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中圖分類號：P25 文獻標識碼：A 文章編號：1009-914X（2015）10-0163-01
一、我國土地發展權模式選擇與構建
（一）西方國家土地發展權的制度模式
歐美等國為了更好地保護耕地、牧地等自然資源和協調城市科學發展，紛紛創設新的土地產權――土地發展權，來約束私有土地所有權和使用權，防止私有土地濫用，管制私有土地用途。其中美、英、法三國土地發展權制度最為成熟完善，構成了當今各國（地區）土地發展權設置與運行的典型模式：
1、美國模式。土地發展權歸屬于土地所有者，并在一定區域內土地發展權可以轉讓，即可轉讓（轉移）的發展權。土地發展權首先自動歸土地所用者擁有。政府為了保護自然資源，控制城市發展規模，政府向土地所有權人購得土地發展權，而使土地發展權歸政府所有，土地所有者已沒有變更土地用途的權利，以起到保護資源、維護國家利益的功效。2、英國模式。土地發展權直接歸屬于國家所有。英國法律規定，一切私有土地將來的土地發展權轉移歸國家所有，實行“土地發展權國有化”，而私有土地的所有權性質不變。土地所有者要改變土地用途性質必須向國家購買土地發展權。3、法國模式。土地發展權在一定范圍內歸土地所有者所有，超過范圍部分的土地發展權歸國家所有。
（二）我國土地發展權的模式選擇
構建我國土地發展權的核心問題是權力歸誰所有，即構建怎樣的土地發展權制度模式。目前主要有美國、英國和法國三種模式。創新土地發展權必須與現有土地產權制度環境、城市土地公共管理和市場配置能力等因素相匹配。有以下要求：1、所有權的要求。2、現有土地公共管理模式要求。3、土地市場配置功能發育不完善的要求。
（三）土地發展權的具體構建
1、明確土地發展權所包含的權能，合理劃分土地發展權類別。
（1）土地發展權包含的權能。土地發展權作為一項土地財產權具有財產權的相關權能，主要有以下四方面權能：① 占有權。土地發展權應該具備產權的根本特性―― 排他性，即權利主體擁有具有排他性地對土地發展權的占有。②使用權。權利主體可以行使土地發展權，合法行使土地發展權所建設的各類建筑物業設施。③收益權。收益權表明占有和行使土地發展權可以獲得相應土地經濟收益。④處分權。處分權主要涉及土地發展權的出讓、轉讓、抵押和回收等權能。（2）合理劃分土地發展權類別。依據不同的標準，可以把土地發展權劃分為不同類型，如農地發展權、市地發展權、營利性的土地發展權和公益性土地發展權等。這些不同類型的土地發展權，按照一定關系形成我國土地發展權的基本框架。
2、立法顯化土地發展權。在已有的土地法律框架下，創新和設立關于土地發展權的法律條文，從法律層面顯化土地發展權。主要涉及三方面的內容：（1）法律明確土地發展權概念，并確保其初始配置國家所有。（2）界定土地用途的既定狀態，必須通過國家授予相關土地發展權，才能進行土地用途的變更。（3）“凡是權利都會產生動態現象”。土地發展權可以像其他權利一樣合法授予、出讓、回收和滅失等。（4）規定土地發展權權能具有時限性、功能限定性等約束，對未來尚未評估確定的土地發展權必須重新申請，不能包含在現有的土地發展權中。
3、土地發展權與相關產權整合。土地發展權創設的初衷是補充和完善現有土地產權制度，使其更有效地配置土地利用。產權整合的關鍵是處理好土地發展權與土地所有權、土地使用權等核心產權的關系。土地發展權與所用權的關系在選擇土地發展權國有模式時，其整體關系已經確立，但在實際運作過程中應該做好兩者的聯合與分離，避免發展權與所有權的沖突；土地使用權往往成為土地發展權的運作載體，而土地發展權具體化土地使用權權能，促進土地使用權合理實施，應該在明確各自權能的基礎上對使用權和發展權進行有效整合。同時，土地發展權應該處理好與空間權、地上權的關系。土地發展權與其他土地產權協調運作，共同促進我國土地產權制度的完善和效用的最大化。
二、土地發展權視角中的城市土地管理優化
（一）優化我國城市土地管理法律制度
法律制度是管理的根本，城市土地管理優化必然源于法律制度的創新與優化。隨著我國土地發展權的構建，首先應該加快相關立法，給土地發展權的概念、產權歸屬和運作賦予法律意義。同時，修改《土地管理法》、《城市規劃法》和《房產管理法》的相關內容，使其與土地發展權運作相適應。隨后，對采用土地發展權后土地管理所采取的新措施進行法律規定，如：從法律上明確規定土地發展權對城市土地用途、土地征用和拆遷等的產權約束作用。從法律層面，進一步明確政府官員和土地開發商的權利義務，防止越權和非法開發城市土地，完善失地農民和失房居民的權益保護和利益補償的法律機制，為我國城市土地管理優化奠定堅實的法律基礎。
（二）賦予土地使用者土地發展權，保障失地農民和城市居民的合法權益
國家對現有土地使用者的土地使用現狀和利益進行界定，并賦予土地使用者既定的土地發展權。現有土地使用者依法享有既定土地發展權所賦予的各項權益。如果政府對其目前使用的土地進行征收，則現有土地使用者依據既定土地發展權進行平等利益博弈，取得應有的土地收益，維護自身合法權益。因此，在征地和城市拆遷過程中的失地農民和城市居民，享有既定土地發展權即現有土地使用價值的權利。政府在征用農民和居民目前使用的土地時，必須依法按土地發展權市場價格補償他們的既定土地發展權，并建立以發展權為保障的利益補償機制，依法維護失地農民和城市居民的合法權益。通過賦予土地使用者土地發展權，可以有效抑制時下盛行的“圈地之風”和城市盲目非法拆遷行為，這具有重要的現實意義。
參考文獻
[1] 孫弘.中國土地發展權研究：土地開發與資源保護的新視角[M].北京：中國人民大學出版社，2004.
[2] 李曉妹，襲燕燕.美國的土地發展權[J].國土資源，2003，（7）.
【關鍵詞】中國；城市周邊地區；土地管理
1 我國城市周邊地區土地管理現狀
1.1 土地規劃不合理，開發利用混亂，造成資源浪費和環境破壞
因為我國目前城市周邊以城中村為主，為了發展地方經濟和籌集建設資金，政績觀的驅使，地方政府往往無規劃地濫用土地，隨意侵占農業用地，使得在城市化建設進程中，城中村土地開發利用出現過快過猛的勢頭。為降低生存壓力，大量人群向城市周邊地區遷移，房地產商為牟取暴利，盲目追捧高端市場，嚴重超出人們的購買水平，造成高端商品房大量空置，經濟適用房供不應求的矛盾，導致城市周邊地區土地的隱形浪費。土地管理部門也缺少必要監管和制約措施，違規違法用地突出，土地浪費現象嚴重。另外為降低生產成本，大批工業企業向城市周邊地區遷移，如造紙廠、礦業、皮革制造廠等，這些企業在生產過程中勢必造成不同程度的環境污染，破壞當地生態環境
1.2 招商引資勢頭過猛，土地資源浪費嚴重
地方政府受到政績觀的驅使，為了招商引資，快速發展地方經濟，無規劃性地濫用土地，在沒有明確土地利用投資強度和建設密度等指標前，就盲目地為投資者提供地理條件優越且價格較低的土地。在這種優厚的條件吸引下，投資者想方設法獲取土地，導致土地囤積閑置，造成土地資源的浪費。
1.3 土地利用方式不合理，集約程度偏低
在農業生產方面，土地經營分散，尚未形成規模經營，土地利用科技水平較低，新技術應用較慢，土地產出水平低，經濟效益差。在城市建設方面，普遍存在高層建筑數量少、地下空間利用率低、建筑密度和容積率低等現象，這種簡單粗放的土地利用方式造成資源的浪費；在農業生產方面，土地分散經營，規模經營尚未形成，加之較低的土地利用水平，造成土地生產能力低下，經濟效益偏低等；在工業生產方面，標準化廠房較少，企業布局散亂，用地鋪張浪費，造成了土地資源的浪費。
1.4 耕地面積不斷降低，失地農民逐日增多
目前，我國城市周邊地區耕地面積呈現逐年減少的趨勢，且這種趨勢伴隨著城市化進程的加快越來越突出，大量農民失去賴以生存的土地，成為無地農民，威脅國家糧食安全，影響社會穩定發展。
1.5 部分土地管理措施侵犯農民利益，影響社會穩定
有些地方為提升政績，盲目追求城市化率，征地拆遷規模過大，出現挪用截留、補償過低等狀況，嚴重侵犯了農民的利益， 城市周邊地區首當其沖，土地暴力和上訪事件頻發，影響社會穩定，有分析材料指出，全國有大部分是關于土地問題的截留，多用地可以多增加財政收入，這就造成了一手從農民那里廉價得到土地，另一手又高價賣給開發商，地方政府出于政績的需要，大肆推動土地開發，獲取高額的土地出讓金，農民合法的土地得不到應有的保障。
1.6 城市周邊耕地管理混亂，耕地保護壓力大
保護和穩定耕地面積意義重大，據了解， 我國現有耕地面積約18.26億畝，相比 1997 年的 19.49億畝，減少了 1.23億畝。雖然規定了 18 億畝耕地紅線，但仍然存在著隱性減少，城市周邊地區的耕地正在逐年的減少，致使很多的農村人口成為失地農民，因此我們應該加大對城市周邊地區耕地的管理力度。
2 我國城市周邊地區土地管理對策
2.1 科學規劃，堅持科學發展觀
堅持科學發展觀，遵循生存、發展和生態保護相兼顧的原則，樹立協調可持續發展的土地利用規劃理念。通過合理規劃、有序建設、協調發展，引導城市健康有序發展，避免攤大餅式的蔓延，保證城市周邊區的可持續發展。土地開發規劃的制定要綜合考量當地自然環境和人文環境，遵循土地開發和生態保護兼顧的原則，形成一個和諧統一的整體，促進城市周邊地區協調發展。
2.2 進一步建立和完善城市周邊地區土地管理體系
建立城鄉一體化的土地管理新體系，使城市周邊區土地管理和城市相協調，形成一個統一的整體，規范和統一城市土地市場，實現政府對土地一級市場的壟斷，健全土地收購儲備制度，利用信息科學技術，對城市周邊區，從土地動態監測、預警、決策三方面建立城市土地管理監督。
2.3 加強耕地管理制度的建設，切實保護好耕地
進一步加強城市周邊地區耕地管理制度，集約化使用土地，從而改變耕地乃至農用地比較利益低下的問題，做到優質農地盡量晚占、少占或不占，對于占用耕地的要根據國家相關法規進行彌補耕地面積等措施。
2.4 建立完善的政績考核體系
科學的政績考核體系的建立是提高土地管理水平的根本和關鍵。當前，我國城市周邊地區土地管理中招商引資過猛，導致土地資源浪費嚴重，盲目追求城市化率、侵犯農民利益等問題的存在從根本上而言，都是受到不健全的政績觀的驅使。合理的政績考核體系，應當具有三個方面的特點：第一，政績考核的標準是為民、務實；第二，考核的結果必須得到群眾的認可，不能以少數人的評價為準；第三，考核過程要公開化、具體化。總之，政績考核應本著是否為人民的生產生活環境帶來良好的轉變為依據，而非片面的以GDP、城市化率等為衡量標準。
2.5 完善城市周邊地區土地管理監督體系
建立并完善城市周邊土地管理監督體系，制定城市周邊地區土地開發利用條例和規范，使土地開發利用有法可依，有法必依；實現政府對土地一級市場的壟斷，加強土地開發管理，及時發現違法占用土地的行為，并采取適當的處罰措施。
2.6 調整產業結構和布局，促進可持續發展
城市周邊地區承接中心城區轉移的人群和工業企業有著明顯的優勢：一方面，促進資源優化配置，減少城市周邊地區資源浪費狀況，帶動城市周邊地區經濟發展；另一方面，緩解中心城區巨大的生存壓力。但是，這并不意味著城市周邊地區要承接所有的中心城區轉移的工業企業，應選擇性排除一些污染嚴重的工業企業，樹立城鄉建設發展生態文明理念，促進可持續發展。另外，城市周邊地區應積極調整產業結構和布局，推動第三產業的發展。
2.7 構建完善的耕地管理制度，大力保護耕地
加強城市周邊地區耕地管理制度建設，集約化使用土地，提高土地利用率和土地生產能力，改變耕地利益薄弱的問題，優質農地盡量保留，占用耕地要依據國家關于“占補平衡”的規定進行耕地補充，真正實現占補平衡。
為了貫徹落實科學發展觀，推動縣域經濟飛速發展，加快縣區工業化、城鎮化步伐 ，推進縣區開發開放，構建國土資源保障科學發展體系是新世紀新階段各縣從經濟社會 發展全局出發做出的重要戰略部署，在國家實行“最嚴格的耕地保護制度”的大前提下 ，各縣開發區建設用地相對緊張，據調查統計，許多縣開發區用地面積占縣城建設面積的一半以上。土地已經成為縣區發展的一個瓶頸，必須千萬百計地緩解用地緊張狀況。各縣未來土地使用的重點是探索土地占補平衡的有效途徑，最重要的一項改革就是農村建設用地使用權流轉，這對于盤活土地資源非常有幫助。鑒于用地出現的新情況、新矛盾，許多縣國土管理跟不上新時期新階段土地管理的要求，因此，必須探索加強土地管理改革的有效途徑。
1 發現問題及時實施研究對策
1、耕地銳減， 人地矛盾日益突出。近幾年，隨著經濟建設的發展，鄉鎮企業的突起，居民點及建設用地的逐年增多，大量耕地被破壞和占用，使耕地總量和人均量呈減少態勢。另一方面， 在現行經濟體制下，由于土地用于城市和工業發展的經濟收益明顯高于農、林、牧業，所以以經濟效益指導土地利用，必然使土地不斷轉向高收益的用途，比較利益的存在是耕地不斷減少的主要原因之一。
2、在城市化的進程中，政策的制定和工作的開展，牽涉到農民的根本權益。因為各地政府在城市化、工業化過程中，都不可避免地要征占農業用地，其實質是農村集體土地的產權發生了讓渡和轉移，這種具有行政行為的“市場交易”，若缺乏有效的制度保障，極易將集體土地產權安排的缺陷引發出來，結果是政府公共管理缺位，失地農民利益受到損害。根據我國《土地管理法》，“城市市區的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有”。土地既然歸農民集體所有，這就意味著任何個人，無論從法律意義上還是經濟意義上，都是所有者，因為他是公眾的一員，共同占有的權利是任何個人所擁有的那一部分所有權和一切其他人所同時擁有的所有權共同構成的；他又是非所有者，因為他僅是公眾的一員，作為個人所擁有的公有權只有同其他本集體成員的所有權結合、共同構成集體所有權的時候才有效，才能發揮作用。
3、土地管理措施不力，浪費土地現象嚴重。城鎮建設外延擴展快，內涵潛力挖掘不夠， 用地容積率低，而且功能分區和布局不盡合理，致使存在一些亂占濫用土地的現象。另外，土地管理措施不力，不能有效地保護土地。土地規劃和計劃管理不力，集體土地流轉缺乏嚴格的管理措施。比如說交通建設用地，每年都有大量的土地改建為交通用地， 由于規劃的不合理，存在許多道路拓寬的現象，而這種是建立在房屋拆遷的基礎上的，既耗費了人力，又浪費了財力，并且導致某些道路不能均衡合理利用，年久失修，浪費了大量的土地。
2 提升和加強土地管理的有效措施
為了解決征地問題，最好的辦法是各縣管委會和國土資源管理部門以及房屋管理局共同組建各縣土地整理儲備中心，把能征的地先征過來，同時集中力量進行農村建設用地使用權流轉的研究和實踐，并形成各縣的土地管理改革方案，為縣域的長遠可持續發展儲備必要的土地資源。 隨著經濟增長，每年發放的補貼必定會逐年增加。對于村里的集體財產，將聘請第幾力一評估后招標出讓，所得資金由村民均分。村民變成市民之后，將重新分片，歸人不同居委會。隨著居委會的設立，農民原有的土地，便轉為城鎮土地，經營權和管理權限將收歸政府部門所有。
2.1 切實保護耕地，實現耕地總量動態平衡
要實現耕地總量動態平衡，首先應協調農業用地與非農業用地的關系，應根據國民經濟和社會發展規劃制定太谷縣土地利用總體規劃，以確定不同區域土地開發利用方向。通過實施土地用途管制制度抑制建設用地的擴展規模及其用地的不合理性和盲目性，盡可能對城鄉交錯帶耕地實行特殊的保護。控制城市外延規模，對于城市發展所必須占用的土地，應當制定計劃，控制土地的供應量，分階段釋放。合理安排鄉鎮企業建設用地；建設工業小區，集約利用現有土地以減少對耕地的繼續占用。增加耕地的投入，推廣新品種，興修水利設施；加強耕地改造，推行糧食、經濟、飼料作物三元一體化種植，提高土地的產出率，減少耕地需求壓力，確保基本農田，保持耕地總量的動態平衡。
2.2 完善土地管理法律體系
基于全國縣級土地管理改革的事實和先進成功經驗，從法律上允許并規范農民集體建設用地流轉成為大勢所趨，法律要不斷適應國家政治文明和經濟發展的要求，體現社會的進步。土地管理法規應與時俱進進行修改，重點解決集體土地使用權流轉及農民土地的階段所有權問題。我國土地長期實行國家所有制和農村集體所有制兩種形式，但土地承包經營把土地一塊一塊劃分到戶，不能形成集約化經營，難以進行大規模的土地改造。尤其是集體所有制的土地，支配權實際上是在鄉鎮干部手里，農民不是真正的土地所有者，只是使用權人。而土地又是和農民的生存權連在一起的，這就造成了農民的生存權與使用權結合而不是和所有權結合。當與自己生存權連在一起的土地被征用時，農民不知道或者知道了也無可奈何，導致農民離土又離鄉，生活沒保障，甚至生存也成了問題。我國土地法制的不完善，最大的問題就在集體土地上。這些年，大量征地直接侵害了農民利益，也影響了社會的穩定。
[關鍵詞]城市；開發區；土地管理
[DOI]10.13939/ki.zgsc.2016.38.041
1 引 言
土地在城市發展的進程中起著至關重要的作用，一個地區城市化發展的水平往往與這個地區對土地的管理水平有著緊密的聯系。開發區是城市化過程中土地開發的一個特殊的區域，在開發的過程中，難免遇到各種土地的管理問題。面對這些問題，我們必須要進行認真地對待。我們應該用科學發展的眼光來看待開發區土地資源的使用，看到土地問題在城市發展的戰略意義，以務實的態度來解決這些問題。在開發區土地資源的管理過程中，我們應該運用市場和政府管理兩種手段來進行土地的管理。只有不斷地借鑒其他國家和地區的先進經驗，再充分結合當地的實際情況，才能提出解決城市開發區土地問題的策略。
2 進行開發區土地管理的重要意義
2.1 可以促進經濟的持續發展
經濟的發展是以物質基礎為基礎條件的，而越是基本的物質資料，對城市經濟的發展的影響作用就越大。土地就是這樣的一種不可再生的、稀缺的并且占據基礎地位的資源。在社會的發展中，土地的重要性也就愈加彰顯。如果不能合理地對土地的使用進行一定的規劃，那么我們城市經濟就不能科學合理地發展。開發區是城市尚未形成一定規模的地區，其中土地問題還有很多懸而未決的地方。為了使城市經濟的發展充滿后勁，那么必須采取有效的手段來進行土地資源的保護。在這個過程中，我們同時處理好土地資源和經濟發展兩方面的問題，兩手抓，兩手都要硬，以集約化的管理思維來進行問題的解決。
2.2 有利于開發區的開發建設的優化
開發區是城市發展道路上的經濟先鋒，也是促進城市經濟持續發展的重要載體。一個城市的發展需要一些工業化的元素，而開發區就可以為城市的工業化道路提供一定的土地空間。實踐證明，開發區的設立對于優化城市產業結構，促進城市工業化發展都有著十分重要的推動作用。而隨著我國土地資源管理制度嚴格化，一些開發區在發展的過程中往往會遇到一些土地資源的瓶頸。一些地區的開發力度很大，土地資源被過度利用，而另一些地方卻出現了土地閑置的狀況。這就更加提醒我們應該利用科學合理的方式進行土地資源的管理，提高開發區土地的使用效率。只有這樣，才能更好的實現開發區發展建設的優化。
3 開發區土地在管理過程中出現的問題
3.1 開發區的發展加劇了人地矛盾
開發區的發展需要政府不斷地征用土地，而這些土地在未被開發之前可能是耕地。在開發的過程中，可能存在一些違背土地所有者意愿的征地現象。根據數據顯示，一些地區的土地征用糾紛問題占到了相關部門的一半以上。這就說明，在土地征用過程中的一些問題，加劇了人地矛盾，不利于開發區的長遠發展。雖然如此，我們還得面對開發區發展過程中對土地越來越高的需求量。一些開發區在發展的過程中不斷地招商引資，加大基礎設施的建設力度，這些都需要土地的征用作為代價，在無形中削弱了耕地的面積。從宏觀上來看，這是我國經濟發展的一個潛在的隱患，不利于我國經濟的持久發展。
3.2 土地規劃方式有待完善
土地利用規劃在土地資源分配的過程中占有很重要的位置，只有對開發區土地進行總體的規劃和資源的分配，才能保障土地資源使用的公平合理。然而，在現實情況中，我們發現人們對于土地規劃的重視程度不夠。一些地方不斷地出現違法用地的現象，這些現象不能及時地得到解決，就會為土地的管理積累不安定因素。還有一些開發區在發展的過程中沒有保證土地規劃方式的持久性，這也降低了開發區土地管理活動的權威性。一些土地政策的調整也給開發區土地的管理帶來了一定程度的混亂。
3.3 開發區土地資源得不到有效合理的使用
在開發區的土地資源的規劃中，往往有一些土地資源得不到有效的利用。究其原因，是由于開發區的布局規劃不科學造成的。土地的使用需要有一個科學的方法去指導，土地的用途和布局的規劃需要進行科學的審批。一般來說，土地的使用要根據土地的投資額、用途、建筑密度、人均占地面積等多種因素來決定。而開發區土地使用的不合理，往往導致出現一些地區土地資源緊缺，而另一些地方土地閑置的情況。由于土地開發周期較長，這種問題還不能很快地得到解決。一些產業密集的地區，土地資源的分配就成為一個相當嚴峻的課題。政府想要盤活這些土地，往往需要付出很大的努力。不僅需要政府改變現有的政績觀，甚至還要進行產業政策的調整。
4 優化開發區土地管理的策略
4.1 在宏觀調控的基礎上發揮社會的決定性作用
土地資源的流轉需要政府進行一定的宏觀調控，因為土地資源的分配需要宏觀的分析，才不至于出現顧此失彼的尷尬局面。但同時，我們也應該充分地發揮社會的自我調節功能。只有在社會中形成一個多功能的土地分配服務網絡，才能更好地使土地信息流通起來，從而更好地發揮市場的作用。在進行宏觀調控的同時，還應該充分地發揮中介組織的作用，盤活開發區的土地管理狀況。還要根據人口條件、環境條件和產業構成等來構建合理的信息網絡。
4.2 構建完善的土地評價體系
城市化是人類社會發展的一種主要趨勢，開發區就是城市實現進一步城市化和工業化的工具。在開發區發展的過程中，我們應該在開發區構建完善的土地評價體系。因為在土地開發的過程中，往往會涉及土地周轉的問題，土地周轉也必然涉及土地價格的問題。如果沒有一個合理的土地評價標準，那么在土地流通開發的過程中往往會出現一定的混亂。在構建這個土地評價體系的過程中，我們應該根據現有土地問題進行統一標準的制定，對于土地利用現狀較好的土地要積極地鼓勵、扶持。只有制定一個統一的標準，構建完善的體系，才能促進土地的合理開發利用。
4.3 完善城市的土地管理制度
要想從根本上解決城市的土地問題，就需要建立一個較為合理科學的土地管理制度。土地制度的建立需要我們正確地認識經濟發展的客觀規律，以制度性的手段來解決發展中遇到的各種土地管理問題。必須對土地的使用目的進行一定程度的區分，對于私人目的的土地使用規劃要堅決地制止。在土地征用的過程中，應該嚴格按照市場的價格對群眾進行補償。同時也應該讓群眾積極參與到土地利益的分享中來，優化土地資源利益的配置。在建立制度的過程中，還要充分地發揮法律的作用，堅決杜絕一些土地兼并、囤積的現象。
5 結 論
在城市開發區的建設過程中，土地問題是繞不開的問題。我們要充分認識到土地問題的重要性，認清當前城市開發過程中嚴峻的土地形勢，以積極的態度來處理、解決開發區建設中的土地問題。盡量改變粗放型的土地使用政策，代之以集約型的土地規劃方案，實現土地資源的合理分配和使用。只有充分發揮政府宏觀調控和社會治理的雙重作用，才能更好地解決開發區土地資源的分配問題，使城市經濟能夠得到更好的發展。
參考文獻：
[1]楊鋒，袁春，周偉，等.區域土地集約用地模式研究進展[J].資源與產業，2010（5）.
一、進步看法，實在增強中間城區地盤治理
增強地盤治理，是樹立和完美社會主義市場經濟體系體例，促進國民經濟繼續、疾速、安康開展的客觀要求；是樹立集中一致的地盤買賣市場，科學合理供給地盤，蘊蓄城市建立資金，促進城市建立開展的客觀需求；是城市人民當局增強對城市規劃區地盤市場微觀調控，充沛發揚市場裝備地盤資本效果的主要伎倆。當前我市中間城區地盤治理的近況，已極不順應城市建立和經濟社會開展要求。因而，各級各有關部分要充沛看法進一步增強中間城區地盤治理的主要性和需要性，緊緊環繞“三新一強”計謀和“構建20萬生齒的中間城區，建立與知名度和影響力相當的城市”的目的，容身集中一致，增強組織指導，嚴厲依法行政，實在做到維護資本愈加有用，保證開展愈加有力，節省資本愈加凸起，依法治理愈加落實，有力促進我市城市建立和經濟社會又好又快開展。
二、強化統籌，執行中間城區地盤治理“五一致”
市人民當局對中間城區地盤執行“五一致”治理，即一致規劃、一致儲藏、一致開拓、一致出讓、一致收益。
（一）一致規劃。市規劃行政治理部分一致擔任中間城區城市規劃區局限內各類建立用地的規劃。
（二）一致儲藏。中間城區城市規劃區局限內的地盤，由市國有資產投融資運營治理有限責任公司、高速公路開拓投資有限公司、市城市建立投資運營有限公司、市新區開拓投資有限責任公司（以下簡稱收儲單元）收儲。收儲資金由收儲單元擔任。市地盤儲藏中間擔任處理收儲手續，所轄區（縣）人民當局及其疆土資本治理部分共同。
（三）一致開拓。已歸入收買儲藏的國有地盤，由轄戔戔（縣）人民當局及相關部分依照屬地治理的準則，共同收儲單元施行房子拆遷安頓和完美根底設備等前期開拓并構成“凈地。
（四）一致出讓。中間城區城市規劃區局限內的國有地盤運用權，一致由市人民當局出讓，市疆土資本局詳細擔任組織施行。縣人民當局出讓南白鎮、龍坑鎮屬中間城區城市規劃區局限內的地盤，須報市人民當局審核后再按相關規則出讓。
（五）一致收益。中間城區城市規劃區局限內國有地盤出讓收益，一致由市財務收取，由市人民當局統籌布置運用。
三、強化辦法，確保“五一致”治理落到實處
（一）展開地盤清算。由市疆土資本局牽頭，市規劃局、市住房和城鄉建局、紅花崗區人民當局、匯川區人民當局、縣人民當局、新蒲新區管委會共同，對中間城區城市規劃區局限內的地盤進行清算。
（二）搞好地盤規劃。市規劃部分依照“五一致”治理的要求，在作好城市開展近期和遠期規劃、根底設備建立規劃以及城市擴容、城市新區建立規劃的還，對地盤儲藏訂定儲藏規劃，對每年擬出讓地塊出具建筑性具體規劃目標。
（三）訂定儲藏出讓方案。依照“有方案、有目標”儲藏地盤的準則收儲單元每年2月提出下一年度地盤儲藏方案及供給方案，經市疆土資本局統籌協調后，報市國有資產措置指導小組搜檢，確定各收儲單元的地盤收儲出讓額度和局限（地塊）。
（四）夯實根底營業。依據年度地盤儲藏方案和年度地盤供給方案，由市疆土資本局牽頭，市地盤儲藏中間、收儲單元一起共同完成收儲地盤的報批任務。紅花崗區人民當局、匯川區人民當局、縣人民當局、新蒲新區管委會及區、縣疆土資本部分詳細擔任征收地盤材料組織、方案編制、報批資料及批后的賠償兌現等根底營業任務。其收儲資金、根底營業和任務經費，由收儲單元擔任按規則付出。
3.3優化土地利用結構，促進土地循環使用
此建議遵循的是循環經濟中的再循環原則，對土地利用結構進行合理優化，使土地資源在保證質量的前提下，得以多用途使用，也就是使其可以循環使用。在土地進行下一用途的使用時，要查看土地的質量問題，根據土地質量的實際情況，選擇合適的土地用途，比如耕地在質量達不到種植標準要求后，可用作質量要求相對比較低的建設用地。從根本上講，土地的可循環利用的前提就是土地利用結構合理，所以城市應該將商業區，居民居住區與工業區，還有農業區的用地結構合理安排好。
4結束語
循環經濟背景下的城市土地管理遵循三個重要原則，使有限的土地資源得到有效利用，節省了用地成本的增加，還保護了環境，相關人員要遵循三個原則，對城市土地使用管理中出現的問題進行有效處理，使城市土地使用合理、有效。
第一條 凡在本市行政區域內的公民、法人和其他組織，未經市、區（縣）城市規劃行政主管部門批準，自行建設的各類房屋，在1995年及其以前已經市、區（縣）城市規劃行政主管部門依法檢查處理交暫時保留使用的，均屬本規定所稱“臨時房屋”。臨時房屋如發生有向外地來京人員租賃行為的，均適用于本規定。
第二條 凡未經城市規劃行政主管部門批準，擅自在城市街巷、道路、城市廣場、公共綠地以及在風景游覽區、文物保護區等重要地區進行建設的各類違法房屋；嚴重影響城市規劃、工程建設、公用設施、市政管線、文物古跡、傳統文化街區、公園、城市綠化、市容觀瞻、城市環境、河湖管理、城市交通、消防安全、測量標志和群眾正常生活的違法房屋，一律予以拆除，不準出租、轉讓、買賣。
第三條 凡在1996年及其以后未經城市規劃行政主管部門批準擅自進行建設的違法房屋，一律依法從嚴處理，堅決拆除，不準出租、轉讓、買賣。
第四條 1995年及其以前已經市、區（縣）城市規劃行政主管部門依法檢查處理并暫時保留的“臨時房屋”，在使用期內，需要臨時向外地來京人員出租的，須經房管部門對該臨時房屋進行勘查、核定出租房屋的面積、用途和結構安全與準租人數等。經審查，符合條件的，可由房管部門辦理《臨時房屋租賃許可證》手續，租賃期限為一年。
第五條 凡1995年及以前未經市、區（縣）城市規劃行政主管部門檢查處理的違法建設，一律不準向外地來京人員辦理租賃手續。如需出租的，則必須先經市、區（縣）城市規劃行政主和部門對該違法建設進行檢查處理，在對其作出暫時保留使用的處理決定后，方可按上述第四條規定辦理臨時房屋租賃手續。
第六條 凡臨時出租的“臨時房屋”，均須按臨時建筑由城市規劃行政主管部門依據有關規定，收取臨時建筑費和臨時占地費。
第七條 對擅自出租、轉讓、買賣的違法建設房屋的單位、個人，一經發現即由城市規劃行政主管部門依法從重處罰，除補交臨時建筑費和臨時占地費外，還要限期拆除。情節嚴重者，給予通報批評、公開曝光，沒收非法所得，直至追究單位負責人和直接責任人的法律責任。
第八條 凡按上述規定要求準許租賃的臨時房屋，不予辦理房地權屬登記，如遇國家建設或城市規劃需要時，一律無條件自行拆除。
第九條 對準許出租的“臨時房屋”的管理，按照《北京市外地來京人員租賃房屋管理規定》和《北京市外地來京人員租賃房屋治安管理規定》執行。
第十條 本規定在執行中的具體問題，有關房屋出租的由北京市房屋土地管理局負責解釋；有關違法建設的由北京市城市規劃管理局負責解釋。
《北京市城市房屋拆遷管理辦法》（以下簡稱《辦法》）于1998年12月1日起施行。現就《辦法》實施中的有關問題通知如下：
一、關于統一拆遷的解釋問題
1.統一拆遷是指市或者區、縣人民政府協調相關部門，統一部署并組織具有拆遷資格的房屋拆遷單位實施拆遷范圍內的房屋拆遷補償工作的一種拆遷方式。
二、關于暫停辦理有關事項問題
2.建設單位取得建設用地規劃許可證或者建設工程規劃許可證后，可以向區縣房地局申請在拆遷范圍內暫停辦理有關事項。建設單位申請暫停辦理有關事項，應當提交暫停辦理有關事項申請書、立項批準文件、建設用地規劃許可證或建設工程規劃許可證等文件。
3.區、縣房地局通知當地公安、規劃、建設、工商和房屋管理等部門暫停辦理有關事項，通知書應當說明用地范圍、暫停辦理期限、暫停辦理事項等內容。
4.需延長暫停辦理期限的，建設單位必須在期滿前1個月內向區、縣房地局提出申請，并說明需延長期限的理由和擬采取的措施。延期申請批準后，區、縣房地局應將延長暫停辦理期限的決定通知當地公安、規劃、建設、工商和房屋管理等部門。
三、關于房屋拆遷許可證的申請、審批與續期問題
5.《辦法》第十條規定的國有土地證明文件包括下列幾種情況：
（1）建設單位通過劃撥方式取得土地使用權的，提交建設用地批準書；
（2）建設單位有償取得土地使用權的，提交國有土地使用證明；
（3）建設單位在原使用土地范圍內實施拆遷的，提交原土地使用證明（沒有土地使用證明的，提交用地范圍內房屋所有權證）。
6.拆遷計劃內容包括項目概況，拆遷范圍、方式，搬遷期限，工程開工、竣工時間。
7.拆遷方案內容包括被拆除房屋及其附屬物的狀況（房屋使用性質、產權歸屬、面積等）、補償款和補助費預算等內容。拆遷人應當按照上述內容制作拆遷預分方案表，經區縣房地局審批后，報市房地局備案。
8.房屋拆遷許可證規定的拆遷范圍不得超過建設用地范圍，但是建設用地范圍外的房屋與范圍內的房屋不可分時，拆遷主管部門可以把范圍外的該房屋劃入拆遷范圍。
9.拆遷人在規定的拆遷期限內未完成拆遷的，應按有關規定向核發房屋拆遷許可證的房地局申請續期，續期的房屋拆遷許可證應由市房地局統一編號。
10.《辦法》所稱拆遷期限是指房屋拆遷許可證規定的拆遷人應當完成該拆遷項目的期限。
11.《辦法》所稱搬遷期限是指房地局的拆遷公告規定的被拆遷人應當與拆遷人簽訂拆遷補償協議并搬離拆遷范圍的期限。
四、關于拆遷公告與通知問題
12.房地局拆遷公告，應當包括房屋拆遷許可證批準文號、拆遷人、拆遷范圍、搬遷期限、拆遷補償價格等主要內容。
13.拆遷人取得房屋拆遷許可證后，應書面通知拆遷范圍內的房屋所有人。通知書應當說明拆遷人、拆遷實施單位、許可證號、工程名稱、拆遷范圍、搬遷期限、答復期限、逾期不答復的處理辦法、聯系方式等，并告知其享有的權利及有關規定。
14.按照《辦法》第四十三條規定，拆遷人無法通知房屋所有人的，應當在主管部門指定的公共媒體上予以公告。房屋所有人在本市的，拆遷人應在《北京日報》上予以公告，公告期限為15日；房屋所有人在外省市的，拆遷人應在《人民日報》或者《法制日報》上予以公告，公告期限為30日；房屋所有人在境外的，應在《人民日報》（海外版）或者《中國日報》上予以公告，公告期限為60日。
15.拆遷公有房屋的，房地局應通知產權單位撤管。房屋撤管通知書應說明拆遷人、拆遷范圍、拆除房屋間數和面積等。
自房屋撤管通知書送達之日起，該公有房屋的維修、安全等工作由拆遷人負責。
五、關于正式房屋和原建筑面積的認定問題
16.拆遷范圍內正式房屋的認定以房地局核發的房屋所在權證為準。但拆除因城市建設征用的原農民宅基地上的房屋，其房屋尚未辦理所有權證，但具備鄉或者鎮人民政府（包括原人民公社）的批建文件并符合下列條件的，也應當認定為正式房屋：
（1）柱高2cm以上，建筑面積7平方米以上；
（2）三面有墻，有正式門窗；
（3）屋頂有保溫層。
17.《辦法》所稱“執行國家規定租金標準的房屋”，是指經房屋管理部門審查認定，使用北京市房地局統一印制的租賃合同，并按照國家和本市規定的租金標準交納和收取租金的出租房屋。
18.根據《辦法》第三十二條規定，被拆除住宅房屋原建筑面積的認定，以房屋所有權證標明的建筑面積為準；被拆除住宅房屋尚未辦理房屋所有權證的，以實際測量的建筑面積為準；實際測量有困難的，可以按照其原使用面積比照鄰近的同類房屋情況換算成建筑面積。
六、關于被拆遷戶的劃分和原住人口的認定問題
19.住宅房屋拆遷，對被拆遷戶的劃分標準為：承租的房屋以租賃合同標明的租賃戶為準，私有自住房屋以產權證為準。
20.拆除因城市建設征用的原農民宅基地上的房屋，其房屋尚未辦理所有權證的，對被拆遷戶的劃分以公安機關發放的戶口簿為準；但是夫妻雙方、未成年子女在拆遷范圍內分別立戶的，按照一戶給予補償。
21.凡在戶口凍結期間或者拆遷期限內離婚，男女雙方各自無獨立住房的，按照一戶給予補償。
22.區縣房地局核定住房困難戶時，在拆遷范圍內有本市常住戶口和正式住房，并且長期居住的居民應當計入原居住人口。
雖然不在拆遷范圍內居住，但是原戶口在拆遷范圍內的下列人員，也可以計入原居住人口：
（1）服現役的士兵；
（2）大中專院校在校學生；
（3）在國外留學的學生；
（4）勞改、勞教人員；
（5）按政策規定可以計入原居住人口的其他人員。
23.拆除因國家建設征用的原農民宅基地上的房屋，其原居住人口的認定按照本通知第22條的規定執行。
24.被拆除房屋的重置價格按照《北京市房屋估價辦法》執行。
25.被拆除房屋所在區位的拆遷補償價格，由各區縣確定，報市房地局批準。
被拆除房屋所在地屆時普通住宅的商品房價格，由北京市房地產交易中心提供。
七、關于房屋補償問題
26.以房屋補償的，拆遷人提供的現房，應當經房地局審核。
27.拆遷人應當提供補償房屋的下列證明材料：
（1）房屋用地證明文件；
（2）購買的房屋，提交房屋買賣合同；新建的房屋，提交質量監署管理部門出具的質量驗收證明；
（3）房屋位置和樓座圖；
（4）房屋經規劃設計部門審核的設計圖紙，包括首層平面圖、標準層平面圖。
28.根據《辦法》第三十五條規定，拆除執行國家規定租金標準的私有出租住宅房屋，房屋所有權人要求以房屋補償的，應當事先與承租人達成關于維持原租賃關系的協議；雙方在房地局公告規定的搬遷期限內達不成協議的，拆遷人可以按照《辦法》第二十八條和第二十九條的規定對房屋所有權人和承租人分別給予補償。
八、關于住房困難戶的拆遷補償問題
29.拆除住宅房屋，經區縣房地局核定，被拆除房屋使用人原房屋人均建筑面積不足6平方米的，拆遷人應當根據《辦法》第三十條的規定，按照原房屋人均建筑面積6平方米的標準予以補償。
30.被拆除房屋使用人在拆遷范圍外另有正式住房的，不適用《辦法》第30條的規定。
被拆除房屋使用人有下列情況之一的，為在拆遷范圍外另有正式住房；
（1）本人或者其配偶在拆遷范圍外的國有土地上自有或者承租住房（以房屋所有權證或房屋租賃合同為準）的；
（2）在拆遷范圍外的國有土地上住用其父母、子女自有的房屋或其承租的房屋（以房屋所有權證或房屋租賃合同為準）的；
（3）本人或者其配偶在朝陽區、海淀區、豐臺區、石景山區規劃市區內的集體土地上自有正式房屋的。
31.被拆遷居民在拆遷范圍內有本市常住戶口，無正式房屋，長期居住自建房，并且單獨立戶，在拆遷范圍外別無正式住房的，可以按照每戶建筑面積三十平方米予以補償。
九、原農民宅基地上房屋的拆遷補償問題
32.拆除因國家建設征用原農民宅基地上房屋，被拆除房屋使用人原人均房屋建筑面積超過30平方米的，對原人均房屋建筑面積30平方米以內的部分，換算為成套住宅房屋的建筑面積后按照所在區縣確定的拆遷補償價格給予補償；對原人均房屋建筑面積30平方米以外的部分，直接按照所在區縣確定的拆遷補償價格的20％給予補償。
十、關于特殊房屋的拆遷補償問題
33.被拆遷人以住宅房屋人事生產經營活動的，按照住宅房屋給予補償。拆遷人可以參照非住宅房屋給予被拆遷人停產、停業損失補助費。
34.拆除未超過批準期限的臨時建筑，拆遷人可以按其建筑面積及上一年度的建安單方造價結合剩余期限給予補償，計算公式為：臨時建筑補償款＝建安單方造價×建筑面積×（剩余期限÷批準期限）。
35.按照《辦法》第四十一條規定，拆除有產權糾紛的房屋，在房地局公告的搬遷期限內糾紛未解決的，經區縣房地局批準，按照規定對被拆除房屋的所有人和使用人分別補償，對被拆除房屋所有人的補償款由拆遷人交公證機關或者區縣房地局提存。
36.按照《辦法》第四十二條規定，拆除設有抵押權的房屋，抵押人沒有在房地局公告的搬遷期限內與抵押權人重新設立抵押權或者清償原債務的，對其的補償款由拆遷人交公證機關或者區縣房地局提存。
37.《辦法》第四十條所稱公益事業房屋是指直接用于社會公益事業的，非營利性的房屋，包括學校、幼兒園、醫院、圖書館、展覽館、博物館、體育場館、文化館、敬老院、福利院等，但是私人用于公益事業的房屋除外。
十一、關于拆遷補償協議問題
38.拆遷補償協議文本由市房地局統一印制。
39.被拆遷人未按協議約定的期限完成搬遷的，應按延期的天數支付違約金。違約金標準由雙方協商確定；協商不成的，按照每天100元執行。
40.協議簽訂后，被拆遷人應將原土地使用證、房屋所有權證或者使用證明交給拆遷人，由拆遷人交房地權屬管理部門辦理注銷登記手續。
十二、關于補償款支付方式問題
41.拆遷人應當將應支付給被拆遷人的補償款以被拆遷人的名義存入指定銀行，并在規定的付款期限內將存款單據交給被拆遷人。
十三、關于拆遷管理費問題
42.拆遷人應當按照市物價局批準的屆時標準向核發房屋拆遷許可證的區、縣房地局繳納房屋拆遷管理費。
43.房屋拆遷費用計算范圍包括拆遷補償費以及各種拆遷補助費、獎勵費。
十四、關于拆遷檔案資料管理問題
44.房屋拆遷檔案資料，包括下列內容：
（1）申辦房屋拆遷許可證有關材料；
（2）拆遷補償協議書及各種補償、補助費領取單據；
（3）拆遷情況總結、拆遷結案表；
（4）裁決、強制拆遷、訴訟情況及有關文件；
（5）其他材料。
45.拆遷人應當在被拆遷人全部搬遷完畢后1個月內向區、縣房地局移交拆遷檔案資料，并將拆遷結案表報市房地局備案。
46.各區、縣房地局應當建立、健全拆遷檔案資料管理制度，逐步實行計算機管理，提高管理效率。
