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三《條例》限制賠償政策的事實根據論?答記者問見解的問題性
(一)“特殊立法政策”的內容和事實根據
(二)“特殊立法政策”的事實根據論的問題性
(三) 對其他相關問題的評論
四 放棄現行法律適用原則的必要性和解決法律適用問題的代替方案
(一) 放棄“區分不同案件分別適用法律”原則的必要性
(二) 解決醫療侵權賠償案件法律適用問題的代替方案
結論
三 《條例》限制賠償政策的事實根據論?答記者問見解的問題性[44]
如前所述,答記著問強調, 條例“體現了國家對醫療事故處理及其損害賠償的特殊立法政策”。那么, 答記者問所說的特殊立法政策的內容是什么呢? 在損害賠償問題的處理上, 條例所體現的立法政策與民法通則所體現的立法政策有什么不同呢? 條例所體現的特殊立法政策又是以什么事實為根據的呢? 被作為根據的那些“事實”是否符合客觀現實呢? 即便符合客觀現實, 以這些事實為根據, 是否能夠證明條例對醫療事故損害賠償的限制性規定具有政策上的合理性呢? 這些就是本節要檢討的問題。
(一) 條例所體現的特殊立法政策的內容及該政策的事實根據
條例第1條規定,制定條例的目的是“正確處理醫療事故,保護患者和醫療機構及其醫務人員的合法權益,維護醫療秩序,保障醫療安全,促進醫學科學的發展”。條例起草者衛生部的匯報指出, 修改辦法的經濟補償制度的原則是“既要使受損害的患者得到合理賠償,也要有利于我國醫療衛生事業和醫學科學的健康發展”[45]。答記者問的表述與衛生部匯報的見解基本相同, 但更為直截了當。它指出, 條例之所以要對賠償金額作出限制, 就是“為了推動醫療衛生事業的發展和醫療技術的進步”, 換言之, 如果不對醫療事故的賠償范圍和標準作出現行條例所作出的限制, 如果法院對醫療事故引起的賠償案件適用體現了實際賠償原則的民法通則的規定, 那么, 我國醫療事業的發展和醫療技術的進步就會受到不利的影響[46]。由此可見, 答記者問所強調的特殊立法政策的“特殊”之處, 亦即在賠償政策上條例與民法通則的不同之處,在于條例以保障和促進醫療事業的發展這一公共利益來限制患者或其遺屬原本根據民法通則所體現的實際賠償原則所可能得到的賠償這一個別利益。筆者在此將該政策簡稱為“公益限制賠償政策”。
根據答記者問的說明, 條例所體現的公益限制賠償政策是以下述被政策制定者所認定的四項事實為根據的。① 醫療行為具有較高的風險性, ② 我國醫療行業具有公共福利性, ③ 我國醫療機構的承受能力有限, ④ 我國的經濟發展水平較低。對照條例起草者衛生部的匯報可以發現, 答記者問所提出的事實根據論,除了其中的第①項似乎是答記者問自己的看法(筆者不知道衛生部是否在其他正式場合表達過這樣的見解)以外,基本上反映了衛生部在匯報中所表達的見解[47]。
以下, 筆者對“公益限制賠償政策”的事實根據論進行分析和評論。
(二) “公益限制賠償政策”的事實根據論的問題性
1． 醫療行為的高風險性不能說明條例限制賠償的正當性。
答記者問沒有說明醫療行為的高風險性與限制賠償到底有何關系。筆者在此姑且作出兩種推測[48],然后分別加以評論。
(1) 答記者問也許是想說: 高風險性這一客觀因素的存在, 降低了過失這一醫療侵權的主觀因素在賠償責任構成中的意義。人們應當承認以下兩個事實, ① 在醫療過程中, 即使醫務人員充分履行了注意義務, 也未必能夠完全回避診療的失敗及由此引起的患者人身損害的發生; ② 即使醫務人員在實施醫療行為方面確實存在過失, 損害后果的發生也往往在一定程度上與該項醫療行為固有的風險性存在一定的關系。因此, 在設計醫療事故損害賠償制度時, 應當考慮到醫療風險這一客觀因素在損害形成中所起的作用, 不應當把在客觀上應當歸因于醫療風險的那部分損失也算在醫療機構的頭上。條例對賠償數額作出限制反映了醫療事故損害與醫療風險之間存在一定程度的關系這一事實, 因此是合情合理的,是正當的。
筆者基于下述理由認為, 上述推論是不能成立的。① 醫療行為具有較高的風險性這一事實認定本身不能反映現實中的醫療行為與醫療風險的關系的多樣性。現實情況是,醫療行為不僅種類極其繁多而且存在于醫療過程的各個階段各個環節,有的可能具有高度的風險( 比如確診率極低的沒有典型早期癥狀的某些疾病的早期診斷, 成功率極低的涉及人體某一重要器官的復雜手術,對搶救患者生命雖然必要但嚴重副作用的發生可能性極高的急救措施)，有的則可能幾乎沒有風險（比如在遵守操作規范的情況下的一般注射，常規檢驗，醫療器械消毒，藥房配藥，病房發藥等）② 這種推論誤解了醫療風險與醫療事故民事責任的關系, 因而是根本說不通的。眾所周知, 我國的醫療侵權責任制度實行過錯責任原則, 而非嚴格責任原則。既然如此, 那么在醫療損害的發生被證明為與醫療過錯和醫療風險(特指與醫療過錯無關的風險)[49] 二者都有關系的場合, 醫療機構只應承擔與其醫療過錯在損害形成中所起的作用相應的賠償責任。在醫療侵權法上, 風險因素與民事責任不是成正比而是成反比, 風險因素對損害的形成所起的作用越大, 醫療機構因其醫療過錯所承擔的賠償責任就越小。醫療行為的高風險性不是增加而是可能減輕醫療機構民事責任的因素。只有在適用嚴格責任原則的侵權領域, 高風險性才可能成為增加民事責任的因素。
(2) 答記者問也許是想說, 如果事先不通過制定法(比如條例)對賠償范圍和數額作出必要的限制, 那么醫療機構就會因害怕承擔其不愿意承擔或難以承擔的高額賠償責任而指示其醫務人員以風險的有無或大小作為選擇治療方案的主要標準,盡可能選擇無風險或較小風險的治療方案; 醫務人員在治療患者時就會縮手縮腳,不敢為了搶救患者的生命而冒必要的風險, 患者的生命健康利益因此就可能得不到原本應當得到的醫療保障。所以, 條例限制賠償標準,有助于調動醫師救死扶傷的職業積極性, 最終將有利于患者疾病的救治。筆者認為, 這是一個似是而非的、嚴重脫離實際的推論, 因而也是沒有說服力的。
① 在對賠償數額不作限制(尤其是不作低標準限制), 實行實際賠償原則的情況下,醫師果真會從積極變為消極, 對患者該治的不治, 該救的不救, 該冒的險不敢冒嗎? 限制了賠償數額,醫師果真就會因此而積極工作, 勇于擔負起治病救人的重任嗎? 這一推論符合醫療侵權的實際狀況嗎? 依筆者之見, 在適用民法通則的實際賠償原則或賠償標準高于條例的人身損害賠償解釋的情況下, 醫師未必會因害怕出差錯•承擔較高的賠償責任而該治的不敢治, 該救的不敢救, 該冒的險不敢冒。因為在許多場合, 采取這種消極回避態度反而會導致醫療不作為或不完全作為所構成的侵權。不僅如此, 因為這種消極態度可能具有放任的性質, 因而在其導致的侵權的違法性程度上也許比工作馬虎或醫術不良所引起的延誤診療致人損害的侵權更為嚴重。② 醫療的宗旨是治病救人, 因而是不考慮風險違規亂干不行, 顧忌風險違規不干也不行的典型行業。醫師必須遵循診療規范,充分履行注意義務,盡善管理。③ 限制或降低賠償標準, 就算可能有調動醫師積極性減少消極行醫的效果, 也免不了產生降低醫師的責任感, 縱容違規亂干的嚴重副作用。④ 按照風險論的邏輯, 條例規定的賠償制度還不如辦法規定的一次性經濟補償制度; 對廣大患者而言, 他們的生命健康利益獲得醫療保障的程度在條例時代反而會降低, 因為醫務人員的救死扶傷的積極性由于條例( 較之辦法)加重醫療事故賠償責任而降低了。
2． 即使我國醫療行業具有公共福利性質, 以此為據限制賠償也是根本沒有說服力的。
答記者問沒有(衛生部匯報也沒有)具體說明我國醫療行業的公共福利性有何含意, 更未具體說明醫療行業的公共福利性與條例的限制賠償政策之間有何關系。筆者在此參考有關的政策法規文件和一些文章中的議論[50], 分別對這兩個問題的內容作出以下的推測。
(1) 我國醫療行業的公共福利性主要表現在以下幾個方面。① 在我國醫療服務體系中占主導地位的公立醫療機構,是非營利性醫療機構,是公益事業單位,它們所提供的醫療服務對患者而言, 具有一定的福利性質。② 政府對公共醫療事業的財政投入將隨著經濟的發展逐年增加。政府的財政投入為公共醫療事業的發展和醫療技術的進步, 從而為廣大患者能夠享受到更好的醫療服務創造了一定的物質條件。政府對非營利性醫療機構實行稅收優惠和合理補助的政策,為這些機構的福利性醫療服務提供了一定的支持。③ 政府為了增進廣大人民群眾的醫療福利, 減輕患者個人的醫療費用負擔, 在城鎮為職工建立作為社會保障的基本醫療保險制度, 在農村推行和資助合作醫療制度, 邦助越來越多的農村居民在當地也能得到基本的醫療服務。④ 政府考慮到廣大人民群眾的負擔能力, 對醫藥品市場價格和非營利性醫療機構的醫療服務價格進行適當的控制。
(2) 醫療行業具有公共福利性這一事實, 決定了因醫療事故而發生的醫患之間的法律關系具有以下的特點。① 它是在非自愿( 公共醫療服務的提供者在法律上有義務向需要的患者提供醫療服務, 無正當理由不得拒絕)的并且是非完全等價( 公共醫療服務的提供不以完全的等價有償為原則 ) 的基礎上進行利益交換( 患者仍需支付一定的醫療費用) 的當事者之間發生的賠償關系, 不同于在完全自愿•等價有償的基礎上進行利益交換的當事人即通常的民事活動當事人之間發生的賠償關系。② 它是提供醫療服務利益的醫療機構和接受醫療服務利益的患者之間因前者的利益提供行為發生錯誤導致后者受到損失而引起的賠償關系, 換言之, 是好心人辦錯事引起的賠償關系, 不同于通常的侵犯他人合法權利所引起的賠償關系。③ 它在事實上又是以作為公共醫療的投資者的政府為第三人( 賠償問題不僅可能影響到政府投資的效益,而且可能使政府投資本身受到損失)同時以利用該醫療機構的廣大患者為第三人( 賠償問題可能影響到該醫療機構的服務能力,從而影響到利用該醫療機構的廣大患者的利益)的賠償關系, 不同于僅僅涉及當事者雙方利益或至多涉及特定私人第三者利益的賠償關系。
(3) 正是因為醫療行業具有公共福利性這一事實決定了因醫療事故而引起的醫患之間的賠償關系具有不同于通常的債務不履行或通常的侵權所引起的賠償關系的特征, 所以條例起草者才將該事實作為調整這種賠償關系的特殊政策的依據之一。如果不考慮醫療行業的公共福利性, 如果不以該事實為依據制定特殊的賠償政策, 而是完全根據或照搬民法通則所體現的實際賠償原則, 那么, 醫療事故賠償的結果, 不僅對于賠償義務人醫療機構可能是不公正或不公平的, 而且會使國家利益和廣大患者群眾的利益受到不應有的損害。
筆者認為, 上述見解（假定確實存在）, 根本不能說明條例限制賠償政策的合理性。
(1) 答記者問在論證限制賠償政策具有合理性時, 只提“我國醫療行業具有公共福利性”這一“事實”,不提我國的醫療行業和醫療服務在相當范圍和相當程度上已經市場化和商品化, 我國的絕大多數公民還得不到醫療費負擔方面的最基本的社會保障這兩個有目共睹的現實。這種論法很難說是實事求是的。“我國醫療行業具有公共福利性”這一事實認定，本身就是非常片面的; 這一“事實”作為答記者問所支持的條例限制賠償政策的前提之一, 本身就是在很大程度上難以成立的。
① 眾所周知, 在條例起草和出臺之時, 更不用說在答記者問發表之時, 我國的醫療行業已經在相當范圍內和相當程度上實現了市場化。第一, 從我國醫療行業的主體來看, 被官方文件定性為“非營利性公益事業”[51] 單位的公立醫療機構,在我國醫療服務體系中確實依然占據主導地位,它們所提供的基本醫療服務項目, 據說因其價格受到政府的控制, 所以對接受該服務的患者而言,具有一定程度的福利性。但是,在我國的醫療行業, 非公立的完全營利性的醫療機構早已出現, 其數量以及其提供的醫療服務所占有的市場分額均有明顯的增長趨勢; 民間資本或外資與公立醫療機構的各種形式的合資經營也已經成為常見的現象。它們擴大了完全商品化的醫療服務市場。由于它們所提供的醫療服務, 在價格上是放開的, 所以對接受其服務的患者而言, 沒有福利性 ( 除非將來有一天把這類醫療服務也納入作為社會保障的醫療保險的范圍)。此外, 只有非營利性公立醫療機構才是中央或地方財政投入及有關的財稅優惠政策的實施對象。營利性醫療機構當然是自籌資金、完全自負盈虧的企業[52] 。第二, 從公立醫療機構提供的醫療服務的價格來看, 首先, 公立醫療機構配售給患者的藥品和消耗性材料的價格往往高于或明顯高于市場零售價(換言之,實際上往往高于或明顯高于醫院采購成本和管理成本的總和), 具有明顯的營利性(據說其目的在于“以藥養醫”); 盡管醫療機構所采購的一定范圍的藥品的市場價格受到政府價格政策的控制(以政府定價或政府指導價的方式), 但這種控制是為了保證基本醫藥商品的質價相符, 防止生產或銷售企業設定虛高價格 (明顯高于生產經營成本和合理利潤的總和的價格即暴利價格) 謀取不適當的高額利潤[53]。因此這種政府控制價格與計劃經濟時代的計劃價格有本質的不同, 并非像有些人所說的那樣是低于市場價格的價格即所謂“低價”, 而是比較合理的市場價格。所以, 這種價格控制, 雖然有利于消費者或患者正當利益的保障, 但并沒有任何意義上的福利性。其次, 基本診療服務項目( 比如普通門診和急診; 一定范圍的檢驗和手術; 普通病房等一定范圍的醫療設施及設備的利用)的價格, 雖然在一定程度上受到政府價格政策的控制, 因而也許可以被認為具有一定程度的福利性, 但具有明顯的收益性或營利性( 即所謂創收 )的醫保對象外的五花八門的高收費醫療服務( 比如高級專家門診、特約診療卡服務、特需病房、外賓病房等)在較高等級的許多公立醫療機構（尤其是三級甲等醫院）中早已出現并有擴大的趨勢。此外, 在許多醫療機構中, 原本屬于護理業務范圍內的一部分工作也已經由完全按市場價格向患者收費的護工服務所替代。所以, 被官方定性為非營利性公益事業單位的公立醫療機構,在事實上正在愈益廣泛地向患者提供沒有福利性的甚至完全收益性或營利性的醫療服務。
② 從患者負擔醫療費用的情況來看,第一, 加入了基本醫保的患者,一般除了必須自付一定比例的醫療費用外,還須支付超出其醫保限額的醫療費用。他們選擇醫保定點醫療機構所提供的醫保對象外的醫療服務,或選擇定點醫保醫療機構以外的醫療機構（包括營利性醫療機構）所提供的醫療服務,因而完全自付醫療費的情況并不少見。同樣是享受醫保的患者,其享受醫保的程度即自付醫療費占實際醫療費的比例可能不同; 符合特殊條件的一小部分患者,則可能基本上或完全免付遠遠大于一般醫保患者所能免付的范圍的醫療費[54]。第二, 更為重要的事實是, 我國所建立的社會基本醫保制度,不是以全體居民為對象的醫療保險制度(比如日本的國民健康保險制度),而是僅僅以城鎮的職工(城鎮中的所有用人單位的職工)本人為對象的醫保制度[55],加入者的人數至今還不滿我國總人口的十分之一[56]。換言之, 我國城鎮的相當數量的居民和農村的所有居民是不能享受基本醫保的(即完全自費的或幾乎完全自費的)社會群體(除非加入了商業醫保,但商業醫保不具有福利性)。政府雖然已決定在農村建立由農民個人繳費•集體扶持•政府資助的合作醫療制度,但由于種種原因,且不說這一制度才剛剛開始進行個別的試點(更不用說在一些貧困地區,甚至連最基本的醫療服務設施也不存在),就是全面鋪開,它為廣大農村居民所可能提供的醫療保障的程度也是極其微薄的[57]。要言之, 答記者問和衛生部匯報所強調的醫療行業的公共福利性,對于我國的絕大多數居民來說, 即使在某種意義上(比如公立醫療機構的部分診療服務的價格受到政府的控制)也許可以被理解為存在,也只是非常有限的,微不足道的。
筆者之所以強調上述兩個方面的事實, 并非為了批評現行的醫療福利政策, 而僅僅是為了指出以下兩個多樣性的存在。第一個多樣性是醫療行業或醫療服務與醫療福利的關系的多樣性。醫療行業既存在福利因素又存在非福利因素, 既存在公益因素又存在營利因素; 有的醫療服務具有福利性,有的醫療服務則沒有福利性; 有的醫療服務具有較高程度的福利性, 有的醫療服務只有較低程度的福利性。第二個多樣性是患者與醫療福利政策的關系的多樣性。有的患者能夠享受較多的醫療福利, 有的患者則只能享受較少的醫療福利, 有的患者則完全不能享受醫療福利; 能夠享受醫療福利的患者既有可能選擇具有福利性的醫療服務, 也有可能選擇沒有福利性的醫療服務; 享受基本醫保的不同患者所享受的醫保利益又可能存在種種差別甚至是巨大的差別。據此, 我們應當承認, 支持醫療事故賠償限制政策的公共福利論無視這兩個方面的多樣性, 嚴重脫離了現實, 因而沒有充分的說服力。
(2) 即使醫療行業所具有的公共福利性能夠成為限制福利性醫療服務享受者的醫療事故賠償請求權的正當理由之一, 現行條例關于醫療事故賠償的規定, 由于沒有反映以上筆者所指出的患者與醫療福利政策的關系的多樣性這一有目共睹的客觀事實, 所以它不僅違反了條例起草者衛生部所主張的公共福利論的邏輯, 而且從公共福利論的觀點看, 它又是顯失公正和公平的。
① 根據公共福利論的邏輯, 條例原本應當將患者所接受的引起醫療事故的醫療服務與醫療福利的關系(即是否具有福利性, 具有多少程度的福利性)作為確定醫療事故的具體賠償數額的考慮因素之一, 原本應當采取賠償數額與自費程度成正比•與福利程度成反比的原則,使得自費程度較低的被害人較之自費程度較高的被害人,部分自費的被害人較之完全自費的被害人,在其他條件同等的情況下,獲得較低比例的賠償數額。換言之, 使后者能夠獲得較高比例的賠償數額。令人感到難以理解的是,條例竟然沒有作出這樣的規定(條例僅將醫療事故等級、醫療過失行為在醫療事故損害后果中的責任程度、醫療事故損害后果與患者原有疾病狀況之間的關系作為確定具體賠償金額時應當考慮的因素(第49條第1款))。
② 公正性是良好的法律制度的基本標準之一。如果答記者問和衛生部匯報所主張的公共福利論, 從所謂“患者能夠獲得的賠償數額與該患者自付的醫療費用應當實現某種程度的等價性”的觀點看, 確實還帶有那么點“公正性或公平性”的意味的話, 那么, 衛生部在以我國醫療具有公共福利性為事實根據之一設計醫療事故的賠償制度時, 就應當充分注意患者與醫療服務福利性的關系的多樣性, 所設計的賠償制度就應當能夠保證各個醫療事故的被害患者都有可能按照所謂“等價性”原則獲得相應數額的賠償。很可惜, 現行條例的賠償規定在這個問題上犯了嚴重的一刀切的錯誤。說的極端一點, 它使得醫療費用自付率百分之百的患者, 在其他條件相同的情況下, 只能獲得醫療費用自付率幾乎接近于零的患者所能夠獲得的賠償數額。
③ 從立法技術論上看, 衛生部的失誤在于, 她將醫療服務的福利性這個因案而異•極具多樣化和個別化的事實,因而只能在各個案件的處理或裁判時才可能確定的事實,當作她在制定統一適用的賠償標準時所依據的事實即所謂“立法事實”(具有一般性或唯一性并且在立法之時能夠確定或預見的事實)。衛生部顯然沒有分清什么樣的事實屬于立法事實,可以被選擇作為立法的依據, 什么樣的事實不屬于立法事實, 因而不應當被作為立法的依據,只能被選擇作為法的實施機關在將法規范適用于特定案件時認定或考慮的事實。混淆二者,是立法上的大忌。如果將后者作為前者加以利用而不是作為一個因素或情節指示法的實施機關在處理具體案件時加以認定或考慮, 那么,制定出來的法就不僅會因其事實根據的不可靠而可能成為脫離實際的有片面性的法, 而且在其適用中可能成為不公正的法。如前所述,為了避免條例制定的賠償標準在適用中引起明顯的不公正后果, 衛生部原本(如果她認為在政策上確實有此必要的話)應當將涉及福利性的問題作為醫療事故處理機關在具體確定賠償數額時應當考慮的因素之一,同醫療事故等級等因素一起,在條例第49條第1款中加以規定。 (3) 即使我國醫療行業具有相當高度的、相當廣泛的、對不同的患者而言相當均等的福利性( 比如達到了日本或一些歐州國家的程度), 以其為據限制醫療事故賠償也是沒有說服力的。
① 生命健康權是人的最基本的權利, 理所當然地受到現行憲法和一系列相關法律的保護。充分保障這一權利, 建立具有適當程度的公共福利性的醫療制度和社會保障制度, 使每一位居民, 不論其經濟能力如何, 都能得到相當質量的必要的醫療服務, 是政府在憲法上的責任。我國醫療行業保留一定范圍和一定程度的公共福利性，政府從財政上給予醫療事業必要的支持, 應當被理解為是人民權利的要求, 是政府對其憲法責任的履行, 而不應當被看成是政府對人民的恩惠。財政對醫療事業的投入, 并非來自政府自己的腰包, 而是人民自己創造的財富。在筆者看來, 以醫療行業的公共福利性為理由的醫療事故賠償限制論, 似乎缺少人民的憲法權利和政府的憲法義務這一基本的憲法意識, 自覺或不自覺地把醫療行業的公共福利性看成是政府通過醫療機構的服務對百姓患者實施的恩惠。
② 如果說社會福利在有些資本主義國家(比如美國)的一個時期內, 曾被僅僅視為國家對社會的弱勢群體的特殊照顧或恩惠(不是被視為福利享受者的法律上的權利)的話, 那么就應當說在社會主義國家,它當然應當被首先理解為國家性質的必然要求。我國只要還堅持宣告自己是社會主義性質的國家, 就必須堅持這種理解。以醫療行業的公共福利性為理由的醫療事故賠償限制論, 似乎缺少鮮明的社會主義觀念, 自覺或不自覺地把醫療福利僅僅理解為政府所采取的一種愛民利民政策。
③ 任何社會福利政策,只有獲得了完全意義上的法律保障才可能真正為人民帶來切實可靠的福利。筆者在此所說的完全意義上的法律保障是指,不僅福利的提供要有法律保障, 而且在福利的享受者因福利的具體提供者的過錯而受到損害的情況下也要有充分的法律救濟的保障。 否則, 提供福利的法律保障就失去了充分的現實意義, 人民享受的福利就只能是殘缺不全的福利。以醫療行業的公共福利性為理由的醫療事故賠償限制論, 似乎缺少全面法律保障的觀點, 它弱化了法律救濟的機能, 使本來就程度很低•范圍很窄的醫療福利退化為殘缺不全的福利。
④ 治病救人是醫療行業的根本宗旨, 嚴格遵守醫療規范、盡職盡責為患者服務、關愛患者、 救死扶傷是醫務人員的神圣職責和法定義務(執業醫師法第3條,第22條)。患者托付給醫療機構和醫務人員的是他們作為人的最為寶貴的健康和生命的命運。醫療事故恰恰是起因于醫療機構或醫務人員的違規失職, 恰恰是背離了患者的期待和信賴, 恰恰是危害了患者的健康或生命。對性質在總體上如此嚴重的侵權損害, 如果認為有必要設定賠償的范圍或標準的話, 毫無疑問, 至少不應當在范圍上小于、在標準上低于其它侵權損害賠償的范圍和標準。筆者百思不得其解的是, 醫療事故賠償限制論怎么會如此的“理性”, 理性到無視醫療事故侵權在總體上的嚴重性質, 理性到搬出諸如醫療的公共福利性、醫療服務的不等價性之類的似是而非的理論( 無論是土產的還是進口的)。這些理論又怎么能夠證明限制醫療事故賠償的合理性或正當性呢?
關鍵詞涉眾型；網絡；經濟犯罪；法律規制
伴隨時代的不斷發展，以及科學技術的不斷進步，人們的生活質量和工作效率在不斷的提升。隨之而來也伴隨著不同程度和不同類型的問題，其中涉眾類型的網絡模式經濟罪犯情況事件就嚴重的影響了公民的生活，導致公民出現了巨大的經濟損失，不利于我國社會和諧發展，這也是本次研究主要探討的問題。
一、劃分涉眾型網絡經濟犯罪范疇及行為特點
（一）涉眾型網絡經濟犯罪社會侵害性大體系結構復雜
涉眾類型的網絡模式經濟罪犯情況由于是團伙作案類型，因此其手段非常豐富，犯罪途徑也非常龐大，很難進行監督和管理，以至于實際的犯罪行為不受控制，對于被害人的資本侵害性也非常巨大。發生上述問題的主要原因就是龐大的涉眾類型的網絡模式經濟罪犯情況體系結構，影響了實際法律監督和管理的科學性，造成了復雜又難以捋順的問題。由于網絡經濟犯罪的模式存在法律監督和管理的盲區，導致法律適用性存在問題。
（二）涉眾型網絡經濟犯罪作案手法更加先進
網絡類型的經濟涉眾型犯罪很難確定其性質，因為實際的市場交易工作比較模糊，無法進行犯罪行為和正常交易的確認，導致出現了難以管理的問題。這就是由于涉眾類型的網絡模式經濟罪犯情況作案的手法非常先進導致的，在實際的作案過程中由能夠通過多元化的網絡模式進行隱藏，也導致實際的犯罪情況存在更多的欺詐性質，被害人因為虛假的高額度資本收益蒙蔽了雙眼，導致層出不窮的網絡經濟犯罪案件發生。
（三）涉眾型網絡經濟犯罪法律監管問題繁多
涉眾類型的網絡模式經濟罪犯情況的案件屬于新興的犯罪方式和方法，因此在傳統的法律監督和管理體系中缺失明確的定位和定義，出現了設計多種法律條文的問題，也造成經濟法制管理內容與實際犯罪情況不符的問題，甚至出現法律適用程度不足或者的更為復雜的問題，嚴重阻礙了我國市場經濟的發展。非法的集資和經營模式，以及欺詐等行為造成公民的合法權益遭到侵害。
二、涉眾型網絡經濟犯罪法律監管體系存在缺失
涉眾類型的網絡模式經濟罪犯情況的類型比較復雜，而且伴隨著時代的發展，以及科學技術的不斷升級呈現出比較高的發生幾率，嚴重的影響了國家市場經濟發展需求，甚至對于國家整體的經濟調控政策也出現了比較嚴重的影響，導致我國市場經濟的發展受到了來自于社會政策各方面的阻礙和壓力。針對我國涉眾類型的網絡模式經濟罪犯情況法律監督與管理工作理念和認知不全面的情況進行分析和研究，能夠發現其中存在的很多問題。
（一）非法收集大眾存款法律監督范疇不清
目前，我國對于非法收集大眾存款的涉眾類型的網絡模式經濟罪犯情況行為沒有明確的法律監督范疇界定，導致出現干禮范疇不清晰的問題，嚴重了影響了法律監督和管理和制度的優化需求，甚至阻礙了我國市場經濟的發展需求和及效率，導致時間的市場經濟發展受到了嚴重的影響。從立法的角度進行分析和觀察能夠發現，我國對于經濟犯罪行為的界定存在模糊的情況，對于實際存在的涉眾類型的網絡模式經濟罪犯情況更是沒有明確的認定，導致實際的工作開展出現了問題，影響了非法收集大眾存款的犯罪行為比較猖獗。
（二）法律監督范疇劃分不清容易引發新型犯罪
我國社會當下的刑罰和民事法規對于實際的民間和網絡金融工作內容沒有明確的責任和懲罰孩子讀劃分，導致更多途徑和種類的經濟犯罪問題層出不窮，嚴重阻礙了我國經濟的穩定發展，直接讓我國社會大眾和相關經濟發展行業受到了發展的威脅，長期保持這種社會經濟發展模式，嚴重的制約了我國社會市場經濟競爭力的提升需求，甚至導致我國金融和信貸市場的發展呈現出萎靡的狀態。對于民間的網絡金融發展情況進行分析和觀察，能夠發現其自發性的特征，由于投機性和操作的不規范情況，嚴重的阻礙了這種經濟行為的健康發展，導致實際的社會市場經濟發展出現落后和弊端性問題。
（三）涉眾型網絡經濟犯罪缺失法律判定依據
我國社會當下對于處理涉眾類型的網絡模式經濟罪犯情況的問題沒有明確的法律和法規監督管理體系，導致其遇到實際問題時不能夠選擇科學的方式進行約束，這種法律監督和管理的工作特征嚴重的阻礙了我國社會的市場經濟進步需求，也導致出現越來越多和越來越復雜的網絡金融經濟犯罪問題。上述情況是直接導致被害人出現經濟損失的主要問題，甚至嚴重的影響了社會文明的發展，增加了社會各層面和階級的矛盾，對于我國社會的發展具有不好的影響。為了更好的實現對網絡經濟犯罪的約束和管理需求，應當針對非法的收集大眾資本進行嚴厲的懲罰，明確實際的法律界定內容。
（四）網絡經濟犯罪法律監管存在理念認知發展確實問題
目前，我國電子商務的發展正處于積極向上、欣欣向榮的階段，針對于實際存在的涉眾類型的網絡模式經濟罪犯情況還沒有明確的認知和判斷能力，導致只有違法時間發生時才能夠發現問題，也阻礙了網絡經濟的法律監管質量。正視信息技術發展對我國市場經濟造成的影響，明確未來網絡經濟犯罪問題的管理和法律界定，才能夠更好的保證我國市場經濟向積極的方向發展。但是，我國現代的涉眾類型的網絡模式經濟罪犯情況管理工作缺乏了長遠的考量，對于實際的法律監督和管理工作缺乏前瞻性，嚴重的阻礙了法律進步和社會市場經濟收益提升的需求。
三、完善涉眾型網絡經濟犯罪法律監管體系
重視完善當下對于涉眾型網絡經濟犯罪的法律監管工作體系，能夠保證實際的法律監督和管理工作落實到每個細節，提升我國社會整體的市場經濟發展安全質量，并且能夠為公民提供良好的法律保障，促進我國社會市場經濟長久的發展和進步。完善相對應的立法體系，并重視對其中內容的調整，能夠滿足實際的市場經濟發展需求，在良好的監督與管理氛圍下實現維護公民合法經濟權益的目標。
（一）修正涉眾類型的網絡模式經濟罪犯情況法律監管內容
修正涉眾型網絡經濟犯罪的法律監管內容，能夠實現對市場經濟整體工作的法律監管的質量提升需求，并且能夠針對存在的威脅公共存款安全的問題進行科學的管理和解決。通過本次研究發現，現代市場經濟逐漸傾向于網絡金融的發展模式，希望能夠在實際的發展過程當中進行金融工作的管理，針對非法收集和獲得大眾存款進行概念的理順，重視對其法律控制制度的研究，掌握其中存在的內涵性價值，保證我國社會實際的金融交易在良好、合法的環境下進行，并提供充足的法律、法規制度保護公民的合法經濟權益。與此同時，還應當針對司法中存在的細節進行規劃，以此實現對相關違法事件的管理。
（二）提升立法指導作用促進民間網絡融資合法經營
灰色的金融環境和氛圍嚴重的影響了我國社會網絡融資合法化發展的需求，在長期的成長階段凸顯出很多問題，應當適當的調整科學的策略和建議，實現對整體工作內容的優化需求，進而降低民眾可能發生的金融風險問題，也能夠更好的為中小企業提供資金的幫助和輔助，構建一個良好的社會環境支持相關的融資和信貸工作順利進行。關注到網絡發展的迅速效果，應當實現對金融工作的全面監督和管理，在具體執行相關工作細節的過程當中進行有效的調整，讓目前的信貸機制不會局限在管理陳舊的模式當中，而是具備良好的改革理念和認知，從法律監督和管理的角度進行整體工作的優化處理。
（三）完善被害人維權體系制定合理化贓款處理法則
針對網絡經濟案件進行處理，需要關注到細節的處理法則內容，進行科學的運用才能夠保證為被害人維護合法權益的目標。在實際的維權管理工作過程當中，應當積極的進行證據資料的收集，保證能夠針對每個項目的犯罪行為制定科學的法律監督和管理條紋，進而促進法律監管制度和體系優化及完善。通過創新的模式能夠實現對涉案款項和金額的管理，進而選擇合理的方式進行資本的統籌和劃分，減少不必要的資本浪費情況，并且能夠通過創新的方式和規則實現對被害人權益的維護，并且能夠盡早、盡快的為被害者回收盡可能完整的資金，實現法律對罪犯心理層面的監督和管理。
（四）完善涉眾類型的網絡模式
經濟罪犯情況法律監管體系科學技術的不斷發展深入到人們生活的方方面面，計算機信息技術的支持也促使人們的生活、工作和學習進入了全面的網絡時代，完善了當下的網絡運營的體系。本次研究就針對涉眾類型的網絡模式經濟罪犯情況進行分析和探討，希望能夠選擇良好的方式進行網絡經濟發展的管理，保證實際工作開展的順利行，并達成經濟法律監管工作的完善與管理需求。研究發現，電子商務的發展模式符合當下的市場經濟發展需求，但同時也存在安全風險，構建良好、科學的網絡法規監管制度和體系，能夠滿足實際的網絡經濟管理需求，并且能夠對當下還不全面的網絡經濟進行約束，提升人們的權益保護意識。
四、結論
【關鍵詞】法律監督；檢察室；司法體系
中圖分類號：D92文獻標識碼A文章編號1006-0278（2015）09-129-02
檢察機關是國家的法律監督機關。但現在的問題體現在，檢察機關無法對基層執法活動進行有效監督，無法滿足基層群眾的司法訴求。而檢察室作為延伸法律監督職能的一種方式開始逐漸興起。在此背景下，筆者擬對檢察室的意義以及檢察室工作的規范等問題進行探討。
一、設立檢察室的必要性
（一）設立檢察室是檢察機關履行法律監督的需要
檢察院是國家的法律監督機關。這種監督權主要通過兩方面來實現：一是行使職務犯罪偵查、批準或決定逮捕權以及審查的權力；第二則是對訴訟活動，即刑事立案、偵查、刑事審判、刑罰執行以及對民事行政審判活動進行法律監督。這些職能也就是法律監督的權力范圍。
隨著我國經濟社會建設的進步和法制的健全，社會公眾的民主意識、法治意識日趨強烈，各種社會經濟活動的利益訴求不斷增多，而產生的大量糾紛又多產生在基層，導致來自基層的涉法案件大量增加。為了緩解案件急劇上升的巨大壓力，社會上就迫切需要相應的法律監督機制來及時處理、糾正和監督案件，維護社會和諧穩定。因此，檢察室的設置就為基層法律監督權力的行使拓展了空間。檢察室扎根群眾中間，使群眾能夠直觀地理解檢察工作，便于人民群眾反應與其利益密切相關不公正的現象，從而使檢察機關及時掌握矛盾根源和基層社會活動的弊端，有針對性地開展法律監督工作，切實收到有監督和沒監督不一樣的監督成效。
（二）設立檢察室是完善基層司法體系的需要
在鄉鎮（街）一級的司法組織結構中，有公安局派出所，法院派出法庭，司法行政機關的司法所，而檢察機關則一直未在鄉鎮基層以國家機關的形式出現。檢察室的設立則彌補了檢察機關在鄉鎮基層司法系統的缺位，也使得檢察機關與當前我國的權力配置相協調。同時也有利于與公安派出所、司法所、人民法庭共同構成鄉鎮（街）一級的司法體制，形成各司其職、相互配合、相互制約的基層政法工作良性運行機制。
（三）設立檢察室有利于維護基層百姓的合法利益
在鄉鎮基層設立檢察室，是法律監督工作向基層延伸的重要組成部分，是強化檢察機關社會責任的表現，是運用法律監督手段維護人民群眾的根本利益重要舉措；有利于及時發現積聚在基層的社會矛盾，發現基層矛盾中的違法腐敗問題，及早解決問題，從而盡早化解社會矛盾；再次基層群眾對法律的需求急劇增長，在鄉鎮基層設立檢察室有利于為百姓提供法律咨詢，增強群眾法律意識；最后，基于廣大群眾對政法工作的不了解，設立基層檢察室有利于百姓接觸政法工作，另一方面也可以聽取眾對政法工作的意見，及時改進檢察機關的執工作作風和工作方法。
二、檢察室的設置和工作中存在的問題
（一）檢察室的設置類型不統一
目前，由于檢察室仍然處在探索階段，確立怎樣的檢察室仍然是各個地方根據自己的情況在摸索。就筆者所在的檢察室而言，采用的是派駐檢察室的形式，即檢察院作為“本部”，向鄉鎮基層設立派駐檢察室，其級別與檢察院內設業務部門平級，受檢察院“本部”直接領導。
由于情況各不相同，在全國范圍內，檢察室的類型也沒有統一的模式。這樣帶來的問題就是，檢察室工作的不穩定。除檢察室領導相對固定（筆者所在檢察室的領導年輪崗一次）外，檢察室干警則帶有流動性，即人員不固定，工作分工范圍相對模糊，造成工作上銜接困難。
（二）檢察室與基層檢察院內部機構的關系不明確
目前檢察室與基層檢察院內部機構主要存在兩種關系，一種是下屬關系，即檢察室是某個職能部門的派出機構，檢察室的人員和業務都歸該職能部門管理；另一種是并列關系，即檢察室是基層院的內設機構之一②。
下屬關系的檢察室缺陷在于，沒有理清檢察室的性質。因為檢察室作為檢察院在基層的代表，其職能是檢察院的主要職能在鄉鎮基層的體現。因此，延伸檢察機關法律監督觸角，促進檢力下沉，應是是整個檢察機關的監督觸角延伸和檢力下沉。所以，檢察室與檢察院內設機構不應該是下屬關系。
另一種并列關系則具有較大的優點，一是能在鄉鎮基層體現檢察院的職能，二是檢察室作為檢察院的綜合業務部門，方便基層群眾、舉報和表達利益訴求，同時可以直接聯系鄉鎮公安派出所、司法所和人民法庭，而不會因為僅僅具有單一職能而妨礙檢察院在鄉鎮基層工作的開展。
三、檢察室機制的完善
針對上述問題，要使檢察室真正發揮應有職能，還需要從以下幾方面進行完善。
（一）厘清檢察室性質，做好人員編制
檢察室應當具有獨立編制。正如上文所言，檢察室作為與檢察院內設機構平行的部門，應到具有獨立的人員編制。雖然檢察室作為檢察院在鄉鎮基層的代表，沒有完整意義上的檢察權，但是檢察室要面對鄉鎮基層各種各樣的現實問題，單一的檢察權不足以應對基層社會發生的各種事態。這就要求檢察室的工作人員要具備各種業務素質，體現出綜合性的特點。給予檢察室獨立編制，有助于吸引或者督促檢察室工作人員的綜合發展，有利于穩定檢察室的工作隊伍③。
（二）劃清工作范圍，做到權責統一
作為法律監督機關，開展法律監督為檢察院的第一責任，檢察室也責無旁貸。但這種法律監督又不能僅僅體現在履行綜合治理、法制宣傳、法律咨詢、犯罪預防等派生性職能。更重要的是，檢察室應當擔負起監督基層政府組織的行政執法和基層司法部門的訴訟活動的重任，這對于促進依法行政和建設法治國家具有重要意義。
另外，檢察室要加強與司法所和訴訟服務工作室的協作配合，對社區矯正工作實施法律監督。確保社區矯正制度發揮實效，共同調處矛盾糾紛以及輕微刑事案件的和解；應當密切與公安派出所的聯系，建立派出所執法信息共享機制，對立案監督、糾正違法行為等檢察院重要職能予以體現；還應當應當加強與派出法庭的聯系，對民事行政案件等進行法律監督④。
加強對檢察室工作的制約。檢察室雖然是檢察院在鄉鎮基層的代表，其職能是檢察院職能的延伸，但不是取代檢察院本部的職能。因此，檢察室的工作也應當收到相應的制約。這種制約體現在：1.在涉及具體業務工作方面，仍要由檢察院相應的職能部門辦理；2.密切聯系群眾，主動接受群眾的監督，聽取群眾對檢察室工作的意見和建議，通過各種方式，回應群眾對檢察室提出的利益訴求；3.檢察室還要接受其他單位的監督，征求派出法庭、公安派出所、司法所以及其他基層行政執法機關的意見和建議，協助其他單位開展社會治安綜合治理過程中，立足檢察職能，服務工作大局⑤。
綜上所述，檢察室是檢察院法律監督職能的延伸，對促進檢力下沉，維護基層社會穩定，回應基層群眾利益訴求，化解社會矛盾都有著積極意義。同時，檢察室處于摸索階段，機構配置、人員編制、工作職能范圍、甚至檢察室類型都不完善、不統一。因此，有必要在現有建設的基礎上，逐漸完善檢察室的設置，建設穩定的干警隊伍，促進檢力下沉，同時也要加強對檢察室工作的制約，以便更好的履行檢察室職能！
注釋：
①鄭紅.發展鄉鎮檢察室服務新農村建設的思考[J].人民檢察， 2008（22）.
②徐國平，汪澤文.檢察機關鄉鎮檢察室工作制度芻議――以鄉鎮檢察室歷史沿革為視角[J].景德鎮高專學報，2012（1）.
③周光清，胡勇.鄉鎮檢察室制度及其發展[J].國家檢察官學報， 2013（5）.
一、民事行政檢察建議運用中理論與實踐的碰撞
(一)民事行政檢察建議存在現狀
人民檢察院開展民事行政檢察業務以來,在民事審判和行政訴訟監督檢察工作實踐中,民事行政檢察部門在抗訴渠道不暢的情況下,注意摸索經驗,講求監督效果,探索出一種與法律賦予的抗訴職能相并行的監督方式——對于一審生效判決或裁定認定事實證據充足、適用法律不當或存在漏判等問題的申訴案件,采用檢察建議的方式建議法院再審或另案審理,對同級人民法院的審判監督職能予以糾正和彌補,是民事行政檢察工作順利開展的有力保證。
對于民事行政檢察職能來說,民事行政檢察建議包涵著法律監督的內容,具有法律監督的性質,卻不具有法定的法律監督形式。它是以非法律監督的形式從事監督的內容,表現為形式與內容的背離。現行法律賦予檢察機關對民事行政審判進行法律監督的唯一手段,是依審判監督程序提出抗訴。然而在民事審判中出現的諸如程序方面的輕微違法等一般問題;在執行程序中出現的諸如對判決或裁定的執行極可能侵犯當事人合法權益等問題并不能通過這種單一的手段得到解決。
(二)民事行政檢察建議實踐中存在問題之原因探討
1、現行立法的保守與粗略是民事行政檢察建議業務難以開展的法律障礙。現行的民事訴訟法在這一方面則顯得過于謹慎、甚至保守,關于民事行政檢察建議缺乏具體的、可操作性的規定,使得采用和開展民事檢察建議工作困難重重。
2、監督者與被監督者的權力失衡是民事檢察工作難以開展的體制障礙。民事檢察監督權如何設置,直接關系到民事檢察工作的實際效果,關系到具體的民事行政檢察建議的具體運作。根據民事訴訟法的規定,民事抗訴權是民事檢察監督權最主要的表現方式,但在實踐中只不過是引起再審的一個條件,更不要說民事行政檢察建議權了。且審判機關對檢察機關的民事行政檢察建議是否采納以及何時答復,法律未作明文規定。民事行政檢察建議作為一種法律含義“曖昧”監督方式,法院當然可以采納,也可以不采納。這種監督意見由被監督者決定的權力設置,不僅嚴重挫傷了監督者的積極性,更重要的是達不到監督權設置的預期目的。因此在體制上保證監督者與被監督者權力均衡并使之得到立法確認是民事行政檢察建議業務得以順利開展的重要條件。
3、檢法兩家的認識分歧是民事行政檢察建議業務難以開展的觀念障礙。從法院方面來看,長期以來形成的在民事訴訟中的獨家辦案、強調內部監督制約為主的格局,使之難以接受民事檢察監督這一外部監督形式,甚至規避正面監督。在法律規定過于原則抽象的情況下,發展民事行政檢察建議的工作阻力重重。
二、檢察建議在司法監督的作用
依據檢察建議在民事行政檢察現階段工作中所起的作用,可以將檢察建議分為三種類型:
1、糾錯型檢察建議。是指對人民法院的生效裁判,以及民事審判活動和行政訴訟活動中出現的問題,檢察機關向人民法院發出檢察建議,指出存在的具體問題,并建議人民法院自行糾正的民事行政檢察法律文書。
2、督辦型檢察建議。是指在辦理民事行政檢察具體案件過程中,對行政機關在行政管理等方面存在的問題,指出存在的具體問題,并建議該機關予以改正的民事行政檢察法律文書。
3、服務型檢察建議。是指在辦理民事行政檢察具體案件過程中,對法人、其他組織在行政管理、經營管理等方面存在的問題,指出存在的具體問題,建議該單位進行整改,并將整改情況予以回復的民事行政檢察法律文書。
三、完善民行檢察建議監督的必要性
民行檢察建議監督作為檢察機關強化公正執法的補充和拓展法律監督的新方式,有利于民行檢察工作的發展和強化,它能彌補立法的缺陷,有效利用司法資源減少抗訴案件、解決審級矛盾,更有利于加強審判監督、促進司法公正。因此,應賦予民行檢察建議監督民行檢察建議監督相應的法律地位。但目前民行檢察建議監督在立法上還未得到應有的法律地位,所以它的法律效力是不確定的,也就是說民行檢察建議監督還不是一種有效力的法律監督。再者民行檢察建議監督還未形成一整套法律監督機制,反而需要審判機關的支持、配合甚至認可,使民行檢察建議監督難以發揮有效力的法律監督作用。針對規范、完善運用檢察建議啟動再審程序的制度提幾點如下建議。
1、將檢察建議納入法律規范,確立相應的法律地位。為了使檢察建議在民事行政檢察工作中有效地運用,充分發揮其啟動法院再審和糾錯、節約司法資源、減少訴訟成本的重要作用,建議立法機關應當以法律形式確認檢察建議這一監督方式。在相應的訴訟法中,予以明文規定。同時,要制定具體的操作規范,做到名正言順,才能使其具有法律效力。我們注意到,最高人民法院和最高人民檢察院《關于在部分地方開展民事執行活動法律監督試點工作的 通知》第三條“人民檢察院對符合本通知第二條規定情形的民事執行活動,應當經檢察委員會決定并通過提出書面檢察建議的方式對同級或者下級人民法院的民事執行活動實施法律監督。”“人民法院應當在收到檢察建議后一個月內作出處理并將處理情況書面回復人民檢察院。”。最高人民法院和最高人民檢察院《關于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監督的若干意見(試行)》以下簡稱《意見》第七條規定“地方各級人民檢察院對符合本意見第五條、第六條規定情形的判決、裁定、調解,經檢察委員會決定,可以向同級人民法院提出再審檢察建議。”“人民法院收到再審檢察建議后,應當在三個月內進行審查并將審查結果回復人民檢察院。人民法院認為需要再審的,應當通知當事人。人民檢察院認為人民法院不予再審的決定不當的,應當提請上級人民檢察院提出抗訴。”法檢兩家進一步規范檢察建議對審判的法律監督,促進法檢兩家對檢察建議實施的共同認識。
2、建立有效的監督機制,加強對檢察建議執行情況的監督。通過實踐證明,運用檢察建議啟動法院的再審改判和糾錯,是對人民法院的民事行政審判活動進行監督的有效方式。這一作法可以減少訴訟環節和成本,節約了司法資源,應當給予肯定。目前,由于這一作法未有明確的法律規范,執行過程中存在著較大差異。因此,應當極力探索建立有效的監督制度督機制,加強對檢察建議執行情況的監督。在法律未作出明確規定的情況下,《意見》第六條規定“人民檢察院對民事執行活動進行法律監督,應當依法履行,不得濫用監督權力;檢察人員違法行使職權,應當追究責任人員的紀律和法律責任。”,第七條規定“人民法院發現檢察監督行為違法法律或者檢察紀律的,可以向人民檢察院提出書面建議。人民檢察院應當在收到書面建議后一個月內作出處理并將處理情況書面回復人民法院;人民法院對于人民檢察院的回復有異議的,可以通過上一級人民法院向上一級人民檢察院提出。上一級人民檢察院認為人民法院建議正確的,應當要求下級人民檢察院及時糾正。”《意見》加強對檢察建議執行情況的監督和落實作了進一步的規范。
3、檢察建議自身應規范、嚴謹。作為一種法律文書,首先格式必須規范,內容必須詳實,語句必須嚴謹,適用方法要得當,決不能粗制濫用。檢察建議的直接對象必須是原判決裁定的法院。內容上必須詳實、客觀地敘述原判決裁定認定的事實或采用的證據或適用的法律等方面存在的問題,以及依照法律應當怎么判決裁定,有鮮明的觀點和意見。同時語句表述要準確,邏輯結構要嚴謹。
4、適用條件和范圍要準確。運用檢察建議的條件和范圍,在最高人民檢察院關于《人民檢察院辦理民事行政抗訴案件辦案規則》中作了明確規定,主要靠在辦案中認真的掌握、靈活運用。特別是運用檢察建議啟動再審察件的條件掌握,對于“五類重點案件”不宜用檢察建議啟動再審。我們認為,檢察建議目前在法律未作出明確規定、操作尚不規范、監督機制還不完善的情況下,只能作為一種嘗試。只適用于訴訟標的不大,法律關系明確,經與原審法院協商,法院對再審和事實依法都認可一致的案件。盡管訴訟標的不大、法律關系明確,但與原審法院意見形不成共識的,不宜適用檢察建議。對于原判決裁定確有錯誤,但依法不能啟動再審程序的,或者對于原判決、裁定確有錯誤,但未影響實體處理的可以提出檢察建議予以糾正。
切實貫徹實施好修改后民訴法,檢察機關應重點把握以下三個問題:
一是真正領會好監督什么的問題。首先,檢察機關要正確把握修改后民訴法規定的檢察監督范圍。修改后民訴法將檢察監督的范圍由“民事審判活動”拓展到“民事訴訟”,檢察機關對民事訴訟的監督范圍涵蓋到了整個民事訴訟過程,既包括對作為訴訟結果的生效判決、裁定、調解書的監督,也包括對生效裁判、調解等執行的監督,還包括對審判程序中審判人員違法行為的監督。其次,檢察機關要正確把握檢察監督的對象。檢察監督的性質是對公權力的監督。檢察機關在民事訴訟中的監督對象應當是確有錯誤的生效判決、裁定、調解書和審判程序中已經發生的違法情形。要注意把握檢察監督的時間節點,在判決、裁定、調解書發生法律效力以及違法情形已經實際發生后進行監督,避免對人民法院審判權的行使產生不當影響。
二是真正領會好為什么監督的問題,即切實把握好檢察監督的目標。修改后民訴法第二條有關民事訴訟法的任務不僅是審判機關民事審判要完成的任務,也是檢察機關法律監督要完成的任務。檢察監督的目標是維護司法公正、法律的權威和尊嚴,維護社會秩序、經濟秩序,保障社會主義建設事業的順利進行。一切檢察監督都應當以此為出發點,并以此為最終目標。不應當失去監督目標而盲目監督,也不應當為了完成考評任務而監督,而是為了完成檢察監督的目標和任務進行監督。此外,民事檢察監督是檢察監督的重要組成部分,它應當符合檢察監督的基本屬性,主要是依照法律規定提出抗訴或檢察建議,其效力是促使人民法院啟動再審程序或糾正違法情形,不應當代行審判權,更不應當干擾和阻礙人民法院依法行使審判權。
三是切實解決好怎么監督的問題,即如何正確履行好檢察監督職責。首先,檢察機關要正確把握好檢察監督應遵循的原則。民事檢察監督應當遵循以事實為根據,以法律為準繩的原則,應當遵循當事人意思自治原則和平等原則,保障當事人訴訟地位和訴訟權利平等,應當尊重當事人在法律范圍內的處分權,注重有效解決民事糾紛等。其次,檢察機關要正確運用好檢察監督的方式。在開展民事訴訟法律監督工作中,要注意區分不同案件性質和類型,依據法律規定綜合運用各種監督方式,避免監督方式的不當運用,代行審判權。再次,檢察機關要切實運用好檢察監督的手段。修改后民訴法第二百一十條規定,人民檢察院因履行法律監督職責提出檢察建議或者抗訴的需要,可以向當事人或者案外人調查核實有關情況。因此,檢察機關在履行監督職責過程中,應領會好修改后民訴法的豐富內涵,完成好法律賦予檢察機關的使命。
貫徹落實好修改后民訴法,檢察機關還應當做到以下五個并重:
一是監督和維護并重。檢察機關的法律監督針對的是審判機關違法履行審判職責的情況。對于審判機關依法履行職責的行為,檢察機關應當予以支持;對于已經發生法律效力的判決、裁定和調解書,沒有錯誤的,也要切實維護其效力,有效推動司法公正的實現。
二是依法監督與尊重訴訟規律并重。依法監督與尊重訴訟規律是正確履行檢察監督職責,實現監督目標,完成監督任務的根本保證,要貫徹落實好修改后民訴法,就必須做到依法監督與尊重訴訟規律并重。
三是監督數量、質量、效率和效果并重。各級檢察機關要從全面正確履行民事檢察監督職責,實現民事檢察監督目標的高度出發,在貫徹實施修改后民訴法的過程中,正確處理好監督數量、質量、效率和效果的關系。要尊重民事訴訟的規律,避免片面追求辦案數量。要切實樹立辦案質量是民事檢察工作生命線的思想,把真正需要監督的事項納入檢察機關法律監督的視野,對于不屬于監督范疇的事項,一個都不應監督。在確保監督質量,實現監督目標的前提下,著力提高辦案效率和效果,加大監督力度,實現監督數量、質量、效率、效果的有機統一,努力推動民事檢察工作科學健康發展。
四是程序公正與實體公正并重。修改后民訴法將對民事訴訟程序的監督納入檢察監督的范圍,在抗訴的基礎上增加了其他檢察監督方式,這要求我們更加重視和把握好程序公正和實體公正的關系,做到程序公正和實體公正并重。新職責和新任務要求檢察機關切實樹立實體公正與程序公正并重的監督理念,增強程序公正的監督意識。只有實現實體公正與程序公正并重,才能真正保證司法公正的實現。
檢察機關對行政訴訟實行法律監督，既是憲法賦予檢察機關的職權，也是我國行政訴訟法所確定的基本原則之一。現行《行政訴訟法》運作已逾20年，行政訴訟法的制定和實施，對于中國社會從人治向法治轉型，從公權力行使不受制約向受法律制約轉型，從民不能告官，人權無司法救濟向民可以依法告官，人權受法律保障轉型起了奠定制度基礎和開辟行進道路的作用。但是，由于行政訴訟法制定之時，我國市場經濟體制尚未正式確立，法治和人權尚未入憲。時代的局限使該法當時確立的規則、制度存在諸多缺陷和不足，從二十多年的行政檢察實踐來看，檢察機關的行政訴訟監督職能并未得到有效發揮，存在申訴案件匱乏、監督效果有限等問題。這些問題與法律的規定過于原則、監督依據不完備有很大關系，行政檢察權在行政訴訟中的職能定位、權利辯解的不明確也是重要原因。
一、我國行政訴訟法檢察監督的立法缺陷
我國現行《行政訴訟法》第10條、第64條分別規定了檢察機關的法律監督地位和抗訴權。僅籠統地規定檢察機關有權對行政訴訟實行法律監督，且僅規定了抗訴一種手段，對行政訴訟監督的范圍、方式、手段等方面均無明確的立法規定。立法的局限性使行政檢察監督工作因缺乏依據而無法發揮應有作用。
（一）行政檢察監督與行政訴訟檢察監督的概念區分
行政檢察監督包括行政訴訟檢察監督和行政執法活動的檢察監督，指的是檢察機關依法對行政訴訟活動和特定的行政行為實施的法律監督。
《行政訴訟法》總則第10條規定：“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督。”對檢察機關應該在行政訴訟哪些具體方面實施監督，則存在分歧意見。在分則第64條“人民檢察院對人民法院發生法律效力的判決、裁定，發現違反法律、法規規定的，有權按照審判監督程序提出抗訴。”將行政訴訟檢察監督的對象限于已經發生法律效力的判決、裁定，在監督方式上僅限于抗訴一種手段，而忽視了檢察機關對行政訴訟全過程的監督，與對整個行政訴訟制度的監督原則相違背，影響了行政訴訟檢察監督職能的發揮。
（二）監督范圍狹窄
《行政訴訟法》第64條將行政訴訟檢察監督的范圍局限于人民法院的生效判決、裁定，而對行政訴訟過程中的其他程序是否具有檢察監督權沒有明確規定，未將整個訴訟過程、審判人員在審判程序中的違法行為等納入行政訴訟檢察監督的范圍，影響了行政訴訟檢察監督的全面性。
（三）監督方式單一
檢察監督方式是行使行政訴訟檢察監督權的重要保障，《行政訴訟法》第64條對行政訴訟僅規定了抗訴一種檢察監督方式，未涉及其他監督方式，這種事后性的監督方式使得檢察機關成為行政案件立案和審理活動的局外人，由于檢察機關沒有閱卷權和參與庭審的權利，對行政案件的了解只限于當事人的事后舉報，不可能掌握案件的全部情況，無從監督；同時，在事后進行抗訴，由于各種證據材料都可能已經發生變化，抗訴的難度大大增加，使抗訴權“名存實亡”。影響了檢察機關對行政訴訟活動監督的效果。檢察機關雖然以檢察建議、再審檢察建議、糾正違法等方式進行監督，但是因缺乏法律依據，難以發揮實質效能。
（四）行政公訴制度的缺失
行政機關從事行政管理的過程，是將國家法律、法規付諸事實的過程，其在行政管理過程中，侵害公共利益，就構成了對法律、法規的破壞。檢察機關作為法律監督機關，代表國家利益和社會公共利益。檢察機關通過自身行為維護國家利益和公共利益是其基本職責，因此，在國家利益、社會公共利益受到損害時，檢察機關代表國家提訟符合法律監督機關的憲法定位。但在實踐中，檢察機關作為原告提起行政公益訴訟缺少法律的有力支撐。
二、在行政訴訟法修改中完善檢察監督的探討
完善我國檢察機關對行政訴訟實施法律監督的路徑和方法，不僅要考慮我國憲法對檢察機關的定位，借鑒國外的有益經驗，更要從我國行政訴訟的實際出發，探索適合我國國情的行政訴訟檢察監督路徑和方法。
（一）擴大監督范圍
現行《行政訴訟法》將檢察院在行政訴訟中的活動限制在監督審判活動上，意味著檢察機關只對人民法院的審判活動進行監督，同時現行行政訴訟法第64條也將檢察院的審判監督活動局限于事后監督，即只有人民法院作出生效的判決或裁定后，人民檢察院發現違反法律、法規規定的，有權按照審判監督程序提出抗訴。而對于訴訟活動中出現的違法活動卻只能望而興嘆。因此，行政訴訟法修改應將人民檢察院的法律監督對象主體范圍擴大到所有參與訴訟活動的人，并對訴訟活動實施同步監督，實施監督的判斷標準當然應該是訴訟活動是否合法、適當。基于此，原則上對于所有訴訟參與人的所有訴訟活動，如果存在違法情形，人民檢察院皆可以實施法律監督。
（二）完善監督方式
在立法上明確檢察建議、檢察意見和糾正違法通知書的適用范圍和法律后果，增強監督效果。在司法實踐中總結出來的檢察意見、檢察建議和糾正違法通知書等幾種監督方法由于在立法上沒有明確，因而在實踐中被監督者往往對此置之不理，既影響了監督的效果，也影響了檢察機關的威信。這三種非抗訴監督方式如果運用的好，與再審抗訴的監督方式可以起到補充的作用，有利于提高監督的效率和效果。因此，有必要在立法上進一步明確檢察建議、檢察意見和糾正違法通知書的適用范圍和法律后果，一方面由最高人民法院和最高人民檢察院聯合作出司法解釋，另一方面，從長遠的角度，應當以立法的形式肯定這三種監督方式，并明確其適用范圍和法律后果。
[關鍵詞]檢察機關；提起、參與；公益訴訟；國家和社會公共利益
一、檢察機關提起、參與公益訴訟的司法實踐
我國的公益訴訟肇始于20世紀90年代后期，自1997年河南省方城縣第一起民事公益訴訟成功以后，貴州、黑龍江、江蘇等地的檢察機關相繼進行了公益訴訟，但真正達到規模化的程度則是在進入新世紀以后，至今檢察機關提起和參與的公益訴訟達百起[1]。到目前為止，公益訴訟呈現的類型有平等權與反歧視案件，如就業年齡、就餐身份歧視案、省籍地域歧視案；教育權案件，如民工子女學校案、義務教育收費案；環境保護案件，如300名青島市民狀告規劃局批準在音樂廣場建設住宅區案件；消費者權利案件，如三毛入廁案等。還有國有資產流失案件，壟斷案件，確認婚姻無效等影響公序良俗的案件。
雖然，現在檢察機關提起和參與了大量的公益訴訟案件，積累了相當的經驗，但由于缺乏法律明確的規定，使得檢察機關提起、參與公益訴訟顯得“名不正、言不順”，陷入非常尷尬的困惑境地。現在對于檢察機關提起、參與公益訴訟的討論如火如荼，有支持的，有質疑的，有提出建議的。不管怎樣，檢察機關提起、參與公益訴訟的大膽嘗試，為我國最終建立公益訴訟制度提供了寶貴的司法實踐資料，至少也是起到了拋磚引玉的作用，況且，從法律效果和社會效果來看，檢察機關提起和參與公益訴訟充當的角色還很理想。
二、檢察機關提起、參與公益訴訟的正當性
從我國現行的體制、司法制度來看，只有檢察機關才能充當提起、參與公益訴訟的角色。
（一）公益訴訟的界定
公益訴訟源于古羅馬的法律制度，相對于私益訴訟而言。法國1806年《民事訴訟法》、《法院組織法》都規定檢察機關可以為維護公共秩序提起公益訴訟，美國1890年《謝爾曼反托拉斯法案》的出臺標志著公益訴訟在美國的誕生，1914年美國的《克萊斯法》再次規定檢察官可以提起民事訴訟。另外，日本、德國等國家也有相應的規定[2]。
公益訴訟發展到今天，經過了一百多年，各國的表現形式也不盡相同，但無論從公益訴訟的起源，還是從有關國家的公益訴訟制度來看，公益訴訟實際上是一定的主體，依據法律規定，針對侵害社會公共利益的行為提出訴訟請求，由法院通過公共利益在由個人接近權利實現的情形下，就不再僅僅是法律主張其自身的權威、威嚴這樣一種單純的概念上的利益，而同時也是一種誰都能感受得到，誰都能理解得到的非常現實、極為實際
從我們國家現行的體制來看，立法機關是我們，立法機關宜采取立法的形式，賦予某一特定機關獨立行使，自身不宜參與。
根據法理學的觀點，民事訴訟都是堅持不告不理、審訴分離的基本原則。在我國，人民法院依法獨立行使審判權，在民事訴訟中，嚴格貫徹這一基本原則。如果將公益訴訟的職責賦予人民法院，人民法院將充當兩個訴訟角色，自己訴訟，自己審判，這將嚴重破壞這一基本原則。因此，無論如何，人民法院都是無法擔當這一重任的。
我們國家的行政機關擁有廣泛的職權，其職責范圍深入公益訴訟賦予某一行政機關，不管是新設立一個，還是在現有的行政機關中選擇一個，都會形成是自家監督自家的情形，又會形成內部監督的模式。眾所周知，內部監督模式是最無力的監督方式。所以，為了加大監督的力度，增強公益訴訟的效果，行政機關也無法充當公益訴訟的原告。
（三）檢察機關提起、參與公益訴訟的合理性與必要性
1、從司法實踐來看，檢察機關充當公益訴訟的原告有其合理性和必要性。迄今為止，已出現的公益訴訟類型中，被告多是大型的公司、企業，還有就是行政機關，可以想象，能夠給國家和社會公共利益造成損害的絕對不會是勢力較小的組織或機構。而原告多是廣大分散的人民群眾，還有一部分更是社會的弱勢群體，雙方當事人處于極端的不平等的地位。即便有些受害方（有些公益訴訟根本就找不到明確的被害方）愿意并積極行使訴訟權利，難以排除某些個人產生“搭便車”的想法，使得司法實踐中公益訴訟的參與度和執行效果并不理想。現在司法實踐中，訴訟成本如此之大，訴訟風險也如此驚人，在面對諸如壟斷、環境污染等大型案件時，有多少人會主動提訟？所以，在實踐中，存在不愿、不敢、不能等多種心理阻礙公益訴訟的發展。因此，如果僅僅依靠被害方行使訴訟權利，難以實現社會的公平正義，迫切需要明確一個具體的機構負擔此重任。
2、從檢察權的性質看，檢察機關充當公益訴訟的
我們認為準確界定檢察機關的性質應從我國的具履行自身的職責，并因此造成了國家和社會公共利益的損害，有違國家法律的正確、統一實施，而檢察機關是國家的法律監督機關，包括對刑事、民事和行政訴訟的監督，代表國家和社會公共利益，它本身并沒有訴訟實體權利和自身利益，僅僅是一種程序性建議權，而不是實體處分的權能；它只是司法過程中的權力，而不是決定司法結果的權力；只是一種權力制約另一種權力的權力，而不是對另一種權力給與實際處置的權力；是一種必需通過具體訴訟程序而實現的權力[7]，這些性質決定檢察機關完全符合提起、參與公益訴訟的要求，也并不違背檢察權的性質。從另一個側面看，檢察機關積極提起和參與公益訴訟，這正是檢察機關行使法律監督權的表現形式，只有這樣，才真正符合建立法律監督權的初衷。
3、從法律移植的角度分析，檢察機關充當公益訴訟的原告有其合理性和必要性。法律移植是一個國家法律制度從另一個國家法律制度或許多法律集團中輸入的一種現象，是特定國家（或地區）的某種法律規則或制度移植到其他國家（或地區）。它所表達的基本意思是在鑒別、認同、調適、整合的基礎上，引進、吸收、采納、攝取、同化外國的法律（包括法律概念、技術、規范、原則、制度和法律觀念等），濟的客觀規律、對外開放等各方面來看，法律移植都有其必要性。
現在世界上大部分國家已經建立公益訴訟制度，并且大部分國家將這一職權賦予檢察機關，不管是社會效果還是法律效果都很理想。雖然，我們國家與其他國家的政治制度、法律制度有很大的不同，但這并不足以影響法律移植。法律移植只是在“鑒別、認同、調適、整合的基礎上，引進、吸收、采納、攝取、同化外國的法律”，我們要學會魯迅的“拿來主義”，善于吸取各個國家的優勢所在，創造性的適用，形成一套適合中國實際的公益訴訟制度。
三、檢察機關提起、參與公益訴訟的范圍與方式
為規范、完善檢察機關提起、參與公益訴訟，確保公益訴訟達到預定的目的，應對檢察機關提起、參與公益訴訟的范圍和方式予以明確的規定。
(一)檢察機關提起、參與公益訴訟的范圍
檢察機關提起、參與公益訴訟的范圍應作嚴格的限制，否則在實踐中將無法控制檢察權的濫用和極易產生司法腐敗。
前面已經談到公益訴訟的界定，包括國有資產流失案、環境污染案、破壞社會主義經濟秩序案等各種案件，但并不是所有的這些案件都要檢察機關提起和參與，其中當事人可以自行訴訟的檢察機關應盡量減少參與，以免檢察權干涉私權。本文認為以下幾種公益訴訟案件應當由檢察提起、參與：1、無法確認受害方或受害方無法履行的公益訴訟案件。比如國家作為受害方，國家不能擔任原告參與公益訴訟。2、受害方不愿、不敢提起公益訴訟的案件。在公益訴訟司法實踐中，有相當一部分案件的當事人由于種種原因不愿、不敢提起、參與進來，使得訴訟無法正常開展。比如壟斷案件，壟斷案件的被告方多是實力雄厚、財大氣粗的大型企業，那些小型的公司、企業根本就無法與之抗衡，要他們提訟，無非是以卵擊石，所以他們選擇了不訴訟。3、受害方已經提起或參與進公益訴訟，但由于實際情況的制約，比如取證困難，受被告方制約等情況，使得訴訟無法繼續進行的案件。除了上面幾種情形之外，檢察機關應秉著極其謹慎的態度提起、參與公益訴訟。
（二）)檢察機關提起、參與公益訴訟的方式
針對上文所討論的檢察機關提起、參與公益訴訟的范圍，檢察機關提起、參與公益訴訟應秉著有利于保護國家、社會公共利益、維護司法公正的初衷選擇各種不同方式。因為在當前的公益訴訟中，存在多種侵害國家、社會公共利益的行為，當事人也存在多種形式，各種阻礙公益訴訟的因素也多種多樣。因此，檢察機關應根據不同的情形采取不同的方式提起、參與公益訴訟。
本文認為檢察機關提起、參與公益訴訟應當包括單獨、督促和支持等三種方式，針對不同的情況采取不同的方式，確保訴訟的社會效果和法律效果。對于受害人缺位或者無法履行原告權利的情形，檢察機關應采取單獨的方式提訟；對于當事人有條件履行原告職責卻怠于履行，檢察機關應采取發送檢察建議的形式督促，確保訴訟的順利進行；對當事人處于弱勢一方，無能力提起、參與訴訟，檢察機關應采取支持的方式參與到訴訟當中，提供法律幫助，保證訴訟的正常進行。
四、檢察機關提起、參與公益訴訟的完善
當前檢察機關提起、參與公益訴訟存在于法無據的尷尬局面，為有效開展公益訴訟，在進行相關法律修改時，應著重從以下兩方面著手：
（一）準確定位檢察機關提起、參與公益訴訟的地位和性質
檢察機關提起、參與公益訴訟過程中對其所處的地位有以下六種認識：1、處于當事人地位；2、處于法律監督機關代表人地位；3、處于程序意義上原告人地位，同時負有法律監督的任務；4、處于社會公共利益代表人的地位；5、處于公訴人地位；6、處于國家監訴人地位[9]。
本文的觀點認為檢察機關提起、參與公益訴訟應當是正當行使法律監督職責，處于程序意義上的原告地位，與第三種觀點有點類似。根據目前訴訟法通說，訴訟利益才是訴訟的根本，但在公益訴訟中，檢察機關無任何實體意義上的訴訟利益，因此檢察機關肯定不存在處于當事人地位。檢察機關之所以能提起、參與公益訴訟，主要的原因是充當法律監督者的身份。當受害方怠于行使權利、無能力行使權利等情形發生時，檢察機關以監督者的身份出現，監督、幫助或代替受害方提起、參與訴訟，正是其履行監督者的職權。但這只是引訟的正常開始或繼續進行，并無具體的訴訟利益，因此，檢察機關只是處于程序意義上的原告。
這些問題，不僅嚴重違反有關法律規定，侵犯相關公民的合法權益，而且助長了執法、司法腐敗，影響到法制的權威和執法、司法機關的公信力。解決這些問題，—方面，需要完善有關立法及司法解釋，針對不同類型的民刑交叉案件，明確規定相應的處理方式和程序要求;另—方面，必須加強對執法、司法機關的監督制約，及時發現和糾正民刑交叉案件處理中的—些違法及不當問題。在監督方面，除強化執法、司法機關的內部監督外，當前更為重要的，是要充分發揮檢察機關作為法律監督機關的職能和作用，進—步強化對相關執法、司法活動的法律監督。這種監督，主要包括兩個方面:
■對公安機關執法活動的監督
對公安機關的立案、偵查活動，檢察機關有訴訟監督權。在立案活動中，對于公安機關接受控告、報案或人民法院移送案件后“應當立案而不立案”的，檢察機關有權要求公安機關說明不立案的理由;經審查，認為公安機關不立案的理由不成立的，應當發出《通知立案書》，公安機關接到《通知立案書》后應在15日內立案。對于公安機關濫用立案權，“不應當立案而立案”的，雖然刑事訴訟法并未將其納入立案監督范圍，但根據人民檢察院對刑事訴訟活動進行法律監督的原則和職責，此時，檢察機關仍可以向公安機關發出“糾正違法通知書”，要求公安機關撤銷不應當立案的案件。對于公安機關濫用立案、偵查職權，實施的其他“以刑止民”、“以刑助民”等違法活動，檢察機關基于其法律監督職責，也有權發出口頭或書面通知，要求予以糾正。
為保障上述監督活動有效實施，在制定和完善我國民刑交叉案件處理的立法、司法解釋時，應明確以下要求:—是在人民法院發現相關民商事糾紛案件涉嫌刑事犯罪，而向公安機關移送案件時，應同時通報給相關人民檢察院，以便檢察機關掌握情況、實施監督;二是對于公安機關應當立案而不予立案的，報案人、控告人或相關人民法院，都有權要求人民檢察院實施立案監督;三是對于公安機關立案、偵查活動中的其他違法行為，相關公民及人民法院均有權向檢察機關反映，要求實施監督、依法糾正。
