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關鍵詞：大學生；法律地位；行政向對方；勞動者
中圖分類號：G641 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2016）09-0119-02
大學生應該是在高等學校入學注冊學籍和接受教育服務的群體。法律地位應該是指法律關系的主體享受權利與承擔義務的資格，通常用享受權利和履行義務的范圍來確定其地位。據此，大學生法律地位就應該是指大學生在高校注冊學籍開始到領取畢業證書之日至這個時段享有的權利和應該承擔的義務的范圍。這個范圍在不同的法律關系中的體現有所不同。
大學生一般應該是年滿18周歲的公民，按照《民法通則》的規定，年滿18周歲的公民應該是完全民事行為能力的人，依法能夠以自己的行為獨立行使民事權利和履行民事義務。大學生不同于普通的年滿18周歲的公民，在社會關系首先與學校發生行政法律關系；同時與其他的民事主體發生民事法律關系；課程改革引發了大學生與實習單位發生的勞動法律關系，在以上多個法律關系中大學生享受權利和履行義務的范圍如何界定，本文以“大學生”為主體，闡述在以上三種法律關系中的權利和義務，從而界定大學生的法律地位。
一、教育行政法律關系中的大學生的法律地位
大學生是在高校入學注冊學籍接受教育的群體，那么大學生與高等學校應該對應出現在教育法律關系中，成為教育法律關系的雙方當事人。
在教育法律關系中，大學生與普通高校的法律地位是不平等的，具體體現：
（一）在教育法律關系中，高等學校是法律法規授權的組織，是作為行政主體出現的
根據《教育法》第二十八條規定：“高校有權組織實施教育教學活動，招收學生或者其他受教育者，對受教育者進行學籍管理，實施獎勵或者處分，對受教育者頒發學業證書”。從教育法的規定不難看出，高等學校雖然在法人的分類中屬于非企業法人中的事業單位法人，不是機關法人，但是它在對大學生進行獎勵和處分，頒發學歷證書等具體法律授權范圍內行使教育行政管理職能，符合法律法規授權組織的特征。
（二）在教育法律關系中，大學生是接受普通高校管理教育管理的行政相對方
在教育法律關系中，高校在行使對大學生的各項紀律管理、學籍管理、學位管理等法律、法規授權的各項權利時，學校可以單方面做出處理決定并實施，無須征得學生的同意。如高校有權決定對不符合畢業標準的大學生拒絕頒發大學生學位證和畢業證；有權在大學生違反學校紀律和制度時決定對學生進行處罰。
高等學校雖然在處罰決定作出時，同時賦予作為行政向相對方大學生享有申訴的權利。但是申訴權利缺乏相應的程序保障，更沒有實體權利的保障。目前，很多大學生普通高校侵犯其權利的案件被法院作出駁回或者不予受理的決定，即使受理最為行政相對方的大學生的權益又有幾個得到真正的保障。
（三）在教育法律關系中，有的認為學生與學校之間是內部行政法律關系
因為學校作為法律法規授權的組織行使一定的行政職能，比如對學生的處分權，對學生可以給予警告、記過、記大過、降級、留校察看、開除學籍等行政處分，針對這些行政處分，學生只有向教育行政部門的申訴權，沒有權。有的學生向法院，法院認為這是學校根據教育法的授權給予學生的內部行政處分，不能通過訴訟的渠道維權，只能向教育行政部門申訴。例如：有的大學生因為學校不授予學位而引發爭議的案件，首先要求學生向學校的學位評審委員會申請復核，對于學校的學位評審委員會的復核決定不服的，向教育行政部門申訴，因此事項向法院的，法院不予受理。
在此需要說明的是學生不是高等學校的職工，就這一點是不是足以說明學生與學校之間不是教育行政內部法律關系，而是教育行政外部關系。明確了高等學校是根據《高等教育法》授權的組織，行使一定的行政職能，作為行政主體出現，那么學生是行政向對方，二者之間一定是教育行政法律關系。
綜合以上觀點不難看出，教育法律關系是行政法律關系的一中，具有行政法律關系的特征，主體地位不平等，大學生處于行政相對方的劣勢地位，應該健全大學生權益保護相關的法律法規，《教育法》在賦予高等學校行政權力的同時應該完善權力監督機制和相對方權益保護機制，避免給大學生權益帶來不必要的傷害。
二、高校課程改革中的大學生的法律地位
目前高等學校正在以提高教學質量為目標的課程改革，課程改革的核心是理論課程與實踐課程的有機融合，提高學生專業實踐操作能力。而理論與實踐融合的最佳途徑就是產學研一體的教學模式，而大學生進入企業生產實踐中實習無疑是最佳途徑，從而在高等學校與大學生教育行政法律關系基礎之上，產生了高等學校與企業、大學生與企業的兩種法律關系。
高等學校與企業的關系應該是平等互助的民事法律關系，學校為企業提供技術支持和人力保障，企業為實現學校的教育目標提供實習場所。
大學生與企業之間的法律關系應該是什么性質的哪？是勞動關系還是勞務關系？大學生的法律地位應該如何確認和保障？
大學生實習期間合法權益受到侵害的比例很高，關鍵問題是法律地位缺位。因為大學生實習不能提供持續的不間斷的勞動，所以，不能依法取得勞動者的地位，無法受到《勞動法》和《勞動合同法》的保障。
大學生實習期間的法律地位缺位原因：
(一)行政合同違約責任現狀
我國的行政合同理論起步很晚，至今沒有形成一個完整的理論體系和制度保障機制。但是隨著改革開放和社會主義市場經濟體制的建立，以政府為代表的行政主體基于國家和社會公共利益的需要和實現行政管理的目的，不斷地與公民、法人和其他組織形成各種形式的合作與利益關系，而在此之中，行政合同作為一項重要的合作手段被越來越多的運用于日常行政管理工作之中。由此引發的各種合同責任也成為了理論和實踐中不可忽視的重要問題。目前，我國對于行政合同沒有專門的立法，這一立法上的空白使得合同當事人在一方違約時難以采用有效的手段維護自身的合法權益。而基于行政合同的特殊性，現有的民商事立法中關于合同的規定難以行之有效的對其進行有效規制。因此，行政合同當事人權利救濟的制度構建還有很長的路要走。下面我將僅就行政主體違約責任進行簡單的性質研究。
(二)行政主體違約責任性質的性質研究
關于行政主體的違約責任的性質，理論界有三種不同的觀點:第一種觀點從民事侵權理論的角度出發，認為行政主體違反合同約定時對合同相對方的公民、法人或其他組織的合法權益造成了損害，因此，應認定為一種民事侵權責任。第二種觀點認為行政合同從本質上講為一種合同，行政主體違反合同約定應視為一種民事上的違約責任。第三種觀點將行政合同視為一種特殊的行政行為，行政主體侵害相對人合法權益的行為應認定為一種行政侵權行為。通過對行政合同的性質分析，我認為以上三種觀點均不能準確說明行政合同違約責任的性質。首先，行政合同基于其主體的特殊性以及當事人雙方地位的不平等性，使其有別于民法上基于平等民事主體之間的侵權行為而產生的侵權法律責任和基于平等主體之間經過協商合意形成的民商事合同責任。其次，行政主體的違約責任多產生于享有特權的行政主體，導致合同無法履行或者無法適當履行，使得相對人的權益受到損害，而這一特征又使得行政主體的違約行為與一般意義上的行政侵權行為相區別。綜上所述，行政合同的違約責任不同于民商事法律意義上的違約責任，也不屬于一般意義上的行政侵權責任，其性質應認為是一種行政法律責任。下面將對行政主體的違約責任與行政違法進行比較研究，以確定其性質。
(三)行政主體違約責任與行政違法的比較研究
關于行政違法的概念，我國理論界存在幾種不同的觀點，雖在違法主體認定上存在不同，但均承認行政違法是違反行政法規的行為。此處為將行政主體的違約責任與行政違法進行比較，特將行政違法的主體限定為行政主體或經行政主體授權的組織及其工作人員。因此，我們可以將行政違法定義為行政主體以及經行政主體授權的組織及其工作人員違反行政管理法律法規的行為。從上述定義中可以總結出行政違法行為具有如下特點:第一，行政違法的行為主體為行使國家權力的行政機關或者經國家機關授權的其他單位或組織。第二，必須有違反行政法律法規以及其他規范性法律文件的規定行為。第三，行政違法應承擔行政法律責任。通過對于行政違法行為的概念和特征的表述，我們可以分析得出行政主體的違約責任與行政違法責任具有很多的相同點。首先，其主體均為行政機關以及經行政機關授權的組織。其次，從性質上講，兩種責任的產生都是基于一定的行政行為，均為一種行政法律責任。再次，其行為對相對人造成了不利影響或使得當事人的人身及財產權利收到額直接或間接損害。最后，均應承擔由此行為而帶來的不利后果。通過對行政違約責任與行政違法責任的對比，可以看出兩者具有很多的共性。那么，我們會產生如此疑問:行政主體的違約行為可否認定為行政違法行為的一種?從前面的分析論述中，我們認為行政違法行為必須違反行政法律法規或者其他規范性文件。但目前我國在行政合同領域存在著立法上的空白，不僅沒有專門的行政合同立法，就連其他相關的現行行政法律法規中也沒有對行政合同作出相關的規定，正在籌劃中的《行政程序法》雖然對行政合同做出了規定，但其尚處于草擬階段，何時能夠施行還沒有結果。因此，基于這一立法上的缺失，行政合同在制定、履行以及權利救濟方面便無法可依。這也使得行政主體在違反合同約定的義務而損害合同另一方當事人利益時，無法認定其行為為行政違法行為，其賠償的標準也只能依照民商事合同的賠償標準來進行。
對于行政合同中行政相對人權利救濟的思考
(一)一般救濟方式
對于行政合同的糾紛解決機制，理論界通過結合傳統民商事合同的糾紛解決機制，認為包括協商、仲裁、行政復議與行政訴訟。協商與仲裁作為傳統民商事合同中較為常用的糾紛解決方式，對于合同糾紛的解決起到了很大的作用。但協商的實現是基于傳統民商事主體地位平等，而行政合同由于主體的特殊性使得合同當事人雙方處在一種不平等的地位。行政主體在行政合同上的優益權使得其在設立、履行、變更、中止行政合同的過程中處于絕對主導的地位，這種地位上的不平等也使得通過平等協商的方式解決糾紛無法實現。對于采用中立第三方的方式進行的仲裁方式，由于目前我國仲裁僅限于民商事法律關系，對于行政合同方面沒有相關的規定。若采用傳統的仲裁方式，仲裁機關裁決基于自身強制力不足的弱點，對于國家權力行使者的行政機關難以產生有效拘束。因此，若要采用仲裁方式解決爭議，必須建立起針對行政合同以及其他行政行為的仲裁機制。行政復議與行政訴訟是目前我國行政相對人權利救濟制度中最為行之有效的救濟手段。《行政復議法》與《行政訴訟法》均未將行政合同糾紛明確列為其受案范圍，但是都在一定程度上默認了行政合同爭議可以成為其受案范圍。如《行政復議法》第6條第11項規定了“認為行政機關的其他具體行政行為侵犯其合法權益的”可提起行政復議和《行政訴訟法》第11條第一款第八項“認為行政機關侵犯其他人身權財產權的”可以提起行政訴訟。這兩個兜底條款的規定為行政合同爭議采取行政復議和行政訴訟的方式進行解決提供了可能，但由于沒有具體的制度設置，其在具體運行中還存在著很多阻礙。完善我國的行政合同救濟制度，應當將行政合同明確規定為行政復議與行政訴訟的收案范圍。
發生“醫療事故”的主體是醫療機構及其醫務人員。這里說的“醫療機構”是指按照國務院1994年2月的《醫療機構管理條例》取得《醫療機構執業許可證》的機構。這里所說的“醫務人員”是指依法取得執業資格的醫療專業技術人員,如醫師和護士等,他們必須在醫療機構執業。
(二)行為的違法性
“醫療事故”是醫療機構及其醫務人員因違反醫療衛生管理法律、行政法規、部門規章和診療護理規范、常規而發生的事件。目前我國已經頒布的醫療衛生管理方面的法律、行政法規主要有:傳染病防治法及其實施辦法、母嬰保健法及其實施辦法、獻血法、職業病防治法、藥品管理法、精神藥品管理辦法、麻醉藥品管理辦法、血液制品管理條例、醫療機構管理條例等。衛生部門以及相關部門還制定了一大批部門規章和診療護理規范、常規。這些法律法規、規章、規范是醫療機構和醫務人員的工作依據和“指南”,醫療機構和醫務人員在自己的有關業務活動中應當掌握相應的規定,并遵循規定,以確保其執業的合法。從醫療實踐看,最常用、最直接的是部門關于醫療機構、醫療行為管理的規章、診療護理規范、常規。
(三)過失造成患者人身損害
“過失”造成的,即,是醫務人員的過失行為,而不是有傷害患者的主觀故意;對患者要有“人身損害”后果。這是判斷是否是醫療事故至關重要的一點。
在進行標準化運作之前，需要對科技行為的范圍進行有效界定，研判其標準化對象的內核，僅對共同使用和重復使用的事項進行標準化體系重構。鑒于科技管理具有行政法學意義上的行政行為屬性，可借鑒行政行為的分類制度予以研析。
1.1科技行政行為的分類研究
通過對照《行政法》《行政許可法》等關于行政行為的法律法規，結合我國科技管理和服務事務，尤其是針對上海市科學技術委員會的職責和權限，對科技管理與服務行為的分類原則進行研究，分別按照行政相對人是否特定、科技主管部門是否可以主動實施科技管理與服務行為、法律是否對科技管理與服務行為嚴格拘束、行為結果是否對行政相對人有利等4項維度對科技行政行為進行切分。在與標準化對象對接的過程中，按照行政相對人是否特定為標準可將科技行政行為分為具體行政行為和抽象行政行為，這種分類方式一方面符合行政法的要求，迎合職能部門的工作習慣，使構建的標準框架可有效融入已經建立的法律體系和制度體系；另一方面也盡可能窮盡科技管理行為，保證標準體系的全覆蓋，最終形成上海市科委科技管理與服務行為結構圖（如圖1所示）。
1.2科技行政行為的標準化對接
根據“標準化對象”的定義，“科技管理標準化對象”可以理解為“科技管理領域需要標準化的主題”，是科技管理領域共同使用的和重復使用的事物或活動。通過對科技管理領域重復性事物或活動制定標準，作為指導科技管理實踐的依據，促使科技管理活動實現最佳秩序。可見，標準化對象并非涵蓋上述科技行政行為的所有事項，具體分析如下。（1）科技行政立法建議及制定科技管理規范性文件等事項有《立法法》等相關法律、法規、規章和方針、政策予以規范和指引，要求和程序相對比較成熟，不需要另外制定相關標準。（2）科技規劃及戰略發展研究等內容具有時效性和創新性，難以形成成熟的路徑和經驗，難以用標準予以固化和優化。（3）其他具體行政行為，盡管有《行政許可法》《行政處罰法》等予以規范，但部分行為（尤其是科技服務行為）仍處于空白或灰色地帶，急需標準進一步承接和細化。（4）除了上述行政行為，還有科技主管部門的內部管理行為，例如物質保障、評價考核等內容，作為標準化工作的一部分，也應該納入標準體系。綜上，在科技行為分類的研究基礎上，結合標準化對象的理念，明確了科技管理標準體系的范圍和內涵，為構建標準體系提供了有效輸入，確保標準體系的完整性和實用性。
2科技管理標準體系構建
2.1標準體系定位
2.1.1頂層設計，覆蓋科技管理整體工作
標準體系具有系統性、前瞻性等要求，需要和業務職能有效對接和彌合，科技管理部門應當從提升科技管理效能為著手點，按照綜合標準化思路進行一體化體系構建，從系統、結構和功能3個方面建立內在聯系，橫向上兼顧科技管理、科技服務、內部運維等工作職能；縱向上考慮項目立項、評審、驗收、轉化等流程，有利于更加清晰地劃分科技管理的工作條線，為分步實施標準化工作提供依據。
2.1.2體系下沉，充分發揮標準的可操作性
科技管理標準并非運營在上海市科委一層，而是將末端延伸至具體操作部門的每一位工作人員，直接下沉到人員管理、硬件配置、信息化建設、工作流程、評價改進等層面。標準一方面作為上級對下級的考核指標，一方面也是下級履行上級工作安排的操作手冊，同時也是人流、物流和信息流的交互作用下的產物，標準的細致程度要求標準體系必須滿足基層實際需求。
2.1.3擴展升級，不斷適應工作發展需求
科技管理具有很強的科學性和時效性，須順應科技發展的趨勢和市場的價值取向，為了保證標準體系的生命力和可持續性，一是體系的開放性，在整合科技管理、科技服務等主要工作職能的同時為其他工作條線預留接口和空間；二是結構的靈活性，體系的框架、構成、位置和內在聯系不是固定一成不變的，可根據工作的輕重緩急進行調整；三是體系的擴展性，在每一個業務條塊中都可以根據工作需要增添標準，有效對接新標準的接入；四是內容的前瞻性，標準內容不應囿于當下的工作流程，對現有的工作進行固化，而應在體系設計和標準制定時考慮標準的引領性，有效預見未來的發展趨勢。
2.2標準體系構建依據
2.2.1標準體系常用模式說明
標準體系并無完全固定的格式和要求，按照不同的工作目標、適用主體和業務內容，標準體系可大致分為集成模式、板塊模式、簡易模式和作業序列模式四類，前三類分別由GB/T13017《企業標準體系表編制指南》、GB/T15496～15498《企業標準體系》予以規范，適用于大規模工業企業、實施過專業管理體系的組織及傳統制造業企業；作業序列模式由GB/T24421.1～24421.4《服務業組織標準化工作指南》予以規范，適用于各類型、各行業服務組織。
2.2.2科技管理標準體系模式
構建科技管理標準體系，主要考慮以下幾點：一是科技管理工作的性質、權屬、職能等決定了它的社會管理屬性，其工作要點、目標、運行管理模式與制造業企業存在明顯差異，不適宜從技術、管理和工作這樣的維度進行體系構建；二是出于強化管理和服務的工作需求，按照GB/T13016-2009《標準體系表編制原則和要求》，構建由基礎標準（導則、術語、分類及代碼）與專用標準（科技管理、科技服務、科技支撐系統及監督與改進）組成的標準體系，滿足目標明確、全面成套、層次適當、劃分清楚的體系要求；三是不拘泥于標準體系的現有架構，可以根據實際業務和工作需要進行調整和升級，例如在開展標準化試點時可結合GB/T24421系列標準的要求予以變形和適用。
2.3科技管理標準體系分析
在對科技行政行為進行分類以及科技管理標準化對象、內涵及其特征進行研究分析的基礎上，結合上海市科技管理與服務的特點，構建了上海科技管理標準體系框架（如圖2所示）。上海科技管理標準體系框架由科技管理相關法律法規及規范性文件和科技管理標準共同構成，二者相互補充、相輔相成。圖2中最上層所列的“科技管理相關法律法規及規范性文件”對科技管理標準體系具有指導關系。標準框架分為基礎標準、專用標準兩個層次。
2.3.1基礎標準
基礎標準是科技管理工作實踐中應遵循的一些通用性的標準，包括導則、術語、分類及代碼3個部分。
2.3.2專用標準
專用標準對科技管理、科技服務、科技支撐系統、監督與改進等4個部分科技管理標準化對象提出具體的標準化要求，實現程序性和管理性要求。
3科技管理標準體系構建的若干思考
3.1標準體系與法律體系的關系
標準體系有GB/T13016、GB/T13017、GB/T15496～15498、GB/T24421.1～24421.4等一系列專門的標準予以引導，體系本身和內部子體系乃至各項標準之間有非常豐富且科學的聯結，體系自我修復和提升的空間較大；而法律體系由于法律位階、內容側重、制定程序等因素，具有極強的穩定性，較難適應科技飛速發展的趨勢。其次，標準體系在法律體系的框架下運作，本身滿足了法律法規的各項要求，在追求最佳秩序和效益的同時補充法律體系的空白，反哺法律體系追求公平、正義的價值體現。最后，科技管理涉及管理程序和步驟等方面的塑造和引導，單憑法律法規很難將其固化，科技管理需要標準和法律法規的共同支撐。例如科技評價方面，國家科技部于2000年了《科技評估管理暫行辦法》，2009年我國了GB/T22900-2009《科學技術研究項目評價通則》國家標準，二者共同對科技評價的開展提供了依據和支撐。科技管理標準是集科學性、技術性和經驗性于一身的柔性規則，在遵守法律法規的前提下，可借助標準化手段，從技術和操作層面對科技管理進行細化和拓展。
3.2標準體系與制度建設的關系
關于科技管理工作，科委等相關部門已經建立起了較為全面和詳細的規范和制度（包括內部適用的制度、手冊等），經過書面研究和實地調研，發現制度建設過程中存在以下若干問題：一是制度建設和組織建設同時開展，制度體系的構建依賴于職能部門的劃分，與部門條線相重合，沒有以業務工作為主體，割裂了工作的流程設置；二是制度體系顆粒度不均，部分制度細小而瑣碎，部分制度卻“大而全”，包含了若干事項，涉及眾多部門和人員，需要進行拆分和梳理。標準體系從頂層設計出發，按照工作內容為主線，打破了職能處室的劃分，避免工作中出現推諉、空缺或重疊等情況；另外，由于標準遵循“一事一議”的研制規則，保證其體量和顆粒度的均衡，在實際工作中更具有可操作性，也利于考核評估工作的具體開展。
3.3標準體系構建的方法和技巧
標準體系構建除了按照上述相關標準的要求，還應結合標準化主體的屬性和工作特征，例如：上海市科委在開展標準化工作時，明確了以科技管理和科技服務為主要標準化對象的工作思路，以標準化手段促進工作效能的提升，充分發揮科技管理部門科技引領的保障和示范作用。故在標準體系的邊界做了大量研究，結合法學、管理學和標準化學科的研究思路，保證標準體系滿足頂層設計的需求，也符合基層工作實際操作的要求；與此同時，標準體系更強調“小而精”的實用精神，擯棄了以往“大而全”的體系構建思路，標準體系和現有的法律體系及制度體系相融合，提升了組織開展標準化工作的接受程度，也為今后標準明細表的編制及標準的實施奠定了“一張皮、一層網”的指導思想。
作者:韓晶 晏紹慶 康俊生 單位:上海市質量和標準化研究院
參考文獻
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一、指導思想
以“三個代表”重要思想和黨的十七大、十七屆四中、五中全會精神為指導，全面貫徹落實科學發展觀，緊緊圍繞市政府關于2011年法制宣傳教育和依法治市工作要點，結合“六五”普法工作目標任務，加強城管執法的法律法規知識學習，全面提高行政執法人員的法律素質和業務水平，努力打造一支素質高、業務精、能力強的城管執法隊伍。
二、學習培訓內容
(一)國務院《全面推進依法行政實施綱要》、《關于加強市縣政府依法行政的決定》和《關于加強法制政府建設的意見》。
(二)行政法基本知識以及《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政復議法》、《行政訴訟法》等常用法律知識及相關司法解釋。
(三)城管執法基礎常識、執法技巧及《省城鎮容貌和環境衛生管理辦法》、《市城市市容和環境衛生管理辦法》、《城鄉規劃法》、《國有土地上房屋征收與補償條例》等常用法律知識和其他與城管執法相關的法律法規。
(四)我大隊編制的《城管執法職責與城管執法常見違法行為適用法律條文》、《中華人民共和國行政監察法》小冊子。
(五)行政處罰、行政許可案卷的制作及歸檔管理等。
(六)規范性文件的制定、通告、協議書及便民提示的擬定等內容。
三、培訓形式
(一)堅持自學。以個人能夠熟悉及熟練運用為目標，抓緊抓好對城管行政執法相關法律、法規的學習。以《行政處罰法》、《中華人民共和國城鄉規劃法》、《省城鎮容貌和環境衛生管理辦法》、《市城市市容和環境衛生管理辦法》、《國有土地上房屋征收與補償條例》等法律、法規為主要內容，安排好個人學習。
(二)中隊組織。以中隊、科室自行組織、自學為主的形式，了解并掌握國務院關于推進依法行政、加強法治政府建設的相關意見、市政府關于依法治市、“法治”建設的工作思路及“六五”普法工作的目標任務，全面加強我大隊法制建設。
(三)執法培訓。由法制科組織，大隊領導及其他中隊、科室負責人參加授課，講解相關執法知識、執法行為、執法技巧，以此提高執法效果。
(四)集中授課。定期邀請部分法律專家專題授課，講解相關法律法規知識。
(五)座談交流。結合本單位工作實際，適時組織中隊、科室負責人及業務骨干針對城管執法工作中遇到的突出問題、工作經驗、執法案例以及隊伍建設中好的經驗和做法進行討論，加強溝通、相互交流、取長補短、共同提高。
(六)定期考試。針對學習及培訓情況，結合執法工作實際，定期組織集中閉卷考試或開卷考試，以此提高學習培訓效果。
四、具體要求
1、加強日常學習和法律法規培訓是提高執法效能、推進城管執法各項工作順利開展的有效途徑和重要保障，各中隊、科室要進一步提高認識，加強領導，充分利用各種機會，采取多種有效措施，大張旗鼓的開展學習培訓活動，在大隊上下營造講學習、愛學習、都學習的濃厚氛圍，形成良好的學習習慣和風氣，全力打造“書香機關”品牌。
2、各中隊、科室要制定學習計劃，合理安排學習時間，確保學習質量，要建立個人學習筆記和學習檔案，法制科將定期對各中隊、科室的學習情況進行抽查或檢查，對敷衍了事、弄虛作假和學習記錄不全的中隊、科室，將根據考核實施細則酌情扣分。
依法治教是高校行政管理法治化的基本內涵，要求按照法律法規的相關規定組織開展教育活動，由依法設立的行政機關來擔任教育行政的主題。此外，規定教育行政機關行政活動的權限，要求其行為符合教育法律法規的規定，各類教育活動都不得違背法律法規的基本精神和具體規定，并明確教育行政機關的權責。高校行政管理是國家行政管理的重要組成部分，建立完善的教育行政管理法律法規體系、明確界定教育法律的合理管理范圍、實現高校教育行政管理的法治化建設、提高高校教育行政管理的效率和成效等十分重要。
二、高校行政管理法治化存在的問題
（一）落后的教育行政管理理念，法律意識淡薄
法律應當成為高校行政管理工作的最高準則，但現實情況中很多高校缺乏依法治教的意識、觀念和手段，當學校出現糾紛時沒有形成用法律解決的習慣，學校部分規定和國家現行法律存在矛盾現象。此外，在日常的行政管理工作中，尤其在做出處罰決定時，忽略正當程序的現象十分嚴重。例如，在做出開除學生學籍、勒令學生退學等決定時，并沒有按照相關法律法規的規定尊重當事人對執行裁定的異議權，學生的權利沒有得到尊重和維護。這種現象是對法治精神的嚴重違法，十分不利于高校行政管理的法治化建設。
（二）不健全的行政管理規章制度
盡管我國針對高校的行政管理工作出臺了一系列法律法規，但這些法律法規都只在原則、方向等宏觀問題上做出規定，對高校和學生之間的權利義務關系等細節則并未詳述。這使得高校規章制度的制定缺乏明晰的法律依據，制定結果不符合高校實際情況，甚至出現規章制度與現行法律法規相矛盾、抵觸的現象。由于相關規章制度不健全，高校的行政管理失范現象嚴重，尤其體現在學籍管理之中，近年來，在學生受到高校的學籍處分決定這一焦點領域中，出現了許多學生訴高校的案件。大部分高校利用學生手冊的方式將行政管理制度呈現出來，對行政管理的主體、內容、程序等進行介紹。盡管學生手冊里的種種規定對學生、教師和學校的利益都有很大影響，但這些規則辦法缺乏明確的法律依據，且往往流于形式、大都是空泛條文，對具體的實施細則則未作詳述。另外在行政管理的過程中，聽證制度及申訴制度方面明顯缺失，導致學生沒有有效渠道維護自己的權益，不能滿足高效率行政管理的需要。
（三）高校行政管理中，某些處分決定不適度、不合理
在高校對學生進行處罰時，尤其是涉及到學生的人身權、受教育權等基本權利之時，應當堅持適度、合理的原則，在涉及實質性損害權利或剝奪權利時，尤其要遵循正當性原則和最低損害原則，把維護學生基本權利放在重要位置。盡管高校在行政管理事務上擁有較大的自，但在具體的管理行為上，必須依據法律設置正當的程序促使自主管理權的合理行使。學生作為被管理者，應當擁有知情權、選擇權、請求權、申訴權等，能夠采取實際行動維護自己的基本權利。但在具體管理行為上，很多高校并不重視正當程序，形式化、走過場的現象比較嚴重。此外，針對高校行政管理行為的救濟制度也沒有建立起來，針對學生的裁決做出后，很難實現依照行政程序的復議過程。
（四）不完善的權利監督機制
高校行使行政管理權力的另一個重要問題是監督機制的不完善、運行不暢、甚至缺失。由于缺乏法律法規的明確規定，針對高校行政管理權力監督機制的建構舉步維艱，其執行亦困難重重。已有的監督機制則存在不規范、不客觀、效率低下、權威不足等問題。近年來，隨著我國高校改革的不斷深入，高校自日漸增強，高校相關管理部門和領導干部手中的權力越來越大，高校行政管理中的自利日益擴大。但相關的權利制約機制和權力監督機制并沒有及時建立完善，紀檢監督隊伍也未能及時組建起來，不按照規章制度辦事、學生受到不公平公正的評價甚至處分等現象時有發生。高校的重要部門和重點問題缺乏監督，導致各項監督工作缺管理問題研究乏專業性，監督力度不夠，高校規章制度未能完全符合相關的法律法規的要求、甚至有效制度還和法律法規相抵觸，對學生權利的損害現象時有發生，這些都是高校行政管理中存在問題的表現形式。
三、構建高校行政管理法治化的對策
（一）更新學校領導及行政管理人員的行政管理理念，提高法律意識
在更新行政管理理念，提高法律意識的過程中，要首先從學校行政管理人員和領導出發，針對他們進行特定的法治教育，以達到提高學校行政管理人員和領導法律意識的目的,從而形成正確的行政管理理念。要促使他們做到樹立法治意識、以現行法律法規為基礎制定計劃或執行決策，將法律的威嚴凌駕于個人的權威之上，做到依法治教、依法治校。通過這些方式，促使我國高校的行政管理實現法治化，以達到規范化治校、保障學生基本權利的目的，同時促進我國的法治化事業不斷向前發展。
（二）建立健全高校行政管理相關規章制度
首先，建立健全學籍管理制度。學籍管理制度和學生的人身權利、受教育權利等基本權利息息相關，嚴格依照法律法規對這些基本權利進行保護，嚴格依照正當法律程序作出損害、剝奪這些權利的決定十分重要。在對學生做出處分、開除學籍、強制退學、不頒發學位證書、不頒發畢業證書等重大決定時，一要保證證據的充分性，做到事實清楚；二要依照法律規定，結合學校現實和學生實際，慎重決定，并及時告知當事人；三要及時按照相關法律法規、校紀校規的規定啟動救濟制度，保障學生的救濟權利。總之，在學籍管理上必須做到有法可依。其次，建立健全聽證制度。引入聽證制度對高校行政管理的民主化、科學化十分重要，能夠促使良好的行政管理環境的營造。此外，聽證制度對于學生維護自己的合法權利意義重大。聽證制度保證了高校行政管理行為的公開、公正，體現了法律的尊嚴和法治化的要求。最后，建立起完善的申訴制度。教育仲裁、行政復議和申訴制度是高校學生主要的救濟渠道，其中最常用的一種就是申訴制度。和司法介入審查相比，申訴制度成本低、效率高、十分便捷，不僅是對司法資源的節約，而且有效地維護了學生的合法權利，促進了高校教育環境的穩定，加快了高校行政管理的法治化進程。
（三）校紀校規特別是對學生處分的制定要合理、適度、規范
高校規章制度的制定不是一個簡單的過程，要格外重視科學和高效。校紀校規的作用不僅僅是方便行政管理和約束學生行為，而且包括為學生的學習生活提供方便、維護學生的基本權利等。在規章制度的執行過程中，要注意避免形式主義，做到以人為本。例如，在圖書館門口、教學樓宣傳欄、寢室樓道、食堂門口等地張貼校紀校規，方便同學們學習和遵守。在高校行政管理法治化不斷加深的過程中，要十分注意提高學生對學校規章制度的認同感，拉近學生和學校的距離，以增強學生的自律性，鼓勵他們積極參與到校紀校規的遵守中來，最終達到提高行政管理效率、推進行政管理法治化進程的目的。在制定高校規章制度的過程中，最重要的還是堅持合理、適度及規范的原則，行政管理工作要以維護學生基本權利為首要目標，切實避免出現高校行政管理不按照規定程序實行、走過場等現象。另外，還應盡快建立一套完善的行政管理行為救濟制度，確保學生在得到某項裁決或者處分之后仍然能夠按照行政程序提出復議。
（四）建立完善高效的權力監督機制
公平公正是高校行政管理行為的應有之義，要達到這一目標，首先必須做到管理制度、管理行為和管理程序的公開，建立起完善的權力監督機制，廣泛接受教職工與學生的監督。高校權利監督機制的特征包括合法、有效、獨立、透明等，這不僅符合我國教育行政法律法規中針對權利制約的相關規定，而且體現出高校行政管理事務運行的健康程度。權力監督機制的完善首先要求保障監督渠道的深度和廣度。一方面，可以通過建立完善層級負責制度來擴大監督渠道的廣度，做到監督工作的有序運行、層層推進；另外可以建立起專業性強、分工明確的紀檢監督隊伍，強調監督隊伍的責任、激發監督隊伍的積極性，促使他們真正發揮作用，投入到權力監督的過程中去，為高校行政管理的公平公正做出貢獻。另一方面，監督渠道的深度應該不斷強化，對權力的監督不能只流于表面，要全面、深入地監督一些廣大師生關注的重點問題，同時加強對監督隊伍人員的培訓，提高其學識素養和專業水平，促使他們依照法律法規的相關規定對高校的行政管理行為進行全面、深入、高效的監督。
四、結語
全國相關的金融機構陸續成立了專門的安全防范機構，并重點加強對系統需求設計、投產、推廣和軟件開發等重點程序的監管和保護以及風險防范；在系統設計開發、防火墻選用、認證密碼等方面加大了投入。但是，當前的金融電子行業仍然存在著一些隱患，具體是傳遞信息的安全隱患和業務系統維護的風險防范隱患。
二、信息安全防護措施
（一）行業自律
行業或是客戶自身的信息包括最敏感機密部分對金融機構而言往往是公開的，金融機構可以輕松的獲取這部分信息，其中有部分信息具有相當的經濟價值。對信息保護，行業的自律有著相當重要的意義，政府的監管只是被動的行為，防患于未然更多的在于金融結構的自律行為。電子金融行業需制定一個有效的行業自律規范，從行業內部規范從事人員的行為總則，爭取將非法信息來源斬斷。國外大多數國家在立法上對行業自律機制給予較高的肯定，我國其實也可以借鑒，進一步發揮行業自律在信息安全上的作用。
（二）金融信息監管
完善的信息安全法律法規是做好信息安全工作的基礎。我國在信息安全法律法規建設方面已經做了很多工作，如今與信息安全有關的法律法規包括法律、行政法規、部門規章及規范性文件三個層面。但是，我國的信息安全法律法規仍然不夠完善，管理機構存在多頭管理，要求從金融信息監督開始為信息安全做好第一步。同時，中國人民銀行對網上銀行業務的監管尚處于起步階段，應在《人民銀行法》等相關法規中將網上銀行明確納入中國人民銀行、銀監會監管的對象。其次，金融服務業消費者安全保障的投訴與受理機制欠缺，監管機構中缺乏專門負責金融消費者安全保障方面事務的部門，對于投訴問題沒有從自律或者強制性法律機制角度進行規范。建議在我國因成立一個獨立的電子金融監管機構，它獨立于各個行政體系，采用直接負責制，這是由于電子金融領域如出現信息安全事故，它所牽扯的相關行政部門較多，地域范圍較廣，現有職能部門無法對它進行有效的監管，該機構應對電子金融機構信息可審查，可回溯并構建一個評價體系，將其評價結果對外公示，對于那些信息安全保護不當的機構應給予懲罰，改變我國對信息泄露或是保護不當的金融機構只罰不懲的局面。
（三）信息安全體系
電子金融主要的運行手段是基于計算機網絡或是通信網絡，必須要技術層面上保護其安全，傳統的金融交易手段是基于柜臺式、盤點式，早期電子金融只是較為粗獷的將原有的業務照搬于網絡環境中，又由于網絡是個開放的平臺，所以造成了較多的信息安全事故，在近幾年的發展中有了迅猛的進步，但還存在諸多問題：用戶認證手段單一、支付手段繁雜、內網權限過大、設備更新過于頻繁、客戶端保護不夠、異常行為監管不到位、標準不統一等問題。現應構建一個統一標準網絡信息安全體系。將用戶權限分割，將用戶不常用或是對其信息保護有隱患的功能部分需轉為傳統的柜臺辦理，用戶可對其權限進行縮減，提供用戶常用功能及其權限。用戶認證需多層次的，一般的安全層次認證簡單快捷，高層次需提供較多有效憑證方可使用。網絡模型要做到有效的內外分離，對外網要設置多層安全防范，不能以單一的防火墻形式存在，應具有動態更新、行為分析、危害恢復等功能。對內網必須將權限分割，無單一權限，在很多核心內容上應采用多人協同開啟權限功能，防止某一個體權限過大造成過多損失等。客戶端應該附加對客戶端安全的監察，如發現客戶端存在隱患則盡到提醒義務，保護客戶信息安全。
三、結束語
全國相關的金融機構陸續成立了專門的安全防范機構,并重點加強對系統需求設計、投產、推廣和軟件開發等重點程序的監管和保護以及風險防范;在系統設計開發、防火墻選用、認證密碼等方面加大了投入。但是,當前的金融電子行業仍然存在著一些隱患,具體是傳遞信息的安全隱患和業務系統維護的風險防范隱患。
二、信息安全防護措施
(一)行業自律
行業或是客戶自身的信息包括最敏感機密部分對金融機構而言往往是公開的,金融機構可以輕松的獲取這部分信息,其中有部分信息具有相當的經濟價值。對信息保護,行業的自律有著相當重要的意義,政府的監管只是被動的行為,防患于未然更多的在于金融結構的自律行為。電子金融行業需制定一個有效的行業自律規范,從行業內部規范從事人員的行為總則,爭取將非法信息來源斬斷。國外大多數國家在立法上對行業自律機制給予較高的肯定,我國其實也可以借鑒,進一步發揮行業自律在信息安全上的作用。
(二)金融信息監管
完善的信息安全法律法規是做好信息安全工作的基礎。我國在信息安全法律法規建設方面已經做了很多工作,如今與信息安全有關的法律法規包括法律、行政法規、部門規章及規范性文件三個層面。但是,我國的信息安全法律法規仍然不夠完善,管理機構存在多頭管理,要求從金融信息監督開始為信息安全做好第一步。同時,中國人民銀行對網上銀行業務的監管尚處于起步階段,應在《人民銀行法》等相關法規中將網上銀行明確納入中國人民銀行、銀監會監管的對象。其次,金融服務業消費者安全保障的投訴與受理機制欠缺,監管機構中缺乏專門負責金融消費者安全保障方面事務的部門,對于投訴問題沒有從自律或者強制性法律機制角度進行規范。建議在我國因成立一個獨立的電子金融監管機構,它獨立于各個行政體系,采用直接負責制,這是由于電子金融領域如出現信息安全事故,它所牽扯的相關行政部門較多,地域范圍較廣,現有職能部門無法對它進行有效的監管,該機構應對電子金融機構信息可審查,可回溯并構建一個評價體系,將其評價結果對外公示,對于那些信息安全保護不當的機構應給予懲罰,改變我國對信息泄露或是保護不當的金融機構只罰不懲的局面。
(三)信息安全體系
電子金融主要的運行手段是基于計算機網絡或是通信網絡,必須要技術層面上保護其安全,傳統的金融交易手段是基于柜臺式、盤點式,早期電子金融只是較為粗獷的將原有的業務照搬于網絡環境中,又由于網絡是個開放的平臺,所以造成了較多的信息安全事故,在近幾年的發展中有了迅猛的進步,但還存在諸多問題:用戶認證手段單一、支付手段繁雜、內網權限過大、設備更新過于頻繁、客戶端保護不夠、異常行為監管不到位、標準不統一等問題。現應構建一個統一標準網絡信息安全體系。將用戶權限分割,將用戶不常用或是對其信息保護有隱患的功能部分需轉為傳統的柜臺辦理,用戶可對其權限進行縮減,提供用戶常用功能及其權限。用戶認證需多層次的,一般的安全層次認證簡單快捷,高層次需提供較多有效憑證方可使用。網絡模型要做到有效的內外分離,對外網要設置多層安全防范,不能以單一的防火墻形式存在,應具有動態更新、行為分析、危害恢復等功能。對內網必須將權限分割,無單一權限,在很多核心內容上應采用多人協同開啟權限功能,防止某一個體權限過大造成過多損失等。客戶端應該附加對客戶端安全的監察,如發現客戶端存在隱患則盡到提醒義務,保護客戶信息安全。
