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緒論：在尋找寫作靈感嗎？愛發表網為您精選了8篇法律在社會治理中的作用，愿這些內容能夠啟迪您的思維，激發您的創作熱情，歡迎您的閱讀與分享！
一、什么是犯罪原因
關于犯罪原因研究是伴隨著犯罪學的研究而共同成長的，與探討什么是犯罪一樣，人們對什么是犯罪原因也提出了許許多多的觀點。如蘇格拉底將犯罪與人的骨相相連，認為相貌怪異者即是罪犯，典型的以貌取人，將相貌怪異視為犯罪原因，聽起來就可笑；柏拉圖認為不良的教育和不良的環境影響與犯罪原因有關，將犯罪的原因部分置身于社會大環境中；亞里士多德認為犯罪根本原因在于人類的罪惡本性，將犯罪原因完全歸咎于個人；莫爾認為犯罪的根本原因在于社會，在于私有制，忽略了個人因素對于犯罪的影響；孟德斯鳩認為犯罪與專制制度的種種弊端相關，同時還深受地理環境等因素的影響，等等。19世紀末期，在資產階級革命思潮的影響及啟蒙思想的指導下，更多的人參與到對犯罪原因的研究中來，犯罪學得到了空前發展，在學術思想的不斷整合中誕生了犯罪人類學派和犯罪社會學派。20世紀以來，由于社會結構的大變遷，人類社會結構向多極化方向發展，不同社會制度下價值觀念相異過甚，思想斗爭劇烈。與此同時，由于社會生產力結構的大調整，導致各種社會問題突出，犯罪現象頻繁出現。為了正確了解和預防犯罪，關于犯罪原因的研究更多傾向于社會層次，人們較多地從社會角度探討犯罪的原因。
人類對于犯罪原因的認識是一個漸進的過程，人們最初認為犯罪是基于個人的智力和理智自由選擇的產物，完全把犯罪歸責于個人，如貝卡利亞在《論犯罪與刑罰》中將犯罪解釋為人在特定環境下趨利避害的必然結果，即人通過對自己是否犯罪，以及犯哪種罪進行權衡，然后根據這種權衡來抉擇自己的行為，將犯罪完全視為自身的選擇行為。后來，人們又認為犯罪是由其本人意志之外的因素決定的，又完全排斥了個人因素在犯罪中的作用，如菲利明確指出：犯罪自有其自然的原因，與犯罪人的自由意志毫無關系。隨著人們對犯罪學研究的精進，人們對犯罪原因的研究也取得了重要成果，在借鑒前人研究的基礎上，人們進一步認為犯罪是人的思想、行為和社會相互作用的結果，強調犯罪原因不能僅僅只從個人身上去找，也要從人類社會中去找，二者不能偏廢。從犯罪與社會的關系來看，因為人的思想和行為主要受個人所處的社會大環境所左右，所以，社會因素更大程度上是犯罪產生的主要原因。
將犯罪原因的研究視野從個人原因轉移至個人與社會相結合的角度，標志著犯罪學發展到了一個新的階段。犯罪雖然存在著個人原因，但對于社會來說，犯罪的社會原因是不可忽略的，可以說犯罪的社會原因是犯罪的根本原因，或者說是犯罪產生的根源。由于特定歷史時期生產力發展水平的局限性，生產關系與生產力之間、經濟基礎與上層建筑的矛盾必將通過一定的形式和渠道直接作用于個人，并從根本上決定著個人行為，而個人行為與社會行為之間存在的沖突和矛盾決定著一定數量犯罪現象的產生和存在是必然的。但是，社會原因雖然從根本上決定了犯罪現象的產生和存在，但并不表示有社會矛盾的存在就必然產生犯罪，也并不表示有社會原因的客觀存在就必然每人犯罪，社會因素只是具體犯罪產生的原因之一。從社會的角度說，由于社會各種矛盾的存在及其運動的結果形成了具體的社會問題、矛盾和沖突，這些矛盾、問題和沖突，在一定的時空條件下作用于具體的個人，并與個人原因結合，共同促成了具體犯罪行為的發生。
社會原因對具體犯罪行為發生的決定作用，更多的是通過社會現存的政治、經濟、法律等制度和利益之間的矛盾與沖突直接發生作用的，換句話說，在生產力水平、生產關系、上層建筑之間還不能完全相適應的基礎上，并不必然產生犯罪，只有在現有國家治理機制對生產關系、生產力之間、經濟基礎與上層建筑的矛盾不可調和的情形下，人們行為又進一步與現有國家治理機制相沖突，這樣，種種矛盾沖撞的結果就導致了犯罪。同時，由于完滿的、沒有矛盾和沖突的社會是根本不存在的，因此犯罪也是人類社會的必然現象。但是，社會原因并不直接決定和影響具體個人犯罪行為是否產生，只是提供了個人產生犯罪的可能性。要產生具體的犯罪，還必須通過犯罪主體的個人因素發生作用。
犯罪個體原因在是犯罪社會原因一定的前提下，作用于具有特定的心理特點、成長環境、經歷和意識的個體，導致主體實施了與國家治理秩序不符的行為，而主體所具有的這些與犯罪產生的社會原因在一定時空條件下相互作用并結合在一起就產生了犯罪的特定因素，就被稱作犯罪的個體原因。
二、國家犯罪的社會原因
國家為什么會犯罪？也就是說什么是導致國家犯罪的原因？國家犯罪原因是國家犯罪學的基本問題，對國家犯罪原因的研究是與國家犯罪學的建立和發展同步的。
由于國家犯罪學是一門新建的學科，因此，有關國家犯罪的原因在國家犯罪學建立之前同樣是空白的。從國家犯罪原因的角度說，對國家犯罪原因的研究在短期內不可能象犯罪學在對犯罪原因的認識和研究過程中形成了許許多多、觀點各異的學說，從這方面來說既是一種好處，也存在不足。從好的方面來說，由于對國家犯罪原因研究的缺乏，可以避免不同學說在國家犯罪學發展過程中的人為不當引導，可以無所限制地進行自由的學術研究，各抒己見，從而促成國家犯罪學的快速發展。從不足方面說，由于缺乏前人的經驗借鑒，可能會出現學科發展時方向不正確、研究方法不適當的情況。但不管如何發展，國家犯罪學發展的方向是符合人類歷史和法律學科發展大趨勢要求的。在對國家犯罪的必然研究趨勢下，對國家犯罪的原因研究也必將跟隨著國家犯罪研究的深入而發展。
簡而言之，國家犯罪社會原因是指引起國家犯罪的政治、經濟、法律、歷史、文化、傳統等相關社會因素。國家犯罪社會原因是引起國家犯罪的必要條件，沒有國家犯罪的社會原因存在就不可能出現國家犯罪，消滅了國家犯罪的社會原因，就基本上消除了國家犯罪。
（一）、國家犯罪的政治、法律原因
國家犯罪產生的政治原因是造成國家行為嚴重侵害公民合法權益和破壞國家治理秩序的主要原因。對于促成國家犯罪產生的的政治原因而言，主要有以下幾方面的具體表現：國家的政治、法律制度不完善，國家行為缺乏必要的法律依據；缺乏必要的監督手段和監督措施，國家行為在代表國家進行國家治理行為時，法律和事實上的監督不到位，使國家治理行為過多地夾雜了私人因素，導致國家治理權力不斷走向非公化的道路；違法的政治行為導致國家犯罪；重大或合法政治行為掩飾下的國家行為對于國家治理秩序的破壞或對公民合法權益的侵犯等。
從政治制度的角度看國家犯罪產生的社會原因，無論從歷史的還是從現時代的眼光和角度，人類發展不同階段和生產力發展不同水平對國家治理的要求都是有差異的。在此基礎上，對于任何一個歷史時刻的任何一個國家來說，完全適應于人類發展和生產力發展水平國家治理需要的政治制度是不存在的。在特定政治制度的指引下，存在著引誘或者促使國家犯罪的制度因素。所以，代表國家進行國家治理的國家行為都有涉及國家犯罪的可能。政治制度都是在不斷的吸取前人國家治理經驗中完善，在完善過程及完善前，在國家沒有有效采取相應的預防國家犯罪的積極措施前，國家行為犯罪是必然的。國家犯罪的機率對于同一國家內的國家行為來說，在政治制度范圍內的犯罪機會是均等的。每個國家行為都會潛在地國家犯罪，只不過在除政治制度以外因素的干擾下，有的國家行為沒有犯罪，而有的則現實地進行了犯罪。但對于國家犯罪本身來說，由于政治制度的本身不完善是促成犯罪的制度原因，而不在于行為主體想不想犯罪，因為制度已經布下犯罪的圈套，而對于已經現實犯罪的國家行為來說，只不過是制度缺陷的犧牲品。換句話說，在另外一個制度相對完善的國家，把相同國家行為放在相同的國家治理權限的相同位置，有可能不會犯罪，甚至絕對不會犯罪。所以，不在于國家行為犯不犯罪，而在于政治制度是否提供了讓國家行為犯罪的機會。
從法律制度的角度上看，法律執行著規范國家治理行為的功能，對國家治理行為產生最直接最實際的影響。就法律對國家行為的規范作用來說，國家治理事務越多，越復雜，法律對國家行為的規范作用就越重要，同時，法律對國家行為規范的科學化、民主化、理性化程度越高，法律對于國家行為的規范作用就越明顯。由于法律在國家治理行為中的重要規范作用，因此法律制度的建立與國家治理職能在制度上是不能對立的，法律必須在規范國家行為方面發揮出絕對的導向作用，包括對國家行為的的指引作用、評價作用、教育作用、預測作用、強制作用。
就法律對國家行為的規范作用而言，一個國家規范國家行為法律的建立、完善與完備程度決定了國家行為犯罪的多少。首先，法律必須對國家治理行為作出明確的指引，國家行為主體才能根據法律對國家行為的指引合法合理選擇國家行為方式和途徑，國家行為主體才能清楚掌握哪些國家行為可為、應為或不能為。特別對于國家行為的方式有明確的規定時，行為主體更加容易掌握法律對于國家行為的法律要求，即使法律對于國家行為的方式沒有明確的規定，而只是概括性的指引，但由于法律原則與法律精神的指引，從一定程度上告知了行為主體行為的可能后果，那么行為主體通過自主選擇對自己有利的行為方式，同樣可以最大限度預防犯罪。由于規范國家行為法律的存在，為國家行為提供了評判、衡量的依據，國家行為主體通過學習法律，可以對于國家行為的行為與后果之間的聯系進行合理的預測。同時，由于法律的存在，可以在不斷規范國家行為的過程中，通過法律對國家行為的規范和矯正的現實案例，對國家行為產生廣泛的社會影響力，教育國家行為主體自覺棄惡從善，依法正當進行國家治理行為。所以，法律對于國家犯罪的產生同樣起著制度化的制約作用，一個國家法律特別是對國家行為進行規范的法律制度的完善與完備程度，很大程度上決定著國家犯罪的產生機率。
由于政治制度與法律制度的缺陷，如果國家對國家行為的監督機制不健全或監督不力，退一步說，即使在政治與法律制度完備的情況下，由于對于監督機制的不嚴格遵守或執行，同樣會不可避免地導致國家犯罪的產生。在對國家行為缺乏監督或監督不力的大環境中，每個國家行為主體都是直接或間接的受害者，每個國家行為主體都可能因為監督機制的不嚴實，提醒不及時，使國家行為一步一步不知不覺地走向國家犯罪的深淵。
權力缺乏監督必然導致腐敗，對國家行為缺乏有力的監督必然導致國家治理權力特殊化、私有化，使國家治理權力轉化為個人或機構特權，使國家治理權力在私自意志影響下隨意改變或擴張管轄范圍、行為方式、行為程序，改變國家治理效果。國家行為失去必要的有力監督，無論生產力發展水平的高低或社會財富的多少，無論公民素質的高低，國家治理權力都可以成為謀取不當利益的工具，都可以成為破壞國家治理秩序或公民合法權益的工具，都必然將國家行為導入國家犯罪的軌道。因此，國家對國家行為的監督是必然的，更是必須的。國家必須建立起對國家行為的監督機制并合理分配監督責任，依法承擔起對國家行為合法合理行使國家治理權力的監督義務，引導國家行為正確行使國家治理權力。
對國家行為主體來說，在國家行為主體本身不斷深化對國家治理權力的認識、樹立正確的國家行為觀的同時，即使認識到國家治理權力是國家賦予自己的一種責任，但是國家治理權力本身就具有雙重性，行為主體不僅可以正確運用國家治理權力，同時也可以偏離權力行使的正確軌道而濫用國家治理權力，從而對國家和公民造成危害。因此，通過建立和完善依法行使國家治理權力的監督機制，加強對國家行為的有效監督是非常必要的。要使國家行為切實做到權為民所用、情為民所系、利為民所謀，就必須建立、完善規范國家行為的監督體系，對國家治理權力的行使進行全方位、全過程監督，增強監督的力度和有效性，使國家治理權力的行使時有章可循，這已不是對國家行為主體信任不信任的問題，而是對國家行為主體及國家行為效果負責不負責的問題。
（二）違法的政治行為導致國家犯罪
政治行為是指國家治理中央主體或特殊國家治理主體作出的影響國家安全、內政與外交的重大根本性國家行為。政治行為的前提條件是政治行為的進行必須以解決影響國家生存和發展的大事或要事為前提，對于國家治理中的日常事項或按法律規定進行國家治理的事項不得視為政治行為，對于日常國家治理中把國家治理一般事項當作政治行為、政治任務的做法是錯誤的。如果把不負責任的國家治理行為都以政治行為遮羞，并且以政治任務或政治行為的名義逾越、踐踏法律，侵犯公民合法權益，那么實際上就是以無所謂的借口掩蓋國家治理中的不負責任的行為、違法犯罪行為。
國家治理需要有政治行為，但政治行為也應當是法治化的政治行為。依法進行國家治理的國家行為與政治行為既有聯系，又有區別。法律是國家意志的體現，由國家強制力保證其實施；法律受政治因素的制約，法律服務于政治，完全脫離政治影響的法律是不存在的。但是，不能把所有的政治行為都脫離于法律的約束之外，把國家治理一般事項等同于政治行為，政治行為也要遵守法律規定、法律原則、法律精神。政治行為不能拋棄法律，不按法律去解決國家治理事務是非理性的，而進行不講法律的政治行為，國家卻視之為正常，則國家治理的正義性、權威性處于危境之中。如果放縱政治行為脫離法律的約束，那么政治行為就可以毫無限制地破壞國家治理秩序或侵犯公民合法權益，這應當成為現代國家治理觀念和國家治理行為的共識。并且，法律對國家治理的規范和約束也包含了國家政治行為通過國家治理行為對國家事務的治理功能，通過對國家治理過程中各種事務的協調、規范、處理，實現政治行為法治化。當然，具體的法律規定對于國家所有政治行為的規范和約束功能是有限的，法律并不能對所有的政治行為都設立明確的規范，但是，法律原則和法律精神仍然能為政治行為指明方向，成為政治行為應當遵守的行為規則。
政治行為應當以維護國家治理秩序和保護公民合法權益為根本目的和行動指南，違法的政治行為必然與國家治理秩序或公民合法權益相沖突并對其造成損害。政治行為代表國家，是國家治理國家過程中最敏銳的國家行為，當政治行為違法時，由于政治行為對國家治理秩序和公民合法權益的侵害，當然構成國家犯罪。
（三）重大或合法國家行為掩飾下的國家行為對于國家治理秩序的破壞或對公民合法權益的侵犯。
三、國家犯罪的經濟原因
國家犯罪根植于國家經濟活動和經濟基礎中，由于不同歷史發展階段不同國家或同一國家的不同區域之間生產力發展水平的局限性及差異性，以及與生產力水平相適應的上層建筑及公民綜合素質之間的差異與磨合，導致產生不同的生產關系與生產力的矛盾、經濟基礎與上層建筑之間的矛盾，并通過一定的形式和渠道作用于國家行為，使國家行為在這些矛盾的綜合作用下，可能出現對生產力的發展及生產力與生產關系調整起阻礙作用，甚至出現國家犯罪現象。
國家犯罪是法律問題，但對國家犯罪的研究和實踐如果脫離了國家犯罪現時代的經濟因素，國家犯罪將只會變成紙上談兵，失去了其作為學科存在的價值。國家犯罪的社會原因根植于社會經濟生活之中，國家犯罪的產生與現時代的經濟關系有著割舍不了的聯系。
國家犯罪的經濟原因首先必須重視不同時代的經濟結構對不同的國家犯罪的產生的影響。在歷史特定時刻，每個國家都有其適應的經濟發展水平和經濟結構，不同的經濟主體在國家中通過自然和國家調配的手段共同組成經濟實體，此時，經濟水平發展的高低，經濟結構的簡單與復雜程度，不同經濟主體的發展方向等都對國家犯罪的產生不同的影響。由于不同的經濟發展水平、不同的經濟結構對國家治理的要求都有所差異，國家行為必須要與經濟發展水平高度與進度基本保持一致，國家對經濟的管理和指導必須有成熟的管理規范，才能實現國家對經濟活動的有效的、合法的管理和引導。而對于一個國家如果其經濟體制尚未完全建立，經濟體系甚至還在轉型和調整中，此時，由于對經濟活動相適應的法律體系的不完整性，國家行為對經濟活動的非合理干預或管理必將發揮出對經濟活動的不規則調整作用，有可能使國家行為的目的和方向與經濟發展、經濟建設不一致，有可能破壞國家對經濟的治理秩序，更可能在經濟治理過程中侵犯公民的合法權益。同時，在物質利益的驅動下，國家行為主體的個體意志有可能戰勝國家意志，個人利益欲望膨脹，致使國家行為為自己的私自利益服務，以犧牲國家利益為代價，利用國家行為犯罪獲取不當私利。
國家犯罪的經濟原因還必須綜合考量社會的分配制度，一個國家的經濟、政治制度合不合法、合不合理，是否具有生命力，社會分配制度具有直接的影響力。社會分配制度必須要符合不同歷史時刻、不同經濟結構和不同文化傳統下的最廣大公民利益，只有在實行了符合國家特點的分配制度前提下，才能對推動社會生產力的發展和國家文明建設起著正面推動作用，才能調動社會不同勞動分工條件下的不同勞動者的積極性和創造性，才能激發國家行為主體依法進行國家治理的熱情，才能保證國家行為在法律的框架內進行并符合國家治理的宗旨和目的。
四、國家犯罪的思想、文化原因
國家犯罪是通過國家行為主體的行為體現的，但國家行為主體除了依國家意志進行國家治理外，還具有自己的獨立意識，其個人意識在法律范圍內是完全自由的，個人完全能夠在自我意識的指引下自主進行行為選擇。如果說個人行為沒有摻雜到國家行為當中，個人意識可能就不會影響到國家行為。但是，問題在于國家治理行為主體在進行國家治理過程中不可能完全剝離個人行為與國家行為之間的聯系，所以，個人意志不可避免地滲透到國家治理行為中并影響到國家治理行為的實施過程、效果。當個人意志與國家意志不符時，必將引導國家行為破壞國家治理秩序或侵犯公民合法權益。由于個人意志的影響，個人既是國家行為主體，也是民事活動的主體，必然通過積極行為實現自己的利益和發展要求，如果把這種追求利益和發展的個人要求與國家行為結合，就可能通過國家行為的便利，為自己獲取不當利益鋪路，此時，國家行為就在個人利用國家治理權力謀利的過程中構成了國家犯罪。再者，國家行為是責任性的行為，如果行為主體缺乏責任意識，以個體國家行為所體現出來的國家治理行為就不會自覺主動地承擔必須承擔的國家治理責任，而是故意推脫和逃避責任；同時，由于部分國家行為主體的特權思想，沒有樹立起自己與公民之間的平等觀念，沒有意識到在國家范圍內公民都是國家的主人，每個公民在法律上的權利與義務都是平等的，每個人都應在自己工作職責范圍內依法行使自己的正當權利、履行自己應盡的義務、承擔應當承擔的責任。但是，實際國家治理過程中，少數國家公職人員官本位思想嚴重，認為法律就是管老百姓的，國家治理權力就是維護自己特權地位的特殊權力。在工作中以主觀愛好為行使國家治理權力的導向，以自我利益為中心，脫離國家治理實際，違反法定方式和程序，草率決策，工作不負責任，紙醉金迷，假公濟私、貪污受賄、玩忽職守、以權謀私、權大于法、專橫跋扈、濫用職權、以權欺人，從而產生職務犯罪，而國家就在個人的職務犯罪行為中構成了國家犯罪。
五、 國家犯罪的個體原因
國家犯罪雖然是必然的，但國家犯罪不是天生的，國家行為并不必然都構成國家犯罪。國家犯罪是國家行為主體在國家治理過程中主客觀因素綜合作用的結果，國家犯罪的社會因素雖然是產生犯罪的第一性決定因素，但不是國家犯罪產生的全部因素，社會因素的存在并不表示在社會因素影響下的所有國家行為均構成國家犯罪。社會因素是通過國家行為具體主體特別通過自然人主體的個人因素發揮起作用的，在外部因素恒定的前提下，國家行為主體的個體因素在促成國家犯罪的過程中的作用是不容忽視的。
對于國家治理行為的整體來說，構成國家犯罪的國家行為畢竟是少數，不影響國家治理行為的宗旨和目的。從另一方面來說，如果絕大多數國家行為都侵犯了公民合法權益或破壞了國家治理秩序，那么實際上國家治理行為從根本上已經失去了公正、責任的本質，這已經不只是國家行為構成國家犯罪的問題，因為國家犯罪只是國家治理過程中的非正?，F象，是對正常、合法國家行為秩序、行為規則的破壞，而國家行為普遍犯罪破壞了國家行為、國家治理權力存在的基礎，破壞了國家治理的根本目的和宗旨，是國家治理體系的崩潰。在剝離了國家治理體系本身存在的問題后，就國家犯罪具體行為而言，由代表國家進行國家治理行為的個體國家行為主體本身原因而致使國家行為構成犯罪的，特別是由國家公職人員代表國家進行的國家行為構成犯罪而言，具體國家行為主體的個體原因的作用是決定性的。
國家犯罪的個體原因主要是指在國家犯罪社會原因一定的前提下，具體國家行為主體本身的因素如心理、成長過程、受教育狀況、工作及生活經歷、思想意識、生存與發展經歷等是致使所代表行使的國家治理行為構成國家犯罪的重要誘因。但是也不能說，國家犯罪的個體原因是國家行為必定犯罪的必然因素，這同樣是不正確的，犯罪個體原因對國家行為構成國家犯罪并不具有必然的決定意義。盡管在國家犯罪的產生過程中，國家犯罪的個體原因的作用是必不可少的，但是，國家行為構成國家犯罪在沒有國家行為主體的個體原因的時候也能產生，即使在國家行為主體個體原因存在的前提下，國家行為也未必必然構成國家犯罪。所以，國家犯罪的個體原因與國家犯罪現象的發生之間的沒有必然聯系。
概括說來，國家犯罪的個體原因主要有以下幾種：
（一）國家行為主體的思想素質低，特權思想占據了國家行為的某些過程。國家行為是由國家行為主體的國家機關或國家公職人員代表國家所進行的國家治理行為，必須貫徹全心全意為維護國家治理秩序或保護公民合法權益作為國家行為的絕對主導思想。但是，某些國家行為主體缺乏行使國家治理權的正確思想，沒有良好的思想基礎，不能正確指導國家行為主體執行國家治理權力的行為，不能在代表國家進行國家治理的過程中嚴格自律，受腐朽思想的影響、侵蝕，在私己經濟利益的驅動下，將與國家行為法律、宗旨、目的相悖的不良思想帶入國家行為的過程中，將手中的國家治理權力視為為自己撈取利益的工具，以權謀私，從而使國家行為破壞了國家治理秩序或侵犯了公民合法權益而構成了國家犯罪，而這些國家行為主體的個體行為則可能構成了職務犯罪。
雖然國家行為沒有將國家治理權力應用為謀取私利的工具，也沒有因自己的行為在導致職務犯罪過程中同時致使國家犯罪的產生，但是，由于國家行為主體在執行國家治理權力的過程中，特權思想嚴重，自認為是在代表國家行使國家治理權力，自視為有別于其它公民，高人一等，擁權自重，不好好行使國家治理權力，而國家賦予的治理權利當作提高身價的資本；不僅不合法、公正、合理行使國家治理權，反而以為自己是國家行為主體就可以不受法律約束，將自己凌駕于法律之上；更在國家治理過程中，違背國家行為必須遵循的法律規則、法律精神，將國家治理權力和國家治理責任視為自己可以隨意控制的特權資本，對國家治理秩序造成破壞，對公民合法權益造成損害。
（二）國家行為主體的法治觀念淡薄。法治與人治的本質區別在于法律在國家治理過程中的作用，法治必須從根本上在國家治理過程中杜絕法律被恣意玩弄的現象。國家行為主體本身沒有國家治理權力，國家行為主體之所以可以代表國家進行國家治理行為，這是由于法律授權的結果。但是，法律在賦予國家行為主體一定的國家治理權力的同時，也對國家行為主體行使國家治理權力的依據、過程、程序、規則、效果等進行了規定。國家行為不僅要行使國家治理權力，更要依法行使國家治理權力，這是國家治理法治狀態的根本要求。因此，國家行為主體行使國家治理權力必須以法治作為行為的根本指南，從思想上、從行動上嚴格遵守法治規則。
關鍵詞：公司治理；董事會；監督職能
一、公司董事會治理中出現問題的法制因素分析
公司法人治理結構是公司制度的核心，科學的公司法人治理結構，應該是由公司股東大會、董事會和監事會形成的的分權制衡關系，良好的公司治理結構的核心就是要看董事會能否充分發揮作用。本文主要從董事長專權的角度來具體考察我國公司治理。
法律規定董事會的所有董事地位平等，但在實踐中，董事長成為董事會的最高領導者，與其他董事之間是上下級關系，董事會的決策缺乏民主性、科學性。在董事會的運作中，董事會實行集體判斷原則，我國公司法規定“董事會決議的表決，實行一人一票” ，這表明董事長僅僅是董事會會議的召集和主持人，或者根據公司章程的規定對外代表公司，其在公司中并沒有特殊的領導地位。但隨著董事會成為公司權力的中心，為防止經營者受到控制，要努力實現董事會內部權力的分配制衡，董事會內部的互相監督以及對經營者的監督控制比在董事會外設立專門監督機關的產生的監督效果更為明顯。
我國公司法沒有明確規定董事會的監督職能，但立法也內涵了董事會監督理念，如我國公司法引進獨立董事制度，董事會具有決定聘任或者解聘公司經理及其報酬事項、根據經理的提名決定聘任或者解聘公司副經理、財務負責人及其報酬事項等監督權，以此來加強董事會的獨立性和監督職能。但我國立法對于實踐中的公司董事會治理并沒有產生太大影響。我個人認為公司董事會治理問題的出現不能完全歸結于法律不完備，其背后還存在很大的非法制支配因素。
二、公司董事會治理中出現問題的非法制因素分析
法律對公司治理活動有基礎性的保障和指引作用，各國的公司治理改革也主要通過完善法律來進行。但由于法律的抽象性、穩定性所帶來的不合目的性、滯后性以及受立法者能力限制所導致的法律漏洞等法律固有的局限性，法律在公司董事會治理中的作用是有限的。而人們關注較多的是法律制度層面的原因，通過對比公司法修訂前后的公司治理，我認為公司治理問題主要在于法律實施環節。
“法律實施成為一個問題，從法律分類上看，主要存在于制定法中。在中國這樣一個主要以制定法為法律淵源，而又缺乏民主法治傳統的國家，法律的實施就成為一個突出的問題。”而且在中國，法律本身的力量遠不如體制外的因素對人們行為的影響作用大。某些法律缺乏實效，只是一紙空文，是中國古代法律史的一個重要現象。法律在中西方有著不同待遇，西方人重權利，中國人重道義。就公司治理而言，干擾我國公司治理制度實施的主要有經濟環境、政治體制和文化傳統，此處主要分析政治、文化因素對我國公司治理的影響。
（一）政治因素對我國公司治理的影響
我國政治體制無孔不人的滲透力不容忽視。我國公司法頒布后，雖然大多數國有企業已改造成有限責任公司或股份有限公司，政治生活中濃厚的“官本位”制度、嚴格的行政級別制度，卻廣泛地照搬到公司治理結構之中，導致公司企業都有行政級別，這嚴重破壞了董事之間平等的法律地位，使董事長成為公司事實上的領導。
（二）社會人文環境對我國公司治理的影響
社會人文環境對制度的影響特別大。公司治理權力制衡的制度架構是我國從國外引進的，但在國內并沒有其適用的人文環境，遭到異質人文意識的瓦解。我國古代禮制社會中的家長制政治文化造就了國人服從權力、服從權威的奴性仆從人格。以政府任命和管理公司干部的官本位制度為政治保證，以家長制文化為肥沃土壤，董事長在公司中的家長地位便明確而牢固。另外，我國國人沒有法感情，十分強調“做人”，即在“自己人”之間不要斤斤計較，不應分得太清，否則會很傷感情。在公司治理中，面對董事長的專權和濫權，大部分董事礙于面子或私情，對此視而不見，以情，致使董事之間的相互制衡和監督制約作用喪失。
三、公司董事會治理
我國公司董事會治理出現的問題，是法制與非法制因素綜合作用的結果。一方面，我們應該在放到今后的董事會治理改革中將重點增強董事會的獨立性、加強董事會的監督職能上；另一方面，我們必須在改善法律規范之外，努力改善我國社會法治環境。公司治理與一國法治建設遇到的問題并不完全相同，公司治理改革并無體制限制，其應該有更廣闊的空間，相信只要我們共同努力，定會迎來令人期待的結果。
參考文獻：
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[2] 于向輝：“我國上市公司治理結構的現狀與完善”，集團經濟研究，2007（1）
[3] 鄭宇榮：“我國上市公司治理結構現狀及完善對策”，載《山西財經大學學報》2008年第1期，第55頁。
關鍵詞：法治 局限性 規則之治 理念更新
中圖分類號：D920 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9082（2013）09-0198-01
一、傳統意義上的“法治”及其局限性
1.傳統意義上的“法治”強調“規則之治”
傳統的“法治”觀念認為，法律在國家和社會生活中具有至上的權威，法律被視為社會控制的最為正統、權威的手段。整個國家的法律體系以及司法訴訟程序都嚴格按照形式理性的標準建構，法律的運行過程遵循程序正義的標準。法院作為行使國家審判權的中立機關，嚴格依法辦事，法庭成為解決社會主體糾紛的主要場所。司法與訴訟在糾紛解決的機制中處于正統的地位，擠占了訴訟以外的糾紛解決方式的生存空間。調解仲裁等非訴訟糾紛解決方式被看作是落后的、規避法律的、不合乎正義要求的社會救濟方式，應當被棄而不用。然而，應該注意到，法律或者法治本身也是有缺陷的。E？博登海默認為，法律的弊端包括：法律的時滯性，法律規范的僵化性，法律規范控制的限度。 其一，由于法律是一種不可朝令夕改的規則體系，法律制度一旦設定了權利義務的方案，就要避免對這一制度進行不斷的修改和破壞。但是，社會變化，往往比法律變化快。當社會發生危機時，法律常常會陷于癱瘓，表現出嚴重的滯后性。其二，由于法律規則是以一般的和抽象的術語來表達的，一般性規則容易給具體復雜的個案的適用帶來困難，顯示出法律規則僵化的一面。其三，制定法律是為了控制社會，調整社會關系，但是有時候可能會發生把管理變成強制、把控制變成壓制的現象。英國法社會學家羅杰？科特威爾認為“法治——即是一系列全面的、邏輯一致的實證主義方法加以確定的法定規則所構成的權威——不可能實現社會活動的協調，因為這依賴于不斷地根據經驗重新制定各種規則和慣例。因此，不管法治作為意識形態，還是作為政府統治的合理形式是怎樣重要，人們感到懷疑的是，這樣一種對國家機構和對公司具有同樣約束力的、綜合性的法律規則體系，究竟是否能夠成為社會秩序的主要基礎。事實上，19世紀，在法治原則的全盛時期，這一原則也只能在有限的生活領域中得到實現?！彼J為，法治的訴訟程序對富人比對窮人更為有利。甚至有法社會學家認為，由于司法中法官自由裁量權的不斷擴大，法律的規則之治，實際上已經轉化為“行政管理”。
2.傳統意義上的“法治”強調政治國家對市民的統治
傳統意義上的“法治”主要從國家機器運作，從國家強制力的角度討論法治。法治就是國家依靠法律規則對社會進行管理、治理。國家的一切活動依法進行。在法治化的進程中，國家和政府是法治的主體，社會和市民是法治的對象。這樣的法治忽視市民在法治化過程中的積極作用，只是處于被動的受管理受約束的位置。國家對社會的控制體現為國家權力壓制型的治理模式。是一種典型的國家中心主義的觀點，正如黑格爾認為，“市民社會必須以國家為前提，而為了鞏固地存在，它也必須有一個國家作為獨立的東西在它面前”。 依這種理論，會導致國家社會的高度一體化，社會生活高度政治化，社會喪失了應有的獨立的地位。社會中無處不在的市民個體，理所當然也就是國家治理的對象。
二、現代法治的理念更新
如上所述，傳統意義上的法治理論強調規則之治，突出國家法律體系的完備和國家司法機制的運行，以及政治國家對市民的統治。現代社會的發展，使我們不得不對此反思?，F代的法治，究竟應當包含什么內容？筆者認為有以下兩點。
1.正式的法律治理，規則之治與非正式的社會調整機制相互協調發展
在以司法訴訟作為糾紛解決的主渠道的同時，社會沖突的調整，社會糾紛的解決同樣也離不開種種非訴訟的糾紛解決機制。一方面，由于法律規則固有的僵化性、滯后性及社會調整的有限性；另一方面，非訴訟的糾紛解決機制在社會沖突解決中具有獨特的優勢。正式的法律治理與非正式的社會調整機制各自在不同的領域發揮自己的作用。相互協調，和諧發展。非訴訟的糾紛解決方式對訴訟起到補偏救弊的作用，在某些領域可以替代訴訟，但并不是說，非訴訟的糾紛解決方式可以完全取代訴訟，只是說，針對司法訴訟的固有弊端，非訴訟的糾紛解決機制能夠從兩方面解決問題。其一，考慮到訴訟爆炸，法院積案增加，司法資源匱乏，訴訟遲延從而損及司法權威，非訴訟糾紛解決機制的良好運行可以對案件進行分流，緩解訴訟壓力，讓法院充分合理利用有限的司法資源，保證司法的質量，樹立司法權威。其二，從社會生活的實際出發，根據糾紛的性質，尋找合適的途徑，努力爭取獲得符合實際的糾紛解決。總之，作為社會糾紛解決的兩種機制，可以各盡所長，共同發展。
2.社會民眾在法治社會中的積極作用
與傳統的法治理念不同，現代法治重視社會主體的作用。在這里，市民不是法治的對象，而是法治的主體。市民在社會法治化進程中發揮重要的作用。法治是規則之治，法治的首要價值是秩序，而市民是法律秩序中的主體。沒有主體的參與，就沒有秩序的形成；沒有主體的積極維護，良好的秩序也難以長期保持。市民的法律意識，市民的法律素質對國家實現法治具有重要的影響。把市民視為機械的，被動的法治的承受體，只能使法治秩序的建立走進僵化、死板缺乏生命力的境地；而把市民視為法治秩序形成中的活的因子，通過不同的方法和手段激發其在法治秩序形成中的激情，充分尊重他們的意思自治，尊重他們對糾紛解決方式的自由選擇，承認并幫助他們不斷創新新型的糾紛解決方式，開發他們的創造潛能，這樣，他們就能在秩序建構過程中，與國家法治遙相呼應。
參考文獻
[1][美] E·博登海默 法理學——法律哲學與法律方法 鄧正來 譯 中國政法大學出版社 1999， 403-404.
禮，就是各類綱常禮教及其外在體現，它起源于祭祀，后來內容逐步延伸并影響到家族(宗族關系)、等級關系、國家等各個方面，成為規范、約束社會秩序的一種普遍性社會規范。禮主要是從儒家思想的禮的內容逐步演變和發展而來，在中國古代社會中起到規范制約的作用。我國古代禮的內容涵蓋面廣，幾乎涉及到了家庭、社會、國家等關系的方方面面，在古代中國發揮著重要的作用。中國古代的禮大體有親親尊尊、三綱五常等內容，核心是親親尊尊(親近該親近的人，尊重應當尊重的人)，主要是通過禮的教化、約束和規范作用，通過家國一體的家治國治方式，實現統治國家的目的。目前，大家對中國的法起源于習慣都達成共識，而習慣又和禮緊密相關，于是也決定了中國古代禮與法的關系。中國古代的法律最早稱為刑，后來又稱為律，然后又改法為律。最早的法，基本就是以刑為內容，主要是針對不服從或者不遵守某一秩序規范的人，以刑的處罰，也便有了出禮而入刑的說法。古代法的內容基本都是涉及刑法，民事等方面的內容基本都靠禮等方面的內容予以規范。
二、禮與法的關系
中國古代傳統文化中儒家的思想為我國古代的正統思想，因此，儒家關于禮治的思想便影響到社會中的各個階層，影響到每個人。儒家所追求與倡導地和諧、尊卑有別，也只是統治者用來統治國家的一種手段，即為一種工具主義。法同樣也只是一種國家治理工具。禮與法并不高于國家，只是為國家統治階級服務，為皇權統治服務，沒有現代社會中的為民的內容，民眾只是被統治的對象。中國古代社會是原有氏族社會轉變而來，雖然成立了國家，國家成為了一種新的社會管理統治形式，但是原有的宗族關系、血緣關系還在。儒家的禮治方式便在現有的宗族關系中建立起來，禮的維護與遵守便成為社會的一種規范與常態。只有超出禮范疇的才會用刑(即法的方式來制裁規范)，體現了中國古代以禮為主、禮法結合的狀態。
具體而言，體現在以下幾點：
1.以禮為主，以禮為綱。禮作為一種普遍性社會規范，具有涉及面廣、內容多的特點。在社會秩序管理、國家統治中都是以禮作為法之綱，針對禮治的內容對法(即刑)進行修改。
2.禮法結合。中國古代社會，禮與法都是作為一種皇權統治工具。禮法工具主義特點強。禮主要體現在一種軟文化的教化，法便以刑的形式進行一種硬制裁。再從中國古代歷史發展來看，可以看出在維護國家統治中引禮入法禮法結合的形態。
三、禮對法的影響之禮的法律化進程
道德是一種社會意識形態，是衡量行為正當與否的觀念標準，它通過人們內心自覺的意識、社會輿論的力量、傳統習慣等引導人們的行為和思想。法律通過是指由社會認可國家確定，并通過國家強制力保證實施，以規定當事人權利和義務為內容的，對全體社會成員具有普遍約束力的一種特殊行為規范。法律和道德在引導調整人們行為方面具有一定的共同特點。道德是一種軟約束而法律具有硬約束機制，有明確的違背后果闡述，并靠專門的國家機關保障其實施。道德跟禮一樣，具有通過軟形式約束人行為的特點。在我國的禮與法的發展進程中，在禮法結合的發展進程中，禮在一定形式上對法的發展有促進作用。禮的內容對法的行為有一定影響，即禮的法律化。禮的法律化的過程有助于克服原有禮的軟約束機制，加強道德主體自我教育，維護社會秩序安全穩定。禮的法律化就是將社會中一部分的禮的思想原則轉化成國家法律體系中的法律規范，其目的是將法所具有的強制、規范等意識和禮里所具有的相關理念相融合，將原有禮中的內容上升到法的規范體系之中。
1.中國古代禮的法律化進程簡介
從中國歷史發展進程來看，古代各朝代的法律中都有很多禮的范疇的禮法規范，一切有利于統治者統治、讓人們服從統治、遵守禮法道德的規范，都被統治者、管理者們逐步納入到古代國家法律體系行列。正如法國啟蒙思想家孟德斯鳩所言: 中國的立法者們所做的尚不止此。他們把宗教、法律、風俗、禮儀都混在一起。本文中的中國古代禮的法律化是指：中國古代社會之中, 在社會管理規范系統構建中，以禮為本位，強化法律體系的倫理基礎，以社會道德標準改造國家法律內容，將禮的精神、原則和規范納入到立法和司法活動之中，使國家法律體系滲透著社會道德的精神，以法律的形式來維護禮的社會統治功能與權威，實現國家穩定和諧。
中國古代禮的法律化主要經過了四個歷史階段，分別是禮的法律化的理論和實踐初始時期(夏、商、西周)、理論依據和社會根基奠定時期(從春秋戰國至秦)、禮的法律化全面發展時期(兩漢至魏晉南北朝)和禮的法律化成熟演進的完備時期(唐代以后)。
第一個歷史階段中，夏商時期將神權法思想和宗法思想作為核心思想進行統治，強調禮治思想。西周開始提出以德配天，產生了周公的明德慎罰思想，對后世的立法和司法都產生了良好的影響。
第二個歷史階段中，春秋時期奴隸制瓦解，封建制度逐步確立，各諸侯國開展了立法的嘗試，逐步形成了成文法。儒家提倡禮治，要求人們克己復禮以及為政以德的德治思想;法家推崇法律在國家治理中的作用，強調法律的權威，主張以法治國等思想都為后來的禮的法律化進程奠定了社會根基。
第三個歷史階段：兩漢時期主張德刑并用思想，也就是要禮的教化和刑事制裁結合起來，堅持德主刑輔先教后刑。兩漢時期的法律制度堅持禮入于刑、禮法結合，注重將儒家的綱常禮教、倫理原則、等級秩序的若干規定通過各種途徑上升為法律制度和法律原則。魏晉南北朝時期在漢朝基礎上，大量的儒家思想被引到法律之中，逐步實現禮法合一。北朝時期進一步發展促成了法律儒家化，禮的法律化進入了全面發展時期。
第四個歷史階段是唐代以后，如《唐律》中堅持以刑為主，依禮制律。唐代之后，禮法并用，禮法合一，道德逐步滲入到法律規范之中，從此成為中國古代社會普遍的法律現象，儒家禮的思想滲透于各朝代法律的方方面面，在維護社會穩定和國家長治久安發揮了了重要作用。
2.中國古代禮的法律化(引禮入法、禮法合一)的作用和意義
中國古代禮的法律化的過程中，引禮入法，禮法結合，將一定的社會化道德(即禮)上升到法的層面，在一定程度上有利于維護社會秩序，降低社會治理成本，便于群眾接受，提升了社會治理效果。
(1)有利于緩和階級矛盾
道德法律化的過程中將儒家思想中的禮法秩序和思想納入到法律規范體系內，將儒家君君、臣臣、父父、子子的思想意識外化為國家治理制度之中，有利于營造以此為準則的社會氛圍，加強對思想形態的教化。將不同階級間的關系以法律制度的形式予以固定細化，便于人們接受并遵守，極大地減少了違反禮法行為的發生。
(2)有利于維護古代封建社會統治秩序
中國古代崇尚仁、義、禮、智、信、恕、忠、孝、悌，重視禮在社會統治過程中的功能。儒家的仁思想體現在政治上就是強調德治，主張親親、尊尊，強調貴賤、尊卑、長幼秩序。將儒家思想中的禮的部分上升為國家法，有利于維護現有的三六九等的成分的劃分，將儒家思想中的三綱五常內化于心，外化于法律，減少人民群眾的對抗性，進一步維護封建社會的統治秩序。
(3)有利于豐富國家治理方式
國家可以通過法律、文化、道德、禮等方式，對社會進行治理，進一步鞏固社會統治地位。在中國古代社會中，禮和法在加強社會管理、維護統治者統治地位方面發揮了重要的作用。禮的法律化豐富了國家管理方式，將道德的自覺約束性和法律的強制性相結合，豐富和發展了國家調控手段，起到了更好的維護社會和諧穩定的作用。
3.中國古代道德法律化的局限性
禮的法律化對維持中國古代封建社會秩序，緩和社會階級矛盾有重要作用，但禮的法律化也有一定的局限性，在一定程度上禁錮了人們的思想，阻礙了社會的進步和發展。
(1)推崇皇權至上，尊卑有別，不利于社會平等的思想的產生和發展
禮的法律化的過程中，將統治者們將君臣、尊卑有別的意思，通過法的形式展示出來，讓人們認可和遵守。在這個過程中，一定程度上壓制了社會各階層，尤其是低階層人們追求平等和自由的思想，不利于活躍思想，豐富社會文化，禁錮了人們的思想和追求。
(2)推崇止爭息訴，強調忍饒讓淡化了人們的法律意識
中國古代在禮對社會管理過程中發揮重要指引和調節作用的同時，將道德規范中的禮法思想等上升為法律規范、法律原則，一定程度上，擴大了禮在社會統治過程中的作用，弱化了法的強制權威性，將禮和法混為一談，不利于社會建立起對法律維護個人利益和社會秩序的強烈認可，不利于人們建立起法律權威的認可。中國古代道德中主張無訟，推崇息訟和忍饒讓，認可但存夫子三分禮，不犯蕭何六尺條的思想，使中國古代人們在遇有矛盾糾紛的時候產生了忍讓思想，而沒有建立起法律在維護個人利益和社會穩定中的權威地位。禮的道德化一定程度上，淡化了中國古代人們的法律意識。
(3)過分推崇禮，導致了法的不確定性和標準多元化
一、法律援助是我國的一項重要的法律人權保障制度
第一，2004年3月通過的憲法修正案，把“國家尊重和保障人權。”載入憲法，是我國制度建設的重要標志。這就要求國家不僅要通過憲法和法律賦予公民應當享有的各種權利，而且要創新制度安排，通過制度設計為社會成員實現應當享有的各種權利提供制度和物質的保障，當社會成員因經濟困難或其他原因無法實現應有的權利時，國家有義務提供必需的幫助，保證社會成員在遇到法律問題或者權利受到侵害時獲得及時有效法律幫助。
第二，法律援助法律規范屬于社會法，是我國法律體系中的有機組成部分。社會法調整的是勞動關系、社會保障、社會福利和特殊群體權益保障等方面關系的法律規范，其目的在于，從社會整體利益出發，對勞動者、失業者、喪失勞動能力的人和其他需要扶助的人的權益實行必需的、切實的保障。法律援助作為我國一項司法人權保障制度，是我國法律體系中的有機組成部分，是以制度來保證社會公平正義實現的法律規范；完善的國家社會保障制度，可以為社會成員提供可靠的“安全網”。
第三，從發展趨勢上看，法律援助應是公民依法享有的權利之一。我國的法律援助在現階段，突出表現是一項對特殊群體的法律保障制度。從法律援助社會需求來看，法律援助應成為國家的義務，公民依法享有的權利之一。這是保障人權和公民權的要求；是平等和正義的法律價值的要求；是調整社會關系緩和社會矛盾的要求。
二、法律援助在我國應當明確是以政府為主導的國家責任
第一，厘清法律援助的“國家責任”和“政府責任”的區別、界定兩個概念，對于明確法律援助是國家的一項法律保障制度是十分必要的。國家責任充分體現了“公民在法律面前人人平等”的憲法原則。我國《法律援助條例》明確規定法律援助是政府的責任，考慮到條例在性質上屬于行政法規而非法律，規定法律援助是政府責任是恰當和準確的。然而，從國家與政府的關系來看，政府是國家的行政機關，是國家實體的一部分，主要用以實現國家的各項行政職能。法律援助是我國一項重要的法律人權保障制度，其實施主體應是國家而非政府，國家與政府的不同內涵，決定了法律援助是國家責任。法律援助的國家責任，不僅確定了政府的法律援助義務，也為民間組織在法律援助中發揮應有作用提供了廣闊的空間。從這個意義上講，在法律層面的“法律援助法”，應當明確確定法律援助是國家責任。
第二，明確法律援助是國家責任，可以更好地促進法律援助的發展。國家責任強調的是：一個國家要為其國民的生存、發展、安全、健康、幸福生活和可持續發展承擔和履行責任；現代社會保障的特點之一是以國家為首要主體，法律援助作為一項國家的法律保障制度，應是國家全方位的責任。明確法律援助是國家責任，可以更好地完善法律援助制度，促進法律援助的發展，增進人民福祉。在具體的實施過程中，法律援助的政府責任重點在于管理和實施。將法律援助規定為國家責任，有利于國家依法對法律援助的制度和實施進行設計和管理；特別是在操作層面上，有利于法律援助機構與相關部門工作協作，有利于刑事訴訟中公檢法司各部門工作銜接配合；特別重要的一點更在于，國家責任體現在國家財政應對法律援助的投入上。
第三，法律援助應當明確是以政府為主導的國家責任。法律援助制度是隨著社會的發展，從民間行為變為國家行為，逐步演變成為國家一項重要法律制度的。在法律援助的多元化主體中，法律援助應當首先明確是以政府為主導的國家責任。政府要承擔首要的職責，要履行首要的義務，要完成首要的任務。其他社會主體則是政府援助的必要補充，他們在政府法律援助機構管理下，自愿參與法律援助活動，使政府援助和其他社會主體援助相互協調、相互補充，形成多層次、多元化、多渠道的援助網絡。
三、法律援助是推進我國治理體系和治理能力現代化的具體體現
第一，法律援助在國家治理體系和治理能力現代化中，具有全面實現法律對社會管理的若干功能，是國家治理體系和治理能力現代化的重要一環。隨著法治中國建設的推進，我們有能力、有經驗對法律援助進行頂層設計。完善法律援助制度，正確實施法律援助，可以使特殊群體權益得到切實的保障，這是明確法律援助國家責任的具體體現，更是公平正義社會主義法治的價值追求。
近幾十年來，發展中國家的公共權力出現從中央政府向地方政府、從政府向市場和社會轉移的趨勢。①高等教育管理職能也在從集權走向分權，我國高等教育管理體制改革要求的“轉變政府職能”、“簡政放權”充分體現了這一趨勢：體制內中央權力向地方轉移、體制內權力向體制外轉移在并行推進中，主要表現為向地方放權、向社會放權、向市場分權、向大學分權。教育分權涉及諸多核心棘手問題，大多需要進行頂層設計：其一，正確處理并配置好中央和地方高等教育的管理職能，其中包括國務院部門辦學的權限；政府間高等教育管理職能既要做到“無縫對接”，又要避免“交叉不清”，需要出臺更加明確具體的相關規定來解決政府職責不清的問題。其二，正確處理好高等教育領域以及高校內部黨的領導與行政權之間的關系，更加清晰地界定兩者的具體職責權限與決策事項范圍，進一步完善黨委領導下的校長負責制。其三，正確處理好政府與高等學校、政府與市場的關系，政府應將屬于大學辦學自范疇的權利還給大學，將應由市場來解決的問題交由市場解決。其四，政府要切實肩負起教育規劃、教育預測、制度設計和宏觀監控等職責。研究解決這些問題，關鍵要樹立分權理念、設計分權制度、創新分權技術（機制）手段，并貫穿高等教育管理體制改革全過程。
二、政府監管
政府干預經濟社會活動的方式及工具，即機制的設計有多種形式，包括直接提供、付費和監管等。監管是現代政府重要的治理方式之一，其功能是在完全自由競爭帶來的秩序混亂損失與完全政府控制帶來的侵占損失之間作出權衡，作為新的手段，其與傳統手段的本質區別在于：監督者與被監督者須保持距離；其核心特征在于：它是基于規則的管理方式，即依法實施的行政活動。傳統行政管理是科層制管理體制，下級必須服從上級的命令和控制，爭議糾紛只能通過內部渠道解決；監管則是在監管者獨立于被監管者前提下的依法監管，其爭議糾紛可以通過行政的或行政以外的司法、仲裁等法律途徑解決。②目前，我國對高等教育的監管制度仍延續傳統的計劃管理體制。對政府直接舉辦的公辦學校，主要采取的是傳統的管理方式，尚未建立政府法律監管的制度框架，也無獨立的、專門行使監管職能的機構；相關職能橫向分散于各部門，教育監管規則體系也與監管要求相距甚遠。特別是教育監管主體既是實際承擔主要監管職能的教育行政部門，又是公辦學校的舉辦者。在現行體制下，教育行政部門與被監管的對象無法保持一定的距離，更無法保證沒有利益的牽連。③我國高等教育管理體制改革正在從傳統的行政管理向政府監管轉變。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》中的相關規定已充分反映這一變化。④進一步深化改革，運用監管理論對現行高等教育管理體制進行重構已勢在必行，而盡快建立基于規則的、獨立于服務提供者的監管機制則至關重要。在高等教育監管體系中，高等教育監管機構應由法律授權，高等教育監管規則應由法律規定，監管的執行必須遵照法律規則與程序，監管的結果必須可以依法追究責任。
三、大學治理
在多元主體為特征的公共治理中，有限政府是其最突出的特征，政府作用范圍大為縮小，相應地讓渡于其他治理主體，為此政府的角色需要重新建構。公共治理理論運用到高等教育領域，政府以新型的管理模式管理大學，政府與大學之間建立合作伙伴關系，政府以合作者的身份共同參與治理大學。⑤這就需要從大學治理的角度重新審視和界定政府與大學的關系，完善大學治理模式，明確地規制政府在大學治理中享有的職權和必須承擔的責任。大學治理是指政府、市場、社會、大學等利益相關者參與大學重大事務決策的過程。大學治理依其獨立法人的邊界分為內部治理與外部治理，在外部治理中政府作為大學治理平等主體之一參與大學治理。實踐表明，政府在大學治理中具體職責定位尤為關鍵。從大學治理多元主體分工看，政府在大學治理中主要履行制定政策、撥款調控和評估監管職能；政府要通過制定和出臺適當的政策，協調多元主體之間的利益關系。政府參與大學治理首先是制定政策戰略規劃與監管，如制定教育的根本方針和根本目標、組織和強化國家教育監管、確定教育經費的投入、支出及監管等。政府要不斷改革與完善對大學的撥款模式，促進國家財政投入的公平與效率，實現對大學發展的有效調控。其次是改變政府主導型評估，積極扶持和發展社會中介評估，形成政府評估和社會評估協同推進的新格局。
四、社會參與
社會力量作為大學治理平等主體之一,在參與大學外部治理中同樣發揮重要作用。社會參與大學治理是經濟社會發展的必然趨勢，也是高等教育社會化的體現。在發達國家，社會力量通過各種咨詢委員會、評估機構、董事會等介入大學治理，發揮咨詢和監督的作用，并成為高等教育管理（治理）體制的重要組成部分。我國傳統管理體制下的學會、協會、研究會、教育基金會、大學校友會、研究中心、信息中心、評估中心等高等教育中介組織，在開展科學研究，受委托開展各種評估，提供政策咨詢方面已經并將繼續發揮重要作用。但目前，有影響的高等教育中介組織在機構設置、人員安排、項目來源、經費保障等方面都存在著明顯的對政府的依賴性，在教育行政部門的領導下開展工作，實際是代替政府行使某些職能，具有官方或者半官方性質，缺少真正意義上中介機構的特色功能；而沒有政府背景的中介機構往往很難發展起來和發揮作用，這嚴重影響教育中介組織的權威性、公正性和社會聲望。⑥因此，扶持與培育社會組織是強化社會參與的關鍵環節，也是事業單位改革的突破口。教育中介機構和組織一般通過研究、咨詢、信息、撥款、評估、考試、督導等功能的發揮，溝通高校與政府、高校與社會之間的關系，不僅發揮重要的緩沖和作用，而且成為社會管理創新不可或缺的參與者和重要的咨詢力量。我國高等教育管理面臨的新挑戰、高等教育大眾化、大學承載的社會責任和高等教育投資管理體制，對社會性因素介入大學治理提出了新要求。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》適應了這些要求。⑦為深化完善我國教育中介組織改革，首先應摒棄行政區域、行政級別對應設置教育中介組織的單一思路，建立跨區域、跨部門、性質多樣的綜合或專業教育中介組織；其次，消弭中介機構的“官辦”或“半官辦”等級色彩，確保中介機構的獨立性、公正性、權威性，增強中介機構的社會參與度和社會代表性；最后，制定相應的法律法規規范中介組織的運作，充分發揮中介機構作為社會力量在大學治理中的作用。
五、教育法治
人們往往試圖發現德治與法治的人文基礎，從人性善惡的哲學假設出發來理解德治與法治，認為，人性善的思想文化導致德治實踐，而人性惡的思想文化導致法治實踐。其實，問題并不是這么簡單，關于這個問題，需要從不同的社會治理模式中來加以理解。對于統治型的社會治理模式而言，是無所謂法治的，如果說也存在著法律的話，那只不過是“治民之器”，是統治的工具。因為對于統治者來說，選擇了什么樣的工具能夠更為有效地實現社會治理，這個工具就是好的。所以，統治者們在本意上并沒有追求法治還是德治的動機。
在統治型的社會治理模式中，對于被統治者來說，德治無疑是好于法治的，因為德治在于治治者，對治者有著特殊的要求和約束；而法治則完全是針對被治者的，治者則是超越于法的作用之外的，不受法的約束?？梢?，統治型社會治理模式中的統治者與被統治者在法治與德治的問題上有著不同的要求。根據來自于被統治者的要求，選擇德治就成了較為明智的統治方式。如果不是選擇德治而是選擇法治的話，那么這種僅僅針對于被治者的法治就必然會經常性地激化統治者與被統治者之間的矛盾，使統治顯得缺乏穩定性的基礎。在這種情況下，如果統治者愿意在統治的過程中向被統治者作出妥協的話，也會走向德治的道路。所以說，統治型的社會治理模式只有一條路可走，那就是德治。而在管理型的社會治理模式中，德治則是一條走不通的路。其原因就在于權力的公共性與權力行使的個人性之間的矛盾。
當然，社會治理需要建立在人性分析的基礎上，現代哲學對人性的分析已經基本取得了這樣的共同認識：人既有理性的成分，又有非理性的成分。在現實中，純粹的“經濟人”和純粹的“道德人”都是不存在的。一般說來，生活在社會中的人，既不是絕對利己的人，也不是絕對大公無私的人。因為，社會不允許絕對利己而從不利他的人存在，也不可能為絕對利他而從不利己的人提供生存的空間。在現實社會生活中，人總是表現為“經濟人”和“道德人”的混合物，是善和惡、理性和非理性、利己和利他的矛盾統一體。至于哪一種因素在人身上成為主導性的因素，是因人而異的。而且，在不同的社會關系領域中，人的“經濟人”因素和“道德人”因素也有著主次的區別。比如，在市場經濟的領域中，人的利己特性會占主導地位，只是由于市場機制的作用才會把人的行為納入到道德的范疇；而在公共領域中，則要求人突出其利他的特性。社會治理的模式選擇，正是根據這種對人的人性的認識而作出的，即通過法治禁惡，通過德治揚善。或者說，借助于法律的手段抑制人的損人利己行為和抑制人的非理性，而借助于道德的規范激勵人的利他行為和激揚人的理性。這是法律與道德最為基本和最為一般性的功能。也是法治或德治的根據。但是，法律與道德的功能畢竟不能等同于法治或德治的社會治理方式，法治與德治作為社會治理方式是與特定的社會歷史階段聯系在一起的。統治型的社會治理模式一般選擇了德治的社會治理方式，但只是表面上的德治，實質上則是“權治”。而管理型的社會治理則必然選擇法治的社會治理方式。
根據把法治與德治與兩種文化傳統或兩種不同文明聯系在一起的做法，就會把法治看作為西方文明的結果，認為中國的文化傳統決定了中國并不適宜于實行法治。實際上并不是這樣。因為，根據一些理論分析，可以發現，法治與德治都是根源于某種人文精神的，都是由于對人的價值、人的生存意義的關注和對人類命運的關懷而作出的制度選擇。法治是對人的存在、價值、命運的思考、關注和把握過程中的產物，德治也是出于為人提供揚善抑惡、和諧共存之生活環境的目的。但是，長期以來，也存在著另一種錯誤認識，即把法律精神與倫理精神對立起來。其實，人類的倫理精神并不必然與法律意識形成對抗，相反，恰恰是倫理精神能夠對法律構成有力的支持。特別是當法在維護社會公平、正義等方面表現出了積極作用之后，人們就會根據倫理精神來理解法，并形成關于法的信念。
必須指出，對于法治的或德治的社會治理方式而言，人文精神并不是制度選擇的決定性因素。一個社會選擇了法治還是德治，主要是由于它的社會治理模式所屬類型的性質決定的。統治型的社會治理模式和管理型的社會治理模式都無法實現法治與德治的統合，所以，在服務型的社會治理模式中，把法治與德治結合起來，就是一項合乎歷史進步潮流的事業。
二、德治與法治的歷史類型
在統治型的社會治理模式和管理型的社會治理模式中，都存在著道德與法律的主輔之爭，是道德為主法律為輔，抑或法律為主道德為輔?都是經常引起爭論的問題。而實際上，這種爭論往往又是沒有結果的。因為，這個問題本來并不屬于可以爭論的范疇。在統治型的社會治理模式中，道德為主法律為輔是確定無疑的。相反，在管理型的社會治理模式中，法律為主道德為輔也是確定無疑的。所以，統治型的社會治理模式屬于德治的，管理型的社會治理模式屬于法治的。但是，以公共管理為內奢的服務型社會治理模式就不能夠簡單地被列入到上述兩種模式中的任何一種。因為，公共管理中的道德與法律之間并不存在著主輔的關系，或者說在公共管理活動的具體行為中，它們是互為主輔的關系。在公共管理所致力于的公共服務中，法律是體現了倫理精神的法律，道德是具有法律效力和約束力量的道德，它們之間的統一性并不完全需要通過文字的形式來表達，而是貫穿在全部公共管理活動中的服務精神。
法律與道德誰主誰輔的問題還只是一個一般性的理論問題，在社會治理實踐中它是以德治或法治的治理方式的面目出現的。在統治型的社會治理模式中，也是可以有法律的，甚至可能會存在著法治的呼吁，但那只能是空想，如果強制性地推行法治，無異于是自取滅亡。中國歷史上的秦王朝一十五年而終，就是最好的例證。所以，統治型的社會治理模式的典型形態必然是以德治的形式出現的。同樣，管理型的社會治理模式也只能實行法治，如果無法建立起完善的法制并實施普遍的法治的話，那么也就根本建立不起健全的管理型社會治理模式。雖然在幾乎所有建立起了管理型社會治理模式的國家中，都存在著關于所謂道德水平下降、價值失落的討論和呼喚人文精神的倡議，但是，總是無法找到把這種人文追求變為現實的路徑。所以說，統治型的社會治理模式可以包含著法律，但卻是屬于德治模式的范疇；管理型的社會治理模式需要道德，但卻是片面的法治模式。只有在以公共管理為內容的服務型社會治理模式中，法律與道德才不僅僅是一般意義上的存在物，而是作為治理方式而存在的。
服務型的社會治理模式屬于德治與法治相統一的模式。也就是說，在統治型的社會治理模式和管理型的社會治理模式中，德治與法治都是兩不相立的。統治型治理模式中的德治傾向于否定法治，盡管在一些特定的時期內也發展出法律工具，但法律工具的存在并不是服務于法治的，而是服務于德治的。同樣，在管理型的社會治理模式中，也存在著與德治的不相容性，雖然法治也需要道德的補充，但道德對于這種治理模式而言，始終無法上升為制度性的因素，在制度安排中，不僅不能考慮道德的因素，反而處處表現出對道德的排斥。只有在服務型的社會治理模式中，德治與法治才獲得了統一的基礎。
就社會治理模式的社會關系基礎而言，在權力關系中，權威的一方提倡道德，也會在行為上表現出道德的特征。但是，在權力關系作用的過程中，道德是服從于權威的，在權威的作用力與道德選擇發生沖突的時候，人們往往選擇了對權威的服從，而不是堅守道德和拒絕權威。所以說，在主要是由權力關系聯結而成的統治型社會治理模式中，道德或者是權力執掌者自上而下的倡導，或者是權力權威的補充，在本質上，這種治理方式突出的是權威的不可移易。在管理型社會治理方式中，由于權力關系與法律關系的并存，權力的權威有時會受到法律權威的挑戰和遏制，因而在人們的行為中會出現拒絕權力權威的情況。實際上，這種對權力權威的拒絕或冷漠，只不過是在權力權威和法律權威之間所作出的選擇，并不意味著道德的介入。公共管理也會遇到權力權威與法律權威相沖突的問題，但在解決這種沖突的時候，不是簡單地選擇某一方，它需要對這種沖突加以道德反思，根據道德判斷來作出行為選擇。這樣一來，在權力的權威、法律的權威之上，就會出現一個道德權威。道德權威是判斷權力權威、法律權威社會價值的標準，也是權力權威、法律權威總體化的整合力量。道德權威在權力權威和法律權威之間作出協調，消弭它們之間的沖突，從而使法治的社會德治化。
我們講德治，不是說在公共管理所代表的服務型社會治理模式中只有道德而沒有法律，我們講的德治或法治，所指的是治理機制的性質。我們說統治型的社會治理模式是德治的，是指這種社會治理模式是建立在倫理關系之上的。當然，在統治型的社會治理模式中，治理也就是統治，是通過對倫理關系進行改造而確立起來的統治。在這里，倫理關系是以權力關系的形式出現的，或者說，倫理關系已經演化成了權力關系。對這種統治的初步觀察，所看到的是，它建立在權力關系與倫理關系交織而成的社會關系基礎之上。但是，如果進行還原式的思考，我們說倫理關系是有著終極意義的統治基礎。應當指出的是，對于這種社會治理模式來說，并不是不能有法，在一些特定的時期，不僅會有法律，而且可能會有著相當發達的法律。然而，無論法律達到了多么發達的程度，對于社會治理機制來說，并不具有實質性的影響。法律在這種治理模式之中，處于從屬的地位。同樣，我們把管理型的社會治理模式說成是法治的，也不意味著這種治理模式是完全排斥道德的，我們是講社會治理機制的根本特性是屬于法制的。與倫理關系的邊緣性地位相對應，道德在這里所發揮的作用也是邊緣性的。
三、權治、法治與德治
盡管服務于統治型社會治理模式的思想家們大都持有德治的理想。但是，從中國的情況來看，自從漢代確立了統治型的社會治理模式以來，在長達兩千多年的時間里，社會治理還主要是依靠權力的力量來實施統治，真正像孔子所倡導的那樣“為政以德”，是極為罕見的。近代以來，法律的權威得到充分的承認，在這同時，道德卻遭到了相應的排斥，道德的作用日漸淡化。
權力是強制力的強制推行，是一種不容懷疑、不容違背的力量；法律則是一種規范，是明確宣示的具有公約力的行為準則。針對于個人來說，它們都是一種外在力量。我們可以打一個比方，權力之于社會整體的意義在于，用一根繩子把一顆顆珠子串起來，形成一個整體；而法律是用一個袋子把珠子裝起來，也組成一個整體。實際上，這兩種整體都是不具有總體性的整體，相對于整體來說，每一個人都還是單獨的個人，在權力和法律的外在力量的制約之下，每個人既作為個體的人存在，又都喪失了作為人的主體性，成了與每一個他人一樣的被抽象了的形式化了的人。這就是以權力來治理社會和以法津來治理社會都不可能實現對社會的充分整合的原因所在。
在權力和法律相比，道德的優越性在于，能夠催化出人的內心的道德意識，使人在外在的道德規范和社會倫理機制的作用下，形成內在的道德力量，這種力量促使他在把他人融入自己的生命活動之中，把他人的事業，他人的要求看作為促使他行動的命令，同時又把自我生存的意義放置在為他人的服務之中。公共管理在把法治與德治統一起來的時候，正是一種可以在全社會生成道德規范體系和倫理機制的社會治理模式，它通過管理者的服務觀念的確立，通過切實的服務行為引導社會，從而在整個社會的范圍內張揚起倫理精神，使整個社會實現充分的道德化。
基于權力關系的社會治理和基于法律關系的社會治理都無法把德治與法治結合起來，只有當一種社會治理模式能夠平行地包容著權力關系、法律關系和倫理關系，并實現了這三重關系互動整合，才能夠把法治與德治結合起來。這種社會治理模式就是服務型的，在現階段是以公共管理的形式出現的。公共管理無疑也是直接服務于秩序目的的管理，但是這種管理是以服務為宗旨的，是管理主體自覺地為管理客體提供服務的活動。這所依靠的不僅僅是權力或者法律，它的動力直接根源于倫理精神，而權力和法律只不過是貫徹倫理精神的必要手段。因而，它可以在管理制度的安排中，把權力、法律和道德規范整合到一起，形成一個在倫理精神統攝下的權力、法律和道德規范相統一的管理體系，也就是一個法治與德治相統一的管理類型。
法治與德治有著目標的一致性，雖然在抽象的分析中，法治與德治各有其具體目標。但是，在終極目標上則是一致的，都是為了要營造一個協調和諧、健康有序、持續發展的氛圍。從權治到法治再到德治是一個邏輯序列和歷史進程。法治是高于權治的，因為，法治打破了權治條件下的“刑不上大夫”，用法律面前的人人平等取而代之。同樣，德治高于法治，因為，德治不僅包含著法律面前人人平等，而且打破了法治模式中的治者與被治者的相對確定性，使整個社會治理處于一種治者與被治者的互動之中，治者就是被治者，被治者就是治者。治者要時刻不忘把自己置于被治者地位，不斷地強化自己道德意義，提高道德素質，給自己造就自覺遵守法律和道德規范的強大動力。被治者在認同和接受社會治理的同時，也會加強自我道德心性修養，以強烈的社會道德責任意識和憂患意識，監督治者的遵法守德的行為，幫助完善治者的人格。
在西方和中國古代社會，法治與德治都得到了片面發展，而不是被有機地結合在一起。也就是說，西方社會片面發展了法治，而中國古代社會則片面地強調德治。結果是西方社會由于片面強調法治陷入了法蘭克福學派所批判的“單向度的社會”；而中國古代社會片面強調了德治，由于這種德治得不到法制的保證，以致于在中國歷史上人們常?？吹降氖腔杈级轮尾坏玫那闆r。但是，在中國傳統社會的治理文化中畢竟保留了“德治”的精神，這些精神是可以加以批判地繼承的。
首先，在中國傳統文化中包含著一個值得注意的倫理設定，那就是認為“人皆可為圣人”，即人具有“善”的道德本性，雖然人的氣質稟賦有所不同，但“為仁由己”，“圣人與我同類……人皆可以為堯舜”。正是有了這一倫理設定，才為“德治”提供了理論根據，才能夠設計出“內圣”與“外王”的治國理念，即以圣人之德施王者之政。儒家所講的八條目：格物、致知、誠意、正心、修身、齊家、治國、平天下，前五個條目都是講自身道德的完善，屬于內圣的范疇；后三個條目講的是外在事業的建立，屬于外王的范疇。認為，內圣外王是統一的，內圣是外王的基礎，是出發點、立足點和本質所在。為了實現德治的目標，儒家要求治理國家的人應當成為圣人，但人如何才能成為圣人?如果履行“由內而外，由己而人”，“為仁由己”的修養原則就可以達到目標。早期儒家代表孔子認為，“仁人”要修己、克己，不可強調外界的客觀條件，而要從主觀努力上去修養自己，為仁由己不由人，求仁、成仁是一種自覺的、主動的道德行為。他還說：“克己復禮為仁?！瓰槿视杉海杏扇撕踉?”(《論語·顏淵》)“我欲仁，斯仁至矣。”(《論語·述而》)“仁”是依靠自己主觀努力追求所要達到的崇高的精神境界，求仁而得仁，欲仁而仁至，為仁由己不由人，這是一個由內至外的過程，所以要修己以求仁。當然，他們把這種理論極端化了之后，就走向了否定外在規范必要性的歧路上去了，即認為只要具有“內圣”就自然能施行王者之政，就能成為“仁人”，不需要外在行為規范的控制。這就是我們上面所說的過于注重道德自律的價值，而輕視法律對人的行為規范的意義。特別是認為，對于“王者”來說，法律卻沒有任何作用。
其次，在國家治理的問題上，中國傳統的治國理論被稱作為民本思想，把國家安危、社稷興衰看作民心向背的結果，而民心之向背又取決于仁政、德治，即君以仁施政，臣以德治國。這就要求施政治國者都要以個人的人格修養來實現仁政和德治。孔子認為治國應該以道德為主，刑政為輔。他說：“道之以政，齊之以刑，民免而；道之以德，齊之以禮，有恥且格”，(《論語·為政》)這里很清楚地表明，孔子認為德禮高于刑政；他把政治的實施過程看作是道德感化過程，他認為，為政者“其身正，不令而行；其身不正，雖令不從?！?《論語·子路》)在孔子看來，君臣之間不是靠權力制約關系，而要靠禮、忠、信等道德來維系，“君使臣以禮，臣事君以忠”。(《論語·八佾》)孟子重在講仁政，但對禮也十分重視。以禮治國，以德治國包括社會治理者自身如何受制于禮，為政以德，即所謂的“修齊治平”、“內圣外王”，以及普通社會成員如何齊之以禮，道之以德，以保證封建社會的有序和運行。重德禮、行德教和禮教，自然需要賢人治國。盡管這些思想對人們很有誘惑力，但卻是屬于圣人治理的范疇，并不是制度化的德治。所以，中國歷史上的德治遺產并不是可以直接繼承的，而是需要加以根本性的改造，祛除它的“圣人之治”、“賢能之治”的思想內容，發現那些可以啟迪德治制度化的有益因素。
與以往的社會治理方式相比，公共管理有著社會自治的性質和內容，即使公共管理的主體是政府中的公共管理組織，也無損于公共管理的社會自治性。正是這種自治性決定了公共管理不同于以往社會治理模式的那種自上而下的社會治理。這種新的特征促使公共管理在組織結構上，在行為依據上，在治理理念上，都不同于以往的社會治理模式。所以，那些在以往的社會治理模式中無法實現的空想，在公共管理過程中就能夠得到實現。公共管理主體在國家的德治建設中可以成為一個示范群體，他們的道德行為對社會有著楷模般的影響作用，他們的道德觀念對社會有著價值引導的功能，他們在公共管理活動中所遇到的問題有著對法律規范的示警意義。當公共管理擁有了道德化的制度，在公共管理主體的道德化活動中，在治理者們的道德化行為中，全社會的道德習慣、道德行為就比較容易養成，就會逐步形成一個道德實踐的環境，并進一步形成系統的穩定的良好的道德觀念和價值判斷標準。
“德治”和“法治”的相輔相成在理論上現在已成為人們的共識，因為，道德講自律，法律講他律，自律和他律能夠相互促進和相互支持的。他律可以促進人們自律，如果法制完善，人們知道某事在任何條件下都不可為，自動就會促進人們自律，加強自我約束，不去做法律所不允許的事；反過來，如果加強自律，人們的道德水平就會提高，就會自覺地遵紀守法，使社會穩定和諧地發展，從而促進法律建設的完善。但是，在實際的歷史發展過程中，德治與法治從來也沒有實現過統一。所以，德治與法治的問題并不是一個理論問題而是一個實際問題，是一個需要在歷史發展中加以解決的問題。也就是說，只有人們能夠發現一種全新的社會治理模式，才能夠真正解決法治與德治相統一的問題。而公共管理所代表的服務型社會治理模式，就是能夠使法治與德治統一起來的社會治理模式。
四、德治能否在教育中獲得
對德治的誤讀并不只是“圣人之治”，更是那種試圖通過教育的方式來實現整個社會的道德化的設想。雖然實行德治需要社會治理體系中的全體成員具有清楚明白的道德意識，但是，這種道德意識并不只是教育的產物，毋寧說它在根本上并不是教育的結果，而是道德制度化的結果。因為，當制度實現了道德化之后，就會不教而學，無論是擔負治理角色的還是被治理角色的人們，都會崇尚道德行為和樂于過著一種道德化的生活。當然，這一點只有在公共管理所代表的社會治理模式中才能實現。在統治型的德治模式中，道德是被寄托在修身養性的基礎上的，是試圖通過道德教育去實現德治的。在《大學》中，我們讀到的就是這種建立德治之思維路徑的典型形式，“大學之道，在明明德，在親民，在止于至善。知止而后有定，定而后能靜，靜而后能安，安而后能慮，慮而后能得。物有本末，事有終始，知所先后，則近道矣。”其實，通過道德教育并不能實現穩定的德治，對于作為道德載體的個人來說，在教育中樹立起來的道德意識可能會因某一偶然事件而頃刻喪失殆盡。這個基礎喪失了，德治也就不可能了。所以，建立在個人道德修養基礎上的德治是虛幻的德治，只有謀求制度的道德化，才能建立起穩定的德治。
如果在一個極其一般的意義上使用“教育”的涵義，是可以說德治之中包含著對治理者和被治理者的道德教育的。但是，這種教育與我們通常所講的那種刻意追求的要達到某種直接效果的教育是不同的，而是作為一種次生效應而存在的。也就是說，德治的直接目標是建立起道德化了的制度。在這個制度框架下，人們得到的是一種客觀化了的必然教育。在這里，制度即師，由于有了道德化的制度，人的行為都會自然而然地具有道德特征，人們處理一切事務，都會包含著道德判斷和道德評價。
總之，德治并不是人們所誤解的那樣，是一種通過道德教化的途徑來實現社會治理的方式。德治是一種通過認識人們之間的倫理關系并在倫理關系的基礎上作出制度設計和安排所確立起來的倫理化制度體系，只有這樣，才能夠為社會治理的目標、行為體系以及治理活動中的各種程序的合道德性提供保證。所以，德治與法治一樣，都是一種制度性的社會治理方式。在這個問題上，西方國家推崇法治而貶低道德同中國古代儒家的“德主刑輔”都是錯誤的。在制度建設方面，德治與法治是兩個維度，而且是不可分割的兩個維度，只有把法治的理念與德治的理念結合起來，同時在這兩種理念之下來社會治理制度的設計和安排，才會獲得一種理想的社會治理模式。如果說以往的社會治理模式在制度設計和安排都或者片面地強調了法治一維或者片面地強調了法治一維或者片面地強調了德治之維的話，那么公共管理的制度設計與安排，首先需要把德治的理念與法治的理念統一起來，努力去建立一種法治與德治的相互包容和相互滲透的社會治理體系。
五、宗教、信仰與信念
在宗教產生的路徑中，也許存在著這樣一種可能，那就是宗教的教義和思想是來自于世俗的觀念，是將世俗社會中流行的道德主張和規范以的形式再現出來。而且，一旦以宗教的形式再現的時候，就被神圣化了。如果果真如此的話，那么也可以把宗教看作是現世倫理精神和道德要求不能得到充分滿足的結果。當世俗道德轉化為宗教教義的時候，道德信念也同時轉化為。這時，道德自身已經發生了質的改變，它已經不再屬于道德的范疇，不再是倫理學研究的對象，而是以宗教的形式存在和屬于信仰的內容。倫理學探討善以及善成為可能的途徑，宗教也講善并提出了致善的道路，但是，倫理學設定為道德最高境界的善與宗教所倡導的善并不是一回事，致善的道路也存在著根本性的不同，至多也只是形式上的相近而已。
可是，宗教中的信仰概念在世俗的社會科學中受到了濫用。在整個近代社會中，一些富有理想的法治主義者往往也帶有的情結，他們希望在法制社會中培養起對法律的信仰，并用這種信仰來彌補法律形式化、工具化的缺陷?？墒?，需要指出，對于信仰的任何期求，都是屬于陳舊的意識形態的范疇。因為，任何信仰都是建立在塑造出某一終極信仰實體的前提下的，對法律的信仰也就是把法律置于這樣的終極實體的地位上。當終極實體確立起來之后，就會沿著這一終極性實體的邊緣，生長起體系化的信仰客體，并在這個基礎上形成一個信仰體系。這種信仰體系的結構，是屬于等級化的結構，而且是等級化結構的權力體系。所以，任何信仰都傾向于造就等級化的權力關系。反過來，信仰也是與權力關系聯系在一起的，人類社會中的信仰普遍化的時代，往往也是權力關系占支配地位的時代。
在權力關系走向衰落的地方，信仰也會趨向于衰落。權力關系與信仰是互為前提的兩個方面，一方面，任何形式信仰都必然會造成社會的等級化和權力關系化；另一方面，在等級化了的和權力關系化了的社會中，必然會產生出某種信仰。在這個意義上，我們說，信仰決不是一個社會中的少數人通過努力可以建立起來的，也不是少數人通過努力可以消除的，更不是某些知識體系的發展可以取代的。甚至，一個社會在不同的信仰之間作出選擇，也是受著社會的等級化的狀況和權力關系體系的具體情況所決定的。所以說，信仰的出現是有著客觀基礎的，如果一些人不顧及信仰的客觀基礎，一味任性地去研究如何確立某種信仰體系，就只能屬于巴比倫人建造空中花園或通天塔之類的浪漫追求。
在我們所描述出來的歷史圖式中，傾向于產生信仰的等級化社會是與統治型的社會治理模式聯系在一起的。嚴格說來，無論是宗教性的或非宗教性的信仰，都應當是這一社會中的事情。當這類社會開始走向解體的時候，實際上信仰的基礎已經開始有了根本性的動搖。代之而起的管理型社會治理方式還是一個權力關系中心的體系，它所賴以產生的社會中還沒有實現充分的實質性平等。在這種社會條件下，信仰還會存在。但已經遠不象在等級化的和統治型社會治理模式發揮作用的社會中那樣重要了。即使信仰對于一些特殊的人群還是生命的依托，但對于整個社會的存在和發展，已經不具有決定性的意義了。
在此，我們也看到，統治型的社會治理模式總是與信仰聯系在一起的，在統治型的社會治理模式發揮作用的地方，必然有著某種或某些信仰與之相伴。所以，信仰的存在也可以看作是統治型社會治理模式的特征或者基礎。如果一個社會中存在著普遍的信仰危機的話，實際上是統治型的社會治理體系的危機。如果經過若干時日，信仰危機的問題得到了解決，重新確立起了信仰，那么這個社會實際上又恢復了它的統治型的社會治理。如果這個社會進入一個不再確立任何形式的信仰的時期，那么，它實際上是已經找到了統治型社會治理模式的替代形式。當我們說統治型的社會治理模式是與信仰的存在聯系在一起的，同時我們又認為統治型的社會治理模式屬于德治。這樣一來，就會產生一個問題，信仰與德治是一種什么樣的關系呢?
在對人類已有的信仰普遍發揮作用的社會進行考察時，人們不難發現，凡是存在著信仰的社會，都會以德治的形式出現。即使在現代社會，凡是具有信仰特性的人群，也會在其中表現出權力關系的線索和德治的情景。但是，這只是一種表面現象，有時可能是一種假象，信仰并不必然產生德治化了的社會治理。因為，雖然信仰對道德意識的生成是有著積極意義的，但信仰本身并不必然與道德相聯系。信仰之于人，是一種外在的客觀力量，是在人的精神創造實體化之后又反過來壓迫人的力量。如果人在這種信仰的前提下生成合乎道德規范的行為的話，那并不是道德規范的作用結果，而是信仰的結果。在本質上，并不屬于道德性的。道德與信仰是不同的，道德根源于人的自覺，是一種內在的主觀力量。
人們往往試圖發現德治與法治的人文基礎，從人性善惡的哲學假設出發來理解德治與法治，認為，人性善的思想文化導致德治實踐，而人性惡的思想文化導致法治實踐。其實，問題并不是這么簡單，關于這個問題，需要從不同的社會治理模式中來加以理解。對于統治型的社會治理模式而言，是無所謂法治的，如果說也存在著法律的話，那只不過是“治民之器”，是統治的工具。因為對于統治者來說，選擇了什么樣的工具能夠更為有效地實現社會治理，這個工具就是好的。所以，統治者們在本意上并沒有追求法治還是德治的動機。
在統治型的社會治理模式中，對于被統治者來說，德治無疑是好于法治的，因為德治在于治治者，對治者有著特殊的要求和約束；而法治則完全是針對被治者的，治者則是超越于法的作用之外的，不受法的約束?？梢?，統治型社會治理模式中的統治者與被統治者在法治與德治的問題上有著不同的要求。根據來自于被統治者的要求，選擇德治就成了較為明智的統治方式。如果不是選擇德治而是選擇法治的話，那么這種僅僅針對于被治者的法治就必然會經常性地激化統治者與被統治者之間的矛盾，使統治顯得缺乏穩定性的基礎。在這種情況下，如果統治者愿意在統治的過程中向被統治者作出妥協的話，也會走向德治的道路。所以說，統治型的社會治理模式只有一條路可走，那就是德治。而在管理型的社會治理模式中，德治則是一條走不通的路。其原因就在于權力的公共性與權力行使的個人性之間的矛盾。
當然，社會治理需要建立在人性分析的基礎上，現代哲學對人性的分析已經基本取得了這樣的共同認識：人既有理性的成分，又有非理性的成分。在現實中，純粹的“經濟人”和純粹的“道德人”都是不存在的。一般說來，生活在社會中的人，既不是絕對利己的人，也不是絕對大公無私的人。因為，社會不允許絕對利己而從不利他的人存在，也不可能為絕對利他而從不利己的人提供生存的空間。在現實社會生活中，人總是表現為“經濟人”和“道德人”的混合物，是善和惡、理性和非理性、利己和利他的矛盾統一體。至于哪一種因素在人身上成為主導性的因素，是因人而異的。而且，在不同的社會關系領域中，人的“經濟人”因素和“道德人”因素也有著主次的區別。比如，在市場經濟的領域中，人的利己特性會占主導地位，只是由于市場機制的作用才會把人的行為納入到道德的范疇；而在公共領域中，則要求人突出其利他的特性。社會治理的模式選擇，正是根據這種對人的人性的認識而作出的，即通過法治禁惡，通過德治揚善。或者說，借助于法律的手段抑制人的損人利己行為和抑制人的非理性，而借助于道德的規范激勵人的利他行為和激揚人的理性。這是法律與道德最為基本和最為一般性的功能。也是法治或德治的根據。但是，法律與道德的功能畢竟不能等同于法治或德治的社會治理方式，法治與德治作為社會治理方式是與特定的社會歷史階段聯系在一起的。統治型的社會治理模式一般選擇了德治的社會治理方式，但只是表面上的德治，實質上則是“權治”。而管理型的社會治理則必然選擇法治的社會治理方式。
根據把法治與德治與兩種文化傳統或兩種不同文明聯系在一起的做法，就會把法治看作為西方文明的結果，認為中國的文化傳統決定了中國并不適宜于實行法治。實際上并不是這樣。因為，根據一些理論分析，可以發現，法治與德治都是根源于某種人文精神的，都是由于對人的價值、人的生存意義的關注和對人類命運的關懷而作出的制度選擇。法治是對人的存在、價值、命運的思考、關注和把握過程中的產物，德治也是出于為人提供揚善抑惡、和諧共存之生活環境的目的。但是，長期以來，也存在著另一種錯誤認識，即把法律精神與倫理精神對立起來。其實，人類的倫理精神并不必然與法律意識形成對抗，相反，恰恰是倫理精神能夠對法律構成有力的支持。特別是當法在維護社會公平、正義等方面表現出了積極作用之后，人們就會根據倫理精神來理解法，并形成關于法的信念。
必須指出，對于法治的或德治的社會治理方式而言，人文精神并不是制度選擇的決定性因素。一個社會選擇了法治還是德治，主要是由于它的社會治理模式所屬類型的性質決定的。統治型的社會治理模式和管理型的社會治理模式都無法實現法治與德治的統合，所以，在服務型的社會治理模式中，把法治與德治結合起來，就是一項合乎歷史進步潮流的事業。
二、德治與法治的歷史類型
在統治型的社會治理模式和管理型的社會治理模式中，都存在著道德與法律的主輔之爭，是道德為主法律為輔，抑或法律為主道德為輔?都是經常引起爭論的問題。而實際上，這種爭論往往又是沒有結果的。因為，這個問題本來并不屬于可以爭論的范疇。在統治型的社會治理模式中，道德為主法律為輔是確定無疑的。相反，在管理型的社會治理模式中，法律為主道德為輔也是確定無疑的。所以，統治型的社會治理模式屬于德治的，管理型的社會治理模式屬于法治的。但是，以公共管理為內奢的服務型社會治理模式就不能夠簡單地被列入到上述兩種模式中的任何一種。因為，公共管理中的道德與法律之間并不存在著主輔的關系，或者說在公共管理活動的具體行為中，它們是互為主輔的關系。在公共管理所致力于的公共服務中，法律是體現了倫理精神的法律，道德是具有法律效力和約束力量的道德，它們之間的統一性并不完全需要通過文字的形式來表達，而是貫穿在全部公共管理活動中的服務精神。
法律與道德誰主誰輔的問題還只是一個一般性的理論問題，在社會治理實踐中它是以德治或法治的治理方式的面目出現的。在統治型的社會治理模式中，也是可以有法律的，甚至可能會存在著法治的呼吁，但那只能是空想，如果強制性地推行法治，無異于是自取滅亡。中國歷史上的秦王朝一十五年而終，就是最好的例證。所以，統治型的社會治理模式的典型形態必然是以德治的形式出現的。同樣，管理型的社會治理模式也只能實行法治，如果無法建立起完善的法制并實施普遍的法治的話，那么也就根本建立不起健全的管理型社會治理模式。雖然在幾乎所有建立起了管理型社會治理模式的國家中，都存在著關于所謂道德水平下降、價值失落的討論和呼喚人文精神的倡議，但是，總是無法找到把這種人文追求變為現實的路徑。所以說，統治型的社會治理模式可以包含著法律，但卻是屬于德治模式的范疇；管理型的社會治理模式需要道德，但卻是片面的法治模式。只有在以公共管理為內容的服務型社會治理模式中，法律與道德才不僅僅是一般意義上的存在物，而是作為治理方式而存在的。
服務型的社會治理模式屬于德治與法治相統一的模式。也就是說，在統治型的社會治理模式和管理型的社會治理模式中，德治與法治都是兩不相立的。統治型治理模式中的德治傾向于否定法治，盡管在一些特定的時期內也發展出法律工具，但法律工具的存在并不是服務于法治的，而是服務于德治的。同樣，在管理型的社會治理模式中，也存在著與德治的不相容性，雖然法治也需要道德的補充，但道德對于這種治理模式而言，始終無法上升為制度性的因素，在制度安排中，不僅不能考慮道德的因素，反而處處表現出對道德的排斥。只有在服務型的社會治理模式中，德治與法治才獲得了統一的基礎。
就社會治理模式的社會關系基礎而言，在權力關系中，權威的一方提倡道德，也會在行為上表現出道德的特征。但是，在權力關系作用的過程中，道德是服從于權威的，在權威的作用力與道德選擇發生沖突的時候，人們往往選擇了對權威的服從，而不是堅守道德和拒絕權威。所以說，在主要是由權力關系聯結而成的統治型社會治理模式中，道德或者是權力執掌者自上而下的倡導，或者是權力權威的補充，在本質上，這種治理方式突出的是權威的不可移易。在管理型社會治理方式中，由于權力關系與法律關系的并存，權力的權威有時會受到法律權威的挑戰和遏制，因而在人們的行為中會出現拒絕權力權威的情況。實際上，這種對權力權威的拒絕或冷漠，只不過是在權力權威和法律權威之間所作出的選擇，并不意味著道德的介入。公共管理也會遇到權力權威與法律權威相沖突的問題，但在解決這種沖突的時候，不是簡單地選擇某一方，它需要對這種沖突加以道德反思，根據道德判斷來作出行為選擇。這樣一來，在權力的權威、法律的權威之上，就會出現一個道德權威。道德權威是判斷權力權威、法律權威社會價值的標準，也是權力權威、法律權威總體化的整合力量。道德權威在權力權威和法律權威之間作出協調，消弭它們之間的沖突，從而使法治的社會德治化。
我們講德治，不是說在公共管理所代表的服務型社會治理模式中只有道德而沒有法律，我們講的德治或法治，所指的是治理機制的性質。我們說統治型的社會治理模式是德治的，是指這種社會治理模式是建立在倫理關系之上的。當然，在統治型的社會治理模式中，治理也就是統治，是通過對倫理關系進行改造而確立起來的統治。在這里，倫理關系是以權力關系的形式出現的，或者說，倫理關系已經演化成了權力關系。對這種統治的初步觀察，所看到的是，它建立在權力關系與倫理關系交織而成的社會關系基礎之上。但是，如果進行還原式的思考，我們說倫理關系是有著終極意義的統治基礎。應當指出的是，對于這種社會治理模式來說，并不是不能有法，在一些特定的時期，不僅會有法律，而且可能會有著相當發達的法律。然而，無論法律達到了多么發達的程度，對于社會治理機制來說，并不具有實質性的影響。法律在這種治理模式之中，處于從屬的地位。同樣，我們把管理型的社會治理模式說成是法治的，也不意味著這種治理模式是完全排斥道德的，我們是講社會治理機制的根本特性是屬于法制的。與倫理關系的邊緣性地位相對應，道德在這里所發揮的作用也是邊緣性的。
三、權治、法治與德治
盡管服務于統治型社會治理模式的思想家們大都持有德治的理想。但是，從中國的情況來看，自從漢代確立了統治型的社會治理模式以來，在長達兩千多年的時間里，社會治理還主要是依靠權力的力量來實施統治，真正像孔子所倡導的那樣“為政以德”，是極為罕見的。近代以來，法律的權威得到充分的承認，在這同時，道德卻遭到了相應的排斥，道德的作用日漸淡化。
權力是強制力的強制推行，是一種不容懷疑、不容違背的力量；法律則是一種規范，是明確宣示的具有公約力的行為準則。針對于個人來說，它們都是一種外在力量。我們可以打一個比方，權力之于社會整體的意義在于，用一根繩子把一顆顆珠子串起來，形成一個整體；而法律是用一個袋子把珠子裝起來，也組成一個整體。實際上，這兩種整體都是不具有總體性的整體，相對于整體來說，每一個人都還是單獨的個人，在權力和法律的外在力量的制約之下，每個人既作為個體的人存在，又都喪失了作為人的主體性，成了與每一個他人一樣的被抽象了的形式化了的人。這就是以權力來治理社會和以法津來治理社會都不可能實現對社會的充分整合的原因所在。
在權力和法律相比，道德的優越性在于，能夠催化出人的內心的道德意識，使人在外在的道德規范和社會倫理機制的作用下，形成內在的道德力量，這種力量促使他在把他人融入自己的生命活動之中，把他人的事業，他人的要求看作為促使他行動的命令，同時又把自我生存的意義放置在為他人的服務之中。公共管理在把法治與德治統一起來的時候，正是一種可以在全社會生成道德規范體系和倫理機制的社會治理模式，它通過管理者的服務觀念的確立，通過切實的服務行為引導社會，從而在整個社會的范圍內張揚起倫理精神，使整個社會實現充分的道德化。
基于權力關系的社會治理和基于法律關系的社會治理都無法把德治與法治結合起來，只有當一種社會治理模式能夠平行地包容著權力關系、法律關系和倫理關系，并實現了這三重關系互動整合，才能夠把法治與德治結合起來。這種社會治理模式就是服務型的，在現階段是以公共管理的形式出現的。公共管理無疑也是直接服務于秩序目的的管理，但是這種管理是以服務為宗旨的，是管理主體自覺地為管理客體提供服務的活動。這所依靠的不僅僅是權力或者法律，它的動力直接根源于倫理精神，而權力和法律只不過是貫徹倫理精神的必要手段。因而，它可以在管理制度的安排中，把權力、法律和道德規范整合到一起，形成一個在倫理精神統攝下的權力、法律和道德規范相統一的管理體系，也就是一個法治與德治相統一的管理類型。
法治與德治有著目標的一致性，雖然在抽象的分析中，法治與德治各有其具體目標。但是，在終極目標上則是一致的，都是為了要營造一個協調和諧、健康有序、持續發展的氛圍。從權治到法治再到德治是一個邏輯序列和歷史進程。法治是高于權治的，因為，法治打破了權治條件下的“刑不上大夫”，用法律面前的人人平等取而代之。同樣，德治高于法治，因為，德治不僅包含著法律面前人人平等，而且打破了法治模式中的治者與被治者的相對確定性，使整個社會治理處于一種治者與被治者的互動之中，治者就是被治者，被治者就是治者。治者要時刻不忘把自己置于被治者地位，不斷地強化自己道德意義，提高道德素質，給自己造就自覺遵守法律和道德規范的強大動力。被治者在認同和接受社會治理的同時，也會加強自我道德心性修養，以強烈的社會道德責任意識和憂患意識，監督治者的遵法守德的行為，幫助完善治者的人格。
在西方和中國古代社會，法治與德治都得到了片面發展，而不是被有機地結合在一起。也就是說，西方社會片面發展了法治，而中國古代社會則片面地強調德治。結果是西方社會由于片面強調法治陷入了法蘭克福學派所批判的“單向度的社會”；而中國古代社會片面強調了德治，由于這種德治得不到法制的保證，以致于在中國歷史上人們常?？吹降氖腔杈级轮尾坏玫那闆r。但是，在中國傳統社會的治理文化中畢竟保留了“德治”的精神，這些精神是可以加以批判地繼承的。
首先，在中國傳統文化中包含著一個值得注意的倫理設定，那就是認為“人皆可為圣人”，即人具有“善”的道德本性，雖然人的氣質稟賦有所不同，但“為仁由己”，“圣人與我同類……人皆可以為堯舜”。正是有了這一倫理設定，才為“德治”提供了理論根據，才能夠設計出“內圣”與“外王”的治國理念，即以圣人之德施王者之政。儒家所講的八條目：格物、致知、誠意、正心、修身、齊家、治國、平天下，前五個條目都是講自身道德的完善，屬于內圣的范疇；后三個條目講的是外在事業的建立，屬于外王的范疇。認為，內圣外王是統一的，內圣是外王的基礎，是出發點、立足點和本質所在。為了實現德治的目標，儒家要求治理國家的人應當成為圣人，但人如何才能成為圣人?如果履行“由內而外，由己而人”，“為仁由己”的修養原則就可以達到目標。早期儒家代表孔子認為，“仁人”要修己、克己，不可強調外界的客觀條件，而要從主觀努力上去修養自己，為仁由己不由人，求仁、成仁是一種自覺的、主動的道德行為。他還說：“克己復禮為仁。……為仁由己，而有由人乎哉?”(《論語·顏淵》)“我欲仁，斯仁至矣?！?《論語·述而》)“仁”是依靠自己主觀努力追求所要達到的崇高的精神境界，求仁而得仁，欲仁而仁至，為仁由己不由人，這是一個由內至外的過程，所以要修己以求仁。當然，他們把這種理論極端化了之后，就走向了否定外在規范必要性的歧路上去了，即認為只要具有“內圣”就自然能施行王者之政，就能成為“仁人”，不需要外在行為規范的控制。這就是我們上面所說的過于注重道德自律的價值，而輕視法律對人的行為規范的意義。特別是認為，對于“王者”來說，法律卻沒有任何作用。
其次，在國家治理的問題上，中國傳統的治國理論被稱作為民本思想，把國家安危、社稷興衰看作民心向背的結果，而民心之向背又取決于仁政、德治，即君以仁施政，臣以德治國。這就要求施政治國者都要以個人的人格修養來實現仁政和德治?？鬃诱J為治國應該以道德為主，刑政為輔。他說：“道之以政，齊之以刑，民免而；道之以德，齊之以禮，有恥且格”，(《論語·為政》)這里很清楚地表明，孔子認為德禮高于刑政；他把政治的實施過程看作是道德感化過程，他認為，為政者“其身正，不令而行；其身不正，雖令不從?！?《論語·子路》)在孔子看來，君臣之間不是靠權力制約關系，而要靠禮、忠、信等道德來維系，“君使臣以禮，臣事君以忠”。(《論語·八佾》)孟子重在講仁政，但對禮也十分重視。以禮治國，以德治國包括社會治理者自身如何受制于禮，為政以德，即所謂的“修齊治平”、“內圣外王”，以及普通社會成員如何齊之以禮，道之以德，以保證封建社會的有序和運行。重德禮、行德教和禮教，自然需要賢人治國。盡管這些思想對人們很有誘惑力，但卻是屬于圣人治理的范疇，并不是制度化的德治。所以，中國歷史上的德治遺產并不是可以直接繼承的，而是需要加以根本性的改造，祛除它的“圣人之治”、“賢能之治”的思想內容，發現那些可以啟迪德治制度化的有益因素。
與以往的社會治理方式相比，公共管理有著社會自治的性質和內容，即使公共管理的主體是政府中的公共管理組織，也無損于公共管理的社會自治性。正是這種自治性決定了公共管理不同于以往社會治理模式的那種自上而下的社會治理。這種新的特征促使公共管理在組織結構上，在行為依據上，在治理理念上，都不同于以往的社會治理模式。所以，那些在以往的社會治理模式中無法實現的空想，在公共管理過程中就能夠得到實現。公共管理主體在國家的德治建設中可以成為一個示范群體，他們的道德行為對社會有著楷模般的影響作用，他們的道德觀念對社會有著價值引導的功能，他們在公共管理活動中所遇到的問題有著對法律規范的示警意義。當公共管理擁有了道德化的制度，在公共管理主體的道德化活動中，在治理者們的道德化行為中，全社會的道德習慣、道德行為就比較容易養成，就會逐步形成一個道德實踐的環境，并進一步形成系統的穩定的良好的道德觀念和價值判斷標準。
“德治”和“法治”的相輔相成在理論上現在已成為人們的共識，因為，道德講自律，法律講他律，自律和他律能夠相互促進和相互支持的。他律可以促進人們自律，如果法制完善，人們知道某事在任何條件下都不可為，自動就會促進人們自律，加強自我約束，不去做法律所不允許的事；反過來，如果加強自律，人們的道德水平就會提高，就會自覺地遵紀守法，使社會穩定和諧地發展，從而促進法律建設的完善。但是，在實際的歷史發展過程中，德治與法治從來也沒有實現過統一。所以，德治與法治的問題并不是一個理論問題而是一個實際問題，是一個需要在歷史發展中加以解決的問題。也就是說，只有人們能夠發現一種全新的社會治理模式，才能夠真正解決法治與德治相統一的問題。而公共管理所代表的服務型社會治理模式，就是能夠使法治與德治統一起來的社會治理模式。
四、德治能否在教育中獲得
對德治的誤讀并不只是“圣人之治”，更是那種試圖通過教育的方式來實現整個社會的道德化的設想。雖然實行德治需要社會治理體系中的全體成員具有清楚明白的道德意識，但是，這種道德意識并不只是教育的產物，毋寧說它在根本上并不是教育的結果，而是道德制度化的結果。因為，當制度實現了道德化之后，就會不教而學，無論是擔負治理角色的還是被治理角色的人們，都會崇尚道德行為和樂于過著一種道德化的生活。當然，這一點只有在公共管理所代表的社會治理模式中才能實現。在統治型的德治模式中，道德是被寄托在修身養性的基礎上的，是試圖通過道德教育去實現德治的。在《大學》中，我們讀到的就是這種建立德治之思維路徑的典型形式，“大學之道，在明明德，在親民，在止于至善。知止而后有定，定而后能靜，靜而后能安，安而后能慮，慮而后能得。物有本末，事有終始，知所先后，則近道矣。”其實，通過道德教育并不能實現穩定的德治，對于作為道德載體的個人來說，在教育中樹立起來的道德意識可能會因某一偶然事件而頃刻喪失殆盡。這個基礎喪失了，德治也就不可能了。所以，建立在個人道德修養基礎上的德治是虛幻的德治，只有謀求制度的道德化，才能建立起穩定的德治。
如果在一個極其一般的意義上使用“教育”的涵義，是可以說德治之中包含著對治理者和被治理者的道德教育的。但是，這種教育與我們通常所講的那種刻意追求的要達到某種直接效果的教育是不同的，而是作為一種次生效應而存在的。也就是說，德治的直接目標是建立起道德化了的制度。在這個制度框架下，人們得到的是一種客觀化了的必然教育。在這里，制度即師，由于有了道德化的制度，人的行為都會自然而然地具有道德特征，人們處理一切事務，都會包含著道德判斷和道德評價。
總之，德治并不是人們所誤解的那樣，是一種通過道德教化的途徑來實現社會治理的方式。德治是一種通過認識人們之間的倫理關系并在倫理關系的基礎上作出制度設計和安排所確立起來的倫理化制度體系，只有這樣，才能夠為社會治理的目標、行為體系以及治理活動中的各種程序的合道德性提供保證。所以，德治與法治一樣，都是一種制度性的社會治理方式。在這個問題上，西方國家推崇法治而貶低道德同中國古代儒家的“德主刑輔”都是錯誤的。在制度建設方面，德治與法治是兩個維度，而且是不可分割的兩個維度，只有把法治的理念與德治的理念結合起來，同時在這兩種理念之下來社會治理制度的設計和安排，才會獲得一種理想的社會治理模式。如果說以往的社會治理模式在制度設計和安排都或者片面地強調了法治一維或者片面地強調了法治一維或者片面地強調了德治之維的話，那么公共管理的制度設計與安排，首先需要把德治的理念與法治的理念統一起來，努力去建立一種法治與德治的相互包容和相互滲透的社會治理體系。
五、宗教、信仰與信念
在宗教產生的路徑中，也許存在著這樣一種可能，那就是宗教的教義和思想是來自于世俗的觀念，是將世俗社會中流行的道德主張和規范以的形式再現出來。而且，一旦以宗教的形式再現的時候，就被神圣化了。如果果真如此的話，那么也可以把宗教看作是現世倫理精神和道德要求不能得到充分滿足的結果。當世俗道德轉化為宗教教義的時候，道德信念也同時轉化為。這時，道德自身已經發生了質的改變，它已經不再屬于道德的范疇，不再是倫理學研究的對象，而是以宗教的形式存在和屬于信仰的內容。倫理學探討善以及善成為可能的途徑，宗教也講善并提出了致善的道路，但是，倫理學設定為道德最高境界的善與宗教所倡導的善并不是一回事，致善的道路也存在著根本性的不同，至多也只是形式上的相近而已。
可是，宗教中的信仰概念在世俗的社會科學中受到了濫用。在整個近代社會中，一些富有理想的法治主義者往往也帶有的情結，他們希望在法制社會中培養起對法律的信仰，并用這種信仰來彌補法律形式化、工具化的缺陷?？墒?，需要指出，對于信仰的任何期求，都是屬于陳舊的意識形態的范疇。因為，任何信仰都是建立在塑造出某一終極信仰實體的前提下的，對法律的信仰也就是把法律置于這樣的終極實體的地位上。當終極實體確立起來之后，就會沿著這一終極性實體的邊緣，生長起體系化的信仰客體，并在這個基礎上形成一個信仰體系。這種信仰體系的結構，是屬于等級化的結構，而且是等級化結構的權力體系。所以，任何信仰都傾向于造就等級化的權力關系。反過來，信仰也是與權力關系聯系在一起的，人類社會中的信仰普遍化的時代，往往也是權力關系占支配地位的時代。
在權力關系走向衰落的地方，信仰也會趨向于衰落。權力關系與信仰是互為前提的兩個方面，一方面，任何形式信仰都必然會造成社會的等級化和權力關系化；另一方面，在等級化了的和權力關系化了的社會中，必然會產生出某種信仰。在這個意義上，我們說，信仰決不是一個社會中的少數人通過努力可以建立起來的，也不是少數人通過努力可以消除的，更不是某些知識體系的發展可以取代的。甚至，一個社會在不同的信仰之間作出選擇，也是受著社會的等級化的狀況和權力關系體系的具體情況所決定的。所以說，信仰的出現是有著客觀基礎的，如果一些人不顧及信仰的客觀基礎，一味任性地去研究如何確立某種信仰體系，就只能屬于巴比倫人建造空中花園或通天塔之類的浪漫追求。
在我們所描述出來的歷史圖式中，傾向于產生信仰的等級化社會是與統治型的社會治理模式聯系在一起的。嚴格說來，無論是宗教性的或非宗教性的信仰，都應當是這一社會中的事情。當這類社會開始走向解體的時候，實際上信仰的基礎已經開始有了根本性的動搖。代之而起的管理型社會治理方式還是一個權力關系中心的體系，它所賴以產生的社會中還沒有實現充分的實質性平等。在這種社會條件下，信仰還會存在。但已經遠不象在等級化的和統治型社會治理模式發揮作用的社會中那樣重要了。即使信仰對于一些特殊的人群還是生命的依托，但對于整個社會的存在和發展，已經不具有決定性的意義了。
在此，我們也看到，統治型的社會治理模式總是與信仰聯系在一起的，在統治型的社會治理模式發揮作用的地方，必然有著某種或某些信仰與之相伴。所以，信仰的存在也可以看作是統治型社會治理模式的特征或者基礎。如果一個社會中存在著普遍的信仰危機的話，實際上是統治型的社會治理體系的危機。如果經過若干時日，信仰危機的問題得到了解決，重新確立起了信仰，那么這個社會實際上又恢復了它的統治型的社會治理。如果這個社會進入一個不再確立任何形式的信仰的時期，那么，它實際上是已經找到了統治型社會治理模式的替代形式。當我們說統治型的社會治理模式是與信仰的存在聯系在一起的，同時我們又認為統治型的社會治理模式屬于德治。這樣一來，就會產生一個問題，信仰與德治是一種什么樣的關系呢?
在對人類已有的信仰普遍發揮作用的社會進行考察時，人們不難發現，凡是存在著信仰的社會，都會以德治的形式出現。即使在現代社會，凡是具有信仰特性的人群，也會在其中表現出權力關系的線索和德治的情景。但是，這只是一種表面現象，有時可能是一種假象，信仰并不必然產生德治化了的社會治理。因為，雖然信仰對道德意識的生成是有著積極意義的，但信仰本身并不必然與道德相聯系。信仰之于人，是一種外在的客觀力量，是在人的精神創造實體化之后又反過來壓迫人的力量。如果人在這種信仰的前提下生成合乎道德規范的行為的話，那并不是道德規范的作用結果，而是信仰的結果。在本質上，并不屬于道德性的。道德與信仰是不同的，道德根源于人的自覺，是一種內在的主觀力量。
