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水資源“先天不足”的嚴峻現實
澳大利亞水資源總量約為3860億立方米，目前已開發利用的地表水和地下水資源量為700億立方米。總體水資源特點主要表現為三個方面：一是水資源總量匱乏。按聯合國可持續發展委員會對世界153個國家和地區的統計，澳大利亞以人均水資源量18743立方米位居前50名，但以760萬平方公里的國土面積計，其水資源總量匱乏。二是降水年內、年際分配不均。澳大利亞降水主要集中在冬春之間，5月至12月間降水占全年總量的2/3，這段時間是洪水多發期，也是蓄水期，而秋夏季節卻非常干旱；澳大利亞降水量年際變化也很大，有連續豐水年和枯水年的記錄，枯水表現尤為強烈。三是降水地區分布不均。澳大利亞大陸水網稀疏，無流區面積大，國土面積的2/3地區屬于干旱或半干旱地帶，降水主要集中在東部山脈、臺地和谷地相接的狹長地帶，占國土面積1/3的中部和西部沙漠地區年平均降水量不足250毫米。境內的河流多為季節性河流，分布于降水集中地帶。
澳大利亞是個水資源管理起步較早的國家。早在1912年，新南威爾士等州就頒布了《水法》，1918年就實行了取水許可制度。目前，澳大利亞水資源管理的政策、法律體系健全，取水許可制度完善，水市場規范。澳大利亞供排水事業發達，污水處理程度高，全國98%的人口有供水系統，90%的污水經過污水處理廠處理，大約10%~20%的污水處理后經過管道輸送到用戶進行再利用。
三層管理的水資源管理體制
澳大利亞水管理大體上分為聯邦、州和地方三級，但基本上以州為主，流域與區域管理相結合，社會與民間組織也積極參與管理。第一層是聯邦政府。聯邦政府主要行使指導權，負責規劃、宏觀政策法規的制定，該項任務由水資源理事會完成。第二層是州政府。按照澳大利亞的聯邦體制，由各州負責自然資源的管理，州政府是水資源的擁有者，各州都有自己的水法及水資源委員會或類似的機構，盡管機構名稱不盡相同，但基本職責是一致的，都根據水法負責水資源的評價、規劃、分配、監督和開發利用，建設州內所有與水有關的工程，如供水、灌溉、排水、河道整治等。第三層是各地的水管理局（供水公司）。水管理局是水資源配額的授權管理者，包括城市和鄉村水資源的管理。鄉村水管理局管理制定地區的水資源總量，包括配置過程中水的損失量。
對于跨行政區域（州）的河流，聯邦政府實行流域綜合管理。如為了加強對墨累―達令河流域管理，聯邦政府成立了墨累―達令河流域部長理事會、流域委員會和公眾咨詢協會，部長理事會由來自聯邦政府有關部門的領導、流域內四個州政府負責國土、水資源和環境資源的部長組成。部長理事會是一個政治論壇，有權對流域內的水務做出決策。流域委員會是部長理事會的辦事機構，負責流域內主要水利工程的運行管理，流域內四個州通過批準的協議共享流域水資源。公眾咨詢會參與決策的咨詢和制定。這三個機構分工明確，相互銜接，互相配合，比較有效地進行了流域水資源的管理。流域在各州內的管理職能由各州相關的政府機構承擔，最終與灌溉協會或供水公司相銜接。
澳大利亞水資源管理均是依法行事，聯邦政府制定的法規和制度主要用于協調各個州之間水資源的過度使用。如：為了避免各個州過度用水造成生態環境的威脅和破壞，澳政府于1995年頒布了《水分配與水權――實施水權的國家框架》，明確了“環境是合法用水戶”。1996年，澳政府又頒布了《地下水的分配與使用――澳大利亞地下水管理國家框架》，把地下水資源與地表水資源作為整體納入國家統一管理范疇。兩個框架文件的目的是促進全國水資源分配及水權綜合管理體系的建立，合理協調用水關系，在充分考慮參與水資源保護、管理和基礎設施建設的投資者和用戶利益的同時，保證維護生態環境的持續發展。2004年，澳政府公布了“水資源行動計劃”，進一步推動水資源分配及水權綜合管理體系的建立。政府在“水資源行動計劃”中提出，建立全國統一的水權制度，以實現水資源分配制度化；建立相關法律，把全國水資源納入統一的法律框架下加以管理；使現行水資源被過度提取利用的河流恢復到環境可持續發展水平。
澳大利亞的各個州是自治的，每個州的水權形式和水管理模式不盡相同，但各州都制定了一套包括水質、水量、水保持、水環境、水經濟、水資源開發利用與保護、管理等完整的水法規體系，形成了比較健全的水資源和水權管理法律法規體系。水權的界定、分配、轉讓、調整等都有法可依、有章可循。
水權交易市場及階梯制水價
澳大利亞最早的水權是照搬英國的《水法》，即水權與土地所有權是不可分的,除非實行土地交易,否則水權不能轉移。后來通過實踐認識到該法規制度不適合相對缺水的澳大利亞，聯邦政府又通過立法改革，將水權與土地所有權分離，明確水資源是公共資源，歸州政府所有，由州政府調整和分配水權。改革后，就初始水權來說仍屬于土地所有者,但水權可以脫離土地進行交易,這樣就可以通過購買水權的方式實現調水,優化配置水資源。經過多年的培育，澳大利亞的水交易市場基本形成。目前，各州和地區在農牧業用水方面的交易比較活躍，在有效保護生態環境的情況下，有力地促進了農牧業生產的發展。在水資源交易中，政府也是積極的參與者。如2004年，政府出資5億澳元從國家東南部的墨累河流域的水權擁有者手中購買5000億升水。政府把這5000億升水保留在墨累河流域，以維護其生態環境。
建立用水權轉讓制度的優越性明顯，主要表現在五個方面：一是用水權分配更加清晰，大多數用水戶的用水安全性加強了，同時用水戶明確了自己承擔的責任。二是通過嚴格的環境評價程序促進水資源由低價值灌溉項目向高價值灌溉項目轉移。三是對用水實行限額控制，能更好地保護環境，使森林、濕地、魚類用水得到更好的保證。四是促進管水部門和機構提高管理效率。五是能建立更有效的管理機制，通過與公眾協商，政府可以制定和實行更嚴格的環境保護制度。
澳大利亞以農牧業為主，其農牧業用水占水資源總消耗量的67%，是主要的用水戶，而農業灌溉用水的價格是低于成本的。澳大利亞政府1996年制定《水工業戰略性改革框架》，把水價作為首要問題，明確城市供水除收回成本外還要收取利潤，農業供水要收回成本，還將污水處理、水資源許可等費用計入水價。
為引導居民節水，澳大利亞實行階梯制水價，定價機構是獨立于政府之外的，直接對議會負責，這樣可以防止價格變化影響政府選舉。墨爾本市的居民水價是:用水在40立方米/(戶?季)以內的為0.175澳元/立方米，用水40～80 立方米/ (戶?季)的部分為0.188澳元/立方米，用水80～120 立方米/ (戶?季)的部分為1.13澳元/立方米。相對于澳洲人的生活水平來講，水價并不算高，但階梯制水價可以明顯提高公眾的節水意識。
公眾節水意識的培養
澳大利亞居民用水為水資源消耗的第二大戶，約占水資源總量的10%。澳大利亞居民的房屋大多為具有獨立院落的住宅，每家均有小花園（草坪），有的家庭還擁有私人游泳池。因此，居民用水中有很大一部分用于花園灌溉和車輛清洗以及游泳池充水，戶外用水約占家庭用水的60%。為了提高公眾的節水意識，澳大利亞政府針對戶外用水制定了嚴格的節約用水法規。他們根據干旱的程度劃定5個等級，每個等級有不同的限制措施，等級越高，限制越嚴厲。例如，1級時允許用自動設施澆灌花園，2級時只能用手持水管澆灌，3級時要限制澆灌的時間，4級時只能用手提水桶澆灌。3級以上，私人游泳池禁止注水，洗車只能用手提水桶。對公共用水、工業用水、商業用水都有限制性規定。執行哪個級別由州水務大臣宣布。
為鼓勵節水，澳大利亞政府水資源管理部門向每家每戶發放節水手冊，引導家庭采取節水措施。幫助居民更換節水型水龍頭和淋浴噴頭、安裝流量調節器，以減少用水量；同時，水資源管理部門還幫助居民更換抽水馬桶水箱，減少水箱容量。
再生水的儲存和利用
富含污染物和營養物質的廢水從城市和農田流入河道和沿海區域，將危害工業、環境，并給河流和河口增加污染。如果能找到一條回收和再利用暴雨、經處理的居民污水、工業污水和灰水，人類將能更好地對付水資源短缺問題，同時保護環境，促進經濟發展。澳大利亞周期性的干旱和洪水已經使澳洲人學會了創造性地用水和儲存水，尤其是對回收水的利用。
可利用的回收水主要來源于降雨、處理過的生活及工業污水、灰色水（家庭的洗衣和洗澡用水等）。對于生活及工業污水的處理一般分為四級標準，最低要求達到二級標準以上，一些城市和地區要求達到四級標準。澳大利亞降雨的回收利用主要包括暴雨收集、處理和儲存技術；灰水的利用主要是安裝生活用水處理系統，將洗澡、洗衣等生活用水回收再用。
暴雨的收集主要包括以下幾個過程：首先從暴雨流域收集雨水，通過建造河溝或管道將收集的雨水引入物理過濾池（匯流區、滯留區）進行初步處理，再將雨水排入生物過濾池（種有植物的沼澤地或池子）進行過濾、生物降解處理后備用，當時無法用完的雨水將被注入地下含水層保存，以備干旱時再用（圖1）。此外，在居民家庭中，一般都安裝有蓄水罐，回收利用房頂雨水，用于澆花、沖廁所甚至洗衣。
灰水是指居民家庭的洗衣、洗澡、洗菜等用水，一般可以在住宅內部直接處理送到自然界或在家庭內部循環使用（圖2）。
目前，澳大利亞再生水尚未作為飲用水，一般用于灌溉、城市景觀等，主要應用范圍是：用收集雨水來灌溉花園、運動場、高爾夫球場；用安全的、經過處理的城市污水灌溉農作物或城市景觀區；供給生物群落或工業；通過灌溉來降低地下水鹽度，提高其質量，甚至將其與地表水混合后作為飲用水源。
水資源管理對我國的啟示
加強宣傳教育，喚起公眾節約用水的意識。澳大利亞現已逐步建成節水型社會，節水意識已深入到全社會各個階層，節水已成民眾的自覺行為。在城市，用自來水噴澆花園草坪、沖洗車輛基本絕跡。在農村，農牧場節水技術應用及設備隨處可見。中國也是一個水資源十分緊缺的國家，但人們節水意識十分淡薄。因此，建議國家通過加強對節水重要性、緊迫性的宣傳，喚起公眾節約用水的意識。通過政策法規制定，規范人們節水行為，同時，在社區、學校廣泛開展節水培訓教育，讓民眾接受節水的理念，為中國建設節水型社會營造廣泛持久的社會氛圍。
水資源管理中強化公眾參與。澳洲的水資源管理十分注重公眾參與。如：墨累―達令河流域各級水服務機構均向公眾公布年度財務報告和供水價格測算結果，宣傳水知識和有關信息，以便公眾能真正參與管理；各個州還建立各種供用水戶的協會，鼓勵社會公眾參與水資源管理。公眾參與有利于決策的合理性和透明性。目前，在我國水資源管理中公眾的參與比較少，建議水資源管理部門加強宣傳，創造機會讓公眾參與水資源管理。
推進水權轉換。水權交易使水向使用價值高的用途轉移，多水者通過銷售多余的用水許可權獲得經濟收益，缺水者可以通過購買水權來滿足需求。水權交易可以改變供水工程建設管理的投、融資方式，使用水戶更直接地參與供水管理。用水戶和供水公司要考慮水價成本，采取先進技術，優化管理，節約用水。國家通過立法保障水權交易，規范交易行為和進行投、融資政策導向，控制水的開發利用和環境保護。我國黃河流域目前已經開展水權轉換試點，事實證明水權轉換可以促進節水，建議在其他流域開展。
實行水資源統一管理。澳大利亞水資源實行統一管理，而且地表水和地下水統一管理。我國水利管理仍存在“多龍治水”現象，多頭負責不利于綜合管理。目前，有些地方成立了水務局，地表水、地下水已經實現統一管理，建議加大水資源統一管理推進的力度。
開展暴雨利用技術研究。針對干旱缺水問題，我國已經開展了一些雨洪利用技術的研究和實踐，如：山東半島的地下水庫建設；黃河上游地區的母親水窖建設；北京市城市雨洪利用技術的研究等，但都還處于初級階段。借鑒澳洲的經驗，我國可進一步開展雨洪資源利用技術研究和推廣應用。
為加強水資源管理，切實保護和有效利用有限的水資源，確保全市經濟發展和社會穩定，根據省政府《關于加強飲用水水源保護工作的通知》和《關于深化水價改革加強節水工作的實施意見》精神，結合我市實際，現就加強水資源管理和保護工作提出以下意見。
一、正視水情，增強水危機意識
我市是一個資源型缺水、工程型缺水、水質型缺水較為典型的城市，是全國50個最嚴重缺水城市之一，水資源形勢不容樂觀。全市人均、畝均水資源量分別為585立方米、868立方米，分別是全省平均水平的18.84％、23.5％。究其原因：一是不傍大江大河，境內缺乏大型骨干水利工程，水資源總量及工程調控能力有限；二是中小河流受經濟發展的負面影響，大多污染嚴重，部分河段水質已喪失或基本喪失使用功能；三是年降雨量時空分布不均，區域內降雨分布規律從西北向東南遞減，降雨主要集中在夏季且大多以洪水形式流失。特別是遇特大干旱或連續干旱，水資源供需矛盾十分突出，給我市城鎮人畜飲水和工農業生產用水帶來較大困難。缺水已嚴重制約我市經濟社會的發展。各級、各部門要充分認識水資源在經濟社會發展中的地位和作用，樹立水危機意識，把水資源的保護、管理、配置、調度納入重要議事日程，列入經濟社會發展計劃，切實做好水資源管理和保護工作。
二、優化配置，合理調度使用有限的水資源
水資源的配置與調度事關經濟社會發展全局。各級政府、各相關部門在水資源配置和調度中要本著“城鄉一體、突出重點、兼顧面上”和“先生活、后生產、再生態”的原則，優化配置，合理調度。各級水務（水利）部門要切實履行好水資源統一配置、統一調度的職責，特別是針對特大干旱、水利工程蓄水嚴重不足、可調水量明顯減少的實際情況，認真做好需水預測，制定調水方案，重點保證城鎮生活、生產用水，兼顧農業用水。一是強化用水管理。在應急期間，對事關城區生活、生產用水的水庫、南郊水庫群各水庫、位置重要的小（一）型水庫及釜溪河、旭水河、威遠河各主要堰閘的放水、用水調度一律由市水務部門統一管理。其余中小型水庫工程由區縣水務（水利）部門統一管理。二是保證重點用水需求。要把握重點，實行以水定產，積極推行分類分質供水，認真協調生活、工業、農業用水矛盾，確保優質水源重點用于城市居民生活。三是整合現有水資源，實行境內與境外水資源的優化組合。要主動與省級主管部門和供水單位銜接，協調與威遠縣的用水矛盾，最大限度保證我市用水需求。
各級政府要切實加快備用水源建設，只有唯一取水水源和飲用水水源地并可能受到污染事故影響的區（縣）城區，要早作規劃，爭取盡快在3年時間內建成備用水源。
三、強化監管，積極抓好水資源管理與水環境保護
強化水資源的保護和管理，是保證水資源可持續利用的重要手段。各級政府及相關部門要嚴格依照有關法律法規的規定，采取有效措施，加大對水資源的監管和保護力度。一是要嚴格執行水資源取水許可及有償使用制度。對利用取水工程或者設施直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個人，必須按限額管理的有關規定，辦理取水許可證，實施計量取水，并嚴格按標準征收水資源費。同時要嚴格取水許可審批，逐步削減河道自備水源取水量，對重大涉水項目確需新建、擴建自備水源的，必須首先進行水資源論證評估后，才能申請辦理取水許可。二是要強化水功能區保護。特別是對旭水河、釜溪河、鎮溪河等事關城區生活、生產后備水源及生態用水補充水源的重要河段，要進一步落實水功能區保護措施，界定保留區和保護區范圍，設立明顯界標，嚴格控制新建和擴建排污口，限制排污總量，嚴禁向河道管護范圍亂倒生活及工業垃圾。三是要抓好飲用水水源地的監管。在已劃定的飲用水水源一級保護區范圍內禁止排放污水，禁止肥水養魚和網箱養魚，禁止新建、改建、擴建與供水設施和保護水源無關的建設項目，對現有污染和破壞水源的設施要限期拆除；在飲用水水源保護區內禁止破壞水源涵養，防止水土流失，禁止從事與水源保護及供水無關的經營活動，因地制宜地進行水源安全防護、生態修復和水源涵養等工程建設。特別是對在已劃定的88個鄉鎮集中式飲用水水源地從事化肥養魚、肥水養魚、網箱養魚的，要采取果斷措施，堅決依法取締。同時，要積極引導、支持養魚戶從事無污染、無公害養殖，普及和推廣生態養殖技術，切實保護好集中式飲用水水源。
各級、各有關部門要依法加強水源水質的監控管理，加強水質監測能力建設，配備必要的常規和應急監測設備，提高監測質量。環保部門要做好地表水環境質量監測，對全市城市集中式飲用水水源地開展水質月報監測工作，對劃定的88個鄉鎮集中式飲用水水源地開展半年報監測工作，創造條件逐步實行季報和月報，并定期向社會公布水質狀況。環保、水務（水利）部門發現飲用水水源地水質異常變化情況，必須在12小時內向當地人民政府報告。
各級水務（水利）部門要強化對集中式供水水廠（站）的監管，凡飲用水水源水質不符合國家標準的，要采取措施進行整改，對經整改仍未達標的，應責令停止使用。
四、抓好維護，保證供水設施的正常運行
各級水務（水利）部門及相關單位要切實抓好輸水渠（管）的維護管理，認真整治水毀老化渠（管）道，搞好防滲防漏處理。市水務部門及相關單位要組織力量對水庫前10公里渠道進行分段巡查、重點把守，嚴防偷水、擅自放水的行為發生，同時盡快完成渠道的整治；市供排水有限責任公司要認真過細檢查輸水管網、制水設施，及時整改和消除安全隱患，保證供排水暢通；各區縣政府和市、區（縣）水務（水利）部門及相關單位要上下聯動、相互支持，著手開展供水安全執法專項檢查活動，特別是對在、長葫兩大供水系統及自來水管網覆蓋范圍內的偷水、非法取水、破壞供水設施的行為，要嚴格依照《中華人民共和國水法》、《省〈中華人民共和國水法〉實施辦法》、《省供水管理條例》及相關法律法規的規定，嚴肅處理。對觸及刑律的，要移交司法部門依法嚴懲，切實維護供水安全秩序。
五、立足抗旱，切實抓好蓄水保水工作
冬提春灌、蓄水保水是解決農業灌溉的主要措施之一。各級、各有關部門要認真組織開展以蓄水保水為主要內容的農田水利基本建設，引導、支持、幫助農村群眾抓好田坎捶糊維護、塘堰清淤整治、渠道防滲處理；抓好機電提灌站的維修改造，并組織好農村群眾、專業抗旱服務隊伍，開展堵溪截流，提水入塘入庫。特別是在臨近江河的鄉鎮，要盡最大努力攔截和提取過境水源，留足育苗保栽用水，為春耕生產做好水源準備。同時，繼續實施集中式供水工程及紅層找水打井工程建設。要抓好集中式供水水源儲備，盡量減少或限制農灌用水，以保證農村群眾有足夠的飲用水源。
有關部門和單位要組織開展對口支農活動，組織抗旱保栽和蓄水保水調研指導工作組、服務隊深入田間地頭指導抗旱工作，幫助搞好工程規劃、項目定點，解決資金、技術、設備上存在的問題，以確保農業抗災奪豐收。
六、厲行節約，努力打造節水型社會
水資源的配置與調度，要以節水為先，走以節約促管理、以管理促開發的新路子。各級各部門要以創建節約型社會為契機，轉變用水方式，積極探索節水型社會建設的有效途徑。要重點抓好“十一五”期間節水型社會建設規劃，制定實施方案，采取有效措施保證節水指標的實現。當前，要抓好節水型企業、節水型機關、節水型學校、節水型社區、節水型灌區的試點工作，為構建城鄉一體、水權明確、以水定產、配置優化、水價合理、用水高效、中水回用、技術先進、制度完備的節水型社會奠定堅實的基礎。要嚴格核定用水戶的用水計劃，引導和支持各用水企業（單位）認真搞好水平衡測試，加大耗水設備技改力度，大力推廣節水器具，努力提高工業用水的重復利用率；要積極抓好灌區用水協會、農民用水合作組織建設，推行農業末級渠系用水計量管理，著力解決農業大水漫灌問題，提高農業用水灌溉效率。
各級、各相關部門要全面實行行業用水定額累進加價制度。各行業用水定額要嚴格按照省水利廳、省質監局《關于省用水定額（試行）的通知》進行考核。對超定額計劃用水實行加價收費，超定額用水10%以內的，加價5%；超定額用水10－30%，加價10%；超定額用水30%以上的，加價20%，嚴重缺水區域可在此基礎上實行高額累進加價制度，加價收費納入當地政府非稅收收入管理。適當拉大高耗水行業與其它行業用水的差價；城市綠化、市政設施、消防等公用行業用水要盡快實行計量計價制度。
七、深化改革，逐步建立新型的水價形成機制和水管理機制
要嚴格按照國務院辦公廳《轉發國務院體改辦關于水利工程管理體制改革實施意見的通知》和省、市政府制定的實施意見及實施方案，加快改革進程，積極引資進入水利工程建設和經營，實現投資主體的多元化，建立完善的水利工程管理模式和運行機制，逐步實現社會化生產、市場化經營，著力精簡機構和人員，提高工作效率和管理水平，降低運行成本。要結合國有資產管理體制改革，繼續推進城市供排水及污水處理企業改制，盡快建立現代企業制度，促進政企、政資分開。要引入市場競爭機制，加快建立和完善特許經營制度，推進市場化改革進程。要深化企業內部機制改革，全面實行管理崗位和主要操作工持證上崗制度，加強標準化管理。
充分發揮市場機制和價格杠桿在水資源配置、水需求調節和水污染防治等方面的作用，堅持調整水價與理順水價結構相結合、合理利用水資源與有效防治水污染相結合、建設節水設施與健全節水制度相結合、水價形成機制改革與供排水管理體制改革相結合。通過深化水價改革，促進節約用水，提高用水效率，保證水資源可持續利用。根據經濟發展水平和社會承受能力，逐步有計劃、有步驟的調整水價。一是逐步提高水利工程供水價格，用5－8年時間將水利工程供非農業用水價格調整到補償成本、略有盈利的水平；二是優先提高城市污水處理費征收標準，合理調整污水處理費價格，盡快使污水處理設施建成時達到保本水平，運行3年內達到微利水平。凡污水處理費標準短期內達不到保本微利水平的地區，由各級政府結合運行成本制定最低收費標準，其最低收費標準不能確保污水處理設施正常運行的地區，由當地政府給予適當補貼。三是合理市整供水價格，用4－5年內使城市供水價格達到國家規定的利潤水平，以確保城市供水事業的良性發展。
一、城鄉水務一體化管理的內涵與必要性
1.一體化管理的內涵
水務是指以水循環為機理、以水資源統一管理為核心的所有涉水事務。城市水務是以區域水資源可持續利用支持城市經濟、社會可持續發展為目標，為城市水資源開發、利用、治理、配置、節約和保護而進行的關于水資源規劃與建設、防洪、輸水、供水、用水、節水、污染防治、污水處理回用以至調水等活動的總稱。
2.一體化管理的必要性
第一，城市規模不斷擴大，城市化進程不斷加快，城市用水量不斷增加，并且對供水、用水的安全保障要求越來越高，這必然要求改變舊的、不合理的水管理模式，實行城鄉水務一體化管理新模式，以適應新形勢的要求。
第二，城鄉之間涉水事務關系日益密切，相互影響越來越明顯，城市用水大量從農村地區取水，城市污水許多未達標就通過河道系統排入農村地區，致使農村水環境嚴重污染，危害農民健康、影響農業生產生活。
第三，水資源系統的內在聯系，也要求城鄉水資源進行一體化管理，以便更好地促進城鄉水資源的合理開發利用與水環境保護。
第四，城鄉水務一體化管理是合理優化水資源配置，提高水資源利用效率的體制保證。《水法》（2002 年）明確規定各級水行政主管部門負責行政區域內的水資源統一管理和監督工作。
二、城鄉水務一體化管理現狀分析
1.一體化管理現狀分析
我國水務管理體制改革起于1993年的深圳市水務改革，組建了水務局，主要負責全市的水源規劃、建設、防洪排澇、水土保持及城市制配水等工作，對全市水務系統進行行業管理。截至2002 年底，全國除北京、以外的29 個省、自治區和直轄市，成立水務局及由水利系統實施水務統一管理的單位共計1097個，占全國縣級以上行政區總數的46%。其中，黑龍江省已經在全省范圍內全部實現了城鄉水務一體化管理，河北省 98%以上的縣市實現了城鄉水務一體化管理，陜西、山西、江蘇、內蒙古、甘肅、云南、河南、青海等省、自治區有 50%左右的市縣實現了城鄉水務一體化管理。在全國 663 座建制市中，成立水務局或實施水務統一管理的達到 208個，占建制市總數的31.4%。
2.存在的主要問題
（1）管理體制方面。在全國成立的水務局及由水利系統實施水務統一管理的l097個單位中，其管理職能中l00%包含水資源管理職能，96%包含城市防洪職能，68%包含供水管理職能，37%包括排水管理職能，80%包含城市節水管理職能，28%包括污水處理管理職能，可以看出沒有真正實現涉水事務一體化管理或一體化管理的程度有待提高；且與城建系統、環保系統的分工協作關系沒有完全理順，系統內政企、政事不分的問題較為普遍。
（2）運行機制方面。合理的水價（包括自來水和再生水的水價，同時應考慮不同區域、不同層次的用戶權益來制定）形成機制尚未建立，多元化、市場化的投融資渠道尚未形成，水務現代企業運營機制改革滯后。
（3）政策法規方面。現有的行政法規不適應城鄉水務統一管理新體制的要求，水務管理技術標準體系有待建立和完善，尤其是有關鄉村方面的水務規劃與管理規范條例尚未建立，必須進行研究制定并付諸實踐。
（4）隊伍建設方面。城鄉水務一體化管理的思想觀念、人員結構和業務素質不能適應城鄉水務一體化管理新體制的要求等。
（5）信息化建設方面。城鄉水務統一管理信息系統尚未建立起來，不利于管理信息的處理與共享，難以使水務管理系統科學、高效的運作，尤其是鄉村地區的信息化建設更不完善，甚至空白。
三、城鄉水務一體化管理模式的構建
1.合理、完善的管理體制
改革現存的不合理的涉水管理體制，由一個部門對水質與水量負責，協調好上下機構、平行機構，明確各職能部門的責任與義務，加強協作，處理好部門間利益沖突，實現上下一致的城鄉水務一體化管理，實現水資源的科學、高效、優化配置、節約與保護等。
2.暢通、良好的運行機制
健全完善的市場準入機制、初始水權分配機制以及水務投融資機制，明確細則，促進城鄉水務一體化管理。放開城市水務市場，允許外資、民間資本、企業進入供排水、污水處理等市場。在農村建立以民營為主的小型水利工程管理體制，通過轉讓、拍賣、租賃、承包等方式進行產權改革。在城市推行水價聽證制度，完善合理水價形成機制等。組建用水者協會，實行民主管水，使廣大群眾對用水、管水、節水、水利工程建設增加理解，加大支持，提高公眾參與水務管理的積極性。
3.協調、合理的人員結構
加強各級各層次水務管理人才隊伍的培養，以及提高對水務新觀念的思想認識，使適應城鄉水務一體化管理的需要。業務素質高、觀念性強的水務管理人才以及其在水務系統的協調的分配，是水務一體化管理科學、高效運行的保證。
4.公平、健全的法律法規
法律法規是基礎，依法行政、依法治水是保障。修改現行不合理的法律法規及相關規范，在法律存在空白的地方，積極研究制定并推行相關管理規范與條例，確保利益相關者的權益不受損害。從政策法規上加大對鄉村的傾向，著力破除城鄉二元結構，更好地從實質上而不是形式上實現城鄉水務一體化管理。
5.科學、高效的信息化管理平臺
關鍵詞:建設項目；水資源論證；報告書；監督管理；評估
中圖分類號：TV211.1 文獻標識碼：A文章編號：
水資源是人類社會賴以生存的必要物質條件，在城市經濟快速發展的同時，水資源遭到了人類不同程度的破壞，產生各種水問題，如何保護水資源也就成為了人們關注的焦點之一。新的《水法》提出了“國民經濟和社會發展以及重大建設項目的布局，應當與當地的水資源條件和防洪條件，并且進行科學的論證”。但由于我國的水資源制度正在初步的建立和逐步推進中，并且經濟發展的階段條件對建設項目水資源論證的認識水平不高，建設項目水資源管理還未得到政府主管部門足夠的重視。建設項目水資源論證是水資源管理制度的重要內容，對進一步推進水資源管理工作方面具有重要作用。因此，為進一步完善和規范建設項目水資源論證工作，有必要對建設項目水資源論證的相關問題進行探討，在不斷的工作總結中完善水資源管理制度。
1建設項目水資源論證工作實踐
1.1探索啟動階段
由于受當時經濟社會發展水平限制，整個社會層面對開展建設項目水資源論證工作的重要性認識不夠，在法律法規層次上，也缺少與《水法》配套的法規規章和規范性文件，因此，2002～2007年建設項目水資源論證工作僅停留在理論探討和概念化層面。
隨著社會經濟建設步伐的不斷加快、產業結構調整的深化和建設項目水資源論證工作的扎實有效推進，全社會和各級政府逐漸認識到建設項目水資源論證工作的必要性和重要性，流域的部分省級水行政主管部門在總結建設項目水資源論證工作經驗和教訓的基礎上，試探性、開創性地開展了化工園區建設項目水資源論證。
1.2深入推進階段
以水利部《關于開展規劃水資源論證試點工作的通知》(水資源［2010］483號)為標志，建設項目水資源論證工作進入深入推進階段。2011年是建設項目水資源論工作全面和深入推進的關鍵性一年。
近兩年來，隨著流域內經濟社會的發展，對水資源需求不斷增加，已建梯級水電站的逐步投入運行，使蓄泄矛盾日益凸顯，不合理調度加劇了流域水資源的供需矛盾。單一水利水電項目水資源論證都是針對單一工程開展論證的，未從流域水資源承載能力或者水資源的優化配置和水環境的承載能力以及各工程的整體協調關系考慮，無法從流域全局協調各種矛盾，也無法整體考慮工程對流域性水資源開發利用的累積影響。
2建設項目水資源論證若干問題的思考
2.1建設項目水資源論證體系
對于建設項目水資源論證體系的劃分，筆者認為總體上應劃分為河流和區域兩大類，包括:城市規劃、園區規劃、建設項目布局、河流規劃、國民經濟和社會發展規劃五大類型。
(1)水資源是支持城市發展的決定性因素之一，城市總體規劃伴生著重大項目布局或調整、城市人口增長、取用水增長、排污量增加等，城市發展必須依靠水資源的有效支撐，同時城市發展又對區域甚至流域水資源帶來較大影響。因此城市總體規劃應開展建設項目水資源論證。
(2)園區主要包括工業園區和經濟開發區、城市新區、高新技術開發區等。此類規劃和城市總體規劃相似，也應開展建設項目水資源論證。
(3)建設項目布局建設項目水資源論證主要是指，以水資源作為直接、必備、基礎支撐性條件的行業性規劃。
(4)河流規劃主要包括，江河湖泊流域綜合規劃、干支流綜合規劃、河段綜合規劃等。由于這類規劃中，對水資源的供用耗排分析和優化配置、水資源統一調度、水資源監測、水資源管理等因素考慮不夠，應進行建設項目水資源論證。
(5)國民經濟和社會發展規劃主要包括，國家和各省(市、區)、各地市縣(區)國民經濟和社會發展五年計劃和十年規劃或規劃綱要等。因其需與水資源條件相協調，其實施將對水資源產生影響，故需要開展建設項目水資源論證工作。
2.2建設項目水資源論證主要內容和技術要求
2010年11月29日，水利部的《關于開展規劃水資源論證試點工作的通知》(水資源［2010］483號)提出了建設項目水資源論證的技術要求。該技術要求的及時推出，對于指導建設項目水資源論證工作具有重要的指導意義。但從近年來的實踐看，仍存在一些問題，應進一步加以完善和調整。
筆者認為，建設項目水資源論證的目的主要有3個方面:①從流域或區域層面檢視和協調規劃布局和水資源條件的關系，提出相應的對策措施，為規劃方案的確立提供水資源條件支撐；②從流域或區域層面協調水資源技術和行政管理等，提出相應的對策措施；③指導建設項目的水資源論證工作。建設項目水資源論證的分析基礎主要是各項規劃的經濟社會發展指標、規劃總體布局，所在流域或區域的水資源條件等。建設項目水資源論證的主要內容應包括:規劃概況，水資源條件分析，水資源配置，水資源調度，規劃對水資源的影響分析，水資源監測，水資源管理等。以下分河流類和區域類建設項目水資源論證做簡要闡述。
2.2.1河流規劃類
河流規劃類主要包括上述體系劃分中的河流規劃以及以江河湖泊為主要對象的專業規劃，如水電、水利、航運等。建設項目水資源論證是以流域或河流、河段的綜合規劃或者專業規劃確定的規劃方案為對象，在系統分析流域內現狀年、規劃水平年河道內外水資源開發利用的基礎上，充分協調流域水資源綜合利用、區域經濟社會發展、水資源保護等方面的關系，合理配置水資源，統一調度水資源，使之發揮更大的經濟、社會、環境等綜合效益，分析規劃的影響及提出對策措施、監測方案及管理要求。
河流類建設項目水資源論證有其特殊性，目前的技術要求尚不能完全涵蓋河流類建設項目水資源論證的實際工作要求。
關鍵詞：水資源管理限制對策
中圖分類號：TV211.1文獻標識碼： A 文章編號：
我國是一個水資源短缺的國家，隨著經濟的快速發展，水資源供應不足的問題變得越來越嚴重，也逐漸影響到了我國經濟、社會的可持續發展。同時，在有限的水資源管理、利用過程中，還存在著許多問題。雖然近年來已經加大了水資源管理的力度，也取得了一定的成績，有力地保障和支持了經濟社會的發展。但是，由于受到思想觀念和認識水平的限制，以及科技能力和經濟發展水平的制約，使得我國在可持續發展水資源管理的理論措施和創新等方面，還存在一些亟待解決的問題。水是生命之源, 是人類生存和發展不可替代的資源, 是經濟、社會可持續發展的基礎。隨著我國人口增加和用水量不斷增加, 水資源供需缺口進一步拉大,水資源危機是我們必須面對的現實。
一、當前我國水資源管理限制
1、水資源醫乏與浪費情況并存。目前, 我國用水定額高、用水效率低、浪費嚴重與水資源緊缺的局面形成了明顯對比。“ 土渠輸水、大水漫灌”的農業灌溉方式仍在普遍沿用。在水資源嚴重缺乏的西北地區, 農業灌溉用水占總用水量將近90 % , 而灌溉渠系水利用系數低的只有0.3 一0. 4 , 高的也只有0. 4 一0. 6 。工業領域, 目前我國工業萬元產值用水量平均為103 m3 , 是發達國家的10 ~ 20 倍。工業用水的重復利用率僅為5 % 左右, 而發達國家平均為7 5% 一85 % 。城市居民生活用水方面, 全國多數城市用水器具和自來水管網的浪費損失率估計在20 % 以上。
2、水資源污染狀況嚴重。隨著工農業生產的發展和人口增加, 大量的生活用水、工業污水未經處理直接排人了江河湖泊, 水體污染不斷加重。
2 00 3 年7 月水利部公布對全國近10 萬k m 長的河流評價中, 被污染(相當于W 、V 類標準)的河長已經占5 0% , 其中有4 萬k m 不符合漁業水質標準, 24 0 0k m 河長魚蝦絕跡。
3、水資源過量開發。據國際通行的標準, 對主要河流的開發利用率不超過40 % 才能維持河流的生態效益和可持續發展。而目前我國遼河流域水資源開發利用率已達71 % ,淮河水資源開發利用率已超過5 供芝, 海河流域達81 % 。在西北的河西走廊、準噶爾盆地和塔里木盆地等中國干旱區最主要的平原區, 水資源開發利用率都超過65 % 以上, 遠遠超出世界干旱區3 0% 的水資源平均開發利用率水平。地下水資源的過量開采造成的危害更加嚴重且難以補救。
4、缺乏利益補償機制。首先, 農業用水在水資源利用中占7 0% 以上。水資源是農業生存的命脈, 隨著我國城鎮化的推進和經濟社會的發展, 農業用水大量的被工業用水和城市生活用水無償擠占。由于缺乏相應的補償機制, 農民的利益遭受損失, 因此, 其節水積極性也難以調動。其次, 缺乏利益補償機制所造成的負面影響還表現在: 其一, 江河水利工程在帶來流域防洪、除澇、抗旱、發電供水等綜合效益的同時, 難以避免地帶來一些社會和環境問題。其二, 國家所設立的飲用水水源保護區、水生態區、自然保護區、風景區等特殊水域區的劃定, 由于缺乏利益補償機制的配合, 也會對所涉區域內已有的利益主體造成侵害。其三, 大規模調水雖然是國家行使水資源所有權的一種形式, 但引水區的受益是以水源區可利用水量減少和用水成本增加為代價的, 在缺乏補償機制的情況下, 水源區與引水區的矛盾是不可避免的。其四,利益補償機制的缺位, 使得上、中、下游的協同發展和生態均衡難以落實。
5、圍繞各種用水活動發生的摩擦不斷增加。近幾年來, 行政區域之間、管理者與使用者之間、各用水者之間、不同用途之間圍繞各種用水活動發生的摩擦不斷增加, 這突出表現在水量分配、徑流的調蓄、各種水事活動之間的協調安排等方面。
二、強化水資源管理的對策
1、加強管理，改變水資源管理的無序狀態。建立健全相應的法規與制度，提高用水的科學管理水平，為可持續發展提供水資源保證。在統一管理的前提下，建立三個補償機制：誰耗費水量誰補償、誰污染水質誰補償、誰破壞水生態環境誰補償；同時，利用補償建立三個恢復機制：保證水量的供需平衡、保證水質達到需求標準、保證水環境與生態達到要求；另一方面，加強工業企業生產管理，注意設備的維護和更新，避免跑、冒、滴、漏現象的出現，杜絕浪費。
2、以市場為導向進行水資源管理。由于目前開發利用水資源不按經濟規律辦事，因而造成了許多不良的后果。一是難以籌集資金，使水資源工程建設無法順利進行。二是水價太低，使節約用水難以開展下去。收水費是運用價格杠桿作動力，促進全民節水，價格太低，反映不出供水的實際價值，則這種動力作用就會無效或低效。另外，節水需要節水設施，需要投資，水費太低，節水設施建設的成本則會很高，因而難以投資。三是現有供排水及污水處理設施日益老化，難以更新，而且無法穩定水資源開發管理人員隊伍，水資源開發、利用的科學研究和技術開發以及全民節水防污宣傳也難以順利進行。
3、深化水價改革，建立節水型社會。在我國，水資源短缺已成事實，然而另一方面是水資源的嚴重浪費，造成這一現象的主要原因是長期以來我國沒有建立符合社會主義市場經濟體制要求的水價形成機制和管理體制。深化水價改革是建立節水型社會、實施可持續發展戰略的需要。加強節約用水，建立節水型社會是我國經濟和社會發展的必由之路。深化水價改革是建立社會主義市場經濟體制的需要，是加強水利工程經營管理，實現水管單位良性運作的需要。
水價改革必須按照市場經濟的要求進行，使水價達到一個合理的水平，使供水、生產正常耗損得到合理補償，使水利投資有合理的投資回報。充分發揮價格調節供求關系的杠桿作用，促進水資源合理配置和節約用水，將水價改革與供水管理體制改革結合起來，促進水務一體化和水資源統一管理。改革目前我國政府定價的水價模式，使之適應市場經濟的要求。首先，在水價政策上，既要發揮政府宏觀調控的作用，又要改變水價權過于集中的狀況，下放水價審批權；其次，確定合理的用水定額，強化定額管理，積極推進兩部制水價。主動爭取綜合經濟管理部門的支持，創造有利于水價改革的政策環境；最后，建立水價改革工作網絡，確保國家對水價改革指示精神的傳達貫徹，確保水價改革的貫徹落實。
水資源作為基礎性的自然資源和經濟性的戰略資源,已成為實現經濟社會可持續發展的重要制約因素,強化水資源管理已成為社會進步的迫切需要。本文針對性地提出了現存于我國水資源管理中的水資源管理體制、水法律法規和水價等問題,對此提出了水資源管理體制的改革發展的方向、深化水價格改革、加強水環境管理和加強水利信息化建設等主要對策與深層的思考。
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第二條本辦法適用于本市行政區域內的城鎮再生水利用的規劃、建設、運營及其管理等活動。
第三條本辦法所稱再生水，是指污水經過凈化工藝處理后，達到國家規定的水質標準，可以在生活、市政、工業、環境等范圍內使用的非飲用水。
第四條市水行政主管部門組織實施本辦法，負責本市再生水利用的監督管理工作。
縣（市）水行政主管部門負責轄區內再生水利用的監督管理工作。
市、縣（市）水資源管理機構，按照職責權限，負責再生水利用的日常工作。
市、縣（市）發展和改革、財政、城鄉規劃、城鄉建設、環境保護、衛生、城市管理、住房保障和房產管理、公安消防等有關行政管理部門應當按照各自職責，做好再生水利用的相關工作。
第五條市、縣（市）水行政主管部門應當加強對再生水利用的宣傳教育，提高全社會的節水意識。
第六條市、縣（市）水行政主管部門應當會同財政部門制定具體鼓勵政策，鼓勵并引導各類社會資金參與再生水利用系統的建設和運營。
第七條市、縣（市）水行政主管部門應當會同發展和改革、城鄉規劃、環境保護、城鄉建設等部門編制再生水利用發展規劃，并將其納入節約用水規劃,報同級人民政府批準后實施。
第八條市、縣（市）水行政主管部門應當按照統一規劃、合理布局、分質供水、就近利用的原則，結合市政建設計劃，編制轄區內再生水利用系統的建設計劃。
第九條再生水供水區域內的下列用水，應當優先使用再生水：
（一）城市綠化、沖廁、道路清掃、車輛沖洗、建筑施工、消防等城市雜用水；
（二）冷卻、洗滌、鍋爐、工藝等工業用水;
（三）濕地、景觀等環境用水；
（四）地表水、地下水等補充水源水。
第十條再生水不得使用下列污水作為水源：
（一）電鍍、化工、印染、冶金等有毒有害行業排放的工業污水；
（二）傳染病醫院、結核病醫院排放的污水和放射性廢水；
（三）其他有毒有害的污水。
除傳染病醫院、結核病醫院外的其他專科醫院或者綜合醫院污水作為再生水水源時，必須經過消毒處理，產出的再生水僅可用于獨立的系統,不得與人直接接觸。
第十一條新建、改建、擴建污水處理廠，應當配套建設集中型再生水利用系統。
按照再生水利用系統建設計劃，在集中型再生水利用系統管網覆蓋區域以內，新建、擴建建設工程，建設單位應當配套建設再生水用水管道及其附屬設施。
第十二條在集中型再生水利用系統管網覆蓋區域以外，新建、擴建建設工程，建設單位應當按照《市節約用水條例》的規定，自建獨立的再生水利用系統。
能夠利用其他再生水利用系統供水的，可以不建設獨立的再生水利用系統，但應當建設再生水用水管道及其附屬設施。
第十三條現有建筑物具備條件的，應當按照市、縣（市）再生水利用發展規劃和再生水利用系統建設計劃，逐步配套建設再生水利用系統。
第十四條再生水利用系統由建設單位負責建設，并與建筑主體工程同步設計、同步施工、同步投入使用。
再生水利用系統的污水處理能力應當與建筑主體工程的規模、用途等相適應。
第十五條再生水利用系統的設計單位應當具備相應的資質，按照《建筑中水設計規范》、《污水再生利用工程設計規范》、《住宅性能評定技術標準》等國家有關技術規范的要求進行設計。
第十六條應當配套建設再生水利用系統的建設工程，建設單位在申請辦理建設工程規劃許可證時,應當按照《市節約用水條例》的規定，提交再生水利用系統設計方案。
第十七條城鄉規劃行政主管部門應當會同水行政主管部門建立審查制度，按照再生水利用發展規劃和再生水利用系統建設計劃，對建設單位提報的再生水利用系統設計方案進行審查。
無再生水利用系統設計方案或者再生水利用系統設計方案不符合要求的，城鄉規劃行政主管部門不得頒發建設工程規劃許可證。
第十八條對應當建設再生水利用系統的建設工程，建設單位應當自取得建設工程規劃許可證之日起10個工作日內，將再生水利用系統設計方案報水行政主管部門備案。
第十九條按照本辦法規定應當配套建設再生水利用系統的建設工程竣工后，建設單位應當向市或者縣（市）水行政主管部門提出再生水利用系統竣工驗收申請。
市或者縣（市）水行政主管部門應當自收到申請之日起10個工作日內，對再生水利用系統進行竣工驗收；未按照規定建設再生水利用系統的，市或者縣（市）水行政主管部門不得驗收，建設項目不得投入使用。
第二十條再生水利用系統的出水水質應當根據不同用途，達到國家規定的相應水質標準。
再生水利用系統的出水有多種用途時，水質標準應當按照最高使用標準確定。
第二十一條自建的獨立再生水利用系統由其產權人自行管理和維護，其他再生水利用系統的管理和維護按照城市供排水設施的有關規定執行。
再生水利用系統的產權人或者再生水供水單位（以下統稱再生水利用系統的管理單位）應當配備專業技術人員，建立再生水利用設施運行、維護管理制度和工作規程，保證再生水利用系統正常運行，不得擅自間斷或者停止供水。
第二十二條再生水利用系統的管理單位應當按照國家規定的檢測規范，做好再生水水質日常檢測工作，保證供水水質符合國家標準。
第二十三條市、縣（市）水資源管理機構應當委托有水質監測資質的檢驗機構定期對再生水水質進行檢測；建立再生水水質管理檔案和水質信息制度，確保再生水的使用安全。
第二十四條再生水利用系統的管理單位應當按照國家有關規定對再生水生產過程中產生的廢棄物進行處理，不得隨意排放、傾倒、堆砌，避免對環境產生二次污染。
第二十五條再生水的供水系統和飲用水供水系統應當相互獨立，再生水設施和管線應當有明顯標識，再生水利用系統的出水口應當有防護措施，并標有“非飲用水”標示。
任何單位和個人不得擅自改變再生水的用途。
第二十六條因工程施工、設備維修等原因需要停止供水的，再生水利用系統的管理單位應當提前24小時通知用戶。
發生再生水水質超標或者其他突發事件時，再生水利用系統的管理單位應當停止供水，及時組織搶修，通知再生水用戶并向水行政主管部門報告。
第二十七條再生水實行有償使用制度，再生水價格由市價格主管部門依照法定程序制定。
第二十八條市、縣（市）水行政主管部門應當會同有關部門編制再生水利用突發事件應急預案，報同級人民政府批準后組織實施。
第二十九條市或者縣（市）水行政主管部門、水資源管理機構等有關部門和單位及其工作人員，違反本辦法規定，有下列情形之一的，由具有行政處分權的部門責令改正；情節嚴重的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分：
（一）未編制再生水利用系統發展規劃或者計劃的；
（二）對未按照規定提報再生水利用系統設計方案的建設工程，頒發建設工程規劃許可證的；
（三）未對再生水利用系統進行竣工驗收的或者對未按照規定建設再生水利用系統的建設工程進行竣工驗收的；