土地的承包熱情不高，個別村在發包中沒有按照公開、競價的原則進行，導致了價格較低，影響了集體收入。當前，有的村為了解決眼前經濟困難，超長期限發包土地，一次性收取多年的承包費，影響了村集體長遠收入。有的村發包土地沒有經過民主程序和納入鎮街區招投標管理范圍，違法私下發包，不簽承包合同或是合同不規范。有的村承包合同履約不利，承包費收不上來、發包到期后也收不回土地。
三、下一步抓好管理的意見和建議
（一）加強土地管理及土地承包法律法規和政策的宣傳，增強農村干部群眾依法管理和使用土地的意識。要在農村干部群眾中多形式、多渠道地宣傳土地管理及土地承包方面的法律、法規和政策，讓廣大農村干部群眾吃透精神，消除模糊認識，增強法律意識和政策觀念，在全社會形成依法管理、集約節約用地的輿論氛圍。
（二）摸清底子建好臺賬，打好依法管理的基礎。鎮村兩級要對農村集體的村內空閑地、無人居住的老房屋占用的宅基地、停止使用的學校、廢棄的村辦企業、老村委辦公場所等土地及機動地、專業性承包的果園、林地、五荒地、墳地等土地進行全面清查，徹底摸清每宗土地的底子，建立專門臺賬。為管理好、利用好、經營好村集體這些土地資源打下基礎。對上述土地的使用處置都要由鎮級有關部門實行把關管理。
（三）加強農村集體資產資源和工程項目招投標管理，實現農村集體土地經營管理規范化。鎮村兩級要認真貫徹落實全市農村集體“三資”管理工作會議精神，依據《市人民政府關于進一步加強農村集體資金資產資源管理的意見》和《市農村集體資產資源和工程建設項目招投標管理暫行辦法》兩個文件，完善農村集體資產資源和工程建設項目招投標管理制度，加強對農村集體閑置的建設用地和控制的農用地的經營管理，要把以上土地的發包處置全面納入鎮級招投標管理范圍，實行公開、公平、公正發包，嚴格實行合同化管理，維護村集體的合法權益。
一、加強宣傳教育
各鎮辦要采取通俗易懂的方式，廣泛深入地開展土地管理特別是農村集體建設用地管理法律法規的宣傳教育培訓，提高依法行政水平，使廣大農村基層干部真正知曉并且自覺遵守土地管理法律法規，在廣大農村形成依法依規管地、節約集約用地的良好氛圍。尤其是要將保護耕地、保障發展作為全區第八次村委會換屆選舉結束后集中培訓的一項重要內容，認真組織換屆后的村組干部學習中、省、市關于進一步加強國土資源管理工作的有關文件精神，通過加強對村組干部的教育和管理，提高轄區企業和廣大農民群眾的遵紀守法意識，切實維護土地管理政策法規和土地礦產衛片執法檢查的嚴肅性。
二、嚴明工作紀律
各鎮辦要教育、引導和管理好村組干部，切實落實鎮辦、村組耕地保護責任，并和村委會層層簽訂耕地保護目標責任書，堅持依法依規用地。對不聽勸阻、知錯不改，擅自建房或圈占集體土地的人員，要依法予以嚴厲打擊；對不履行職責，默許他人私自圈占、出租集體土地的村組干部，進行約談，促其整改；對因姑息遷就、默許縱容、瞞案不報、壓案不查和糾正整改土地違法違規行為不力導致土地違法違紀行為大量發生且造成嚴重后果的，將嚴格實行責任追究。
關鍵詞：農村；建設用地；管理建議
中圖分類號： S-1 文獻標識碼： A 文章編號： 1674-0432（2013）-22-1
在我國社會飛速發展的宏觀環境帶動下，農村人口的物質生活水平實現了逐步提升，改善居住條件的期望越來越高，國家和社會對于新型農村的建設也給予了高度重視和有力支持，并將其列為推動和諧社會建設的重點工程。對于農村建設用地管理工作而言，如何通過有效的措施使農村建設用地實現規范化是其全部工作的核心。秉承實現農村建設用地管理工作規范化的思想，提出幾點加強農村建設用地管理的措施與建議，從而實現社會的科學發展。
1 完善對城鎮開發建設的規劃與引導
為了有效落實國家對于“十分珍惜每寸土地，合理利用每寸土地”的方針政策，加強對農村建設用地的管理，推動綜合性開發建設工作的發展，可以采取以下幾點措施。
1.1 進行城鎮建設的綜合性開發
城鎮建設的綜合性開發涵蓋基礎設施建設、房屋建設以及舊城改造等一系列開發活動，并且要滿足城鎮總體規劃的具體要求，達到“若開發、即建成、終收效”的目的，使每一寸土地都實現綜合效益的最大化。
1.2 以國家在非農業建設用地方面的計劃指標進行城鎮建設綜合性開發的控制
國土資源管理單位在進行城鎮建設的綜合性開發方面的計劃編制時，需要以落實開發建設用地計劃為出發點，以實現土地開發建設的綜合性平衡為目的。未被劃入年度用地計劃指標的建設沒有申請用地的資格，絕對禁止先征待用以及未征先用的現象發生。
1.3 國土資源部門要發揮協助作用
國土資源部門需著力宣傳新型農村建設所涉及的土地政策，并且為政府在土地利用方面的總體規劃的修改發揮協助作用，主動參與到新型農村建設的有關規劃中，保障有關規劃的無縫銜接。
2 加強對鄉村建設用地的管理
對于鄉村建設用地方面相關管理制度的改革與創新，應從遵守“五個有利于”的角度出發，并且以實現“五個有利于”為目的。“五個有利于”的具體內容為：有利于節約土地使用量；有利于土地公有制的持續；有利于培養和發展統一的土地市場；有利于為更多的農民創造福利；有利于實現一體化。但是對于當前的住宅基地建設仍存在諸多問題，例如，有些農戶出現“一宅多戶”或者通過欺騙方式獲取住宅基地建設權；某些交通不通暢的自然村逐漸集中于小城鎮。針對上述問題采取合理規劃土地使用格局、合理調整土地使用結構等方式，實現變廢棄土地為可用土地的目的。
3 加大土地開發整理力度
在眾多國土資源的管理工作中，土地開發整理是其中的一項重點工作，在實現耕地占補平衡、促進農村產業結構的調整以及推動經濟向可持續方向發展等方面具有十分重要的作用。根據在具體的土地開發整理過程中出現的狀況，以緩解在非農建設用地方面的緊張局面為目的，以修正的土地利用總體規劃為導向，完善土地開發整理相關規劃，實現由土地開發的主體地位逐漸過渡到土地整理復墾的主體地位。此外，應著力整治基本農田，將零散土地進行規整，并且通過提升配套的水利設施的數量、提升土地利用率等措施提升耕地的總體質量。
3.1 建立以土地整理為目標的審批制度
對于受到自然條件以及社會經濟條件雙重影響的土地來講，首先對其整理目標進行審批，因此，需建立一套以土地整理為目標的審批制度，其中土地整理目標需劃分為兩類，改善生態環境項目和增加耕地項目。
3.2 對土地項目整理進行過程優化
無論是項目的前期規劃、項目施工還是規劃設計工作之間都存在諸多問題，造成了人、財、物、料的巨大浪費，從而影響了項目整體質量。對土地項目整理進行過程優化，需減少各部門間的重疊環節，從而縮短工期，實現人、財、物、料的節約，進而提升項目整體質量。
3.3 加強農村土地整理機構的建設
農村土地整理項目是政府統一帶動的，由國土、財政、農業等相關部門共同參與的，通過對土地整理工作的全局性指導，將農村土地工程做成典型的“惠民工程”。
4 對鄉村企業用地進行合理規劃
近年來，隨著經濟的快速發展，具有良好工業基礎的鄉村，要充分發揮資源優勢，加大對于新型農村建設的宣傳，為政府修訂總體規劃做出協助，主動參與到相關規劃中來，并且充分了解當地居民對于新型農村建設的期望，制定出與實際情況相吻合的建設規劃。與此同時，包括耕地保護和基本農田數量等強制性內容在內的指標均要納入考慮范圍，從而實現土地的節約使用。
第二條 本市市轄區范圍內的農村村民使用本集體經濟組織農民集體所有的土地建設住宅的，適用本規定。
第三條 市土地行政主管部門負責本市農村村民住宅建設用地管理工作和本規定的組織實施。
區土地行政主管部門根據本規定具體負責轄區內的農村村民住宅建設用地管理工作。
建設、規劃、公安等行政主管部門，應當按各自職責協同實施本規定。
第四條 農村村民建設住宅，應當符合各級土地利用總體規劃、各級城市規劃和村莊規劃。
第五條 農村村民建設住宅，應當盡量使用原有的宅基地和村內的空閑地，嚴格控制使用耕地。
占用耕地建設住宅的，應當按國家和省的有關規定補充耕地。
第六條 市土地行政主管部門應當會同有關部門，根據全市年度農用地轉用計劃指標，編制各區農村村民住宅建設用地年度農用地轉用計劃指標，報市人民政府批準后實施。
沒有農用地轉用計劃指標或者超過農用地轉用計劃指標的，不予批準新增建設用地。
第七條 在市土地利用總體規劃確定的城市建設用地規模范圍內，應當統一規劃、統一建設農民公寓式住宅。
市人民政府根據土地利用總體規劃和城市總體規劃，以及人均居住面積標準和人口增長率等因素，制定并公布各村的人均居住面積和規劃期內建設用地面積總量。
第八條 在市土地利用總體規劃確定的城市建設用地規模范圍外、鎮土地利用總體規劃確定的建設用地規模范圍內，農村村民可以戶為單位申請使用本集體經濟組織所有的土地建設非公寓式住宅，有條件的村推廣建設農民公寓式住宅。
農村村民一戶只能擁有一處住宅建設用地。新批準的住宅建設用地面積按如下標準執行：平原地區80平方米以下；丘陵地區120平方米以下；山區150平方米以下。
前款規定的住宅建設用地面積不含共用配套建設用地面積。
第九條 具有本村常住農業戶口的村民，可以申請使用農村村民住宅建設用地。但有下列情形之一的，不予批準：
（一）以村民委員會為單位建設公寓式住宅，簽訂建房協議的農村村民戶人均居住面積超過市人民政府規定的所在農村集體經濟組織人均居住面積的。
（二）以戶為單位建設非公寓式住宅，農村村民戶住宅建設用地面積超過農村村民住宅建設用地面積限額的。
（三）農村村民出賣、出租、贈與住宅或將住宅用于其他用途后，再申請住宅建設用地的。
（四）不符合區、鎮土地利用總體規劃確定的土地用途的。
（五）占用農用地，超出當年農用地轉用計劃指標的。
（六）法律、法規規定不予批準的其他情形。
第十條 申請建設農民公寓式住宅建設用地應當提供下列資料：
（一）申請表。
（二）各申請人戶內家庭成員的戶口、身份證明。
（三）各申請人戶內家庭成員現居住情況說明。
（四）村民委員會和各申請人簽訂的農村村民建房協議。
（五）經實地測量繪制的用地界址圖（比例尺1：500）。
（六）城市規劃行政主管部門核發的《建設用地規劃許可證》。
第十一條 申請建設非公寓式住宅建設用地應當提供下列資料：
（一）申請表。
（二）申請人戶內家庭成員的戶口、身份證明。
（三）經鎮土地管理機構審查的申請人現居住情況說明。
（四）經實地測量繪制的用地界址圖（比例尺1：500）。
（五）城市規劃行政主管部門核發的《建設用地規劃許可證》。
第十二條 建設農民公寓式住宅，以村民委員會為單位，按下列程序統一辦理住宅建設用地手續：
（一）農村村民向所屬村民委員會提出建房申請，經村民會議或者農村集體經濟組織全體成員會議討論同意，與村民委員會簽定農村村民建房協議。
（二）村民委員會將各申請戶現居住情況及農村村民建房協議送鎮土地管理機構審查，報鎮人民政府審核。
（三）經鎮人民政府審核同意后，村民委員會向城市規劃行政主管部門申請選址，取得選址意見書后，向區土地行政主管部門申請辦理用地手續。
（四）區土地行政主管部門對用地申請進行審查并同意后，統一報送市土地行政主管部門進行建設用地預審，建設用地預審同意后，村民委員會向城市規劃行政主管部門申領《建設用地規劃許可證》。
（五）村民委員會持《建設用地規劃許可證》向市土地行政主管部門申請辦理用地手續。
（六）建設用地經有批準權的人民政府批準后，由市土地行政、主管部門向村民委員會核發《農村村民住宅建設用地批準書》，并對審批結果予以公告。
第十三條 農村村民建設非公寓式住宅的，按下列規定辦理用地手續：
（一）申請人向所屬村民委員會提出用地申請，經村民會議或者農村集體經濟組織全體成員會議討論同意，由鎮土地管理機構對申請人現居住情況進行審查后，報鎮人民政府審核。
（二）申請人依法向城市規劃行政主管部門申請《建設用地規劃許可證》。
（三）申請人持《建設用地規劃許可證》向鎮土地管理機構申請辦理用地手續。
（四）鎮土地管理機構逐級上報區、市土地行政主管部門辦理用地審查報批手續，經市人民政府批準后，由市土地行政主管部門向申請人核發《農村村民住宅建設用地批準書》，并對審批結果予以公告。
前款第（四）項規定的用地審查、批準權，市人民政府及其土地行政主管部門可以委托區人民政府及其土地行政主管部門行使。
第十四條 申請農村村民住宅建設用地，占用農用地或未利用地的，由村民委員會統一提出申請，區土地行政主管部門按照鎮土地利用總體規劃審查后，報市土地行政主管部門依法辦理審批手續。
第十五條 《農村村民住宅建設用地批準書》自批準之日起兩年內有效。
逾期未報建又不申請延期的，《農村村民住宅建設用地批準書》自行失效。
第十六條 禁止買賣、出租農村村民住宅建設用地。
第十七條 農村村民不按照批準的用途使用土地的，由市土地行政主管部門依法撤銷《農村村民住宅建設用地批準書》。
第十八條 農村村民應當在住宅建設竣工驗收合格之日起30日內，申請辦理房地產權登記。
第十九條 未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地建設住宅的，由市土地行政主管部門責令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。
超出《農村村民住宅建設用地批準書》批準的用地面積，多占的土地以非法占用土地處理。
第二十條 未經批準或采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地建設住宅的，區、鎮人民政府、街道辦事處、村民委員會應當及時制止，并報市土地行政主管部門依法處理。
第二十一條 非法買賣或以合建形式變相買賣農村村民住宅建設用地的，按《中華人民共和國土地管理法》第七十三條、《中華人民共和國土地管理法實施條例》第三十八條的規定處理。
第二條 本市所轄八區范圍內的農村居民住宅建設使用集體土地的，適用本暫行規定。
第三條 廣州市國土房地產管理部門是農村居民住宅建設用地的主管機關。
區國土房地產管理部門、鎮國土所負責實施本轄區農村居民住宅建設用地的管理。
第四條 農村居民建設住宅應符合區、鎮（街道）、村建設規劃。
第五條 農村居民建設住宅，應當使用原有的宅基地和村內的空閑地和荒山、荒坡地，嚴格控制使用耕地。
第六條 農村居民建設住宅用地，限于使用人興建自住房屋，禁止非法買賣、出租或以合作建房的形式變相買賣土地。
第七條 下列人員可申請使用農村宅基地：
（一）本村有常住戶口的村民。
（二）離婚后返回本村落戶的原本村村民及其撫養的子女。
（三）回原籍落戶的職工、復退軍人和離退休干部。
（四）回家鄉定居的華僑和香港、澳門、臺灣同胞。
申請住宅建設用地，有下列情形之一的，不予批準：
（一）出售、出租、贈與住宅或將住宅用于其他用途后，再申請新的宅基地的。
（二）不合理分戶超前建房的。
（三）不符合法定結婚年齡的。
（四）依照法律、法規規定不予批準的其他情形。
第八條 農村居民興建住宅，每戶用地最高限額不得超過下列標準：
（一）人均耕地不足0.5畝的地區：4口人以下戶40平方米；5至7口人戶50平方米；8口人以上戶60平方米。
（二）人均耕地不足1畝的地區：4口人以下戶50平方米；5至7口人戶60平方米；8口人以上戶70平方米。
（三）人均耕地1畝以上和邊遠山區：4口人以下戶60平方米；5至7口人戶70平方米；8口人以上戶80平方米。
第九條 符合本規定第七條，使用農村集體土地建設個人住宅的，向所屬村民委員會申請，按下列規定辦理：
（一）在城市規劃發展區外，使用村內原住宅用地、空閑地或荒山、荒坡地的，由村民委員會提出意見，鎮國土所審核后報鎮人民政府批準；使用耕地和其他土地的，由村民委員會統一辦理，經鎮人民政府、區國土房地產管理部門審核后，報區人民政府批準。
（二）在城市規劃發展區內，使用村內原住宅用地、空閑地、荒山、荒坡地、耕地或其他土地的，由村民委員會統一辦理，經鎮人民政府，區、市國土房地產管理部門審核后，報市人民政府批準。
（三）成片規劃建設農村居民住宅的，參照征用農村集體土地的程序辦理審批手續。
第十條 申請農村居民住宅建設用地，必須提供下列證件：
（一）戶主身份證明。
（二）住宅建設用地申請表。
（三）經實地測量繪制的用地界址圖（比例尺1∶500）。
（四）審核批準機關認為需要的其他文件。
在城市規劃發展區內申請農村居民住宅建設用地新建住宅的，還須具備市規劃行政管理部門核發的《建設用地規劃許可證》。
第十一條 農村居民依法批準使用農村集體土地建設住宅的，領取由市國土房地產管理部門統一印制的《農村居民住宅建設用地批準書》。
第十二條 《農村居民住宅建設用地批準書》、房屋報建的批復文件和圖紙，是辦理農村集體土地房地產權登記的合法憑證。
第十三條 農村居民在集體所有的土地上建造的住宅進行轉讓，必須符合《廣州市土地管理規定》第三十八條規定的條件，憑《房地產證》到房地產管理部門辦理有關手續。
受讓人不屬于本規定第七條規定范圍的，由雙方到房屋所在地的區國土房地產管理部門申辦土地征用、出讓手續后，到廣州市房地產交易所辦理交易手續。
農村居民興建的合法住宅可以依法繼承，繼承人憑《房地產證》辦理繼承公證。
第十四條 超出批準的用地面積建房或進行違法建筑，一律按違法用地和違法建筑處理。
第十五條 《農村居民住宅建設用地批準書》自領取之日起2年內必須建設住宅。逾期該證自行失效，由發出批準書的機關注銷。
凡失效的《農村居民住宅建設用地批準書》不能申請辦理建房報建手續。
第十六條 農村居民未經批準或者采取欺騙手段騙取批準文件，非法占用土地建房的，由區以上國土房地產管理部門責令退還非法占用的土地、限期拆除或者沒收在非法占用的土地上建造的房屋及其附屬設施。
第十七條 城鎮非農業戶口居民和國家工作人員未經批準，或采取欺騙手段騙取批準文件，非法占用土地興建住宅的，鎮人民政府、街道辦事處、村民委員會應及時制止，由區以上國土房地產管理部門責令退還非法占用的土地，限期拆除或者沒收在非法占用的土地上建造的房屋。
第十八條 非法買賣或以合建形式變相買賣《農村居民住宅建設用地批準書》，由鎮人民政府、街道辦事處、村民委員會及時制止，區以上國土房地產管理部門吊銷其《農村居民住宅建設用地批準書》、沒收非法所得、限期拆除或者沒收在非法買賣土地上建造的房屋及其附屬設施。
第十九條 當事人對行政處罰決定不服的，可以在接到處罰決定書之日起15日內，向作出行政處罰決定書機關的上一級機關申請復議，也可以直接向人民法院起訴。期滿不申請復議、不起訴、又不履行處罰決定的，作出處罰決定的機關可以申請人民法院強制執行。
第二十條 本規定實施前區人民政府頒發給農村居民的宅基地證書，按有關規定處理。
第二十一條 縣級市的農村居民建設住宅用地管理，可參照本規定執行。
當前一些人利用現行法律法規制定的不盡完善，鉆法律空子，打政策球。其中在集體建設用地管理上就存在這樣問題，我國現行《土地管理法》第43條規定：任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和農民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地除外。以上法律規定我們不難看出實際上只有三個限定的情況可以使用集體建設用地，即農民建住房；鄉（鎮）村興建公共設施和公益事業需用土地的；鄉鎮企業用地。實際上鄉鎮企業用地存在數量大、問題多、管理難度大的特點。國家為發展扶持鄉鎮企業，在用地上給予了一定的優惠政策。因此，《土地管理法》第60條又規定：農村集體經濟組織使用鄉（鎮）土地利用總體規劃確定的建設用地興辦企業或者與其他單位、個人以土地所有權入股、聯營等形式共同興辦企業的，應當持有關批準文件，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，按照省、自治區、直轄市規定的批準權限，由縣級以上地方人民政府批準；其中，涉及占用農用地的，依照本法第四十四條的規定辦理審批手續。從《土地管理法》第60條不難看出，鄉鎮企業可以使用本鄉鎮范圍內的集體建設用地的，也可以直接以其集體建設用地土地所有權作價入股合辦企業。然而隨著經濟發展，絕大部分鄉鎮企業都已發生了轉制，真正由鄉鎮村集體經濟控股的企業少之又少，而絕大部分都已轉化為民營股份制企業。而民營企業用地原則上應通過出讓方式取得國有土地使用權。而實際操作中現在有很大一部分這樣的企業仍以鄉鎮村企業名義直接使用集體建設用地，以此來逃避國家有關稅費。
可以說，民營企業直接使用集體建設用地帶來了嚴重的后果：首先是造成不平等競爭。相對于以出讓方式取得土地使用權的企業來說，他們取得土地的成本低廉，不利于企業之間的公平競爭。二是容易造成經濟秩序和管理秩序的混亂。大量廉價集體建設用地直接進入土地市場必然給土地一級市場帶來沖擊，使土地價格長期在低位徘徊。從長遠來看，不利于地方經濟的良性發展。同時也容易造成管理的混亂。三是不利于保護耕地。集體土地直接進入市場，容易造成耕地大量流失。四是容易造成違法行為發生。一些企業私下與村里或農民簽下用地協議后，以租代征，不辦理任何用地審批手續，助長土地違法案件的發生。
為保障我省經濟發展建設依法有序快速發展，可以從以下幾個方面加強管理：
1．嚴格執行2006年9月份國務院下發的《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》規定。農用地轉建設用地必須符合土地規劃，納入年度計劃，并依法辦理轉用審批手續；農民集體所有用地使用權流轉，必須符合規劃并嚴格限定在依法取得的建設用地范圍內。
2．對于新增集體建設用地應本著從嚴管理的原則，一方面從總量上和用地方向（從規劃角度）控制；另一方面在用地主體審查資格上控制。原則上除對農民建房和鄉鎮興辦的公共設施和公益事業需用土地的符合條件供應土地外，對于當前股份制企業一律進行市場化運作，即先辦理征轉用地手續，變為國有土地后，再以出讓方式供給。
關鍵詞:集體土地;宅基地;利用;管理
中圖分類號:S-9 文獻標識碼:A 文章編號:1674-0432(2010)-10-0035-2
1 農村宅基地現狀及存在的問題
近年來,我省按照中央和省人口資源環境會議精神,開展了數次農村宅基地利用和管理情況調研。如早在2001年,就曾在全省選擇10個縣(市)的10鄉鎮116個行政村進行樣點調研。我省是一個農業大省,農村宅基地面積比較大,宅基地350多萬宗。在外業調查取得第一手資料的基礎上,從管理經驗和統計數據、典型案例分析入手,研究農村宅基地利用現狀、發展規律。結果表明,我省農村宅基地利用和管理存在很多問題。
1.1 宅基地超占面積現象嚴重
按照《吉林省土地管理條例》規定,農村宅基地面積最大不得超過330km2。但是,現實中宅基地超占面積現象極其普遍,如10個樣點鄉(鎮)調查顯示超占面積約為村莊規劃總面積的23%,初步統計人均占地約370km2,戶均宅基地約800km2,遠遠高于規定的標準,其中超占面積在100km2以上的有3萬多戶。具體分布情況,從東部到西部超占面積越來越大,從城鄉結合部到偏遠村莊超占面積逐漸增大,經濟發達地區比相對落后地區超占的少。
1.2 宅基地利用不合理甚至空置
抽樣調查結果表明,在宅基地布局方面分別零星、散亂,利用不合理,村莊作為宅基地比較集中的地方在土地利用方面十分粗放,每戶宅基地之間有大量的土地被閑置、浪費,利用率非常低,特別是人均土地面積比較多的地區更為明顯。由于各方面原因導致很多宅基地出現空置,如人口的減少和流動,舊宅基地的廢棄等等,這種空置現象在偏遠、落后的地區較為突出,有的空置率達到0.4%以上,而且這種現象還呈現出逐年增長的趨勢。另外,在我省部分地區由于土地堿化因素的影響,甚至出現了“光屁股”屯、空心屯狀況。
1.3 一戶多宅增加,非法轉讓普遍
隨著農村人口增長率的降低以及農村人口向城市流動,農村人口特別是欠發達地區出現負增長趨勢,很多空置的農村住房出現了轉讓情況;一些農民在經濟條件變好之后購買地點、環境等均比較好的宅基地建房,也造成一戶多宅現象發生;有的舊宅基地破舊、倒塌后不在原地重建而直接購買他人房屋居住,還有的通過繼承、贈與等途徑將多個宅基地過到一人名下,出現一戶多宅現象。另外,許多農民將房屋轉讓時不依照規定及時進行變更過戶,對土地使用證重視不夠,還有的將宅基地轉賣給城鎮工業戶居住或建廠等使用,土地使用權卻無法通過合法方式進行轉移,導致非法轉讓現象普遍發生。
1.4 宅基地用途發生轉變
隨著農村經濟的發展,宅基地已不僅僅局限于居住。在城鄉結合部家庭作坊發展較快,出現前店后廠、前廠后宅等混合用地類型;偏遠地區,主要由于家庭種植、養殖乃至加工等個體或規模經營模式的發展等原因,致使一些宅基地變成了養殖場、種植場或加工廠等,改變了原居住用途。目前農村宅基地在使用功能上,基本被劃分為住宅區、生活輔助區、生產區三個大致用途和區域。還有很多宅基地在非法買賣后改變居住用途,特別是城鄉結合部的城鎮居民購買農村宅基地多用于商業或工業等用途。
2 問題產生的原因
2.1 歷史原因
1986年《土地管理法》頒布以前,對土地的重視程度不夠高,農村宅基地管理制度不健全,完全由生產大隊自主分配,宅基地面積普遍偏大。特別是在1982年至1986年間,農村出現建房高峰,農民爭相超占宅基地,這一時期超占的數量占超占總數的50%左右。有的偏遠地區一般在80%左右,東部山區以及發達地區低于50%。
2.2 管理方面的原因
在《土地管理法》出臺后,由于各地土地管理機關還在初步建設階段,許多工作人員是臨時招聘的,加上鄉、鎮政府的審核較松,對宅基地的管理不夠規范和嚴格,超面積批準現象依然存在。在《吉林省土地管理條例》出臺后,個別地方仍制訂了土地政策,甚至自行規定宅基地面積可為600km2。在農村鄉鎮村莊規劃上缺乏有效性、科學性,甚至沒有規劃,加上執行不到位,也導致宅基地面積超占現象發生。
2.3 法律法規方面原因
現行法律、法規對宅基地方面的規定非常少,主要散見于在《憲法》《物權法》《土地管理法》《擔保法》《繼承法》等法律條文中,甚至連宅基地的概念也沒有在法律上予以準確界定,對宅基地尚沒有一個比較系統、規范和全面的法律規定體系和管理體系,而這些現有的法律法規規定又基本限定宅基地為農用地范疇,在市場經濟的今天,把宅基地限定在農用地管理的規定顯然已不能適應社會的現實要求,在加上關于宅基地的不同法律對宅基地的法律關系存在一定差異,法律關系還不夠順暢,使宅基地的管理在實際操作上困難很多。
2.4 市場經濟發展帶來的原因
隨著市場經濟的發展,農村宅基地的原始居住用途已悄然發生變化,市場經濟在農村特別是城郊地區發展活躍,勢必導致將宅基地轉變為商業、工業、娛樂等用途,與之相適應的法律規定以及關于集體土地使用制度的改革上卻相對滯后,在法律、法規規定方面缺乏操作性,在具體執行上缺乏足夠的空間,盡管各地從集體建設用地流轉的角度進行了一定探索,但還是沒能夠從根本上得以有效解決這一普遍性問題。
3 加強宅基地利用和管理的對策
3.1 完善宅基地管理制度
一是加強規劃管理,凡是不符合土地利用總體規劃和集鎮村莊規劃的宅基地,堅決不允許翻建、改建、擴建和改變用途。二是加強轉讓管理,加大對違法轉讓的查處和處罰力度,制止非法轉讓行為的發生。三是嘗試集體建設用地有償使用,對宅基地改變用途的一律參照國有土地實行有償管理,如加工、養殖等生產需要使用建設用地的,一律另行申請。四是完善宅基地審批,嚴格控制宅基地標準,明確宅基地專門用于居住生活用地,不允許改變用途。五是完善宅基地登記制度,通過宅基地清查和村莊地籍調查,全面摸清宅基地利用情況,區分和劃出生產區或者農用地等區域。
3.2 強化宅基地建設規劃控制
這是加強宅基地管理的重點環節。《土地管理法》規定,集鎮和村莊規劃必須與土地利用總體規劃相銜接,集鎮和村莊規劃要有全局觀念,合理調整布局,體現重點合并自然村、建設中心村、發展小城鎮的思路。把優化土地利用結構,調整土地利用功能,提高土地利用率,促進已有建設用地和村內空閑地高效利用作為重點,詳細規劃集鎮和村莊各類建設用地,做到節約、集約用地。在很大程度上宅基地的建設和布局實際是由城鎮和村莊建設規劃決定的,只有在建設規劃上提高計劃和管理水平,宅基地的有效利用和管理才能得以實現。
3.3 發揮經濟調控作用
農村宅基地只是集體經濟組織分配給村民的一種福利性待遇,屬于無償使用。但對超出標準部分在予以行政處理的同時采用經濟手段進行調節。對在集體土地建設用地流轉嘗試中基地地用于工業、商業或娛樂等用途的,在登記管理上予以區分和確定,同時也要在經濟上通過有償使用方式進行調控和管理,如此,即嚴格了管理又適應了經濟發展的需要,還能夠增強農村集體組織的實力,提高農民的經濟收入。
3.4 制定合理的宅基地管理政策
一是在不發達地區推行“遷村并屯”計劃,積極發展小城鎮和“中心村”,政府要在資金和政策上予以積極扶持。二是在經濟相對發達地區特別是城鄉結合部和小城鎮實行住宅統建,國家、集體、個人三方按比例負擔費用。三是鼓勵農民主動讓出多余的宅基地,參照國有土地價格予以足額補償。四是開展農村宅基地復墾治理,將村莊內的宅基地及空閑地、廢棄地進行綜合整理,通過經濟獎勵和政策鼓勵等辦法,提高土地利用率,對復墾為耕地的可考慮優先給予農民使用。
4 小結
宅基地管理和利用,是社會主義市場經濟發展到現階段需要迫切解決的大事,它事關九億農民的切身利益,是解決“三農”問題的重要環節,必須予以高度的重視,相關部門更是要解放思想,提高認識,采取得力措施,在不斷深入推進土地管理制度改革的大前提下,徹底轉變農村宅基地管理松散、利用粗放、系統不健全的不良狀況,通過制定科學的農村宅基地管理辦法和措施,利用政策和手段,全面推進農村城鎮化、工業化、市場化進程,促進農村經濟快速和健康發展,提高農民生活水平,維護社會的和諧穩定,為早日實現農村小康社會的建設努力營造最良好的基礎管理環境。
參考文獻
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[7] 孫憲忠.中國物權法總論[M].法律出版社,2003.
關鍵詞 宅基地 集約利用 問題
中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A
宅基地粗放利用在我國各地普遍存在，尤以中部地區為最，為提高農村宅基地利用效率，充分挖掘農村宅基地利用潛力，實現土地節約集約利用，必須建立完善的宅基地退出機制，合理的引導農民退出閑置、多余宅基地。近年來，各地都在積極開展宅基地退出試點工作，探索宅基地集約利用方式，本文以湖北省的實地調研為基礎，分析了宅基地退出實踐過程中存在的普遍性問題，可以為國家制定合理的宅基退出政策提供參考依據。
一、宅基地置換后產權難落實
近郊農村，依托城鄉建設用地增減掛鉤試點和農村土地綜合整治項目，農民以“宅基地置換”的方式獲得安置房，原則上維持原有土地權屬不變；依法調整土地的，按照調整協議確定集體土地權利歸屬，并依法及時辦理土地變更登記手續。但在實際操作過程中，新建房屋前期一般要占用一部分農用地或者其他涉及到農轉用指標的土地，常常因村鎮農轉用指標有限，導致新區宅基地使用權難以落實，遷村騰地后農民集中新建的房屋大部分都沒有宅基地使用權證書，影響農村居民參與宅基地整治的積極性。
二、宅基地騰退指標收益分配不均
指標收益如何在土地所有者、使用者及政府之間進行合理分配，目前缺乏相關政策引導和規范。主要包括：第一、補償標準存在地區差異。經濟條件較好，新增建設用地指標補償較高的地區為3萬元/畝，經濟落后的地區不足1萬元/畝。第二，難以確定政府、村集體和農村居民之間收益分配比例。雖然，目前重慶市明確規定“地票”交易的凈收益的85%直接補貼農民，剩余15%歸于農村集體經濟組織，但卻并未其分配標準確定的原則、方法等理論依據。第三，結余指標收益分配方式不同。返還農村居民主要通過房屋拆遷補償、宅基地退出補償、宅基地復墾費用、中心村基礎設施建設和社會福利完善等方式；返還政府的新增建設用地指標轉化為城鎮建設用地指標，但是新增建設用地指標補償費用不到城鎮建設用地出讓費的5%；對于村集體通過將新增建設用地指標就地轉移也能夠實現一定的經濟效益。
調研中也存在成功的案例，以湖北省鐘祥市彭墩村為例，該村實施三批遷村騰地工程，騰退建設用地指標約1800畝，新增建設用地指標補償標準為28000元/畝，獲得約5000萬元的補償，補償由村集體統一管理，進一步引導農民開展鄉村建設。村集體具有較強的經營、管理和運營的能力，使收益的分配方式在多方協商之下能夠達成一致。
三、宅基地退出機制缺失
現行《土地管理法》規定了宅基地“一戶一宅”、面積限額、嚴格審批、限制流轉的基本特征。對于農村宅基地退出，僅規定由農村集體經濟組織加以收回。實際管理過程中缺乏宅基地收回程序、宅基地價值測度標準和退出補償標準等。一方面，從管理者角度出發，宅基地退出管理工作無據可依；另一方面，宅基地退出政策不明朗，宅基地退出補償標準偏低，同時土地的保值和增值性，使得部分村民認為持有宅基地優于退出宅基地。
四、政策建議
1、城鄉建設用地增減掛鉤與土地綜合整治規劃緊密結合；增減掛鉤專項規劃服務于土地綜合整治規劃，相互協調建設用地指標。保證落實農戶安置區宅基地及房屋的相關的權屬，保障農村居民的合法權益。
2、宅基地騰退指標收益分配以農民為主、村集體和政府為輔；農村居民作為宅基地直接使用者得到較多的收益分配，有利于提高農村居民參與的積極性。村集體和政府引導農民使用指標收益，反哺村莊建設、引導特色產業發展和完善村集體成員社會福利保障。村集體經濟在指標收益的推動下，實現農業、經濟的可持續發展。
3、建立健全宅基地退出機制及配套制度；宅基地退出機制應當建立在完備的配套制度的基礎上，例如，農村社會福利保障體制、城鎮社保體系、城鎮住房保障體系、就業培訓體系等，使農村居民退出宅基地后，生活就有一定的保障。
（作者：華中農業大學土地管理學院碩士研究生，主要研究方向：土地資源利用與管理）
參考文獻：
[1]薛哲.85%“地票”凈收益直補農民――建成2500個農民新村，利用“地票”交易制度等辦法拓寬農民財產性收入渠道.重慶日報.2011-7-26(A05).
