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中華人民共和國國務(wù)院令
第501號
《鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理條例》已經(jīng)2007年6月27日國務(wù)院第182次常務(wù)會議通過，現(xiàn)予公布，自2007年9月1日起施行。
總理
二七年七月十一日
鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理條例
第一章總則
第一條為了加強鐵路交通事故的應(yīng)急救援工作，規(guī)范鐵路交通事故調(diào)查處理，減少人員傷亡和財產(chǎn)損失，保障鐵路運輸安全和暢通，根據(jù)《中華人民共和國鐵路法》和其他有關(guān)法律的規(guī)定，制定本條例。
第二條鐵路機車車輛在運行過程中與行人、機動車、非機動車、牲畜及其他障礙物相撞，或者鐵路機車車輛發(fā)生沖突、脫軌、火災(zāi)、爆炸等影響鐵路正常行車的鐵路交通事故（以下簡稱事故）的應(yīng)急救援和調(diào)查處理，適用本條例。
第三條國務(wù)院鐵路主管部門應(yīng)當加強鐵路運輸安全監(jiān)督管理，建立健全事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理的各項制度，按照國家規(guī)定的權(quán)限和程序，負責組織、指揮、協(xié)調(diào)事故的應(yīng)急救援和調(diào)查處理工作。
第四條鐵路管理機構(gòu)應(yīng)當加強日常的鐵路運輸安全監(jiān)督檢查，指導(dǎo)、督促鐵路運輸企業(yè)落實事故應(yīng)急救援的各項規(guī)定，按照規(guī)定的權(quán)限和程序，組織、參與、協(xié)調(diào)本轄區(qū)內(nèi)事故的應(yīng)急救援和調(diào)查處理工作。
第五條國務(wù)院其他有關(guān)部門和有關(guān)地方人民政府應(yīng)當按照各自的職責和分工，組織、參與事故的應(yīng)急救援和調(diào)查處理工作。
第六條鐵路運輸企業(yè)和其他有關(guān)單位、個人應(yīng)當遵守鐵路運輸安全管理的各項規(guī)定，防止和避免事故的發(fā)生。
事故發(fā)生后，鐵路運輸企業(yè)和其他有關(guān)單位應(yīng)當及時、準確地報告事故情況，積極開展應(yīng)急救援工作，減少人員傷亡和財產(chǎn)損失，盡快恢復(fù)鐵路正常行車。
第七條任何單位和個人不得干擾、阻礙事故應(yīng)急救援、鐵路線路開通、列車運行和事故調(diào)查處理。
第二章事故等級
第八條根據(jù)事故造成的人員傷亡、直接經(jīng)濟損失、列車脫軌輛數(shù)、中斷鐵路行車時間等情形，事故等級分為特別重大事故、重大事故、較大事故和一般事故。
第九條有下列情形之一的，為特別重大事故：
（一）造成30人以上死亡，或者100人以上重傷（包括急性工業(yè)中毒，下同），或者1億元以上直接經(jīng)濟損失的；
（二）繁忙干線客運列車脫軌18輛以上并中斷鐵路行車48小時以上的；
（三）繁忙干線貨運列車脫軌60輛以上并中斷鐵路行車48小時以上的。
第十條有下列情形之一的，為重大事故：
（一）造成10人以上30人以下死亡，或者50人以上100人以下重傷，或者5000萬元以上1億元以下直接經(jīng)濟損失的；
（二）客運列車脫軌18輛以上的；
（三）貨運列車脫軌60輛以上的；
（四）客運列車脫軌2輛以上18輛以下，并中斷繁忙干線鐵路行車24小時以上或者中斷其他線路鐵路行車48小時以上的；
（五）貨運列車脫軌6輛以上60輛以下，并中斷繁忙干線鐵路行車24小時以上或者中斷其他線路鐵路行車48小時以上的。
第十一條有下列情形之一的，為較大事故：
（一）造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重傷，或者1000萬元以上5000萬元以下直接經(jīng)濟損失的；
（二）客運列車脫軌2輛以上18輛以下的；
（三）貨運列車脫軌6輛以上60輛以下的；
（四）中斷繁忙干線鐵路行車6小時以上的；
（五）中斷其他線路鐵路行車10小時以上的。
第十二條造成3人以下死亡，或者10人以下重傷，或者1000萬元以下直接經(jīng)濟損失的，為一般事故。
除前款規(guī)定外，國務(wù)院鐵路主管部門可以對一般事故的其他情形作出補充規(guī)定。
第十三條本章所稱的“以上”包括本數(shù)，所稱的“以下”不包括本數(shù)。
第三章事故報告
第十四條事故發(fā)生后，事故現(xiàn)場的鐵路運輸企業(yè)工作人員或者其他人員應(yīng)當立即報告鄰近鐵路車站、列車調(diào)度員或者公安機關(guān)。有關(guān)單位和人員接到報告后，應(yīng)當立即將事故情況報告事故發(fā)生地鐵路管理機構(gòu)。
第十五條鐵路管理機構(gòu)接到事故報告，應(yīng)當盡快核實有關(guān)情況，并立即報告國務(wù)院鐵路主管部門；對特別重大事故、重大事故，國務(wù)院鐵路主管部門應(yīng)當立即報告國務(wù)院并通報國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理等有關(guān)部門。
發(fā)生特別重大事故、重大事故、較大事故或者有人員傷亡的一般事故，鐵路管理機構(gòu)還應(yīng)當通報事故發(fā)生地縣級以上地方人民政府及其安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門。
第十六條事故報告應(yīng)當包括下列內(nèi)容：
（一）事故發(fā)生的時間、地點、區(qū)間（線名、公里、米）、事故相關(guān)單位和人員；
（二）發(fā)生事故的列車種類、車次、部位、計長、機車型號、牽引輛數(shù)、噸數(shù)；
（三）承運旅客人數(shù)或者貨物品名、裝載情況；
（四）人員傷亡情況，機車車輛、線路設(shè)施、道路車輛的損壞情況，對鐵路行車的影響情況；
（五）事故原因的初步判斷；
（六）事故發(fā)生后采取的措施及事故控制情況；
（七）具體救援請求。
事故報告后出現(xiàn)新情況的，應(yīng)當及時補報。
第十七條國務(wù)院鐵路主管部門、鐵路管理機構(gòu)和鐵路運輸企業(yè)應(yīng)當向社會公布事故報告值班電話，受理事故報告和舉報。
第四章事故應(yīng)急救援
第十八條事故發(fā)生后，列車司機或者運轉(zhuǎn)車長應(yīng)當立即停車，采取緊急處置措施；對無法處置的，應(yīng)當立即報告鄰近鐵路車站、列車調(diào)度員進行處置。
為保障鐵路旅客安全或者因特殊運輸需要不宜停車的，可以不停車；但是，列車司機或者運轉(zhuǎn)車長應(yīng)當立即將事故情況報告鄰近鐵路車站、列車調(diào)度員，接到報告的鄰近鐵路車站、列車調(diào)度員應(yīng)當立即進行處置。
第十九條事故造成中斷鐵路行車的，鐵路運輸企業(yè)應(yīng)當立即組織搶修，盡快恢復(fù)鐵路正常行車；必要時，鐵路運輸調(diào)度指揮部門應(yīng)當調(diào)整運輸徑路，減少事故影響。
第二十條事故發(fā)生后，國務(wù)院鐵路主管部門、鐵路管理機構(gòu)、事故發(fā)生地縣級以上地方人民政府或者鐵路運輸企業(yè)應(yīng)當根據(jù)事故等級啟動相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案；必要時，成立現(xiàn)場應(yīng)急救援機構(gòu)。
第二十一條現(xiàn)場應(yīng)急救援機構(gòu)根據(jù)事故應(yīng)急救援工作的實際需要，可以借用有關(guān)單位和個人的設(shè)施、設(shè)備和其他物資。借用單位使用完畢應(yīng)當及時歸還，并支付適當費用；造成損失的，應(yīng)當賠償。
有關(guān)單位和個人應(yīng)當積極支持、配合救援工作。
第二十二條事故造成重大人員傷亡或者需要緊急轉(zhuǎn)移、安置鐵路旅客和沿線居民的，事故發(fā)生地縣級以上地方人民政府應(yīng)當及時組織開展救治和轉(zhuǎn)移、安置工作。
第二十三條國務(wù)院鐵路主管部門、鐵路管理機構(gòu)或者事故發(fā)生地縣級以上地方人民政府根據(jù)事故救援的實際需要，可以請求當?shù)伛v軍、武裝警察部隊參與事故救援。
第二十四條有關(guān)單位和個人應(yīng)當妥善保護事故現(xiàn)場以及相關(guān)證據(jù)，并在事故調(diào)查組成立后將相關(guān)證據(jù)移交事故調(diào)查組。因事故救援、盡快恢復(fù)鐵路正常行車需要改變事故現(xiàn)場的，應(yīng)當做出標記、繪制現(xiàn)場示意圖、制作現(xiàn)場視聽資料，并做出書面記錄。
任何單位和個人不得破壞事故現(xiàn)場，不得偽造、隱匿或者毀滅相關(guān)證據(jù)。
第二十五條事故中死亡人員的尸體經(jīng)法定機構(gòu)鑒定后，應(yīng)當及時通知死者家屬認領(lǐng)；無法查找死者家屬的，按照國家有關(guān)規(guī)定處理。
第五章事故調(diào)查處理
第二十六條特別重大事故由國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)的部門組織事故調(diào)查組進行調(diào)查。
重大事故由國務(wù)院鐵路主管部門組織事故調(diào)查組進行調(diào)查。
較大事故和一般事故由事故發(fā)生地鐵路管理機構(gòu)組織事故調(diào)查組進行調(diào)查；國務(wù)院鐵路主管部門認為必要時，可以組織事故調(diào)查組對較大事故和一般事故進行調(diào)查。
根據(jù)事故的具體情況，事故調(diào)查組由有關(guān)人民政府、公安機關(guān)、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、監(jiān)察機關(guān)等單位派人組成，并應(yīng)當邀請人民檢察院派人參加。事故調(diào)查組認為必要時，可以聘請有關(guān)專家參與事故調(diào)查。
第二十七條事故調(diào)查組應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定開展事故調(diào)查，并在下列調(diào)查期限內(nèi)向組織事故調(diào)查組的機關(guān)或者鐵路管理機構(gòu)提交事故調(diào)查報告：
（一）特別重大事故的調(diào)查期限為60日；
（二）重大事故的調(diào)查期限為30日；
（三）較大事故的調(diào)查期限為20日；
（四）一般事故的調(diào)查期限為10日。
事故調(diào)查期限自事故發(fā)生之日起計算。
第二十八條事故調(diào)查處理，需要委托有關(guān)機構(gòu)進行技術(shù)鑒定或者對鐵路設(shè)備、設(shè)施及其他財產(chǎn)損失狀況以及中斷鐵路行車造成的直接經(jīng)濟損失進行評估的，事故調(diào)查組應(yīng)當委托具有國家規(guī)定資質(zhì)的機構(gòu)進行技術(shù)鑒定或者評估。技術(shù)鑒定或者評估所需時間不計入事故調(diào)查期限。
第二十九條事故調(diào)查報告形成后，報經(jīng)組織事故調(diào)查組的機關(guān)或者鐵路管理機構(gòu)同意，事故調(diào)查組工作即告結(jié)束。組織事故調(diào)查組的機關(guān)或者鐵路管理機構(gòu)應(yīng)當自事故調(diào)查組工作結(jié)束之日起15日內(nèi)，根據(jù)事故調(diào)查報告，制作事故認定書。
事故認定書是事故賠償、事故處理以及事故責任追究的依據(jù)。
第三十條事故責任單位和有關(guān)人員應(yīng)當認真吸取事故教訓(xùn)，落實防范和整改措施，防止事故再次發(fā)生。
國務(wù)院鐵路主管部門、鐵路管理機構(gòu)以及其他有關(guān)行政機關(guān)應(yīng)當對事故責任單位和有關(guān)人員落實防范和整改措施的情況進行監(jiān)督檢查。
第三十一條事故的處理情況，除依法應(yīng)當保密的外，應(yīng)當由組織事故調(diào)查組的機關(guān)或者鐵路管理機構(gòu)向社會公布。
第六章事故賠償
第三十二條事故造成人身傷亡的，鐵路運輸企業(yè)應(yīng)當承擔賠償責任；但是人身傷亡是不可抗力或者受害人自身原因造成的，鐵路運輸企業(yè)不承擔賠償責任。
違章通過平交道口或者人行過道，或者在鐵路線路上行走、坐臥造成的人身傷亡，屬于受害人自身的原因造成的人身傷亡。
第三十三條事故造成鐵路旅客人身傷亡和自帶行李損失的，鐵路運輸企業(yè)對每名鐵路旅客人身傷亡的賠償責任限額為人民幣15萬元，對每名鐵路旅客自帶行李損失的賠償責任限額為人民幣2000元。
鐵路運輸企業(yè)與鐵路旅客可以書面約定高于前款規(guī)定的賠償責任限額。
第三十四條事故造成鐵路運輸企業(yè)承運的貨物、包裹、行李損失的，鐵路運輸企業(yè)應(yīng)當依照《中華人民共和國鐵路法》的規(guī)定承擔賠償責任。
第三十五條除本條例第三十三條、第三十四條的規(guī)定外，事故造成其他人身傷亡或者財產(chǎn)損失的，依照國家有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定賠償。
第三十六條事故當事人對事故損害賠償有爭議的，可以通過協(xié)商解決，或者請求組織事故調(diào)查組的機關(guān)或者鐵路管理機構(gòu)組織調(diào)解，也可以直接向人民法院提起民事訴訟。
第七章法律責任
第三十七條鐵路運輸企業(yè)及其職工違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，造成事故的，由國務(wù)院鐵路主管部門或者鐵路管理機構(gòu)依法追究行政責任。
第三十八條違反本條例的規(guī)定，鐵路運輸企業(yè)及其職工不立即組織救援，或者遲報、漏報、瞞報、謊報事故的，對單位，由國務(wù)院鐵路主管部門或者鐵路管理機構(gòu)處10萬元以上50萬元以下的罰款；對個人，由國務(wù)院鐵路主管部門或者鐵路管理機構(gòu)處4000元以上2萬元以下的罰款；屬于國家工作人員的，依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。
第三十九條違反本條例的規(guī)定，國務(wù)院鐵路主管部門、鐵路管理機構(gòu)以及其他行政機關(guān)未立即啟動應(yīng)急預(yù)案，或者遲報、漏報、瞞報、謊報事故的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。
第四十條違反本條例的規(guī)定，干擾、阻礙事故救援、鐵路線路開通、列車運行和事故調(diào)查處理的，對單位，由國務(wù)院鐵路主管部門或者鐵路管理機構(gòu)處4萬元以上20萬元以下的罰款；對個人，由國務(wù)院鐵路主管部門或者鐵路管理機構(gòu)處2000元以上1萬元以下的罰款；情節(jié)嚴重的，對單位，由國務(wù)院鐵路主管部門或者鐵路管理機構(gòu)處20萬元以上100萬元以下的罰款；對個人，由國務(wù)院鐵路主管部門或者鐵路管理機構(gòu)處1萬元以上5萬元以下的罰款；屬于國家工作人員的，依法給予處分；構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機關(guān)依法給予治安管理處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。
摘要：重大鐵道交通事故應(yīng)急警務(wù)屬于公共安全危機管理的范疇，研究的框架設(shè)計主要包括國內(nèi)外研究現(xiàn)狀述評及研究意義、研究的主要內(nèi)容及思路、創(chuàng)新程度及應(yīng)用價值。在公共安全危機管理的基礎(chǔ)理論上探討鐵道交通事故警務(wù)應(yīng)急處置預(yù)案、機制、程序與技能及處置中的虛擬社會管理研究等方面的內(nèi)容。在建設(shè)中原經(jīng)濟區(qū)視野下，河南省的綜合交通樞紐地位進一步加強，鐵路在河南交通中的比重凸顯，鐵路交通事故警務(wù)應(yīng)急機制的研究具有重要的實戰(zhàn)應(yīng)用和服務(wù)中原經(jīng)濟區(qū)發(fā)展的價值。
關(guān)鍵詞：鐵道交通事故; 應(yīng)急警務(wù); 研究框架
一、國內(nèi)外研究現(xiàn)狀述評及研究意義
國內(nèi)關(guān)于公共安全問題的研究，伴隨著國家《緊急狀態(tài)應(yīng)對法》的出臺07年前后達到了，主要體現(xiàn)在危機管理與應(yīng)急處置方面，一般直接借鑒美國與日本經(jīng)驗。一般認為國外在危機管理理論與實踐層面都比我們豐富，特別是國外的危機預(yù)防方面的理論，涉及管理學、政治學、社會學等多學科交叉的公共安全事件預(yù)防研究越來越深入。最近幾年我國理論界和政府實務(wù)部門主要代表人物有顧林生、郭太生等，中國人民公安大學出版社出版有《事故對策學》、《危機管理》等書。“事凡預(yù)則立，不預(yù)則廢。”一般看來實務(wù)部門側(cè)重于處置的研究，社會學者側(cè)重于預(yù)防的研究，最近幾年與維穩(wěn)相關(guān)的宏觀管理角度研究者也側(cè)重于預(yù)防、預(yù)警的研究。但伴隨著社會的迅猛發(fā)展，人與自然都在以前所未有的速度巨變，公共安全事件防不勝防，處置不可防性重大安全事件引發(fā)的社會危機更加考驗政府的執(zhí)政服務(wù)能力。美國“9.11”、“05年法國騷亂”、“日本3.11地震”，三國雖然都有非常豐富的經(jīng)驗，日本具有最先進的減災(zāi)理念與技術(shù)，但擺在世人面前的仍然是令人嘆息的現(xiàn)實世界。所以，世界上最先進的國家在重大公共安全事件面前仍然有很多未能破解的問題，因為這是全球化的今天人類共同面對的問題。
隨著我國鐵路路網(wǎng)密度的增加，目前我國進入了史無前例的鐵道交通事故高發(fā)期，僅2008年上半年我國安徽蕪湖、山東淄博等地相繼就發(fā)生重大鐵路交通事故多起，特別是“ 4.28”特別重大鐵路交通事故與2011年溫州“7.23”動車事故，其傷亡之巨大、損失之嚴重，影響之惡劣，是近二十年來罕見！這些交通事故給沿線原居民的生產(chǎn)、生活造成了極大的不便，給線路治安帶來巨大的壓力，鐵路公安機關(guān)線路和諧的目標受到前所未有的挑戰(zhàn)。特別是鐵路經(jīng)過六次大面積提速后，鐵路運輸?shù)摹袄h不利近”性特點日益凸顯，加上沿線居民權(quán)利意識的勃興，對鐵路交通事故應(yīng)急警務(wù)和調(diào)查處理提出了更高的要求。為了及時有效地配合鐵路交通事故主管機關(guān)開展有關(guān)應(yīng)急救援工作，準確地調(diào)查鐵路交通事故原因和處理鐵路交通事故，促進鐵路交通事業(yè)更好、更快的發(fā)展，迫切需要在總結(jié)鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理的實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，進一步研究符合當前鐵路路情、警情發(fā)展變化需求的警務(wù)應(yīng)急措施與警務(wù)技能。
鐵路運輸具有軌道性、網(wǎng)絡(luò)性，一旦發(fā)生鐵路交通事故，就會對區(qū)域性或者全國性運輸網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生影響，可以說其影響是災(zāi)難性的，高鐵更甚。為了加強鐵路交通事故的應(yīng)急救援工作，減少人員傷亡和財產(chǎn)損失，保障鐵路運輸安全和暢通，很有必要對鐵路交通事故應(yīng)急警務(wù)處置加強研究。
伴隨著中國集約治理模式的崛起，中國高鐵取得了世人矚目的成就，運營速度和運營里程均居世界第一。但伴隨著這種高速的是揮之不去的08年4.28膠濟高鐵重大鐵道交通事故與11年7·23事故的夢魘，可防的鐵路運營硬件環(huán)境與不可防的鐵路運營軟環(huán)境交織在現(xiàn)實世界里，技術(shù)與事故，維穩(wěn)與反恐，等等問題時刻侵襲著我國點多線長的鐵路運輸，特別是高鐵運營，一旦出事就是災(zāi)難。高鐵安全運輸問題是世界前沿問題，08年以來國內(nèi)研究鐵路安全事件的較少，主要是以北京交通大學為代表從運輸管理危機應(yīng)急的角度在進行研究，較新的研究成果是2010年西南交通大學徐建光的碩士論文《我國鐵路突發(fā)事件應(yīng)急管理體系研究》及山東大學孫丹的碩士論文《鐵路突發(fā)公共安全事件處置研究》，屬于框架性的研究，與復(fù)雜的鐵路行業(yè)及龐大的關(guān)聯(lián)部門嵌入度相差甚遠，但從警務(wù)應(yīng)急的角度還有很多空白地帶，這就為完善公共安全事件預(yù)防與應(yīng)急處置研究打開了一個不可或缺的視角。特別是“7·23”事故后的政治重要性，不僅僅是因為其起了全民的關(guān)注和參與，更為重要的是官方對此的反應(yīng)。“7·23”溫州特別重大鐵路交通事故暴露出的問題（包括事故發(fā)生后的虛擬社會管理）也給我們提供了深刻的教訓(xùn)及研究案例，值得我們進一步深思。
二、本研究的主要內(nèi)容、基本思路、研究方法
擬運用實證調(diào)查的方法，理論分析的方法，比較的方法等，立足于中國國情結(jié)合世界各國有關(guān)緊急狀態(tài)立法、交通事故緊急救援處置、現(xiàn)代警務(wù)快速反應(yīng)機制的有關(guān)理論及系統(tǒng)論的基礎(chǔ)理論，與我國目前鐵道交通事故高發(fā)區(qū)的實戰(zhàn)部門聯(lián)合攻關(guān)，研究切實可行、安全高效的滿足未來一定時期鐵路路情、警情發(fā)展需求的應(yīng)急處置警務(wù)措施，力促實現(xiàn)保障鐵路運輸和諧、高效、安全、暢通的警務(wù)目標。
項目組擬從鐵道交通事故應(yīng)急警務(wù)基礎(chǔ)理論研究、鐵道交通事故警務(wù)應(yīng)急處置預(yù)案研究、鐵道交通事故警務(wù)應(yīng)急處置機制研究、鐵道交通事故警務(wù)應(yīng)急處置程序與技能研究、鐵道交通事故警務(wù)應(yīng)急處置中的虛擬社會管理研究等方面進行全面研究。
在鐵道交通事故應(yīng)急警務(wù)基礎(chǔ)理論研究上主要涉及三個方面：1.鐵路公安機關(guān)處置在處置鐵道交通事故中的執(zhí)法地位；2.應(yīng)急處置鐵道交通事故的基本原則；3.警務(wù)快速反應(yīng)機制基礎(chǔ)理論。在鐵道交通事故警務(wù)應(yīng)急處置預(yù)案研究上主要涉及預(yù)案的制定、方案設(shè)計、啟動等方面。在鐵道交通事故警務(wù)應(yīng)急處置機制研究方面主要涉及組織、指揮、保障三個方面。在鐵道交通事故警務(wù)應(yīng)急處置程序與技能研究的研究上主要涉及四類問題：1.現(xiàn)場處置；2。事故調(diào)查；3．應(yīng)急保障；4．特殊類型交通事故處置。在鐵道交通事故警務(wù)應(yīng)急處置中的虛擬社會管理研究上主要涉及四個環(huán)節(jié)：1.信息公開；2.媒體應(yīng)對；3.輿論引導(dǎo)；4.公共參與等。
三、本研究的重點難點、創(chuàng)新程度、應(yīng)用價值
由于我國鐵路運輸無論日常運營還是特情調(diào)圖處置都是由鐵路主管部門統(tǒng)一負責，發(fā)生事故后也是由鐵路主管部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)處理，實行的是集中統(tǒng)一調(diào)度指揮的體制，加上事故的調(diào)查涉及面較廣，專業(yè)性、技術(shù)性較強。加上受制于現(xiàn)有的鐵路公安體制，鐵路民警執(zhí)法主體地位，獨立性難以保障等因素的制約；即使是現(xiàn)行的《鐵道交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理條例》，也仍未能跳出固有的先天不足性因素的制約。這一切，給目前的鐵道交通事故警務(wù)應(yīng)急處置造成了很大的不利，與地方公安機關(guān)相比，無論是從事故處置的執(zhí)法地位還是應(yīng)急警務(wù)活動程序上都存在著很大的差異，具有自身的特點。
重大鐵道交通事故應(yīng)急處置警務(wù)措施研究目前屬于國內(nèi)空白，高鐵安全運輸問題是世界前沿問題，08年以來國內(nèi)主要是以北京交通大學為代表從運輸管理危機應(yīng)急的角度在進行研究，但從警務(wù)應(yīng)急的角度還有很多空白地帶，這就為完善公共安全事件預(yù)防與應(yīng)急處置研究打開了一個不可或缺的視角。“7·23”溫州特別重大鐵路交通事故暴露出的問題，社會給我們提出了更高的要求。
研究初步認為，現(xiàn)行行政法規(guī)、規(guī)章未能解決鐵路公安機關(guān)合理科學的執(zhí)法定位問題，目前急需確保警方在處理事故時具有實質(zhì)性的獨立執(zhí)法權(quán)。救援處置缺乏理念指導(dǎo)，應(yīng)基于救援的過程需要與結(jié)合鐵道警務(wù)特點把握應(yīng)急處置鐵道交通事故的基本原則。現(xiàn)代警務(wù)機制運行效果不佳，信息社會下應(yīng)按照警務(wù)快速反應(yīng)機制的內(nèi)在要求，建設(shè)常態(tài)化的救援平臺及快速反應(yīng)機制。
【關(guān)鍵詞】公共安全 鐵道應(yīng)急警務(wù) 執(zhí)法地位
研究背景分析
對于我國的鐵路運輸，一方面，無論是日常運營還是特情調(diào)圖處置，都是由鐵路主管部門統(tǒng)一負責，發(fā)生事故后也是由鐵路主管部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)處理，實行的是集中統(tǒng)一調(diào)度指揮的體制。另一方面，因為事故調(diào)查涉及面較廣，專業(yè)性和技術(shù)性較強，加之現(xiàn)行的鐵路公安體制等因素的制約，即使是現(xiàn)行的《鐵道交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理條例》（下文簡稱《條例》），也未能跳出這些制約因素，因此不能為鐵道交通事故處理提供全面科學的指導(dǎo)。這對目前的鐵道警務(wù)應(yīng)急處置造成了很多不利的影響。與地方公安機關(guān)相比，無論是在事故處置的執(zhí)法地位還是在應(yīng)急警務(wù)活動程序上，二者都存在著很大的差異。
在理論上，重大鐵道交通事故屬于公共安全危機事件，國外對于公共安全危機的研究已經(jīng)較為成熟。“其在西方國家是一個日臻成熟的學科，基本理論原則己經(jīng)形成，核心是全面緊急事態(tài)管理原則，在此之下包括全危險方法、綜合緊急事態(tài)管理系統(tǒng)、緊急事態(tài)管理的生命周期或四個階段理論以及有準備的社區(qū)理論。它們構(gòu)成了西方國家公共安全管理理論的基本框架，廣泛應(yīng)用于公共安全治理。這些理論原則主要由美國創(chuàng)立，為西方國家所采納，成為西方公共安全管理的理論原則。”①
在西方國家公共安全管理理論的影響下，我國在《緊急狀態(tài)應(yīng)對法》出臺后，從國家到各部門、各行業(yè)基本都結(jié)合自身工作特點研究制定了應(yīng)對緊急事態(tài)的預(yù)案。鐵道部遵循公共危機應(yīng)急管理的四階段理論，對鐵路應(yīng)急管理在突發(fā)事件預(yù)防預(yù)警、應(yīng)急準備、應(yīng)急響應(yīng)、恢復(fù)各個階段的業(yè)務(wù)進行了詳細分析，并結(jié)合我國突發(fā)公共危機應(yīng)急管理的研究成果，建立了鐵路部門應(yīng)急管理體系框架，初步構(gòu)建了包括《國家處置鐵路行車事故應(yīng)急預(yù)案》、《條例》、《鐵路交通事故應(yīng)急救援規(guī)則》（下文簡稱《規(guī)則》）在內(nèi)的應(yīng)急管理制度體系，這標志著我國鐵道部門應(yīng)對緊急狀態(tài)的工作已經(jīng)基本上升到了制度層面，但這些框架性的制度在2008年山東“4·28”事故，特別是2011年溫州“7·23”事故處理中捉襟見肘。在2011年溫州“7·23”事故救援過程中甚至出現(xiàn)了“溫州特警與鐵道官方部門語調(diào)不一致、救援步調(diào)不一致”事件，因此引起了民憤。所以，對于警方在應(yīng)急處置鐵道交通事故中的執(zhí)法地位、基本原則、警務(wù)快速反應(yīng)機制等基本理論，需要深入研究，而從依法行政、科學用警的角度看，執(zhí)法地位則是研究的基礎(chǔ)，是進一步解決問題的關(guān)鍵。
鐵路公安機關(guān)在處置鐵道交通事故中的角色分析
在國務(wù)院的《條例》中，并未詳細規(guī)定公安機關(guān)的職責，涉及公安機關(guān)的職責主要是事故報告、事故調(diào)查、法律責任三個部分，而事故救援環(huán)節(jié)則較為模糊。
在事故報告環(huán)節(jié)，《條例》第十四條規(guī)定：“事故發(fā)生后，事故現(xiàn)場的鐵路運輸企業(yè)工作人員或者其他人員應(yīng)當立即報告鄰近鐵路車站、列車調(diào)度員或者公安機關(guān)。有關(guān)單位和人員接到報告后，應(yīng)當立即將事故情況報告事故發(fā)生地鐵路管理機構(gòu)。”這說明公安機關(guān)是接受事故報警的機關(guān)和處理警情的機關(guān)，接受后不是自己自主處理而是需要向事故發(fā)生地鐵路管理機構(gòu)報告，等待指令。
在事故應(yīng)急救援的環(huán)節(jié)，《條例》并未明確界定公安機關(guān)（包括地方）的這個職責。按照其第十八條規(guī)定，事故發(fā)生后首先采取措施的是列車司機或者運轉(zhuǎn)車長，如果車長無法處置的才報告鄰近鐵路車站、列車調(diào)度員進行處置。只有在第二十條規(guī)定的事故發(fā)生地縣級以上地方人民政府的應(yīng)急預(yù)案啟動的情形出現(xiàn)后，地方公安機關(guān)才會隨著地方政府的應(yīng)急預(yù)案而啟動參與救援。在第十九條的情況下鐵路公安機關(guān)仿佛沒有責任，仿佛沒有工作可做，其實乘警是在車長的指揮下參與處置，按照現(xiàn)有體制緊急處置啟動權(quán)則由車長承擔。乘警是聽車長絕對指揮還是自我獨立決策友好協(xié)作成為緊急情況下的一個問題。這涉及到救援的協(xié)作力度、效率、責任承擔主體等方面。這樣就不利于積極警務(wù)的展開，特別是救援。
在事故調(diào)查環(huán)節(jié)，《條例》第二十六條雖然明確了公安機關(guān)是事故調(diào)查主體之一，但由于鐵路公安的行業(yè)警察體制問題，調(diào)查的獨立性無法保障，公正性先天缺陷，因此導(dǎo)致質(zhì)疑不斷，公信力不足。
在追究法律責任環(huán)節(jié)，雖然《條例》第四十條規(guī)定：“構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機關(guān)依法給予治安管理處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。”但由于上述行業(yè)警察身份的問題，其自由裁量幅度、暗箱操作的空間特別大，追究力度有限，不能做到公開通明。
總之，《條例》并未解決鐵路公安機關(guān)合理科學的執(zhí)法定位問題。不過，鐵道部的《規(guī)則》進一步明確規(guī)定了公安機關(guān)在鐵路交通事故中應(yīng)急救援的職責問題。《規(guī)則》總則第六條規(guī)定：“公安機關(guān)應(yīng)當參與事故應(yīng)急救援，負責保護事故現(xiàn)場，維護現(xiàn)場治安秩序，進行現(xiàn)場勘察和調(diào)查取證，依法查處違法犯罪嫌疑人，協(xié)助搶救遇險人員。”
在報告環(huán)節(jié)，其要求與《條例》基本一致，《規(guī)則》第九條規(guī)定：“事故發(fā)生后，現(xiàn)場鐵路工作人員或者其他有關(guān)人員應(yīng)當立即向鄰近鐵路車站、列車調(diào)度員、公安機關(guān)或者相關(guān)單位負責人報告。接到報告的單位、部門應(yīng)當根據(jù)需要立即通知救援隊和救援列車。”這明確了公安機關(guān)接到報告后也可以自己決策通知救援隊伍。
在現(xiàn)場救援環(huán)節(jié)，《規(guī)則》補充了《條例》的不足，其第三十四條明確規(guī)定：“公安機關(guān)應(yīng)當組織解救和疏散遇險人員，設(shè)置現(xiàn)場警戒區(qū)域，阻止未經(jīng)批準人員進入現(xiàn)場，指定專人進行現(xiàn)場勘查取證，必要時實施現(xiàn)場交通管制，負責事故現(xiàn)場旅客、貨物及沿線滯留列車的安全保衛(wèi)工作。”這條規(guī)定明顯加重了總則第六條“協(xié)助搶救遇險人員”的角色。公安機關(guān)成為現(xiàn)場救人指揮者。第三十四條的規(guī)定等于把《條例》規(guī)定的救援中的救人指揮權(quán)從鐵路企業(yè)手中轉(zhuǎn)移給公權(quán)力部門—公安機關(guān)。但鐵路警察屬于行業(yè)（企業(yè)）公安，該種轉(zhuǎn)移意義不大，對外實際上仍然是權(quán)責不清。
《規(guī)則》增加了善后處理環(huán)節(jié)。其第三十九條規(guī)定由縣級或者相當于縣級以上的公安機關(guān)批準處理尸體；第四十一條規(guī)定的是對事故現(xiàn)場遺留的財物，事故善后處理工作組或者公安部門應(yīng)當進行清點、登記并妥善保管，即尸體和現(xiàn)場遺留的財物處理權(quán)屬于公安機關(guān)。這是對《條例》的具體補充，也符合公安機關(guān)的本職。在罰則部分，其與《條例》的規(guī)定基本一致。
問題與對策
綜上所述，公安機關(guān)在鐵道交通事故緊急救援中的職責已經(jīng)由國務(wù)院《條例》中的不甚明確，變成了《規(guī)則》中組織救人的主角，同時還負有維護現(xiàn)場秩序、現(xiàn)場保護、責任調(diào)查、善后處理及沿線滯留旅客的安全保衛(wèi)等職責。
雖然職責明確，但由于《規(guī)則》屬于鐵道部的規(guī)章，因此其效力有限，其規(guī)定公安機關(guān)的救援職責合法性也經(jīng)不起推敲。如規(guī)定救援職責在鐵路公安機關(guān)，實際上僅僅在公安機關(guān)系統(tǒng)就出現(xiàn)了兩種不同的指揮權(quán)（鐵路和地方），這樣就會導(dǎo)致權(quán)責不清、協(xié)作不力及指揮不暢等問題。目前需要確保警方在處理事故時具有獨立的實質(zhì)性的執(zhí)法權(quán)。只有這樣才能解決救援時指揮決策的問題，保證合同作戰(zhàn)的有效性，才能解決調(diào)查處理階段的公正性、公信力等問題，才能解決善后工作中的合法性等問題。
解決警方執(zhí)法權(quán)獨立性問題，目前至少需要在兩個方面進行改革：一是要把《鐵路交通事故應(yīng)急救援規(guī)則》中規(guī)定的警方職權(quán)至少上升為行政法規(guī)規(guī)定；二是要從體制上解決行業(yè)公安自身執(zhí)法的相對獨立性問題。前者在技術(shù)上很好操作，是立法層次提升問題；后者則需要國家進一步加快推進包括鐵路公安機關(guān)在內(nèi)的鐵路司法改革。因此，難點在于后者。目前的鐵路司法改革，法院與檢察院方面較為徹底，但有關(guān)鐵路公安的改革還不甚明朗，尚沒有成熟的方案。建議隨鐵路法院與檢察院的移交把鐵路公安隊伍全部移交地方屬地管理，從而破解行業(yè)公安的弊端，建立以地方為主的符合現(xiàn)代警務(wù)科學的體制與機制。
（作者單位：鄭州大學；本文系2011年河南省社科聯(lián)“完善公共安全事件預(yù)防預(yù)警和應(yīng)急處置體系研究—以重大鐵道交通運輸安全事件應(yīng)急警務(wù)為視角”階段性研究成果，項目編號：SKL-2011-125）
關(guān)鍵詞：鐵路交通；災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)；管理模式；
中圖分類號：X731文獻標識碼： A
河南能源化工集團鶴煤公司鐵路運輸處成立于1993年，是典型的煤礦鐵路專用鐵路，是世界500強河南煤業(yè)化工（集團）公司下屬經(jīng)營單位。主要承擔鶴壁煤業(yè)公司專用鐵路管理和鶴壁同力、豐鶴發(fā)電有限責任公司及鶴煤熱電等鐵路專用線的運營、維修業(yè)務(wù)。所轄鐵路北起鶴煤公司九礦，南接京廣鐵路鶴壁站，線路全長65.333公里，曲線最小半徑250米，最大坡度26‰，是一條典型的曲線多、半徑小、道口多、坡度大的礦區(qū)鐵路。現(xiàn)有DF12內(nèi)燃機車1臺，DF4DD內(nèi)燃機車2臺，軌道車3輛，自備車輛106輛，其他鐵路專用機械設(shè)備16臺（件）。建立了獨立的內(nèi)部通信網(wǎng)，實現(xiàn)了統(tǒng)一的行車調(diào)度指揮系統(tǒng)。
企業(yè)生產(chǎn)的第一核心是安全，具有強效、可靠地安全保障手段才能推進企業(yè)健康、穩(wěn)定的向前發(fā)展。而鐵路的交通環(huán)境和機車運行狀態(tài)及駕駛員行為等任一因素都會引起鐵路運輸中連鎖反應(yīng)，造成鐵路交通運輸災(zāi)害，對社會帶來不可避免的經(jīng)濟損失。
鐵路交通中災(zāi)害預(yù)警主要以鐵路運輸過程中的安全當作研究基礎(chǔ)，并以鐵路交通中的各種災(zāi)害作為研究目標，積極探索鐵路交通中災(zāi)害發(fā)生的規(guī)律、成因，然后對鐵路交通中災(zāi)害實施監(jiān)測和識別等，保證鐵路運輸?shù)陌踩Ｒ霃氐捉鉀Q鐵路交通中災(zāi)害預(yù)警問題，一定要建立一個可操作、合理、科學地預(yù)警管理系統(tǒng)。
一、鐵路交通預(yù)警的運行方式
鐵路交通中災(zāi)害預(yù)警的管理系統(tǒng)相關(guān)工作內(nèi)容包含預(yù)警分析及預(yù)控對策。其中預(yù)警分析時對所有鐵路災(zāi)害的征兆完成監(jiān)測和識別及評價等，然后及時進行報警的管理工作，而預(yù)控是依據(jù)預(yù)警分析得出的結(jié)果，對鐵路中各種災(zāi)害征兆完成矯正、預(yù)防及控制的管理工作[1]。鐵路交通中災(zāi)害預(yù)警管理方式如圖1所示。
現(xiàn)階段，鐵路中災(zāi)害征兆的預(yù)警及預(yù)控通常會形成兩種結(jié)果，一種是正確且有效的管理，保證鐵路安全運輸，另一種是實效和錯誤的管理工作，經(jīng)常發(fā)生鐵路交通事故與災(zāi)害[2]。在此種情況下，鐵路交通預(yù)警系統(tǒng)能夠直接將鐵路各種災(zāi)害作為對象，選擇危機管理模式，預(yù)警和預(yù)控工作取得成功的是消除鐵路災(zāi)害征兆，使鐵路運輸保持一個安全的運行狀態(tài)，預(yù)警和預(yù)防失敗的結(jié)果為鐵路災(zāi)害征兆不可控制，造成事故與災(zāi)害的發(fā)生，在一定程度上損失財產(chǎn)，甚至危及人們的生命安全。
二、公路交通災(zāi)害預(yù)警管理系統(tǒng)設(shè)計
（1）公路交通災(zāi)害監(jiān)測系統(tǒng)
公路交通災(zāi)害監(jiān)測系統(tǒng)通過采集數(shù)據(jù)庫中的交通信息，如交通量信息、公路環(huán)境信息，公路交通狀態(tài)信息等，利用GIS技術(shù)將其與電子地圖結(jié)合，并顯示出來，用于監(jiān)測當前公路交通的狀況。
（2）公路交通災(zāi)害預(yù)報系統(tǒng)
公路交通災(zāi)害預(yù)報系統(tǒng)是通過交通災(zāi)害預(yù)測模型，交通災(zāi)害案例模型對可能出現(xiàn)交通災(zāi)害的地點進行分析預(yù)測，并將預(yù)測結(jié)果向交通管理部門或負責人員發(fā)出預(yù)報，以便及時疏導(dǎo)該地點的交通，預(yù)防交通事故的發(fā)生。
（3）交通災(zāi)害信息系統(tǒng)
公路交通的參與者可通過交通災(zāi)害信息系統(tǒng)查詢交通災(zāi)害的預(yù)報信息，并可通過信息查詢子系統(tǒng)查詢基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)庫、交通災(zāi)害歷史數(shù)據(jù)庫、交通檢測數(shù)據(jù)庫、交通法規(guī)數(shù)據(jù)庫、安全生產(chǎn)數(shù)據(jù)庫的相關(guān)內(nèi)容，交通災(zāi)害信息系統(tǒng)除建立網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)外，還包括基于移動終端的交通災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)、事故常發(fā)地域的交通誘導(dǎo)系統(tǒng)。
（4）交通災(zāi)害處理辦公系統(tǒng)
交通災(zāi)害處理辦公系統(tǒng)包含交通災(zāi)害處理業(yè)務(wù)系統(tǒng)和交通災(zāi)害處理網(wǎng)上辦公系統(tǒng)兩個子系統(tǒng)，交通災(zāi)害處理業(yè)務(wù)系統(tǒng)是在接到交通災(zāi)害監(jiān)測和交通事故報警后，通過GIS查找該地點最近的交通單位及救援單位，并及時發(fā)出救援指令，獲取災(zāi)害地點得到第一手資料，通過災(zāi)害處理模型和專家決策模型，對交通災(zāi)害進行認定，并對交通災(zāi)害進行和處理。網(wǎng)上辦公子系統(tǒng)是通過構(gòu)建交通管理部門間數(shù)據(jù)傳輸平臺，完成交通災(zāi)害，交通事故救援等任務(wù)，系統(tǒng)還可通過GIS結(jié)合GPS引導(dǎo)交通管理人員到達交通災(zāi)害地點，并實施動態(tài)透明的交通災(zāi)害信息。
（5）交通災(zāi)害預(yù)警模型
交通災(zāi)害預(yù)警模型是公路交通災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)的核心部分，其通過計算機對交通災(zāi)害預(yù)警進行輔助決策，其通過交通災(zāi)害預(yù)測模型和交通災(zāi)害預(yù)警決策模型來實現(xiàn)對交通災(zāi)害的預(yù)警。
1）交通災(zāi)害預(yù)測模型是通過對公路交通環(huán)境的監(jiān)測，如天氣、地質(zhì)等影響因素；實時交通量數(shù)據(jù)，應(yīng)用相應(yīng)的算法，找到可能發(fā)生交通災(zāi)害的地點，然后對該地點做進一步分析，當分析所得結(jié)果超過設(shè)定閾值，認定該地域為可能發(fā)生交通災(zāi)害地域，
2）交通災(zāi)害預(yù)警決策模型是通過對預(yù)測地域的交通特性，地質(zhì)環(huán)境因素等通過對歷史數(shù)據(jù)庫的比對，由于交通災(zāi)害出現(xiàn)的情況很難完全相同，因此還需通過專家決策庫的輔助決策，最終決策結(jié)論作為交通災(zāi)害預(yù)警的決策信息。
三、鐵路交通災(zāi)害預(yù)警分析及控制對策
（一）鐵路交通災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)的分析
鐵路交通中災(zāi)害預(yù)警分析主要包含檢測、識別、診斷及評價。監(jiān)測主要是針對鐵路的交通環(huán)境和機車運行狀態(tài)及駕駛員行為等，經(jīng)過對相關(guān)監(jiān)測信息的傳播和整理分類及存貯等，構(gòu)建一個可以共享的信息檔案，然后把監(jiān)測信息錄入到下一個階段預(yù)警中[4]。識別是利用綜合評價相關(guān)指標體系完成監(jiān)測信息的分析，然后識別鐵路運輸過程中各種災(zāi)害征兆與事故誘因。最重要的是要依據(jù)監(jiān)測獲取的指標值，對鐵路交通運輸過程中某一個環(huán)節(jié)發(fā)生事故的苗頭及可能出現(xiàn)的連鎖反應(yīng)，判斷出鐵路運輸處在正常、警戒或是危險狀態(tài)，同時在必要的時候要給出準確報警。診斷主要是對鐵路交通處在警戒或是危機狀態(tài)時，對任何災(zāi)害因素進行分析，然后明確指出危害性相對較大的致災(zāi)因素。另外，評價是對已經(jīng)被確診的鐵路交通事故完成損失評價。首先，具體分析出鐵路運輸部門的經(jīng)濟損失及損失趨勢，其次分析、評價對社會帶來的經(jīng)濟損失。而評價結(jié)論是鐵路運輸預(yù)警系統(tǒng)預(yù)控的基礎(chǔ)。
（二）鐵路交通運輸災(zāi)害預(yù)控的對策
通常情況下，鐵路交通中災(zāi)害預(yù)控的措施包含組織準備和平時監(jiān)控以及危機管理。首先是組織準備，其是預(yù)警管理工作的主要保障，能夠為鐵路交通處于危機情形下的相關(guān)管理提供組織訓(xùn)練及對策。主要包含制定和落實預(yù)警管理相關(guān)工作制度、標準級規(guī)章，為報警系統(tǒng)提供服務(wù)[5]。其次是日常監(jiān)控，其主要對鐵路交通中災(zāi)害完成實時監(jiān)控的管理工作，包含的任務(wù)主要有兩個，其中一個是日常對策，另一個是危機模擬。前者是防止或是避免鐵路交通事故的發(fā)生，保證鐵路交通運輸?shù)捻樌\行。后者是在平時對策工作中及時發(fā)現(xiàn)一些難以控制的鐵路交通災(zāi)害誘因，并對極有可能出現(xiàn)鐵路交通事故進行假設(shè)與模擬，然后總結(jié)出相關(guān)解決措施，為鐵路交通運輸步入危險情形做好一切準備。最后是危機管理，其主要指平時監(jiān)控不可改變的局面進而陷入到交通危機情形時，可以擬定危機計劃，尤其是領(lǐng)導(dǎo)小組的急救員體系和社會救助方案等引進鐵路交通運輸管理過程中，如果鐵路交通危機情形恢復(fù)到正常，那么危機管理就已經(jīng)完成的任務(wù)。
四、結(jié)束語
創(chuàng)建鐵路交通運輸災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)，關(guān)系到各個部門和各個專業(yè)，而且是多門學科之間的交叉和融合，也是一個綜合性較強的研究及開發(fā)領(lǐng)域。因此，一定要設(shè)計出一套相對完善、簡單、實用的監(jiān)測評價指標，確保指標的有效性和敏感性及可測性。將鐵路交通運輸災(zāi)害征兆轉(zhuǎn)變成鐵路交通危機，然后選擇合理、科學對策且嚴格落實，一直到鐵路交通恢復(fù)到正常運行，從而保證鐵路交通運輸?shù)陌踩浴?/p>
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關(guān)鍵詞：事故， 應(yīng)急， 預(yù)案
Abstract: this paper is mainly analyzes the four electric engineering emergency plan should focus on several aspects of the
Keywords: accident and emergency, plan
中圖分類號： U642.3+5 文獻標識碼：A文章編號：
屢禁不止的安全事故，讓更多的建筑企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)高度重視安全生產(chǎn)工作，管理體系日趨規(guī)范，規(guī)章制度日益健全，員工的素質(zhì)不斷提高，企業(yè)的安全管理能力與水平也有了很大幅度的提升，但也是事故頻發(fā)：小的如鐵路營業(yè)線施工的施工侵限剮蹭列車、開通方案不合理造成施工延點、違規(guī)上道作業(yè)攔停列車、電氣化設(shè)備故障影響行車等，大的如蘭渝鐵路隧道內(nèi)翻車造成20多人死亡的重大事故、“7•23”甬溫線特別重大鐵路交通事故等觸目驚心。在所有的事故中如果企業(yè)負責人能夠充分考慮到這些危險因素，制定有效的應(yīng)急預(yù)案，準備充分，救援及時，就能減少損失和降低人員傷亡。我們說，應(yīng)急預(yù)案是針對可能發(fā)生的突發(fā)事件，為確保迅速、有序、高效地開展應(yīng)急處置、減少人員傷亡和經(jīng)濟損失而預(yù)先制訂的行動方案，是事故發(fā)生時進行緊急行動、采取救援措施的行動指南，是安全生產(chǎn)工作的重要組成部分。特別是在社會發(fā)展日益多元化的今天，危險因素更加復(fù)雜、應(yīng)急救援力量多元化、現(xiàn)場情況瞬息萬變，制定有效的切合實際的應(yīng)急救援預(yù)案，對提高救援的成功率和效率具有至關(guān)重要的作用。但在日常工作中發(fā)現(xiàn)目前行業(yè)內(nèi)的應(yīng)急預(yù)案問題多多，生搬硬套、不切實際，通篇理論、可操作性不強，不合法合規(guī)，預(yù)案孤立和相關(guān)預(yù)案不銜接、動態(tài)管理不到位等等，鑒于此筆者根據(jù)自身的工作實踐，簡要分析目前本行業(yè)應(yīng)急預(yù)案編制應(yīng)該注意的幾個方面：
一、合理設(shè)計應(yīng)急預(yù)案體系層次
首先要符合所在企業(yè)的實際情況。企業(yè)的安全生產(chǎn)事故應(yīng)急預(yù)案是國家安全生產(chǎn)應(yīng)急預(yù)案體系的重要組成部分。制訂企業(yè)的安全生產(chǎn)事故應(yīng)急預(yù)案也是貫徹落實“安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”方針，提高應(yīng)對風險和防范事故的能力，保證職工安全健康和公眾生命安全，最大限度地減少財產(chǎn)損失、環(huán)境損害和社會影響的重要措施。應(yīng)急管理是一項系統(tǒng)工程，企業(yè)的組織體系、管理模式、風險大小以及生產(chǎn)規(guī)模不同，應(yīng)急預(yù)案體系構(gòu)成不完全一樣，但必須堅持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負責、屬地為主的原則。對于各級建筑施工企業(yè)來說，基本上都是集團公司-子公司-各項目的層層管理模式，具有以下特點：一是點多，一個集團公司管理若干子公司，一個子公司管理著若干個工程項目；二是線長。和工廠類企業(yè)、隧道、橋梁等專業(yè)不同，四電工程標段動輒綿延上百甚至數(shù)百公里，大多的危險因素是隨著施工進展在動態(tài)移動；三是每個項目的組織結(jié)構(gòu)和管理模式類似、危險有害因素類似，因此根據(jù)應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則-AQ/T 9002—2006的規(guī)定，以子公司及所屬項目為例，應(yīng)急預(yù)案層次設(shè)計如下：
公司總體應(yīng)急預(yù)案
是本單位應(yīng)急預(yù)案體系和應(yīng)對可能發(fā)生事故的綜合性文件。通過此預(yù)案可以清晰地了解公司的應(yīng)急方針和政策、應(yīng)急預(yù)案體系構(gòu)成、應(yīng)急工作原則、公司施工范圍內(nèi)可能存在的危險因素和環(huán)節(jié)、各級機構(gòu)和職責、應(yīng)急響應(yīng)程序和基本要求。
項目總體應(yīng)急預(yù)案
是某項目部應(yīng)急預(yù)案體系和應(yīng)對風險的綜合性文件。重點是針對項目可能發(fā)生的緊急情況，說明項目的應(yīng)急預(yù)案體系構(gòu)成、項目應(yīng)急機構(gòu)和職責、應(yīng)急用品的目錄、針對不同緊急事項的應(yīng)急響應(yīng)程序和要求。
現(xiàn)場處置方案：
是針對具體的場所、設(shè)施、崗位、裝置制定的應(yīng)急處置措施。這是項目應(yīng)急管理中非常重要的一個環(huán)節(jié)。有效和切合實際的現(xiàn)場處置方案可提高應(yīng)急效率，減少損失和傷亡，并考慮以下方面：1）針對緊急情況清單及風險控制策劃逐一編制，要求具體、明確、針對性強，包括外部求援。2） 基本原則是搶救人員、控制事態(tài)擴大，同時保護環(huán)境優(yōu)先。3 ）要明確相關(guān)注意事項，包括：佩戴個人防護器具方面的注意事項、使用搶險救援器材方面的注意事項、采取救援對策或措施、現(xiàn)場自救和互救注意事項、現(xiàn)場應(yīng)急處置能力確認和人員安全防護等事項、應(yīng)急救援結(jié)束后的注意事項等。4） 涉及的應(yīng)急物資和裝備名稱、型號、存放地點。5）要考慮同一類別事故發(fā)生時，施工地點和救援難度的不同。
二、注重應(yīng)急預(yù)案的合規(guī)性、銜接性
目前大多數(shù)的企業(yè)都在進行職業(yè)健康安全管理體系認證，標準其中的一條就是要求認證企業(yè)定期進行“合規(guī)性評價”，要求認證企業(yè)所有的安全管理活動符合法律法規(guī)和其他要求。應(yīng)急預(yù)案作為企業(yè)安全管理的一項重要內(nèi)容，也必須符合法律法規(guī)和其他要求。對于鐵路施工企業(yè)來說，這其他要求也包括：建設(shè)單位、監(jiān)理單位、上級單位、地方政府、以及所在路局等的相關(guān)文件要求。不但框架結(jié)構(gòu)符合相關(guān)要求，事故上報時限、預(yù)案的銜接、預(yù)案的培訓(xùn)、評審與更新等都要符合相關(guān)要求并且和相關(guān)預(yù)案銜接。我們說應(yīng)急預(yù)案編制的第一步準備工作便是收集資料，而這些法律法規(guī)和相關(guān)要求就是資料收集的重點內(nèi)容，也就是編制應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急救援的重要依據(jù)和授權(quán)。
而在實際工作中，項目的應(yīng)急預(yù)案中不合法合規(guī)的地方比比皆是。有的項目制定的應(yīng)急預(yù)案，公司規(guī)定鐵路交通事故上報時間是半小時，而項目卻規(guī)定2小時；有的應(yīng)急預(yù)案和相關(guān)方一點關(guān)系也沒有，沒有任何銜接等等，這就是沒有做好應(yīng)急預(yù)案編制的準備工作，沒有充分了解有關(guān)應(yīng)急預(yù)案的編制要求。
目前對于鐵路施工企業(yè)來說，有關(guān)應(yīng)急預(yù)案的主要的法律法規(guī)及其他要求有：
《國家生產(chǎn)安全事故災(zāi)難應(yīng)急預(yù)案》
《鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理條例》
《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理規(guī)定》
《生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)事故應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》
《生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)事故應(yīng)急預(yù)案評審指南》
《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急演練指南》AQT 9007-2011
公司/工程所在地地方政府、工程監(jiān)理、建設(shè)單位、所屬路局、上級單位等單位部門現(xiàn)行的應(yīng)急預(yù)案、與應(yīng)急預(yù)案有關(guān)的文件
三、做好編制預(yù)案之前的危險分析
危險分析的目的是明確應(yīng)急的對象，這需要根據(jù)各單位有關(guān)危險辨識、風險評價的結(jié)果確定本項目或單位需要制訂應(yīng)急預(yù)案的所有緊急情況，要充分和全面。除專業(yè)施工內(nèi)容之外，地質(zhì)、氣象、水文、突發(fā)性疫情等不利的自然條件也需要考慮在內(nèi)。每個單位識別過程和評價的方法可能不同，但必須滿足法律法規(guī)的相關(guān)要求，這是應(yīng)急預(yù)案編制的準備工作之二。對于鐵路四電工程來說，施工范圍內(nèi)潛在事件或緊急情況的種類主要有：物體打擊、挖斷電纜或地下設(shè)施、高空墜落、觸電（感應(yīng)電，跨步電壓、鄰近既有電力線路施工)、電氣化設(shè)備事故、道路交通事故、坍塌（包括溝坑開挖時的塌方）、灼燙（包括化學物品灼傷、放射物質(zhì)灼傷、高溫物體燙傷）、車輛機械起重傷害、中毒和窒息（含煤氣食物中毒）、火災(zāi)及爆炸、有可能造成鐵路交通事故的各種情形（包括電氣化施工設(shè)備故障影響行車、信號施工方案不合理造成延點）等等。
四、編制預(yù)案之前要進行資源分析
針對需要應(yīng)急的緊急情況，逐項分析考慮應(yīng)急過程所需要的各項人力、物力、財力。包括上級和外部的可用資源，這也是預(yù)案編制之前的準備工作之三。
五、要注重應(yīng)急預(yù)案要素的完整性
一個完整的應(yīng)急預(yù)案應(yīng)當充分體現(xiàn)應(yīng)對緊急事件各環(huán)節(jié)的工作，明確緊急事件事前、事發(fā)、事中的各個進程中，誰來做，何時做，調(diào)動哪些資源做，這不僅要求預(yù)案內(nèi)容完整，而且更講求可操作性。要講究“明”、“實”、“全”。
1、“明”要分工明確、內(nèi)容明確、程序明確、決不可模棱兩可，含含糊糊；
2、“實”是要實事求是、結(jié)合實際、可操作性強。
3、“全”是要素齊全，符合相關(guān)文件要求。
目前國家關(guān)于應(yīng)急預(yù)案編制規(guī)定的主要文件有《生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)事故應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》。項目作為緊急情況發(fā)生地，作為事故發(fā)生后現(xiàn)場應(yīng)急的第一方，它的預(yù)案至少應(yīng)包含的要素及要求如下：
3.1編制的目的。
3.2編制的依據(jù)。
3.3適用范圍。
3.3本項目需制定應(yīng)急預(yù)案的緊急情況清單。
3.5應(yīng)急組織機構(gòu)組成及職責。
3.6緊急情況的預(yù)防與監(jiān)控方式與要求
3.7應(yīng)急的響應(yīng)分級和響應(yīng)程序。
3.8事故上報的時限和流程。
3.9不同緊急情況下的預(yù)防措施、應(yīng)急措施、注意事項以及應(yīng)急器材和設(shè)備清單（也可單列成為現(xiàn)場處置方案）。
3.10應(yīng)急預(yù)案的上報備案部門。
3.11應(yīng)急預(yù)案的評審計劃。要由制定單位負責人組織，預(yù)案編寫人員和預(yù)案涉及所有職能部門人員參加進行評審，要明確具體的評審時間、評審參加人員、評審的方式、評審記錄形成等。
3.12應(yīng)急預(yù)案的更新計劃。明確預(yù)案定期修訂時間，及時修訂的條件、需要及時更新的附件信息。
3.13應(yīng)急預(yù)案的培訓(xùn)計劃、演練計劃。
明確應(yīng)急預(yù)案有關(guān)內(nèi)容的培訓(xùn)方式、參加培訓(xùn)人員、演練計劃。
3.13應(yīng)急預(yù)案的制定解釋部門。
3.15應(yīng)急預(yù)案的實施時間。
3.16相關(guān)或相銜接的預(yù)案名稱。
3.17必要的附件。如：
相關(guān)方及項目應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組成員的聯(lián)系方式（包括醫(yī)院、110、120、119、項目領(lǐng)導(dǎo)小組成員及所有與應(yīng)急體系實施有關(guān)的相關(guān)方的聯(lián)系方式，尤其是可用的外部救援力量的聯(lián)系方式。
關(guān)鍵的路線、標識和圖紙。如：相關(guān)平面布置圖紙、救援力量分布圖、應(yīng)急用品存放地點、危險源分布圖、疏散路線/重要地點標識；
相關(guān)的危險特性參數(shù)。（如化學品的特性指標）
六、做好預(yù)案編制之后的應(yīng)急管理
目前多數(shù)單位的應(yīng)急預(yù)案都是領(lǐng)導(dǎo)熟悉、職工不熟悉甚至不知道。制定預(yù)案的人熟悉、預(yù)案各環(huán)節(jié)的有關(guān)人員尤其是易發(fā)事故現(xiàn)場身臨其境的操作人員不熟悉，往往是制定完之后束之高閣，應(yīng)付檢查時才拿出來。應(yīng)急預(yù)案成了應(yīng)付方案，再好的預(yù)案也是空有好皮囊無用武之地。因此要想讓預(yù)案充分發(fā)揮作用，必須做好預(yù)案制定之后的應(yīng)急管理工作。
1、要深入進行應(yīng)急預(yù)案的宣傳解讀。
2、要積極開展應(yīng)急預(yù)案的培訓(xùn)。應(yīng)急預(yù)案培訓(xùn)是提高各級領(lǐng)導(dǎo)干部和應(yīng)急管理人員應(yīng)對突發(fā)事件整體能力的重要途徑。通過培訓(xùn)使應(yīng)急管理人員和應(yīng)急救援人員提高在不同情況下實施救援和協(xié)同處置的能力。
3、加強應(yīng)急演練。應(yīng)急演練是應(yīng)急準備的重要環(huán)節(jié)，通過演練可以檢驗預(yù)案的可行性和有效性；可以發(fā)現(xiàn)存在的問題和缺陷，從中找出需要進一步完善和修正的地方。
4、根據(jù)計劃及時更新應(yīng)急預(yù)案，確保應(yīng)急預(yù)案的時效性。以下情況需及時修訂：因兼并、重組、轉(zhuǎn)制等導(dǎo)致隸屬關(guān)系、經(jīng)營方式、法定代表人發(fā)生變化的；生產(chǎn)工藝和技術(shù)發(fā)生變化的；周圍環(huán)境發(fā)生變化，形成新的重大危險源的；應(yīng)急組織指揮體系或者職責已經(jīng)調(diào)整的；依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章和標準發(fā)生變化的；根據(jù)應(yīng)急預(yù)案演練結(jié)果需要或預(yù)案實際實施效果需要；應(yīng)急預(yù)案上級、建設(shè)單位要求修訂的；相關(guān)方或可利用的外部資源發(fā)生變化的。
結(jié)束語
安全是企業(yè)的生命線，安全管理成效對企業(yè)的生存和發(fā)展至關(guān)重要。安全是一個相對的概念，絕對的安全是不存在的。只要造成事故發(fā)生的人的不安全行為、物的不安全狀態(tài)、管理缺陷等因素存在，事故就不可能完全避免，應(yīng)急預(yù)案作為事后的預(yù)防手段，作為事故的最后一道防火墻，只要科學合理、準備充分、救援及時，就能最大程度的減少人員傷亡和經(jīng)濟損失。
參考文獻：
【1】 羅文婷,王艷輝,賈利民,秦勇.改進層次分析法在鐵路應(yīng)急預(yù)案評價中的應(yīng)用研究[J]. 鐵道學報. 2008(06)
【2】 李連杰,蓋宇仙.基于層次分析法對鐵路貨運安全的模糊評價[J]. 鐵道運營技術(shù). 2009(04)
Abstract: This article turned over to the responsibility principle from the quota compensation theory with the non-mistake responsibility the relations to obtain, to analyze our country railroad passenger person to harm the quota compensation system's flaw, and proposed that consummated the suggestion. The quota compensation system has its existence rationality, but must have the change to the owner liability of compensation's limit along with the social development, causes it to conform with morality and justice.
關(guān)鍵詞：限額賠償 無過錯責任 旅客人身損害
Key words:The quota compensation the non-mistake responsibility the passenger person harms
作者簡介：王瀚培(1988-)，男，廣東深圳人，北京交通大學法律系10級經(jīng)濟法學碩士，主要從事公司法、交通運輸法方向研究。
一、題目之釋義
1. 旅客人身損害之界定
依據(jù)2007年9月1日實施的《鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理條例》，鐵路運輸過程中因事故發(fā)生的損害可以分為鐵路旅客人身傷亡和自帶行李損失與路外人身傷亡和財產(chǎn)損失兩類。故本文所討論之鐵路旅客人身損害，限定為與鐵路運輸部門訂立運輸合同，在合同履行過程中因鐵路交通事故引起的人身損害。非因事故造成的旅客人身或財產(chǎn)損失、路外人身或財產(chǎn)損失由于法律法規(guī)未規(guī)定限額賠償，故不在討論之列。因鐵路交通事故引起的旅客財產(chǎn)損失由《鐵路法》直接規(guī)定，比較明晰，也不在本文討論之列。
2. 限額賠償理論
限額賠償原則又稱限制責任原則，指法律對某些領(lǐng)域損害賠償限制其最高數(shù)額。其主要運用在國家機關(guān)在公務(wù)活動中侵害他人利益和公用事業(yè)單位等非營利性行業(yè)在業(yè)務(wù)活動中致人損害的賠償。1工業(yè)文明社會廣泛采用先進科技成果，各種高度危險作業(yè)活動劇增，損害事故也由此增多。如果按照全額賠償理論則生產(chǎn)企業(yè)將難以為繼，只能選擇破產(chǎn)，將嚴重影響企業(yè)從事高危行業(yè)的積極性。2
3. 限額賠償與無過錯責任（或危險責任）的關(guān)系
臺灣民法學家王澤鑒認為：“關(guān)于危險責任，應(yīng)否限制其賠償數(shù)額，系立法政策的重大問題。”3我國《侵權(quán)責任法》并沒有確立高度危險責任適用限額賠償?shù)脑瓌t，卻大量存在于《海商法》、《鐵路法》、《民用航空法》、《醫(yī)療事故處理條例》和《鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理條例》等法律法規(guī)中，可以認為，我國基本確立了對高度危險責任適用無過錯歸責原則的同時采用限額賠償?shù)淖龇ā＠纾F路和公路企業(yè)、從事電氣運輸和作業(yè)的企業(yè)、機動車駕駛員、飛機駕駛員，以及原子能設(shè)施的所有人的責任等。正如德國立法者所指出的“無過失責任只有在經(jīng)濟上加以限制時才能為人們所承受”4。
那么為何要對高度危險責任在適用無過錯原則的同時采用限額賠償？原因在于，在侵權(quán)法中，加害人的過錯對確定賠償責任范圍是有重大影響的5，它表明的是法律對加害人行為的譴責程度。在無過錯責任場合，無過錯責任原則僅僅表明對某種危險性特別嚴重的侵權(quán)領(lǐng)域，要給予受害人更為妥善的保護。即使加害人沒有過錯也要承擔侵權(quán)責任，也要對受害人承擔賠償責任，使受害人的損害得到賠償。6此時必須出于公平，對那些在事實上并無過錯的責任人予以限額賠償?shù)谋Ｗo。可以說，在高度危險領(lǐng)域，無過錯責任是出于公平對過錯責任的補救，限額賠償是出于公平對無過錯責任的補救。這便也引出了我國鐵路旅客人身損害限額賠償?shù)膯栴}。
二、我國鐵路旅客人身損害限額賠償存在的問題
1. 法律位階較低
2007年9月1日實施的《鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理條例》中將事故造成鐵路旅客人身傷亡賠償責任限額提高為人民幣15萬元。而2010年3月16日施行的《最高人民法院關(guān)于審理鐵路運輸人身損害賠償糾紛案件適用法律若干問題的解釋》并未對限額賠償進行規(guī)定。因此，我國現(xiàn)行的我國鐵路旅客人身損害限額賠償便完全依據(jù)《鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理條例》一部國務(wù)院行政法規(guī)實施。盡管理論上限額賠償制度確有合理之處，但僅憑一部由鐵道部擬定國務(wù)院批準的行政法規(guī)作為我國唯一的鐵路人身損害限額賠償依據(jù)有失妥當。
2. 適用范圍不明確
對于鐵路旅客人身損害賠償，《鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理條例》第33條之具體規(guī)定為：“事故造成鐵路旅客人身傷亡和自帶行李損失的，鐵路運輸企業(yè)對每名鐵路旅客人身傷亡的賠償責任限額為人民幣15萬元。”此條中“事故”一詞并未區(qū)分責任人主觀過錯之有無，如上文所述，之所以在適用無過錯責任時往往設(shè)置限額賠償，是法律出于保護無過錯責任人的考慮。在德國，“基于無過錯責任原則產(chǎn)生的侵權(quán)損害賠償請求權(quán)的內(nèi)容與基于過錯責任原則產(chǎn)生的侵權(quán)損害賠償請求權(quán)的內(nèi)容是不同的。”7換言之，鐵路旅客人身損害發(fā)生時，受害人既可以按照無過錯責任請求權(quán)請求有限額的賠償，也可以按照過錯責任請求權(quán)請求按照實際損失予以賠償，這樣才能清晰明確的使限額賠償制度保護應(yīng)當?shù)玫奖Ｗo的責任人。8
3. 限額過低且不合理
與其它限額賠償相比，鐵路旅客限額賠償一直偏低，在2007年以前一直適用四萬元的標準，07年《條例》頒布后適用15萬元標準，但經(jīng)過這幾年時間，15萬元的標準也逐漸不能滿足受害人的需求。相比而言，其他運輸業(yè)法律則以計算單位作為確定賠償限額的標準，如我國《民用航空法》第一百二十九條第一款規(guī)定：”國際航空運輸承運人的賠償責任限額按照下列規(guī)定執(zhí)行：對每名旅客的賠償責任限額為16600計算單位；但是，旅客可以同承運人書面約定高于本項規(guī)定的賠償責任限額。”
4.賠償資金來源單一
采用限額賠償?shù)脑蛑皇侨绻麚p害賠償額度巨大，損害賠償費用往往高于企業(yè)或個人的承受能力，企業(yè)面臨破產(chǎn)，不利于社會經(jīng)濟、公益事業(yè)的發(fā)展。但是并不是只有限定較低的賠償限額才可以解決這一問題，增加賠償資金的來源渠道也可以緩解責任企業(yè)的賠償負擔。解決方法是將過高的賠償向社會轉(zhuǎn)移，由社會來承擔，即采取強制保險制度。通過強制參保的方式，將高度危險作業(yè)責任風險在廣度和深度上進行分攤，通過建立行業(yè)賠償基金方式進行理賠，避免高額賠償和受害人無法受償情況發(fā)生。而我國鐵路旅客人身損害賠償金的來源中僅有兩萬元來自與強制保險，且繳納保險費、承辦保險業(yè)務(wù)的主題都不合理，故需要改進。
三、我國鐵路旅客人身損害限額賠償制度的改進
1. 是否限額與限額標準應(yīng)由法律規(guī)定
應(yīng)當修改《鐵路法》，規(guī)定旅客人身損害賠償?shù)臍w責原則為無過錯責任，但有賠償限額。此外，限額的具體標準也必須由法律或至少司法解釋確定。
2. 明確適用標準
在《鐵路法》中規(guī)定，在發(fā)生鐵路事故時，旅客可以依據(jù)《鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理條例》的規(guī)定提出基于無過錯責任的賠償請求，其受償金額受到限額的限制；也可以依據(jù)一般民事侵權(quán)法提出基于過錯責任的賠償請求，其受償金額以實際損失進行責任分擔后確定的金額為準。當受害人提出基于過錯責任的賠償請求時，鐵道部門仍應(yīng)承擔對過錯的舉證責任，并且在受害人有過失時根據(jù)過失大小確定責任范圍。
3. 賠償限額的合理化
將賠償限額確定為以全國城鎮(zhèn)職工若干年的平均工資或以計算單位作為基本單位，而不能以貨幣單位作為基本單位，以消除通貨膨脹帶來的影響。同時，在具體數(shù)額的確定上，也可以適當考慮鐵路部門的承受能力和當前鐵路建設(shè)的發(fā)展需要。
4. 賠償金額來源之改進
發(fā)達國家在高度危險責任賠償中普遍建立了強制保險制度，英國是1930年建立的強制保險制度，德國是1939年建立，日本是1955年建立，法國是1958年建立。9我國也應(yīng)當建立由鐵路運營部門、鐵路機械制造部門、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)部門和鐵路旅客共同承擔的強制保險制度，由正規(guī)保險公司承保。但為避免在保險制度的支持下放松鐵路部門的注意義務(wù)，還應(yīng)當保留必要的賠償份額，由法律規(guī)定鐵路部門自行負擔。但我國目前由鐵路旅客在火車票中支付的2%的強制險則由于缺乏法律依據(jù)，宜改為旅客損害賠償基金，據(jù)有限數(shù)據(jù)顯示2010年1至11月份，運輸總收入為4120億元，10推測2010年客運總收入約為1800億元，其2%為36億元。對數(shù)目如此巨大的基金進行運作應(yīng)當依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，聘請專業(yè)基金管理人進行管理。并可允許基金中的積累部分有限度地投入運營。
四、結(jié)語――“有限制的責任”的相似之處與其合理化
冒險是人類社會發(fā)展的動力，法律永遠都需要鼓勵冒險行為。限制那些從事有風險行業(yè)的責任人的責任正是法律對冒險行為的鼓勵。隨著人們權(quán)利保護意識的覺醒，債權(quán)人和消費者開始意識到這些“有限制的責任”帶給他們的不公，在本文的范疇內(nèi)，產(chǎn)生這樣意識的則是鐵路旅客。因此，這些“有限制的責任”必須要進行合理的變化，以適應(yīng)社會的發(fā)展。畢竟公司的運轉(zhuǎn)不僅需要股東，也需要債權(quán)人；新技術(shù)的運用不僅需要企業(yè)，更需要消費者；鐵路運營離開旅客便沒有任何意義。
1. 公司法之股東有限責任合理化
股東有限責任的合理化便是經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)的分離。在治理結(jié)構(gòu)上，經(jīng)營權(quán)的中心由股東會轉(zhuǎn)向董事會并在立法上形成以董事會職權(quán)法定為核心的董事會中心主義。現(xiàn)代西方治理結(jié)構(gòu)則在經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)分離上先走了一步，一方面經(jīng)營權(quán)的中心進一步轉(zhuǎn)移到經(jīng)理層手中，另一方面外部董事的大量引入使董事會結(jié)構(gòu)在根本上發(fā)生了轉(zhuǎn)變。據(jù)SEC統(tǒng)計，美國上市公司中79%的董事為外部董事。即便在封閉的人合性更強的有限責任公司和有限合伙中，一旦股東使公司人格形骸化，或有限合伙人參與企業(yè)經(jīng)營，則不能夠再受有限責任之保護。
2. 侵權(quán)法之限額賠償制度合理化
從股東有限責任的合理化可以推出，解決問題的路徑之一便是確立一套合乎道義的能夠使責任人不受“有限制的責任”保護的標準。在限額賠償問題上，即是區(qū)分過錯責任請求權(quán)與無過錯責任請求權(quán)，而規(guī)定責任人僅在受害人以無過錯責任請求權(quán)請求賠償時受到限額的保護，并且在受害人以過錯責任請求權(quán)請求賠償時由責任人承擔對自身過錯的舉證責任。
另外的一種合理化的途徑則是提高限額盡從而可能的彌補受害人的損失，并以經(jīng)營者強制保險制度、設(shè)立賠償基金等方式擴大賠償資金的來源，同時保證責任人在賠償中的“必賠份”以使其不降低對危險的注意程度。簡單來說，即以賠償責任的社會化解決個體在此類賠償中賠償能力不足的問題。
注釋：
【1】王利明：《侵權(quán)行為法》，中國人民大學出版社1993年版，第561-564頁
【2】 徐凱橋：“社會本位視野下的高度危險責任限額賠償制度”，《行政與法》，2010年7月
微博成為突發(fā)事件第一時間的信息者
隨著網(wǎng)絡(luò)媒體的發(fā)展，社會公眾既是大眾傳播的受眾，同時也扮演著信息者的角色，尤其在突發(fā)的自然災(zāi)害和事故災(zāi)難中，現(xiàn)場公眾利用微博往往可以成為第一時間的信息者。
2010年4月14日發(fā)生的玉樹地震，“逍遙Radio”于4月14日5：50通過手機于新浪微博上：“早晨5：40，青海省玉樹縣發(fā)生地震，震感明顯，震級不詳——好可怕——我從夢中被震醒——心情很壓抑。”[3]這是目前所知的最早報道玉樹地震的消息，距離中國地震臺網(wǎng)中心測定的地震發(fā)生時間僅僅相隔11分鐘。
2011年7月23日20時38分，也就是甬溫線特大鐵路交通事故發(fā)生4分鐘后，車廂內(nèi)的乘客“袁小芫”發(fā)出第一條消息：“D301在溫州出事了，突然緊急停車了，有很強烈的撞擊。還撞了兩次！全部停電了！！！我在最后一節(jié)車廂。保佑沒事！！現(xiàn)在太恐怖了！！”[4]微博成為最早的信源。
突發(fā)事件現(xiàn)場的受眾因為親身感知能在第一時間通過手機等終端微博，這在速度上是傳統(tǒng)媒體所無法比擬的，盡管其的信息不夠?qū)I(yè)，甚至在一定程度上也不夠準確，但卻能讓受眾在第一時間了解哪兒發(fā)生了什么，給受眾帶來無比真實的現(xiàn)場感。
微博與傳統(tǒng)媒體共同構(gòu)建立體信息網(wǎng)
縱向按事件發(fā)展持續(xù)現(xiàn)場信息。微博的信息具有實時性，將若干按時間縱向記錄事件發(fā)展過程的微博信息碎片連接起來，就可以直播事件經(jīng)過和救援情況。玉樹地震中，“從2010年4月14日8時46分第一條內(nèi)容為‘據(jù)中國地震臺網(wǎng)中心消息，青海玉樹縣今晨發(fā)生7.1級地震，震中位于縣城附近，可能出現(xiàn)人員傷亡’的微博到4月15日10時45分的近26個小時內(nèi)，中國國際救援隊了上百篇微博，常常每隔十多分鐘就更新一次，高峰時每隔一分鐘更新一次”[5]。由于交通等問題，地震后很多記者不能立刻深入災(zāi)區(qū)，所以中國國際救援隊通過微博的現(xiàn)場救災(zāi)報道備受關(guān)注，一度成為多家媒體報道時引用的救援素材。正是這些縱向按時間順序持續(xù)現(xiàn)場信息的微博，將災(zāi)難現(xiàn)場的圖片、受災(zāi)群眾的切實感受、救援的每一步進展交織在一起，讓公眾了解災(zāi)難現(xiàn)場的真實情況。
橫向與主流媒體互為補充，提高信息的全面性。現(xiàn)階段微博已成為網(wǎng)民收發(fā)信息的首選載體之一，尤其是在突發(fā)事件中，微博的即時性在一定程度上彌補了主流媒體的相對滯后性。上海交通大學輿情研究實驗室的《2010中國微博年度報告》數(shù)據(jù)顯示，2010年輿情熱度靠前的50起重大輿情案例中，微博首發(fā)的有11起，比重約占22%。
突發(fā)事件報道中，主流媒體往往只能站在全局的角度為受眾提供信息，而一些鮮為人知的具體細節(jié)則是通過一個個微博傳遞的，在一定程度上彌補了主流媒體的信息盲點。玉樹地震后就有微博網(wǎng)友消息：“青海玉樹災(zāi)區(qū)靠西的100公里有個叫隆寶鎮(zhèn)的地方受災(zāi)嚴重，目前尚無救援隊伍抵達，請大家轉(zhuǎn)發(fā)給相關(guān)部門知曉。”[5]主流媒體的大局報道加上微博的細微關(guān)注構(gòu)建了立體全方位的信息網(wǎng)。
微博充當突發(fā)事件中救助與動員的有效平臺
微博的實時性與互動性使其在突發(fā)事件的救助與動員中具有其他主流媒體所無法比擬的優(yōu)勢。事故現(xiàn)場的公眾利用微博能及時發(fā)出求救信息，通過網(wǎng)友的轉(zhuǎn)發(fā)迅速擴大范圍，引起廣泛關(guān)注，為救援爭取寶貴的時間。同時還可以通過照片現(xiàn)場受災(zāi)的具體情況，為救援提供一定的參考和依據(jù)。
“2011年7月23日20時47分，甬溫線特別重大鐵路交通事故發(fā)生13分鐘后，網(wǎng)友‘羊圈圈羊’發(fā)出第一條求助微博：‘求救！動車D301現(xiàn)在脫軌在距離溫州南站不遠處！現(xiàn)在車廂里孩子的哭聲一片！沒有一個工作人員出來！快點救我們！’”[4]這是事故發(fā)生后由乘客發(fā)出的最早的一條求助微博，該微博被網(wǎng)友們大量轉(zhuǎn)發(fā)，兩小時后該網(wǎng)友被順利救出。事故發(fā)生兩小時后，新浪微博上首先獻血的動員和號召，1700多名市民自發(fā)趕到醫(yī)院獻血。“據(jù)新浪微博統(tǒng)計顯示，從事故發(fā)生到24日凌晨2點，新浪微博網(wǎng)友共發(fā)出了100萬條與事故相關(guān)的微博；事故發(fā)生12小時后，微博上相關(guān)討論量已突破200萬條，其中尋人的轉(zhuǎn)發(fā)量超過50萬條。”[6]可以說在這次事件中，微博充當了救助與動員的有效平臺，在有的主流媒體對此事尚不清楚時，微博已經(jīng)進行了全面的信息傳播，并在事件救援中發(fā)揮了關(guān)鍵的作用。
微博成為虛假信息和謠言的發(fā)散地與曝光臺
微博傳播缺少了把關(guān)人的環(huán)節(jié)，這在一定程度上為虛假信息和謠言的產(chǎn)生提供了便利條件。突發(fā)事件中人們的精神處于高度敏感狀態(tài)，在對一些信息無法確定真假時，往往抱著“寧可信其有，不可信其無”的心態(tài)。“3·11”日本地震后的“搶鹽風潮”就反映了微博對虛假信息的快速擴散和民眾心理的脆弱和恐慌。同時，我們也要注意到，微博在虛假信息和謠言傳播方面具有明顯的兩面性，它既是發(fā)散地也是曝光臺，在一定程度上加速了謠言的曝光，每個網(wǎng)友都可以成為信息的核實者和曝光者。在虛假信息和謠言的曝光方面，政府機構(gòu)、新聞媒體等要充分發(fā)揮官方微博的力量。正是基于對微博等新媒體影響的判斷，人民網(wǎng)輿情監(jiān)測室提出了突發(fā)事件應(yīng)對的“黃金4小時”法則，將以傳統(tǒng)平面媒體報道事件處置的“黃金24小時”的每一時間，縮短至新媒體環(huán)境下的4小時。這就要求政府機構(gòu)、新聞媒體等加強輿論應(yīng)對工作，第一時間識別微博危機信息和苗頭性問題，盡快對輿情進行分析研判，及時利用微博權(quán)威信息，澄清和駁斥不實信息。
新浪微博作為微博發(fā)展的代表，一直注重對信息進行實時核實，專門開辟了“新浪微博不實信息曝光專區(qū)”和官方微博“微博辟謠”賬號，及時辟謠信息。在“7·23”甬溫線特大鐵路交通事故的微博傳播中，面對詐騙分子詐騙醫(yī)療費的行為，微博的“溫州動車追尾墜橋”話題頁面在醒目位置貼出了“防騙提醒”：“尋親家屬注意：溫州各醫(yī)院目前對事故傷者提供綠色通道，一律先進行搶救，由醫(yī)院墊付醫(yī)療費用。請大家不要輕信要求匯款電話。現(xiàn)已發(fā)現(xiàn)有一詐騙團伙利用家屬焦急心理行騙。”在辟謠的同時，面對突發(fā)事件，政府部門更要積極利用微博進行有效的疏導(dǎo)，實現(xiàn)微博、新聞網(wǎng)站、傳統(tǒng)媒體之間的優(yōu)勢互補，通過權(quán)威評論等方式營造主流輿論強勢。
參考文獻：
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[2]CNNIC.第28次中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展狀況統(tǒng)計報告[EB/OL].cnnic.net.cn/，2011-07-19.
[3]逍遙Radio的新浪微博[EB/OL].t.sina.com.cn/cooldj.
[4]“7·23”甬溫線特大鐵路交通事故 媒體稱微博成動車事故最早信息源改變傳播方式[N].中國青年報，2011-07-25.
[5]徐建太，楊欣.微博在玉樹地震報道中的新作為[J].新聞愛好者，2011（1）.
第二條鐵道部所屬各鐵路局加掛“××鐵路安全監(jiān)督管理辦公室”牌子，依照《鐵路運輸安全保護條例》和《鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理條例》規(guī)定的管理權(quán)限和程序，履行鐵路安全監(jiān)督管理職能，具體負責本區(qū)域內(nèi)的運輸安全監(jiān)督檢查、行政許可、事故應(yīng)急救援、事故調(diào)查處理和相關(guān)行政處罰工作。安全監(jiān)管辦具體管轄范圍由鐵道部確定并另行公布。
第三條安全監(jiān)管辦主任由各鐵路局局長擔任。安全監(jiān)管辦副主任由分管安全、應(yīng)急管理、運輸、客運、貨運、機務(wù)、車輛、工務(wù)、電務(wù)和法律事務(wù)工作的鐵路局領(lǐng)導(dǎo)班子成員擔任。根據(jù)鐵路局領(lǐng)導(dǎo)班子成員分工調(diào)整或職務(wù)任免，安全監(jiān)管辦主任、副主任相應(yīng)進行調(diào)整，不履行任免手續(xù)。
第四條安全監(jiān)管辦主任負責安全監(jiān)管辦的全面工作。具體職責是：（一）組織貫徹執(zhí)行國家安全監(jiān)管法律法規(guī)和鐵道部的有關(guān)規(guī)定，研究制定本區(qū)域內(nèi)的安全監(jiān)督管理辦法和措施，建立健全各項工作制度，并督促檢查有關(guān)安全管理制度的落實。（二）組織研究部署本區(qū)域內(nèi)的運輸安全監(jiān)督檢查、行政許可、事故應(yīng)急救援、事故調(diào)查處理和相關(guān)行政處罰工作，落實行政執(zhí)法責任制。（三）簽發(fā)安全監(jiān)管辦重要法律文書和重要文件。（四）國家法律法規(guī)及鐵道部規(guī)定的其他職責。安全監(jiān)管辦副主任協(xié)助主任工作，負責與其分管業(yè)務(wù)有關(guān)的安全監(jiān)督管理工作，并對分管的工作直接負責。
第五條安全監(jiān)管辦的安全監(jiān)察部門負責管理本安全監(jiān)管辦的日常事務(wù)。具體職責是：（一）協(xié)調(diào)各有關(guān)職能部門工作關(guān)系，統(tǒng)一管理安全監(jiān)管辦文件、安全監(jiān)管辦印章以及行政處罰專用印章。（二）負責運輸安全執(zhí)法人員管理，具體包括執(zhí)法人員資格的初步審查、考核和日常培訓(xùn)，執(zhí)法證件的發(fā)放、管理以及對其執(zhí)法行為的監(jiān)督檢查。（三）協(xié)調(diào)指導(dǎo)相關(guān)職能部門的行政處罰工作，建立健全行政處罰工作管理制度，統(tǒng)一受理行政處罰案件，對不當行政處罰行為提出糾正建議。（四）建立健全有關(guān)事故調(diào)查處理工作的管理制度，參與事故調(diào)查，草擬事故認定書；負責事故統(tǒng)計、分析和報告；負責對參與事故調(diào)查人員的教育培訓(xùn)及監(jiān)督檢查。（五）安全監(jiān)管辦規(guī)定的其他事務(wù)。安全監(jiān)管辦派駐各地的安全監(jiān)察機構(gòu)承擔安全監(jiān)管辦指定的運輸安全監(jiān)督檢查和事故調(diào)查處理工作。
第六條安全監(jiān)管辦的運輸、客運、貨運、機務(wù)、車輛、工務(wù)、電務(wù)、土地管理等專業(yè)管理部門按照職責分工，依法履行各專業(yè)領(lǐng)域的運輸安全監(jiān)督檢查、行政許可審查及監(jiān)督檢查和相關(guān)行政處罰職責。安全監(jiān)管辦各專業(yè)管理部門應(yīng)當積極參與、配合事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理工作，提出事故處理意見或建議，督促事故責任單位和有關(guān)人員認真吸取事故教訓(xùn)，落實防范和整改措施。
第七條安全監(jiān)管辦的應(yīng)急管理部門負責應(yīng)急值守、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)工作，及時掌握和報告事故相關(guān)情況，保證與鐵道部、地方政府及相關(guān)部門、基層單位信息暢通，協(xié)調(diào)鐵路有關(guān)部門、單位與地方政府有關(guān)部門在處置事故時的具體工作。應(yīng)急救援指揮部門負責組織制定相關(guān)應(yīng)急預(yù)案和救援工作規(guī)則，組織開展事故應(yīng)急救援培訓(xùn)和演練，督促落實有關(guān)應(yīng)急救援保障體系的各項要求。發(fā)生事故后，應(yīng)當及時啟動相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，并負責現(xiàn)場組織、救援指揮工作。
第八條安全監(jiān)管辦的法律事務(wù)部門負責管理與安全監(jiān)管行政行為相關(guān)的法律事務(wù)。具體職責是：(一)統(tǒng)一受理行政許可申請，送達行政許可決定，對涉及或可能涉及行政許可的文件及法律文書進行合法性審核。負責行政許可工作統(tǒng)計、分析和報告，管理行政許可專用印章。(二)對安全監(jiān)管辦履行法定監(jiān)管職責中涉及的法律問題提供咨詢意見，組織研究處理有關(guān)行政爭議案件，對安全監(jiān)管辦工作人員執(zhí)行法律法規(guī)的情況進行監(jiān)督檢查。（三）安全監(jiān)管辦規(guī)定的其他法律事務(wù)。
第九條安全監(jiān)管辦有關(guān)安全監(jiān)督管理行政事項的文件和法律文書，應(yīng)當使用“××鐵路安全監(jiān)督管理辦公室”名稱和專用印章。辦理行政許可事項、制作行政許可文書，應(yīng)當使用“××鐵路安全監(jiān)督管理辦公室行政許可專用章”。制作行政處罰決定書應(yīng)當加蓋“××鐵路安全監(jiān)督管理辦公室行政處罰專用章”。安全監(jiān)管辦人員行使相關(guān)行政管理職能時，應(yīng)當使用“××鐵路安全監(jiān)督管理辦公室工作證”。行使相關(guān)行政處罰職責時，還應(yīng)當出示鐵道部統(tǒng)一制發(fā)的“中華人民共和國鐵路運輸安全執(zhí)法證”。安全監(jiān)管辦履行行政處罰職能的人員應(yīng)當具備鐵道部統(tǒng)一規(guī)定的執(zhí)法資格。實施行政處罰時，使用統(tǒng)一的法律文書和專用罰款票據(jù)。法律文書格式由鐵道部統(tǒng)一規(guī)定，專用罰款票據(jù)由鐵道部統(tǒng)一向財政部領(lǐng)取。罰款收入嚴格執(zhí)行“收支兩條線”管理。
第十條安全監(jiān)管辦履行法定安全監(jiān)督管理職責所需經(jīng)費應(yīng)當納入預(yù)算，對其工作條件應(yīng)當予以保障。
第十一條安全監(jiān)管辦應(yīng)當建立健全運輸安全監(jiān)督檢查制度、行政許可配套制度、事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理工作制度和相關(guān)行政處罰工作規(guī)則，加強對安全監(jiān)督管理人員的教育培訓(xùn)，加強對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督檢查，落實行政執(zhí)法責任制，確保安全監(jiān)督管理人員嚴格在法律法規(guī)授權(quán)范圍內(nèi)履行職責，依據(jù)法定程序開展工作。重大行政管理事項應(yīng)當經(jīng)安全監(jiān)管辦領(lǐng)導(dǎo)集體研究決定。
第十二條鐵道部應(yīng)當加強對安全監(jiān)管辦工作的指導(dǎo)和監(jiān)督檢查。鐵道部有關(guān)職能部門按照職責分工，具體負責督促安全監(jiān)管辦落實依法行政的各項要求和工作部署。發(fā)現(xiàn)安全監(jiān)管辦有違法或不當行政行為的，應(yīng)當及時予以糾正。
