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長期以來，以消耗資源環境為代價的粗放型發展，使我國經濟社會發展越來越受資源與環境的制約，這一問題已引起國家的高度重視。立足節約資源和保護環境推動發展，促進經濟增長方式根本轉變，被確定為“十二五”經濟社會發展的基本原則之一，也是我國未來發展的基本國策。
養護和管理漁業資源，促進漁業可持續發展已成為世界漁業發展的主題。我國是漁業生產大國，水產品年總產量自1990年以來持續居世界首位，2007年達到4747.5×104t。然而，我國漁業發展與漁業資源的剛性約束之間的矛盾依然尖銳。盡管20世紀90年代后期以來我國加強了捕撈漁船數量和主機功率控制，并相繼實施了海洋捕撈產量“零增長”、“負增長”政策以及捕撈漁民轉產轉業措施，捕撈統計產量自1999年開始略有下降并保持基本穩定，但漁業資源的有限性和過大的捕撈能力之間的矛盾一直沒有得到緩解，加上水域環境惡化的影響，漁業資源衰退趨勢并沒有得到有效遏制：部分嚴重衰退的資源種類未能得到恢復，如大黃魚、綠鰭馬面鲀等。部分主要漁獲物種類低齡化、小型化嚴重。
2006年國務院了《中國水生生物資源養護行動綱要》，明確了我國漁業資源養護的目標：到2010年，漁業資源衰退的趨勢得到初步緩解，過大的捕撈能力得到壓減；到2020年，漁業資源衰退趨勢得到基本遏制，捕撈能力和捕撈產量與漁業資源可承受能力大體相適應。漁業資源的養護和管理依靠完善的法律體系和有效的管理制度，我國漁業資源養護與管理的法律制度現狀如何，是否符合我國漁業資源養護與管理實際需求？值得認真研究。
我國漁業資源養護與管理的法律制度體系主要形成于20世紀80年代中后期，內容主要是捕撈許可制度以及禁漁區、禁漁期等技術管理措施，而同一時期世界漁業發達國家的漁業資源管理已發展到以總可捕量制度、配額制度等產出控制為主，產出控制、投入控制、技術管理措施綜合運用的階段。我國《漁業法》于2000年修改后明確規定了捕撈限額制度，至此在立法層面上才形成較為全面的漁業資源養護與管理制度體系。因此，從法制建設的發展歷程來看，我國明顯落后于國際漁業管理的發展。
近些年來，我國在漁船削減和禁漁措施方面取得了一定的成效，漁船盲目增長的勢頭得到一定的遏制，漁業資源衰退有所緩解。但立法不完善和執行不全面，致使我國漁業資源養護與管理的基本立法和制度執行之間存在很大落差。實際上我國的漁業資源養護與管理至今缺乏捕撈產出控制，仍主要依靠捕撈投入控制和技術管理措施。而在在捕撈投入控制和技術管理措施方面，漁具限制性管理和幼魚保護措施未能得到有效執行。同時，捕撈準入制度的缺失導致捕撈許可實質上是開放式的許可，捕撈投入控制的效果受到影響；捕撈統計基本管理制度的缺失，使統計數據無法有效支撐管理決策和執法監督。因此，下一階段我國漁業資源養護與管理的法制建設，既需要加強現有制度的實施性立法，也要注重基礎管理制度的完善，更為重要的是在實踐中嚴格執行。
在現有漁業資源養護與管理的法律制度下，我國缺乏有效的漁業資源分配制度。漁業資源屬于公共資源，在資源利用權共享狀態下，漁獲物的私有性和資源利用權的共享性必然產生捕撈盲目競爭，最終導致捕撈能力超過資源承受能力。漁業資源分配制度的核心是將共享性的捕撈權進行私權化分配，其作為一種消除捕撈競爭的有效手段，在國際上被廣泛地引入漁業管理，包括捕撈投入配額（漁船、漁具、作業時間配額等）、漁獲量配額，以及漁場專屬性分配等。我國目前實行的捕撈漁船數量與主機功率指標控制制度，是一種對漁船投入要素的分配，但由于缺乏捕撈準入制度和漁具數量、規格限制，事實上并沒有建立起完整的捕撈投入配額制度；漁獲物配額制度則由于捕撈限額制度未能實施而缺乏；在漁場分配方面，我國實行了作業漁區核定制度，并限制跨海區界限或跨省、自治區、直轄市管轄水域界限作業，但仍缺乏專屬性、排他性的漁場分配制度。
根據前述分析和討論，我國目前的漁業資源養護與管理的法律制度在立法和執行上都存在較大的缺陷，尚不能滿足漁業資源養護與管理的實際需求，難以據此實現《中國水生生物資源養護行動綱要》提出的長期養護目標。因此，需要進一步完善我國漁業資源養護與管理的法律制度。
（1）嚴格執行現有的較為完整的法律制度，特別是漁具數量、規格的限制性管理以及有關幼魚保護技術管理措施，必須加強執行，以充分發揮其管理效果，并維護法律的嚴肅性和權威性。
（2）盡快修改或重新制定《漁業法實施細則》，提高《漁業法》的可執行性；對于捕撈限額制度等非常重要的但目前僅有原則性法律規定的管理制度，應加強實施問題的研究論證，并從體制、機制等方面為其實施創造條件，盡早制定具體的實施辦法。
[關鍵詞] 南海 一帶一路戰略 漁業多邊合作
[中圖分類號] P74 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2016）02-0019-04
[基金項目] 教育部2014年人文社科研究青年基金（14YJC820072）“我國專屬經濟區漁業資源養護的法律問題研究”；中國博士后基金面上項目（2014M562144）；教育部人文社會科學研究規劃基金項目（13YJA630043）。
[作者簡介] 張艾妮（1979 ― ），女，湖北武漢人，廣東海洋大學法學院講師，英國南安普頓大學訪問學者，研究方向：海洋法；李飛星（1970 ― ），女，湖南婁底人，中南大學管理科學與工程流動站博士后，廣東海洋大學經濟管理學院教授，碩士生導師，研究方向：全球價值鏈、網絡能力、農業經濟管理。
南海海域是世界上漁業產量最為豐富的地區之一，屬于典型的多魚種兼捕漁業。然而近年來，南海漁業資源逐漸耗竭，可捕撈到有經濟價值的魚種也越來越少。縱觀人類對漁業資源開發利用的發展過程，一般都經歷“開發不足、加速增長、過度開發和資源管理”4個階段，而在南海地區，對海洋漁業資源的開發利用很難順利進行到第四個階段。
南海的漁業資源對于周邊國家而言是重要的食物來源之一，創造了巨大的經濟價值，能否保持可持續性，如何在養護與生產之間保持平衡意義重大，同時愈演愈烈的漁業糾紛也需要有妥善解決的平臺和機制，這些都決定了南海周邊國家存在多邊合作的現實需要。
一、南海漁業多邊合作的必要性
（一）南海海洋漁業資源日漸衰竭
南海海域本是天然的大漁場，然而近年來周邊國家認識到海洋經濟的重要性，且均有著漫長的海岸線，發展海洋漁業捕撈有得天獨厚的優勢，便紛紛把目光集中到南海海域漁業資源開發上來，還對本國漁民采取特殊扶持政策，鼓勵其漁船進入南海作業過度捕撈，追求經濟利益最大化。南海周邊國家的漁業捕撈量整體呈上升趨勢。雖然漁業資源有再生性，但南海為半閉海，受外界海洋環境因素影響不大，該海域的漁業資源活動范圍集中，再生能力有限，缺乏外來補充能力，依賴水域環境。一旦捕撈能力超過資源承受能力，南海近海海洋生態環境便被嚴重破壞，漁業資源明顯衰退。
（二）魚類洄游性和海洋環境的整體性使得單邊治理效果有限
海洋生物區別于其它生物資源的最大特征便是具有洄游性或游動性，雖然人類將海洋分為領海、專屬經濟區等不同區域，適用不同的法則，但海洋確是一個相互連通的整體，這些人為的邊界是無法擋住魚類游動的。同時，游動的魚不屬于任何人，誰捕到它，魚的財產權便歸誰。海洋環境是一個整體的生態系統，漁業資源與其生存、發展所需要的環境因素相互影響，不可分割，某一海域的污染會影響其它水域，海洋環境的破壞直接會造成漁業資源的衰退。
海洋生物資源的公共性、整體性、洄游性和脆弱性等特點，決定了海洋生物資源的養護管理不可能通過個別國家的努力來實現。對該資源的保護必須首先站在全人類立場上確保行動的統一性和一致性，盡管這種構想在實行中具有種種困難。而不應在不斷擴大國家管轄權力的前提下去尋求國際合作，南海一個個周邊國家的漁業可持續發展政策的簡單相加，絕不能得出整個南海漁業資源的可持續發展，更何況一些南海周邊國家必然會首先從本國的發展戰略出發，將南海視為“公共池塘”，將其海洋漁業資源視為先到先得的戰利品，偏離養護漁業資源的根本目的而將漁業政策變成實現各自國家利益的工具，注重南海漁業資源的使用價值，而忽視其養護和保護。因此，應將海洋漁業保護的思路重新引導到強化國際合作和落實國家責任的道路上來。
（三）現存雙邊和多邊治理方式的缺陷
目前在南海海域，合作開發漁業資源仍以雙邊形式為主。除中越在北部灣因海域劃界達成共識，漁業資源合作養護較為理想外，其他海域所做出的努力、取得的效果則相對有限。南海周邊國家也建立或參與了如東盟漁業協調組織（CGFI）、東南亞漁業發展中心（SEAFDEC）等一些漁業組織，但都未能很好解決南海非法捕撈問題。迄今，南海區域尚未形成具有公信力和執行力的多邊漁業組織，未建立起整體的監測、控制和監視措施，未使用國際流行的總捕撈配額制度，未產生漁業糾紛的爭端解決機制，也未做出整體休漁期、休漁區的安排。相較世界其它區域漁業資源合作養護機制而言，南海漁業多邊合作還在起步階段，任重而道遠。
（四）漁業合作對領土爭端的解決有外溢效應
南海漁業資源如能得到合理有序的共同養護與開發，實現可持續發展，首先會給周邊國家的漁民帶來直接利益，控制住南海海洋環境惡化、漁業資源衰退的局面，并進而促進各國漁業經濟的發展。其次，中國與南海其它周邊國家在漁業合作上的良好合作和管理經驗，會積極影響到中國―東盟自貿區的其他合作領域，促進自貿區的進一步深化發展。最后，中國―東盟自貿區在合作過程中產生的積極效應外溢至地區政治層面，將對南海的和平、穩定乃至未來相關海域劃界、島嶼歸屬問題的解決起到不容忽視的作用。
二、中國與南海漁業多邊合作
（一）“一帶一路”戰略與南海漁業多邊合作
21世紀“一帶一路”戰略作為重要推力和載體，除了從規模和內涵上進一步提升中國與東盟貿易政治關系，也將大大促進和實現南海漁業資源合作，為有效解決南海漁業爭端，實現區域漁業合作提供契機。中國與東盟國家在漁業合作方面已有相當基礎，自然條件及其資源、漁業技術、經濟發展、水平與市場等多方面具有現實的互補性。而2010年中國―東盟自貿區建成，以自貿區升級為標志，雙方關系更是進入成熟期，合作已進入快車道。先后簽署的《經濟合作框架協議》、《中國與東盟農業合作的諒解備忘錄》、《南海宣言》乃至《全面經濟合作框架協議爭端解決機制協議》，將逐漸為漁業多邊合作營造氛圍、創造條件、掃除障礙，理清思路。而借“一帶一路”戰略契機，更是可以在漁業多邊合作問題上趁熱打鐵，使之逐漸轉變成為中國同東盟國家之間的“粘合劑”，進一步加大中國與東盟合作力度。
（二）借“一帶一路”戰略契機積極主導南海漁業多邊合作
中國是漁業最大生產國，中國漁民在南海作業歷史最為悠久，活動范圍廣闊、捕撈量最大。南海漁業資源的可持續發展和海洋生態環境的維護，關系到中國漁民的切身利益，更關系到中國漁業發展的切身利益。海洋漁業權益是海洋權益中一項重要的組成部分，中國在南海的傳統漁場、漁權不斷受到侵擾，漁民的生命與財產權不斷受到威脅，是不容忽視的，也更不應該由漁民自身承擔這些風險。中國必須積極參與乃至主導南海漁業規則的訂立與執行，促進中國在國際漁業秩序中的觀念轉變――從國際漁業規則的被動接受者轉變為主動革新者，和角色的轉變――從國際漁業事務的旁觀者轉變為積極參與者，努力塑造負責任的大國形象。通過構建南海漁業資源合作機制促進“一帶一路”戰略，進一步提升我國與東盟的貿易政治關系。
南海漁業資源明顯衰退的現狀和漁業糾紛不斷的緊迫形勢，決定了南海周邊國家存在合作的現實需要，必須加強多邊合作共同維護南海漁業資源的可持續發展，由生產限制與調節型向漁業資源養護型轉化。海上絲綢之路正逐漸促使演變成為中國同東盟關系的連接點，中國著力于加強同東盟各國間友好合作，與之簽訂睦鄰友好條約、推進中國東盟經濟共同體建設，將為海上絲綢之路上的最終解決提供基礎。應以此為契機，大力推動南海漁業多邊合作制度的構建，并在制度構建中下先手棋，凸顯中國利益。
三、南海漁業多邊合作的現實障礙
南海爭議海域面積之廣、利益牽涉方之多是罕見的，漁業多邊合作必定面臨諸多內外因素阻礙。
內部因素是互信基礎薄弱、溝通渠道有限。伴隨著南海地區被勘探出蘊含豐富的油氣資源，周邊各國開始競相爭奪海上權益。南海地區漁業資源衰減與各國政府對本國漁民過度開發、非法捕撈的放任甚至支持是分不開的。缺乏覆蓋整個南海區域的漁業組織，南海漁業資源便成了周邊各國先到先得的戰利品。南海地區的爭端經歷了逐漸升溫、復雜多變的過程。雖然隨著中國―東盟自貿區建成，合作進入快車道，“一帶一路”戰略更是為地區穩定營造良好氛圍，但不穩定因素仍時不時影響合作與發展。
外部因素是區域外大國的阻擾。南海地區爭端逐漸升溫，一些區域外大國以各種方式介入，希望將之多邊化、國際化，阻擾東盟與中國通過磋商與合作自行解決爭端，目的或出于遏制中國，或出于擴大自身影響力。
此外，制度構建也是難點。南海海洋漁業多邊管理的主要目的，是在管理過程中確保南海周邊國家海洋漁業利益相關者的行為合理化，以利于海洋漁業資源的可持續利用和南海海洋漁業生態系統的平衡和穩定。合作機制最大的障礙是當事國能否將部分國家權力移交機制內的超國家權力機構。
四、南海漁業多邊合作養護開發機制構建
國際海洋漁業資源法自產生以來，由早期的強調控制海洋、捕魚自由逐漸轉變為強調養護與管理，提升生態系統觀念。1994年生效的《聯合國海洋法公約》是海洋生物資源養護系列國際協議和相關國際實踐所體現的國際習慣的總結和發展，它全面規定了締約國在管轄海域和不屬于任何國家管轄的公海海域養護管理海洋生物資源的權利義務，明確了締約國在管轄海域內外所承擔的海洋生物資源養護管理的一般性責任和特殊責任，是新的海洋生物資源養護管理制度形成的標志。而隨后產生的以《國際負責任漁業行為守則》為代表的一系列國際協議更是不斷強化國家對漁業資源管理與養護的責任。
南海漁業多邊合作雖然存在不少障礙，但確是大勢所趨。南海的漁業資源能否可持續發展與各國漁業經濟息息相關，不斷發生的漁業糾紛也需要有妥善解決的平臺和機制。對這一點，南海周邊國家未必沒有共識，否則之前也就不會為了恢復南海的漁業生產力出現各式各樣的雙邊合作和區域性漁業組織，也不會出現中國與東盟在漁業合作上的逐漸升級。換而言之，南海周邊國家對展開漁業多邊合作、解決漁業糾紛的政治意愿是逐漸上升的。
南海周邊國家應暫時擱置島嶼及海域劃界爭議，以便展開漁業合作。國際關系理論中歷來有“高政治（High Politics）”與“低政治（Low Politics）”之分。具體到南海漁業多邊合作問題上，就需要將合作機制引導到相對容易開展的低政治領域，限制區域外大國的介入，從而保證漁業多邊合作機制的成功構建。
而制度構建雖有難點，但也有他山之石可供借鑒。太平洋區域針對金槍魚資源進行的合作可以說是區域性漁業合作的成功范例，2004 年中西太平洋漁業委員會（WCPFC） 成立，目的是集合所有在西部和中部太平洋海域金槍魚資源的利益各方，通過協作努力來有效管理，長期保護及可持續地利用該地區的金槍魚資源。并通過包括控制漁獲量、監督漁船活動、規定休漁期和休漁區等種種舉措已取得了明顯效果。因地理與資源條件的差異，WCPFC的經驗未必能全盤適用，然而國際社會的主流趨勢是國家合作，合作代替對抗；定紛止爭，協調各方利益。南海周邊國家雖有各自利益，但海洋環境惡化和漁業資源衰減對于各國確是共同危險，還是極有可能在之前已具備的基礎上展開有效的漁業多邊合作的。
漁業是資源型產業，漁業管理的目標是實現資源利用與資源保護之間更好的平衡，經濟效益與生態效益的極大統一，為達此目的，南海漁業多邊合作應遵循可持續發展原則和預警原則。一方面消滅過度捕撈甚至是捕撈競賽，合理使用和開發海洋漁業資源，保護海洋環境和實現海洋漁業資源可持續發展，以使其能夠在滿足當代人民需求的同時又不損害子孫后代的利益；另一方面雖然還沒有一套完整的科學數據能夠被用來精確地控制采捕量，但面對這種科學不確定性（scientific uncertainty），寧可采取小心謹慎的“預警方法”進行管理，也不該任由情況繼續惡化下去，以免將來科學證據數字弄清楚了，但環境生態的破壞，已經成為永遠無法挽回的災難。
近年來，漁業共同管理逐漸成為各國在處理公共漁業資源方面的有效做法，它更加強調漁業管理的過程和程序，使不同的漁業參與者都參與區域漁業管理，最大限度實現合作開發與保護。據此，可以在漁業共同管理的理念之下，建立南海漁業資源養護與管理委員會，由南海周邊國家乃至利益相關方共同參與進行管理和運行。中國有誠意主導南海漁業多邊合作，在保障自身利益的基礎上做出積極貢獻。
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1.1全球共同利益原則
漁業資源是人類從海洋獲得的最主要的水產品，占人類捕撈的水產品的90%，也是海洋最主要的生物資源，與海洋生態環境甚至整個地球生態系統都有緊密聯系。對于漁業資源的國際法關注也早就突破了單純海洋法的范圍，國際環境法的視角的強化更強調對海洋漁業資源的養護。為實現漁業資源的可持續發展，人類活動應恪守義務約束；且活動關注的中心也應從人類利益轉向人類與生物共享的全球利益。可以預見的將來，對漁業資源的國際法規制必定是更多地吸收國際環境法的先進理念并通過具體的制度予以落實，這也意味著漁業資源國際法規制終將歸位于全球利益原則和義務重心。
1.2極限理論
漁業資源枯竭的現狀說明漁業資源的總存量是有限的，漁業資源的再生和自我更新能力也是有極限邊界的；人類的過度捕撈活動一旦超越了這一邊界就會產生漁業資源衰竭的問題。二十世紀80至90年代聯合國對公海“大型遠洋流網捕魚”作業的系列決議就是漁業資源“極限”問題的實證。海洋資源分配所體現的基本精神義務，它為人們占有、開發海洋資源的行動設置限制，它要求各國占有、開發海洋資源的行動服從全球海洋資源持續利用的總體安排。作為最主要的海洋生物資源，要以有限的漁業資源滿足人類不斷增長的需求自然也應服從這種以義務為重心的分配，而這種分配的義務重心則不僅要求漁業資源法律制度以限制人類行為為主，更重要的是為各項制度安排明確的義務主體并建立完整的責任體系。因此，對海洋漁業資源的國際法規制最終仍應落實和以推進國際合作國家責任為方向發展。全球共同利益原則和極限理論說明：一切作為人類共同財產的資源，其一定是將義務置于權利之上的，即將義務作為重心。且這種義務本身也是為了實現義務承擔者的長遠利益。國際海洋漁業資源法律制度正應以“全球共同利益原則”和義務重心的基本思想為指導原則，任何可能背離這兩點基本法理的嘗試都是危險的。實際上，國際漁業資源法律制度的發展已經表明其義務重心，《公約》和后公約時代的各項制度都通過義務主體的安排，對漁業活動予以了越來越具體的限制，且越來越強調通過國際合作履行義務。
2專屬經濟區內漁業資源管理
2.1專屬經濟區的概念
所有的沿海國都享有一種領海權利，即沿海國有權把沿海捕魚權完全保留給本國國民，禁止或限制其他國家的國民在其管轄海域內從事捕魚活動，這種權利被稱為漁業管轄權。二十世紀40年代起，以拉丁美洲沿海國家為首，提出了一種新的主張，在沿海二百海里海洋區域內建立經濟專屬區。自此，很多海洋國家開始紛紛效仿，專屬經濟區的概念也就被提到各種海洋大會議題。根據《聯合國海洋法公約》的規定，專屬經濟區是領海以外并鄰接領海的一個實行特定法律制度的區域，該區域的最大寬度從測算領海寬度的基線起不應超過200海里。
2.2專屬經濟區的權利和義務
之所以要制定專屬經濟區內漁業資源相關法律，其目的就是明確海洋漁業資源管理的主體，并規范沿海國在享受海洋權益的同時，承擔該海域的養護任務。沿海國享有是權利主要包括：①自行決定該海域內海洋生物的可捕量，分為不同時期對海洋生物的可捕量控制，個別國家對海洋生物的可捕量控制，個別船只對海洋生物的可捕量控制；②限定其他國家對該海域的可捕量，因享有專屬經濟區的沿海國有促進該海域內生物資源得到適度利用的義務，因此，在這個前提下，他們可以限定其他國家對該海域生物資源的利用；③其他國家的國民在共享海洋資源的同時，必須遵守沿海國的相關法律法規，這也是確保沿海國能確實有效的保護海洋資源可持續利用的前提。而沿海國同時也要承擔防止該海域內漁業資源的過度開發，并承擔養護的義務。
3公海漁業資源管理
3.1公海漁業資源管理的歷程
格勞修斯在1609年的時候曾發表了《海洋自由論》，自此，一種“公海捕魚自由”的觀點逐漸被大家追捧。而隨著沿海國對海洋漁業資源的捍衛以及海上霸權的爭奪，以及后來《公約》的形成，開始對“公海捕魚自由”進行限制，許多國家紛紛加入了該《公約》，公海捕魚的限制逐漸被廣大沿海國所接收。根據《公約》的規定，所有的締約國均有義務要求本國國民或自行，或與其他國家合作采取養護公海生物資源的必要措施。事實證明，不管是漁業資源的有效開發利用，還是漁業資源的養護與管理都離不開國際間的合作。同時，國際間的合作也是彌補海域劃界所導致的管轄權爭議，銜接各海域漁業制度的有效方式。除了《公約》對各個國家規定的義務外，《促進公海漁船遵守國際養護與管理措施的協定》也規定了公海漁業信息的交流與合作制度，這在很大程度便利了國家間在公海信息的廣泛交流。《遵守協定》強調船旗國之間應互相交流有關漁船的資料，以協助彼此查明懸掛其旗幟、從事有損國際保護和管理措施的違法漁船。另外，《遵守協定》還設定了締約國間通過糧農組織開展的合作。
3.220世紀90年代早期開始出現的船舶改掛旗幟現象，成為對漁業管理措施最具破壞力的因素之一，引起了全球的關注。
所謂的船舶改掛旗幟，是指船舶撤銷其在一個國家的注冊后又在另一個國家重新注冊，其通常是為了達到降低運行成本和優惠的繳稅條件等經濟目的，從而規避區域性漁業管理組織規則的約束。漁船改掛船旗規避管理措施的行為，不僅嚴重危及了區域性漁業組織的管理主體地位，還直接影響了國際社會和區域性漁業管理組織所采取的養護和管理漁業資源措施的效果。針對公海漁船改掛船旗，一系列國際法律文件都試圖以強化船旗國義務為問題解決的突破口。
4洄游魚類種群資源管理
針對洄游魚類種群，國際法首先突出對此類魚類種群的特殊關注，在進一步分類的基礎上，就不同特點的洄游魚類予以不同的制度規制，并特別強調國際合作，突出區域性漁業組織的主體地位，此外，針對洄游魚類嚴峻的生存狀態，引入預警原則。預警原則的基本概念最早出現于1992年6月通過的《里約宣言》，“為了保護環境，各國應根據資金的能力廣泛適用預警方法。如果存在嚴重不可逆轉的損害，缺少完全的科學確定性的危險不應當作為拖延采取代價昂貴的措施防止環境損害的借口。”《公約》主要強調國際合作義務，以期各國間通過協商或通過國際組織實現漁業養護與管理的協調與配合。但是實踐中各國立場沖突使得存在對《公約》條款解讀的不一致，同時沿海國管轄權的明顯擴張意圖共同導致對這兩種魚類保護的不力。鑒于國際法沒有高于國家的統一的執行機構，洄游魚類種群漁業資源的國際法規制的執行主體仍要落實到各國。國際海洋漁業資源制度的執行一方面需要國家的對執行規定的遵守；另一方面，也需要國家就規定執行應具備的相應能力。但是，國家的執行意愿與執行能力往往難以平衡。
5結語
一、江蘇省海洋牧場示范區建設的背景
江蘇連云港市海州灣漁場是眾多海產經濟動物的產卵場和索餌場，歷史上盛產魚、蝦、貝、蟹等近百個品種，其中海參、鮑魚、扇貝等珍貴海產品是江蘇省海州灣的主要產地之一。珍貴的巖礁魚類如鯛類、六線魚等在國內外都有一定的聲譽。長期較高的捕撈強度（僅連云港市就有大小作業漁船5200多艘）和單一的捕撈作業形式（長期底拖網作業）下出現了漁業資源的嚴重衰退，漁船單產下降，漁獲質量也大不如前，多種傳統經濟魚類種質下降，資源銳減，已形不成漁汛。隨著沿海工業的發展以及淺海相關產業的興起，造成的海洋水環境的污染日趨嚴重，出現水體富營養化及營養鹽失衡、產卵場退化、海洋生物棲息地和生存環境喪失或改變等現象，對漁業生產造成了嚴重影響，海州灣海洋生態資源系統遭到了一定程度的破壞，尤其是優勢生物種質資源。與日本、韓國、朝鮮等周邊國家有關海洋經濟專屬區的漁業談判結果使得我國在東、黃海失去了相當大的傳統作業漁場，在該海區作業的眾多漁船將面臨停產的困境。此外，隨著社會經濟的迅速發展及人民生活水平的不斷提高，人民對海產品質和量的需求日益增加，人類保護海洋環境與漁業資源的意識也不斷增強。面對海洋漁業資源的嚴重衰退和海洋生態環境的惡化等情況，國家和江蘇省都采取了許多措施，如實行禁漁區和禁漁期制度，實行限制網目大小，取締嚴重危害漁業資源的漁具，逐步淘汰近海拖網漁船，鼓勵外海和遠洋漁業生產以及伏季休漁政策等。這些措施對減緩漁業資源的衰退起到了一定的積極作用，但不能從根本上解決捕撈強度過大的問題。為了保持沿海海洋漁業的可持續發展，各地正紛紛建造人工魚礁、海洋牧場等，營造一個適宜魚類生長的環境，以讓魚類有棲息之地。人工魚礁漁場的建設，是保護海洋生態環境、養護漁業資源的有效措施之一，并在許多國家和地區得到了迅速發展。日本、韓國和美國等國家早在20世紀70年代就開始建造人工魚礁，我國近幾年也在海南、廣東、浙江、遼寧等地開始有計劃地建造人工魚礁，這是近海漁場改造的一個有力措施，也是今后近海漁業發展的方向。因此，通過開展人工魚礁建設來修復和改善江蘇海州灣的漁業資源及生態環境，引導當地漁民減船轉業，合理調整漁業產業結構，走耕海牧漁的道路是勢在必行的。
二、江蘇省海洋牧場示范區建設的基礎條件
海洋牧場的選址通常要考慮海洋區劃、周圍海域的功能尤其是對于主要航道、錨地及水下工程設施等的避讓及地址、水質、生物資源狀況、敵害生物等因素。江蘇海州灣是一個半開闊海灣，海底自西向東緩傾，是我國東部沿海重要的群眾漁業漁場之一，是眾多海產經濟動物的產卵場和索餌場，歷史上盛產魚、蝦、貝、蟹等近百個品種，其中海參、鮑魚、扇貝等珍貴海產品是江蘇省的唯一產地，珍貴的巖礁魚類如鯛類、六線魚等在國內外都有一定的聲譽。其海洋環境優越，生物資源豐富。海岸類型主要是粉砂淤泥質海岸，其次是基巖和沙質海岸。這里是江蘇省具備建設人工魚礁適宜底質條件的海區，水深適宜，海洋災害較少，且規劃選取的礁區建設用海符合海洋功能區劃，并考慮了航道避讓等因素。此外，人工魚礁建設項目暨海洋牧場建設項目有國家政策、法規等的有力支持，是得到農業部批準實施的重要項目，是江蘇省落實“減船轉產”政策、加快漁民轉產轉業的重要建設工程，是一項功在當代、利在千秋，造福子孫后代的公益性事業。2006年，國務院通過的《中國水生生物資源養護行動綱要》要求“積極推進以海洋牧場建設為主要形式的區域性綜合開發，建立海洋牧場示范區，以人工魚礁為載體，底播增殖為手段，增殖放流為補充，積極發展增養殖業，并帶動休閑漁業及其他產業發展，增加漁民就業機會，提高漁民收入，繁榮漁區經濟”。2008年，在之前多年人工魚礁建設的基礎上，江蘇省積極響應國家關于《中國水生生物資源養護行動綱要》的要求，不斷豐富和擴展項目建設內容，進一步發起了海洋牧場示范區建設。
三、江蘇省海洋牧場示范區建設與管理的現狀
自海州灣人工魚礁建設開展以來，農業部漁業局、江蘇省海洋與漁業局等部門連續8年來累計投入資金2768萬元，先后如期完成了一期工程（2003-2006年）和二期工程（2007-2008年）、三期工程（2009年）及四期工程（2010年）的建設。截至2010年底累計投放三角形、十字形、回字型等混凝土魚礁6890個、改造后的舊船礁190條、浮魚礁25個，總投放規模為111457.2m3，分布大小規模不同礁群21座，形成人工魚礁調控海域面積達60km2。共人工增殖放流了中國對蝦苗等6億尾，吸納轉業漁民700余人。此外，根據牧場海藻場建設需要，在礁區內成功開展了鮑魚、牡蠣、貽貝等試養、深水網箱養魚以及江蘺、海帶、紫菜等人工附苗，并均試驗成功，為下一步海藻場的大規模建設奠定了基礎。項目建設在江蘇省連云港市海州灣海域實施，由江蘇省海洋與漁業局指導，連云港市海洋與漁業局負責統一規劃、組織實施，上海海洋大學作為技術支撐單位，負責參與實施計劃的制定和礁體設計、礁區規劃、礁體投放指導、投礁后的生態環境調查和魚礁區資源的有效利用研究；江蘇省海洋水產研究所負責參與漁業資源增殖狀況的調查和苗種放流及跟蹤監測；贛榆縣魚礁生物工程有限公司協助魚礁投放水域的海上生態和資源調查及礁區的日常維護和養護，經過多年的摸索，走出了一條“官——產——學——研”發展的道路，充分發揮了出各方的優勢，為項目的實施提供了有力的保證。整個項目有健全的組織管理機構和合理規范的運行程序，設有海洋牧場建設領導組、工作組、技術專家組、招投標組、實施監督組及項目監理公司等。項目領導小組負責制定海洋牧場建設總體規劃、建設及協調各項工作開展，并負責加強資金使用管理與審計，確保專款專用；技術專家組負責人工魚礁建設的可行性、規劃海區的生態資源條件、投放地點、投放時間、投放方式等的調研、論證以及魚礁投放后效果評價；招投標小組負責根據招投標方案采取委托招標和公開招標的方式確定人工魚礁的制作單位、運輸與投放單位、工程監理單位等，招投標過程堅持做到公平、公正、公開。項目實施監督小組對礁體的制作、投放等各環節、全過程實施嚴格監督管理，對每一批礁體都派驗收小組逐個檢驗，驗收合格方可運輸投放，投放過程中，監督組親自跟船出海，對礁體投放數量、投放地點等進行全程跟蹤監督。此外，成立了魚礁生物工程公司，專門負責魚礁投放和看護及日常維護；在海州灣海域建設了海洋牧場管理平臺，目前平臺已裝備了儲水池、發電機和基本生活設施，實現了能靠船、長住人，這確保了礁區的養護效果與正常管理。
四、江蘇省海洋牧場示范區建設的初步效果
連續多年的項目建設不僅產生了明顯的生態效益，還產生了一定的經濟效益和社會效益。礁體投放后的跟蹤調查發現：人工魚礁對于投放水域生態環境有所改善，營養鹽結構更趨合理，生物多樣性指數增高，集魚效果明顯。2008年海州灣人工魚礁區共調查發現游泳生物60種，對照區51種。礁區游泳生物年平均生物量為50.82kg/h，對照區26.21kg/h，魚礁區是對照區的2倍。礁區平均生物密度為10239.50ind./h，對照區6662.75ind./h，礁區是對照區的1.5倍。礁區游泳生物種類數和生物量均高于對照區，表明礁區游泳生物資源比附近海區豐富。與對照區比較，2008年礁區出現較多的種類主要有褐鯧!、單指虎!、、長蛸、條斑舌鰨等戀礁性魚類，且褐鯧!這種戀礁性魚類，已經于2007和2008年連續兩年在礁區調查中發現，而對照區在調查中一直沒有發現。通過2008年和2009年的潛水攝像調查發現，投放魚礁在水下狀態良好，且魚礁上已經有生物附著，由于魚礁投放后使局部區域流態復雜多變，魚礁上方有上升流，魚礁內部和后方有渦流存在，有利于海水和營養鹽的交換，一些巖礁性魚類、蟹類、海星等在礁體上棲息，總體上魚礁區生物量較多，2009年的潛水攝像調查還發現，人工魚礁區內聚集著成群的個體較大的許氏平!，這是投礁前所沒有的。通過調查走訪漁村和漁民了解到，近年來漁業生產呈現良好態勢，還捕獲了相當數量的海參等。由此可見礁區已經形成一定的效應，吸引了大量的戀礁性魚類到此產卵，索餌。說明作為海洋牧場重要組成部分的魚礁區漸漸形成了一個新的生態環境，形成了一個適宜魚類、軟體類產卵、索餌的漁場。幾年來人工魚礁的建設對于海州灣漁場修復和漁業資源增殖效果較為明顯。另外，海州灣魚礁區漁業資源養護效果明顯，在一定程度上繁榮了漁區經濟，提高了漁民收入，帶動了休閑漁業及其他產業發展，增加了漁民的就業機會，產生了較好的經濟和社會效益，這為連云港市進一步實施耕海牧漁戰略奠定了堅實的基礎，同時也積累了豐富的經驗。五、江蘇省海洋牧場示范區建設存在的問題與措施多年的海洋牧場建設產生了較好的效益，但是我們仍存在相關技術研究薄弱、缺少較為完善的海洋牧場資源養護法律法規體系，資金來源單一等不足，今后要著力加強以下工作：1．進一步改善海上調查的方式、方法等。漁業資源的調查在網具的使用上主要以拖網為主，較單一，在今后的調查中應增加其他漁具如刺網、張網等；隨著魚礁建設規模的增加，生態環境調查次數和站點的設置需進一步調整、增加，達到更加全面、合理的對海域生態環境的改善效果進行評價；為更加直觀的反映魚礁對漁業資源和生態環境的修復效果，應進一步增加水下攝影的次數和范圍等。2．進一步加強相關技術研究，完善技術規范。需要進一步整合已有的海洋牧場建設技術，并借鑒國外的先進經驗，結合自身的實際情況，進行科學的規劃和有步驟的實施，加強相關關鍵技術的研究，擺脫技術層面只能對外依托相關技術單位的局面，及時制定合理、有效、完善的技術規范或指導文件。3．進一步拓展海洋牧場的建設規模與內容。繼續加大增殖放流的力度，豐富放流的種類，擴大放流規模；大力發展筏式養殖、深水網箱養殖以及海藻場建設等；當魚礁區漁業資源比較豐富時，可以考慮結合休閑漁業的發展，建造休閑垂釣平臺、海上游泳池等，從而不斷豐富和擴展海洋牧場的建設內涵。4．資金來源單一，投入力度尚需加大。在積極爭取各級財政的同時，需整合有關生物資源養護經費，統籌使用。另外，要積極改革和探索在市場經濟條件下的政府投入、銀行貸款、企業資金、個人捐助等多元化投入機制，為海洋牧場建設提供強有力的資金保障。建立健全海洋牧場區資源有償使用制度，完善資源與生態補償機制。5．海洋牧場管理缺少法律法規體系、隊伍等支撐，亟待加強。隨著海州灣海洋牧場建設規模的不斷擴大，應積極采取措施，加強牧場的運行與管理。一是制定、出臺海洋牧場相關管理辦法，不斷建立健全各項養護管理制度，規范海洋牧場各類開發、利用、管理行為，為該項工程的順利實施提供法制保障；二是將海洋牧場管理納入正常的漁政執法管理范圍，同時，要積極強化漁業行政執法隊伍建設，開展執法人員業務培訓，加強執法裝備建設，增強執法能力，規范執法行為，保障執法管理經費，實行“收支兩條線”管理，努力建設一支高效、廉潔的海洋牧場資源養護管理執法隊伍。
渤海興則漁業興。渤海漁業對全國海洋漁業的發展意義重大。但是，自上世紀80年代以來，由于長期的酷漁濫捕和水域污染、涉海工程建設等人為因素的共同影響，渤海漁業資源嚴重衰退，生態結構遭到嚴重破壞，生物多樣性明顯下降，種類組成趨于小型化、低質化，資源生產功能嚴重退化。2004年的資源調查顯示，生物資源指數已由過去的每小時捕獲187.9公斤下降到1.54公斤，對蝦、鲅魚等已多年形不成魚汛。
據海洋生態學家、中國工程院院士唐啟升介紹，渤海的生物種類正在大幅度減少，魚類已經從1983年的63種減少到2004年的30種，而且，生物生殖群體結構呈現小型化、低齡化。近年來，漁民捕撈上來的許多小黃魚、小帶魚只有一歲。產卵群體的低齡化，使其產卵量減少，造成資源補充量降低，最終導致渤海的漁業資源衰竭。唐啟升認為，渤海區域環境發生了非常大的變化，渤海作為“黃渤海漁業搖籃”的說法已經不太成立了。
漁民失去生存基礎
渤海漁業資源的衰竭，使漁民正在失去賴以生存和發展的產業基礎，部分漁民因為無魚可捕只能轉產轉業，更多的漁民則因為捕撈量的降低收益逐年減少。在煙臺市芝罘島附近，一些漁民告訴記者，現在的海窮了，捕撈量一年不如一年，有時，忙活一天，連油錢都賺不回來。在北方最大的漁港榮成石島港，許多漁船泊在港內，但碼頭上交易的多是小個體的魚類。
渤海漁業資源不斷惡化的現狀，給漁民的生產生活造成沉重壓力，引起水產專家對海洋生態惡化的擔憂。據中國水產科學研究院黃海水產研究所副所長、研究員金顯仕介紹，黃渤海大部分經濟魚種的活動規律是春天在渤海產卵，秋天游到黃海，冬天到黃海中南部越冬，渤海漁業資源衰退，勢必影響到相關海域的漁業資源。
農業部黃渤海區漁政局資源環保處處長藍伯隆認為，導致渤海漁業資源衰退的原因主要有三點：一是酷捕濫漁；二是環境污染；三是海洋工程建設對產卵場、索餌場的破壞。作為內海，渤海本來的水體交換就比較緩慢，但它容納的污染物卻是最多的。渤海僅占我國海域面積的3%左右，但其接納的污水量卻占全國污水直接排海總量的40%。現在，渤海有1700多口油井，還有若干海底管線，其中一些涉海工程破壞了生物的產卵場、索餌場。唐啟升院士認為，大量陸源污染物進入渤海，把整個渤海生態系統的結構和功能攪亂了，導致的嚴重問題是海洋的富營養化。
近年來，養護渤海漁業資源雖然也采取了一些措施，但整體效果并不明顯。如增殖放流，雖然在局部地區取得投入產出比1：10的好成績，但難以形成影響全局的整體效益。另外，由于省與省之間、市與市之間，在增殖放流、人工魚礁建設等方面采取排他性措施進行管理，各地的漁業增殖種類和開捕期不盡一致等原因，也給休漁管理工作造成了不利影響。中國水產科學研究院黃海水產研究所副所長、研究員金顯仕說，許多省市在搞增殖放流，投入也比較大，但很多種類是洄游性的，應當根據海洋的容量、種類確定合理的增殖放流規模，由于目前漁業資源的修復工作是由各省市獨自承擔的，無法統一規劃、統一管理，影響了整體效益和全局管理秩序。目前，渤海資源衰退的狀況仍在惡化，萊州灣的生物量已下降到上世紀80年代初期生物量的5%以下。
加強水生資源養護
農業部黃渤海區漁政局局長劉元林說，加強渤海水生生物資源養護工作是民生工程，是促進漁業增效、漁民增收的重要舉措，具有重大的生態、社會和經濟效益。對于提升我國漁業管理水平和國際影響力，都具有十分重要的意義。樹立和落實科學發展觀，必須轉變漁政管理方式，在依法行政、嚴格執法的同時，下大力氣修復漁業資源，確保漁業可持續地又好又快發展。
水產專家認為，治理渤海、振興漁業，特別是拯救渤海漁業資源，一要改善生態環境，二要努力提高生物量，即要從養護漁業資源和生態環境修復入手。
以“共護海峽漁業資源，增進兩岸同胞情誼”為主題，兩岸首次共同開展的海峽兩岸漁業資源增殖放流活動，在江口海域、海域共計放流大規格烏鯔魚魚苗70萬尾、大規格鰻鱺2噸，得到了兩岸民眾、學者和高層的高度贊譽。
漁業博覽會共有200多家國內外企業370個標準展位參展，超過歷年在舉辦的1/3以上。漁博會參展客商簽約貿易定單達8億元，其中我市參展的海壹公司在參展期間簽約3.25億元。參觀展會的人流量超過8萬人次，展館現場展銷營業額達1000多萬元。參展商普遍反映這次博覽會是我省歷屆規模最大、成果最好的一次。
我局組織的海峽漁業企業經貿活動，有23家水產企業43個項目上臺簽約，其中，與簽約的項目8項。簽約對象涉及等國家和地區，訂貨金額約31億元人民幣。簽約項目涉及一、二、三產業，有水產養殖、遠洋漁業、加工流通、休閑漁業及技術對接等。其中我局與水產研究所就恢復流域珍稀物種“胭脂魚”達成了合作協議；我市元盛食品有限公司與貿易公司簽訂了10億元的訂貨合同，將在一年內完成供貨。
【關鍵詞】漁業資源法 制度體系 理論 研究
縱觀國際海洋漁業資源法制度的發展史，上世紀八十年代頒布的《聯合國海洋法公約》是分水嶺，該法頒布以前國際海洋漁業資源法在推行中有很多特點，如以往的國際海洋漁業資源法主要是以控制投入為主的漁業管理模式，之后則逐漸演變為以控制漁種可持續生產為主的管理模式。在此期間國際主要漁業組織機構積極推廣，國際社會也出臺了系列全球性或區域性公約配合該制度的實施。因此可以說，國際海洋漁業法律制度主要控制產出，是在總可捕量控制的基礎上實施。
一、國際海洋漁業資源法理論制度體系
（1）明確控制產出為主的生物保護目標。公約在對海洋生物資源保護中明文規定： 沿海國要嚴格控制海域生物可捕數量，而對公海生物資源的保護管理，公約規定“制定公海生物資源可捕量和相關保護措施時，各國要根據真實可靠的科學數據，結合國家發展的內在要求和經濟水平等因素，讓捕撈的魚種數量維持在或恢復到能夠生產最高持續產量的水平”。公約明確制定了在不同海域里根據各種生物資源的最大可持續生產量開展漁業管理保護的總目標，給各國推行配額管理制度奠定了堅實基礎。
（2）制定不同海域漁業資源保護的法律制度。公約中根據不同海域制定相關的保護管理權，具體包括以下幾點：第一，沿海國享有獨立海域權，如內水、領海和群島等獨立區域具有充分保護管理海洋生物資源的權利和義務；第二，沿海國可以決定其領海內生物資源的可捕量，并開展科學適度的魚類資源利用的計劃；第三，如公海這樣的公共海域的漁業資源的保護管理上，所有國家都有權在公海進行漁業資源捕撈，但同時也有義務共同保護管理公海生物資源。總體而言，公約在漁業資源管理保護的總方針指導下，制定的法律規章均注重對漁業資源最大可持續生產量的管理控制。
（3）規定各締約國的國際協作義務。公約從國際社會整體局勢出發，明文規定各締約國在獨立領海范圍和公海內都有義務開展海洋生物資源協作保護管理。如公約中規定了締約國在總可捕量制度實施中，各區域和全球性漁業組織機構，都有義務共同開展國際間的協作保護，比如國民可以在專屬經濟區捕魚的締約國，就有義務及時提供和交換相關的科學情報、捕魚總量和漁業捕撈力量統計，以及協作保護魚類種群資料。海洋漁業資源國際間的協作保護義務有利于實現總可捕量制度在法律上的大范圍推廣。
二、國際海洋漁業資源法理論及制度的特點
（1） 國際海洋漁業資源法表現形式各異。國際海洋漁業資源法的基本構架中有很多原則性的條文，缺乏具體的法律實施條款，再加上專屬經濟區制度的限制，公海中的漁業資源壓力加劇了漁業資源的稀缺。在此情況下，《遵守協定》、《種群協定》、《生物多樣性公約》等系列具有國際約束力的公約和雙邊協定相繼出臺，展開對國家領海之外的海洋漁業資源的保護管理。尤其是在因利益紛爭而不妥協的資源環境和人權等現代國際法的范疇內，形式多樣的國際法規將起到很好的協調作用，系列公約規范的出臺和逐步推廣也體現了當代漁業國際法律在法源上的新趨勢。
（2）區域漁業機構促進國際協作原則的推行。上文提到了國際漁業資源保護法中所強調的國際間的協作原則，很多區域漁業組織機構在單、雙邊公約的要求下，通過強化漁業資源種群的科學估量并測定總可捕量的措施，建立健全聯合執法機制等方式來為法律落實提供有力支持，在協作基礎上有效保護了國際海洋漁業資源。根據國際海洋漁業資源保護的國際協作原則的指導，以各區域漁業組織機構為主導的生物資源保護管理制度大范圍推廣標志著以往公海漁業制度的結束，也體現了新的公海法律制度中的主要原則。
（3）海洋執法標準呈現細化量化特征。漁業資源種群的群體特性的生物特性決定了可持續發展路線，所以一定要增強對非法捕撈的監督懲治力度。近幾年國際漁業組織機構針對區域間的資源保護的協作監督執法取得了一定效果。例如太平洋漁業委員會頒布了系列監督和檢查的程序，當遇到以下情形可以實施檢查權： 未獲得許可授權捕撈；未根據委員會的報告規定，記錄捕撈量和與捕撈量相關的數據信息，或故意隱瞞誤報捕撈量以及有關捕撈量的信息，在休漁區域和休漁期間非法捕撈；未遵守委員會制定的保護管理規則捕撈；未按照公約明文規定的捕撈限度捕撈；使用規定之外的漁具捕撈；未標明漁船的標識、身份和注冊信息；未積極配合調查，故意隱藏銷毀證據；不積極配合登檢或阻止抗拒、威脅干擾派遣的檢查員執法；有意損壞船舶監測系統干擾工作等，還有委員會規定的其他違反現象。
（4）國際漁業資源法制度未來的主要趨勢是漁業責任制和生態管理。隨著科學技術不斷進步，人類也逐漸提高了對海洋生態資源的了解。國際社會達成了加強協作、緩解危機的共識，在尊重生態自然的前提下不斷提高監管懲罰力度來解決當前的資源問題。多項國際文件的頒布制定了生態管理和漁業資源法，也明確了漁船國在公海應承擔的管理責任及義務。通過推行包含漁船監測系統在內的多種方式來進行科學捕撈，避免出現違法、隱瞞捕撈和無管制的捕撈行為，國際漁業資源法制度未來的主要趨勢將是漁業責任制和生態管理。
綜上所述，由當前的國際大局來看，在協調各個成員國共同遵守義務的方面還需要做很多工作，而且越來越嚴重的漁業資源危機要求人類和時間比賽，爭取在最短的時間內制定出一套科學合理的制度，使人類的需求不會超過海洋資源的最大限度，讓匱乏的海洋漁業資源能休養生息并做到可持續利用。只有合理控制人類對海洋漁業資源無限制的開發需求，才能真正實現人類社會和海洋漁業資源健康持久發展的總目標，這也是全人類都應該共同遵守的義務。
參考文獻：
[1]孫海文.漁業配額制度的起源、特點及展望[J].自然資源學報，2010，（03）.
關鍵詞:漁業執法;專屬經濟區;海洋
中圖分類號:D92文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)04-0071-02
一、執法范圍和任務
中國漁政的執法范圍覆蓋中國全部管轄海域。海區漁政局的管理范圍是:“海洋機動漁船拖網禁漁區線”以外水域;重要漁場、漁汛;國家頒布的保護區、休漁區以及中日、中韓、中越漁業協定的保護區、休漁區。此外,東海區漁政局兼管長江流域的漁業資源及漁政管理工作。省、自治區、直轄市人民政府漁業行政主管部門監督管理的范圍是毗鄰的“機動漁船底拖網禁漁區線”內側海域,國家另有規定者除外。
組織實施所負責海區的專屬經濟區漁政巡航是各海區漁政局一項重要職責。執行專屬經濟區漁政巡航任務的漁政船由海區漁政局具體落實。海區漁政局的漁政船不足時,可抽調符合條件的地方漁政船承擔巡航任務。漁政船在執行巡航任務期間按照下級服從上級、地方服從中央的原則,由海區漁政局統一調度指揮。在專屬經濟區,根據漁業局《專屬經濟區漁政巡航管理規定》,中國漁政指揮中心負責中國專屬經濟區漁政年度巡航的組織和指揮工作,包括組織協調和監督檢查。農業部各海區漁政漁港監督管理局制定各海區專屬經濟區漁政巡航年度巡航計劃,并報指揮中心備案。
《專屬經濟區漁政巡航管理規定》第11條規定,“漁政船在執行巡航任務期間按照下級服從上級、地方服從中央的原則,由海區漁政局統一調度指揮。指揮中心視情況可直接調度指揮。”根據該規定第17條,“海區漁政局應對本海區每季度的巡航情況進行匯總、分析,形成書面材料,并于下一季度的前10個工作日內報指揮中心。年度巡航工作結束后,要對本海區全年的巡航工作進行總結,并于翌年的1月底前報指揮中心。”第18條規定,“國家漁政局和指揮中心對承擔專屬經濟區漁政巡航任務的單位、人員及漁政船進行監督,不定期對巡航工作中表現突出的先進單位、個人、漁政船進行表彰,對執行專屬經濟區巡航任務的漁政船給予經費補助。”
二、執法依據
中國漁政的主要執法依據包括:《聯合國海洋法公約》、《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》、《中華人民共和國漁業法》、《中華人民共和國漁業法實施細則》、《中華人民共和國野生動物保護法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國環境保護法》、《物權法》、《專屬經濟區漁政巡航管理規定》(漁業局)、農業部《行政處罰程序規定》、農業部《農業行政處罰規定》等法律、法規、規章。
中國專屬經濟區和大陸架的漁業管理是中國漁業執法體系中的重要組成部分,直接關系到中國在專屬經濟區和大陸架的漁業資源權益。中國專屬經濟區和大陸架漁業管理方面的法律、法規主要包括:《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》、《中華人民共和國漁業法》、農業部1999年18號令《中華人民共和國管轄海域外國人、外國漁船活動管理暫行規定》、農業部《中華人民共和國漁業港航監督行政處罰規定》及中華人民共和國漁政漁港監督管理局于2000年6月頒布的《專屬經濟區漁政巡航管理規定》(國漁政[2000]8號)。此外,自1994年《聯合國海洋法公約》生效以來,在專屬經濟區有關規定的框架下,中國分別于日本、韓國、越南簽訂了新的漁業協定。這些漁業協定的簽署和生效,對中國周邊海域的漁業管理和漁業生產發展產生了重大影響,形成了中國周邊海域的漁業新形勢。
三、漁業執法的管理機制
中國漁業行政執法隊伍成立已有二十多年。根據《中華人民共和國漁業法》,中國漁業行政執法隊伍是專職負責漁業行政執法的執法機構,主要有漁政管理、漁港監督和漁業船舶檢驗三大行政職能,負責有關漁業法律法規的監督執行,保護漁業資源和漁業水域生態環境,維護國家海洋漁業權益,維護漁業生產秩序,協調處理各類漁業生產糾紛,保障漁船安全生產,查處各類違規漁業生產行為。中國的漁業管理實行“統一領導,分級管理”的原則。
從中央到地方,中國已建立了漁政、漁港、漁業船舶檢驗監督管理系統。在農業部,設有中華人民共和國漁政漁港監督管理局,統管全國的漁政漁港監督管理工作;設有中國漁政指揮中心,負責重大漁政執法行動和維護國家海洋漁業權益的組織、協調工作。此外,在南海、東海、黃渤海設立海區漁政漁港監督管理局,負責本轄區漁政執法的監督、指揮、協調工作。各省(自治區、直轄市)、市、縣漁業行政主管部門也設有漁政管理、漁港監督或漁業船舶檢驗機構,負責轄區內有關漁業法律法規的貫徹執行,同時,接受上級機關的業務指導,參加上級機關統一組織的漁政執法行動。
《漁業法》第7條第1款規定,“國家對漁業的監督管理,實行統一領導、分級管理”,從法律上把“統一領導,分級管理”確定為中國漁政管理的基本原則。統一領導就是中央對漁政監督管理工作的集中管理;分級管理是地方各級漁業行政主管部門及其漁政管理機構的區域性管理。貫徹統分原則是符合漁政管理對象的自然屬性和社會屬性,符合漁業活動的內在規律,也符合中國漁業資源、自然環境和國情實際。處理好“統一領導”與“分級管理”兩者的關系是健全漁政管理機制的重要環節。
《中華人民共和國漁業法實施細則》(1987年)重視各涉海部門的協作和協調,第8條規定,“漁業行政主管部門及其所屬的漁政監督管理機構,應當與公安、海監、交通、環保、工商行政管理等有關部門相互協作,監督檢查漁業法規的施行。”
四、存在問題
1.漁業執法力量薄弱。僅從數量上看,管理任務和管理力量就存在著明顯的不匹配,導致粗線條管理普遍,存在管理死角。特別是在縣級等基層漁政部門,由于管理力量薄弱,致使海上執法檢查、漁船進出港簽證等很多管理措施無法完全落實到位,管理效果難以保證。漁業執法機構分散進一步分散了漁業執法力量。目前,中國的漁業行政管理機構很多,主要有海洋漁業管理、漁港監督和漁船檢驗等部門,造成有限的人力、物力和財力的浪費,而且難以形成合力,達不到依法治漁的預期效果。
2.漁業執法經費不足。目前,各級漁業行政執法機構的經費來源大致可分為全額撥款、差額撥款和自收自支三類。其中縣級機構為差額撥款和自收自支。許多全額撥款的漁業行政執法機構也僅是財政上確保人員工資,而執法經費和辦公經費并不在全額撥款之列。而且,隨著財政體制改革的深入,實行收支“兩條線”,有關漁業收費及罰沒款都上繳給財政部門,但有關執法費用、執法船燃油費、維修費等卻未納入財政預算,致使漁業執法經費不足。
3.執法裝備落后。由于漁業執法經費不足,全國漁業安全執法裝備普遍比較落后,不少執法船艇是由其他部門退役的船只或生產漁船改裝的,使用年限長,抗風和續航能力差,有的甚至超期服役,照相、攝像等必要的取證設備匱乏,影響執法機關調查取證工作正常開展。特別是漁政承擔維護中國在所管轄的專屬經濟區內漁業和養護生物資源利益的任務,由于執法海域范圍廣,需要噸位大、設備先進的執法船只以及飛機,但中國漁政目前仍然缺乏這些必要的裝備,在一定程度上影響了執法力度和效果。
五、發展趨勢
近年來,中國近海漁業資源日益枯竭,全球針對外大陸架、公海和國際海底等區域的海洋資源的爭奪日趨激烈,中國漁業捕撈能力和勞動力閑置趨勢加劇,漁業勞動力與捕撈能力大范圍轉移等剛性需求越來越強,對包括海洋漁業資源在內的海洋生物資源進行養護的任務加重。同時,有些海上周邊國家對中國漁業捕撈設置障礙,采取限制措施,不斷抓扣我漁船,從而引發海上漁業糾紛。外國漁船越界捕魚事件時有發生。海洋漁業維權形勢復雜、多變。
針對以上形勢,本文認為在今后一段時期內,中國漁業執法的發展趨勢應為:
1.加強海洋生物資源養護。世界海洋漁業捕撈量在20世紀90年代末期即已達到了產能極限,進入21世紀后,由于漁業資源的過度捕撈、生境破壞等因素,海洋漁業產量逐年下降。
2.加強專屬經濟區漁政巡航。漁業局于2000年6月頒布了 《專屬經濟區漁政巡航管理規定》(國漁政[2000]8號),并于2005年修訂。中國漁政執法機構根據國家有關法律法規規定,派出漁政船對在中國專屬經濟區從事漁業生產和生物資源調查等漁業活動的中國和外國船舶、人員,依法實施監督檢查和行政處罰。漁業局主管中國專屬經濟區漁政巡航管理工作,中國漁政指揮中心負責組織協調和監督檢查。農業部各海區漁政漁港監督管理局(以下簡稱海區漁政局)負責制定各自海區專屬經濟區漁政巡航年度巡航計劃,并具體實施。漁政巡航是維護中國在專屬經濟區的漁業權益的一種方式,根據中國專屬經濟區的生物資源養護和管理需要,在今后一段時間內,專屬經濟區漁政巡航將得到加強。
3.加強與中國海監等其他海上執法隊伍的協調、合作。海上執法不同于陸地,由于海洋的特殊性和復雜的海況,人類必須借助于一定的裝備才能進行執法活動。漁業執法裝備數量雖在不斷增加、技術不斷升級,仍需在執法過程中加強與其他海上執法部門的協調與合作,如專門負責中國海上維權的中國海監。由于多種原因,統一中國海上執法隊伍尚有難度,但從維護中國海洋權益的角度出發,海洋漁業權益作為海洋權益的一種,執法隊伍之間的協調與合作是維護中國海洋權益的內在需要。
參考文獻:
[1]徐芳.中國漁業安全生產管理長效機制建設問題研究[EB/OL].中國知網,2008-03-11.
