時間：2023-09-06 09:30:25
緒論：在尋找寫作靈感嗎？愛發(fā)表網(wǎng)為您精選了8篇市域社會治理概念，愿這些內(nèi)容能夠啟迪您的思維，激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，歡迎您的閱讀與分享！
理論的發(fā)展總是反映現(xiàn)實和服務(wù)于現(xiàn)實，而我國區(qū)域公共管理的研究還處于理論滯后現(xiàn)實的階段。在學(xué)界，使用過區(qū)域公共管理概念的只有清華大學(xué)公共管理學(xué)院的劉鋒和中山大學(xué)行政管理研究中心的陳瑞蓮教授，兩位學(xué)者從不同的角度，本著不同的目的對區(qū)域公共管理有不同的見解。劉鋒教授運用新公共管理、區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)、區(qū)域核心競爭力、支持系統(tǒng)等理論對區(qū)域管理進(jìn)行創(chuàng)新，在某種程度上說，這一研究與本文所關(guān)注的區(qū)域公共管理研究有很大的差別，它并不是真正從公共行政學(xué)角度對區(qū)域公共管理的研究，而是從區(qū)域地理學(xué)的角度將創(chuàng)新理論引入到區(qū)域發(fā)展中去。中山大學(xué)的陳瑞蓮教授是我國研究區(qū)域行政的典型代表，也是實質(zhì)意義上從行政學(xué)科角度對我國區(qū)域行政進(jìn)行研究的開創(chuàng)者。她在對區(qū)域行政深厚知識積淀的基礎(chǔ)上對我國區(qū)域公共管理的一些問題作了述評，認(rèn)為任何一門學(xué)科和一種理論的產(chǎn)生都是社會需要和時代呼喚的產(chǎn)物，區(qū)域公共管理研究也不例外，我國區(qū)域公共管理研究的提出主要是因為經(jīng)濟(jì)全球化下的區(qū)域主義與區(qū)域競爭的崛起、經(jīng)濟(jì)市場化下的區(qū)域政區(qū)間競爭加劇以及區(qū)域公共問題的大量興起；而國外的區(qū)域公共管理研究主要集中在政府間競爭理論、地區(qū)競爭力與區(qū)域創(chuàng)新研究、政府間關(guān)系與地方治理研究以及流域治理的實證研究。同時，她也對我國區(qū)域公共管理研究所具有重要意義做了闡釋，僅從理論創(chuàng)新角度看，一方面是推動區(qū)域科學(xué)研究的創(chuàng)新，另一方面，區(qū)域公共管理研究的全面展開，也能從研究方法和研究內(nèi)容上對現(xiàn)代公共管理學(xué)學(xué)科創(chuàng)新。這些認(rèn)識是深刻并富有創(chuàng)新意義的，然而，這些認(rèn)識是在區(qū)域行政研究的基礎(chǔ)上對區(qū)域公共管理的一個簡約性的概括并沒有對區(qū)域公共管理的基本概念和內(nèi)涵以及其實質(zhì)進(jìn)行分析。毫無疑問，有幾個問題必須要解決：區(qū)域公共管理與區(qū)域行政有沒有區(qū)別？如果有，什么是區(qū)域公共管理？為什么區(qū)域行政會向區(qū)域公共管理發(fā)展？要解決以上的問題，有必要對區(qū)域公共管理進(jìn)行更深入的分析。
二、區(qū)域與區(qū)域行政
區(qū)域，是一個客觀存在的，又是抽象的觀念上的空間概念，但不純粹是一個空洞的概念，它往往沒有嚴(yán)格的范疇和邊界以及確切的方位，地球表面上的任何一部分，一個地區(qū)，一個國家或幾個國家都可以被看作是一個區(qū)域。對區(qū)域的含義不同的學(xué)科有不同的理解：地理學(xué)把區(qū)域定義為地球表面的地域單元，這種地域單元一般按其自然地理特征，即內(nèi)部組成物質(zhì)的連續(xù)性特征與均質(zhì)性特征來劃分的；政治學(xué)把區(qū)域看成是國家管理的行政單元，與國界或一國內(nèi)的省界、縣界重合；社會學(xué)把區(qū)域看作為相同語言、相同信仰和民族特征的人類社會聚落。區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)對區(qū)域沒有完全統(tǒng)一的認(rèn)識，有學(xué)者認(rèn)為要對經(jīng)濟(jì)區(qū)域下一個比較確切的、同時人們普遍接受的定義是比較困難的，可以概括出其所包含的基本的內(nèi)涵：首先，區(qū)域是一個有限的空間概念；其次，經(jīng)濟(jì)區(qū)域必須有相應(yīng)的公共管理層級以提供公共服務(wù)；第三，區(qū)域在經(jīng)濟(jì)上盡可能是一個完整的地區(qū)；第四，任一區(qū)域在全國或更高一級的區(qū)域系統(tǒng)中擔(dān)當(dāng)某種專業(yè)化分工的職能。區(qū)域劃分，常采取兩種基本的方法，由此可以把區(qū)域分成不同的兩種類型，一是同質(zhì)區(qū)域，二是極化區(qū)域（也叫集聚區(qū)域、結(jié)節(jié)區(qū)域、功能區(qū)域）。
區(qū)域發(fā)展的行政學(xué)科研究途徑是基于其它學(xué)科對區(qū)域發(fā)展已有成果之上的新興的研究方法和研究內(nèi)容，對區(qū)域的界定應(yīng)該借鑒其它學(xué)科的研究，但行政學(xué)科作為一門獨立的科學(xué)有自己研究的側(cè)重和偏向，因而我們在吸取已有研究成果的基礎(chǔ)上還必須界定一個適合行政學(xué)科研究的區(qū)域概念。美國區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)家胡佛把區(qū)域定義為“是基于描述、分析、管理、計劃或制定政策等目的而作為一個應(yīng)用性整體加以考慮的一片地區(qū)”對我們有很好的啟示。區(qū)域本身并不是目的，它更多的是一種載體，體現(xiàn)各種關(guān)系和利益。在區(qū)域發(fā)展的行政學(xué)科研究途徑中，中山大學(xué)的兩位學(xué)者“從地理學(xué)或經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究中受到啟發(fā)，認(rèn)為區(qū)域是按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分的連續(xù)的有限空間范圍，是具有自然、經(jīng)濟(jì)或社會特征的某一個方面或幾個方面的同質(zhì)性的地域單元”。本文支持這樣的界定，但筆者以為，既然區(qū)域是按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分的，而這一定的標(biāo)準(zhǔn)可能是自然、經(jīng)濟(jì)或社會特征的一個或多個方面，那對區(qū)域的理解我們必須突破從地理學(xué)或行政區(qū)劃研究出發(fā)的關(guān)注角度，從對其范圍的關(guān)注轉(zhuǎn)向?qū)ζ鋬?nèi)部實質(zhì)內(nèi)涵的關(guān)注。如果我們將區(qū)域內(nèi)的主體按照較普遍的三分法劃分為國家、市民社會和私人領(lǐng)域的話，可以發(fā)現(xiàn)，區(qū)域內(nèi)各主體在不同的利益領(lǐng)域內(nèi)形成各種交錯重疊的復(fù)雜關(guān)系。區(qū)域作為區(qū)域發(fā)展中行政學(xué)科研究途徑的基礎(chǔ)性的概念，它更實質(zhì)的東西在于它所蘊涵的多元主體和多領(lǐng)域利益之間復(fù)雜的關(guān)系，這是由行政學(xué)科的學(xué)科性質(zhì)決定的。
基于對區(qū)域的認(rèn)識，中山大學(xué)的兩位學(xué)者認(rèn)為區(qū)域行政就是在一定的區(qū)域內(nèi)的政府（兩個或兩個以上），為了促進(jìn)區(qū)域的發(fā)展而相互間協(xié)調(diào)關(guān)系，尋求合作，對公共事務(wù)進(jìn)行綜合治理，以便實現(xiàn)社會資源的合理配置與利用，提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。根據(jù)這一理解，區(qū)域行政的行為主體應(yīng)該是政府，強(qiáng)調(diào)的是政府間（同級政府之間與上下級政府之間）的相互關(guān)系，并通過對政府的協(xié)調(diào)來達(dá)致區(qū)域內(nèi)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的提供。這是區(qū)域行政的基本內(nèi)涵，那么區(qū)域行政與區(qū)域公共管理是否有差別？如果有，什么是區(qū)域公共管理？區(qū)域行政為什么向區(qū)域公共管理發(fā)展？
三、區(qū)域公共管理
要界定什么是區(qū)域公共管理，首先必須弄清楚什么是公共管理，公共行政與公共管理具有什么樣的區(qū)別國外自從20世紀(jì)70年代以來，各種冠以公共管理的研究著述層出不窮，但什么是公共管理，眾說紛紜沒有一個統(tǒng)一的認(rèn)識。我國有學(xué)者在綜合國內(nèi)外各種觀點的基礎(chǔ)上認(rèn)為現(xiàn)代公共管理即是“是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經(jīng)濟(jì)的、管理的、法律的方法，強(qiáng)化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務(wù)品質(zhì)，從而實現(xiàn)公共的福祉與公共利益”。公共管理與行政管理不同，公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。在公共管理與傳統(tǒng)公共行政的比較分析上也存在許多不同的觀點。不同的觀點具有不同的研究角度和研究的依據(jù)，但一個普遍認(rèn)同的觀點便是在公共管理和傳統(tǒng)公共行政比較中，公共管理的行為主體不僅包括政府還包括其他各種的社會力量，是以政府為核心的多元行政主體；在公共管理的性質(zhì)方面，公共管理要體現(xiàn)公共性，即指公共管理主體應(yīng)著眼于社會發(fā)展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動；在行為方式上，公共管理更多采取的是多元化和復(fù)合型的集體行動，以共同的目標(biāo)基礎(chǔ)，通過協(xié)商的方式達(dá)成。#$%不可否認(rèn)，現(xiàn)代公共管理是公共行政發(fā)展的一個新趨勢，是公共行政領(lǐng)域不斷擴(kuò)展、研究范式走向成熟的重要體現(xiàn)。
論文摘要:目前，我國在區(qū)域公共竹理的研究上有幾個問題必須要解決:區(qū)域公共管理與區(qū)域行政有沒有區(qū)別?如果有，什么是區(qū)域公共管理?為什么區(qū)域行政會向區(qū)域公共管理發(fā)展?區(qū)域行政就是在一個區(qū)域內(nèi)的政府(兩個或兩個以上)，為了促進(jìn)區(qū)域的發(fā)展而相互協(xié)調(diào)關(guān)系，才求合作，對公共事務(wù)進(jìn)行綜合治理，以便實現(xiàn)社會資源的合理配置與利用，提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。而區(qū)域公共竹理是區(qū)域內(nèi)的多元體為了解決在政治、經(jīng)濟(jì)或社會其它領(lǐng)域的一面或多面的公共問題，實現(xiàn)共同利益，運用協(xié)商和調(diào)解的手段和方式對區(qū)域以及區(qū)域內(nèi)橫向部分和縱向?qū)蛹壷畣柦涣x重疊關(guān)系進(jìn)行的管理。
區(qū)域公共管理是現(xiàn)代公共管理學(xué)與區(qū)域科學(xué)在新的時期和新的實踐中有機(jī)結(jié)合的一個新的理論和實踐課題，然而理論的發(fā)展始終落后于實踐的步伐，區(qū)域公共管理理論還處于起步的階段，基本概念的界定、理論的基本框架以及理論所具有的意義等基本問題都還沒有形成統(tǒng)一的認(rèn)識。為了更好的反映實踐和服務(wù)實踐，對區(qū)域公共管理理論進(jìn)行深入的研究具有重要的理論和現(xiàn)實意義。
正如任何理論的提出都來源于積累一樣，區(qū)域公共管理理論的產(chǎn)生也同樣經(jīng)歷了一個發(fā)展的歷程。20世紀(jì)80年代，區(qū)域的空間有限性與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一體化趨勢之間的矛盾催生了區(qū)域經(jīng)濟(jì)概念的提出，此后許多來自不同領(lǐng)域的學(xué)者如地理學(xué)家、理論經(jīng)濟(jì)學(xué)家、發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家等從不同的角度對區(qū)域經(jīng)濟(jì)這一實踐領(lǐng)域進(jìn)行分析和研究，最終主要發(fā)展成為兩大不同的學(xué)科群：一是區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)；一是經(jīng)濟(jì)地理學(xué)和政區(qū)地理學(xué)。理論研究的焦點都在于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與地方政府間的關(guān)系。然而由于國家學(xué)科設(shè)置等歷史原因，政治學(xué)和行政科學(xué)一直沒有能在區(qū)域發(fā)展領(lǐng)域內(nèi)開辟自己有特色的研究路徑。雖然在20世紀(jì)90年代國內(nèi)經(jīng)濟(jì)地理學(xué)和政區(qū)地理學(xué)涉及到“區(qū)域行政”，但該領(lǐng)域?qū)W者側(cè)重的是從行政區(qū)劃改革的角度來研究區(qū)域設(shè)置與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的適應(yīng)問題，這里的“區(qū)域行政”并不是實際意義上從行政學(xué)科角度對區(qū)域發(fā)展進(jìn)行研究的新的途徑，主要是從管理學(xué)的管理幅度與管理層次適度的原則出發(fā)考察中國行政區(qū)劃存在的種種問題。隨著理論研究的深入以及政治學(xué)和行政學(xué)的發(fā)展，政治學(xué)和行政學(xué)在區(qū)域發(fā)展中逐漸形成了自己的研究途徑：一是區(qū)域政治研究；一是從行政科學(xué)角度出發(fā)的區(qū)域行政。區(qū)域公共管理正是在區(qū)域公共行政基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，對區(qū)域行政的一種深化。本文試從我國區(qū)域行政研究已有理論成果基礎(chǔ)上，通過對區(qū)域和區(qū)域內(nèi)關(guān)系的研究提出區(qū)域公共管理的一般概念，并對區(qū)域公共管理研究中的一些基本問題作一分析。
一、我國區(qū)域公共管理的研究現(xiàn)狀
理論的發(fā)展總是反映現(xiàn)實和服務(wù)于現(xiàn)實，而我國區(qū)域公共管理的研究還處于理論滯后現(xiàn)實的階段。在學(xué)界，使用過區(qū)域公共管理概念的只有清華大學(xué)公共管理學(xué)院的劉鋒和中山大學(xué)行政管理研究中心的陳瑞蓮教授，兩位學(xué)者從不同的角度，本著不同的目的對區(qū)域公共管理有不同的見解。劉鋒教授運用新公共管理、區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)、區(qū)域核心競爭力、支持系統(tǒng)等理論對區(qū)域管理進(jìn)行創(chuàng)新，在某種程度上說，這一研究與本文所關(guān)注的區(qū)域公共管理研究有很大的差別，它并不是真正從公共行政學(xué)角度對區(qū)域公共管理的研究，而是從區(qū)域地理學(xué)的角度將創(chuàng)新理論引入到區(qū)域發(fā)展中去。中山大學(xué)的陳瑞蓮教授是我國研究區(qū)域行政的典型代表，也是實質(zhì)意義上從行政學(xué)科角度對我國區(qū)域行政進(jìn)行研究的開創(chuàng)者。她在對區(qū)域行政深厚知識積淀的基礎(chǔ)上對我國區(qū)域公共管理的一些問題作了述評，認(rèn)為任何一門學(xué)科和一種理論的產(chǎn)生都是社會需要和時代呼喚的產(chǎn)物，區(qū)域公共管理研究也不例外，我國區(qū)域公共管理研究的提出主要是因為經(jīng)濟(jì)全球化下的區(qū)域主義與區(qū)域競爭的崛起、經(jīng)濟(jì)市場化下的區(qū)域政區(qū)間競爭加劇以及區(qū)域公共問題的大量興起；而國外的區(qū)域公共管理研究主要集中在政府間競爭理論、地區(qū)競爭力與區(qū)域創(chuàng)新研究、政府間關(guān)系與地方治理研究以及流域治理的實證研究。同時，她也對我國區(qū)域公共管理研究所具有重要意義做了闡釋，僅從理論創(chuàng)新角度看，一方面是推動區(qū)域科學(xué)研究的創(chuàng)新，另一方面，區(qū)域公共管理研究的全面展開，也能從研究方法和研究內(nèi)容上對現(xiàn)代公共管理學(xué)學(xué)科創(chuàng)新。這些認(rèn)識是深刻并富有創(chuàng)新意義的，然而，這些認(rèn)識是在區(qū)域行政研究的基礎(chǔ)上對區(qū)域公共管理的一個簡約性的概括并沒有對區(qū)域公共管理的基本概念和內(nèi)涵以及其實質(zhì)進(jìn)行分析。毫無疑問，有幾個問題必須要解決：區(qū)域公共管理與區(qū)域行政有沒有區(qū)別？如果有，什么是區(qū)域公共管理？為什么區(qū)域行政會向區(qū)域公共管理發(fā)展？要解決以上的問題，有必要對區(qū)域公共管理進(jìn)行更深入的分析。
二、區(qū)域與區(qū)域行政
區(qū)域，是一個客觀存在的，又是抽象的觀念上的空間概念，但不純粹是一個空洞的概念，它往往沒有嚴(yán)格的范疇和邊界以及確切的方位，地球表面上的任何一部分，一個地區(qū)，一個國家或幾個國家都可以被看作是一個區(qū)域。對區(qū)域的含義不同的學(xué)科有不同的理解：地理學(xué)把區(qū)域定義為地球表面的地域單元，這種地域單元一般按其自然地理特征，即內(nèi)部組成物質(zhì)的連續(xù)性特征與均質(zhì)性特征來劃分的；政治學(xué)把區(qū)域看成是國家管理的行政單元，與國界或一國內(nèi)的省界、縣界重合；社會學(xué)把區(qū)域看作為相同語言、相同信仰和民族特征的人類社會聚落。區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)對區(qū)域沒有完全統(tǒng)一的認(rèn)識，有學(xué)者認(rèn)為要對經(jīng)濟(jì)區(qū)域下一個比較確切的、同時人們普遍接受的定義是比較困難的，可以概括出其所包含的基本的內(nèi)涵：首先，區(qū)域是一個有限的空間概念；其次，經(jīng)濟(jì)區(qū)域必須有相應(yīng)的公共管理層級以提供公共服務(wù)；第三，區(qū)域在經(jīng)濟(jì)上盡可能是一個完整的地區(qū)；第四，任一區(qū)域在全國或更高一級的區(qū)域系統(tǒng)中擔(dān)當(dāng)某種專業(yè)化分工的職能。區(qū)域劃分，常采取兩種基本的方法，由此可以把區(qū)域分成不同的兩種類型，一是同質(zhì)區(qū)域，二是極化區(qū)域（也叫集聚區(qū)域、結(jié)節(jié)區(qū)域、功能區(qū)域）。
區(qū)域發(fā)展的行政學(xué)科研究途徑是基于其它學(xué)科對區(qū)域發(fā)展已有成果之上的新興的研究方法和研究內(nèi)容，對區(qū)域的界定應(yīng)該借鑒其它學(xué)科的研究，但行政學(xué)科作為一門獨立的科學(xué)有自己研究的側(cè)重和偏向，因而我們在吸取已有研究成果的基礎(chǔ)上還必須界定一個適合行政學(xué)科研究的區(qū)域概念。美國區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)家胡佛把區(qū)域定義為“是基于描述、分析、管理、計劃或制定政策等目的而作為一個應(yīng)用性整體加以考慮的一片地區(qū)”對我們有很好的啟示。區(qū)域本身并不是目的，它更多的是一種載體，體現(xiàn)各種關(guān)系和利益。在區(qū)域發(fā)展的行政學(xué)科研究途徑中，中山大學(xué)的兩位學(xué)者“從地理學(xué)或經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究中受到啟發(fā)，認(rèn)為區(qū)域是按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分的連續(xù)的有限空間范圍，是具有自然、經(jīng)濟(jì)或社會特征的某一個方面或幾個方面的同質(zhì)性的地域單元”。本文支持這樣的界定，但筆者以為，既然區(qū)域是按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分的，而這一定的標(biāo)準(zhǔn)可能是自然、經(jīng)濟(jì)或社會特征的一個或多個方面，那對區(qū)域的理解我們必須突破從地理學(xué)或行政區(qū)劃研究出發(fā)的關(guān)注角度，從對其范圍的關(guān)注轉(zhuǎn)向?qū)ζ鋬?nèi)部實質(zhì)內(nèi)涵的關(guān)注。如果我們將區(qū)域內(nèi)的主體按照較普遍的三分法劃分為國家、市民社會和私人領(lǐng)域的話，可以發(fā)現(xiàn)，區(qū)域內(nèi)各主體在不同的利益領(lǐng)域內(nèi)形成各種交錯重疊的復(fù)雜關(guān)系。區(qū)域作為區(qū)域發(fā)展中行政學(xué)科研究途徑的基礎(chǔ)性的概念，它更實質(zhì)的東西在于它所蘊涵的多元主體和多領(lǐng)域利益之間復(fù)雜的關(guān)系，這是由行政學(xué)科的學(xué)科性質(zhì)決定的。
基于對區(qū)域的認(rèn)識，中山大學(xué)的兩位學(xué)者認(rèn)為區(qū)域行政就是在一定的區(qū)域內(nèi)的政府（兩個或兩個以上），為了促進(jìn)區(qū)域的發(fā)展而相互間協(xié)調(diào)關(guān)系，尋求合作，對公共事務(wù)進(jìn)行綜合治理，以便實現(xiàn)社會資源的合理配置與利用，提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。根據(jù)這一理解，區(qū)域行政的行為主體應(yīng)該是政府，強(qiáng)調(diào)的是政府間（同級政府之間與上下級政府之間）的相互關(guān)系，并通過對政府的協(xié)調(diào)來達(dá)致區(qū)域內(nèi)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的提供。這是區(qū)域行政的基本內(nèi)涵，那么區(qū)域行政與區(qū)域公共管理是否有差別？如果有，什么是區(qū)域公共管理？區(qū)域行政為什么向區(qū)域公共管理發(fā)展？[
三、區(qū)域公共管理
要界定什么是區(qū)域公共管理，首先必須弄清楚什么是公共管理，公共行政與公共管理具有什么樣的區(qū)別國外自從20世紀(jì)70年代以來，各種冠以公共管理的研究著述層出不窮，但什么是公共管理，眾說紛紜沒有一個統(tǒng)一的認(rèn)識。我國有學(xué)者在綜合國內(nèi)外各種觀點的基礎(chǔ)上認(rèn)為現(xiàn)代公共管理即是“是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經(jīng)濟(jì)的、管理的、法律的方法，強(qiáng)化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務(wù)品質(zhì)，從而實現(xiàn)公共的福祉與公共利益”。公共管理與行政管理不同，公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。在公共管理與傳統(tǒng)公共行政的比較分析上也存在許多不同的觀點。不同的觀點具有不同的研究角度和研究的依據(jù)，但一個普遍認(rèn)同的觀點便是在公共管理和傳統(tǒng)公共行政比較中，公共管理的行為主體不僅包括政府還包括其他各種的社會力量，是以政府為核心的多元行政主體；在公共管理的性質(zhì)方面，公共管理要體現(xiàn)公共性，即指公共管理主體應(yīng)著眼于社會發(fā)展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動；在行為方式上，公共管理更多采取的是多元化和復(fù)合型的集體行動，以共同的目標(biāo)基礎(chǔ)，通過協(xié)商的方式達(dá)成。#$%不可否認(rèn)，現(xiàn)代公共管理是公共行政發(fā)展的一個新趨勢，是公共行政領(lǐng)域不斷擴(kuò)展、研究范式走向成熟的重要體現(xiàn)。
區(qū)域行政走向區(qū)域公共管理是有其理論基礎(chǔ)的，除了現(xiàn)代公共管理理論的發(fā)展，還有市民社會理論和治理與善治的理論。我國學(xué)者在考察我國現(xiàn)代化進(jìn)程時認(rèn)為，“要擺脫中國現(xiàn)代化進(jìn)程中的兩難境地，首先必須從認(rèn)識上實現(xiàn)一種思維的轉(zhuǎn)向，不能像以往的學(xué)者那樣，把目光的聚焦點只放在政治權(quán)威的轉(zhuǎn)型上，因為中國現(xiàn)代化兩難的癥結(jié)真正的和根本的要害，在于國家與社會之間沒有形成適宜現(xiàn)代化發(fā)展的良性結(jié)構(gòu)，確切地說，在于社會一直沒有形成獨立的，自治的結(jié)構(gòu)性領(lǐng)域”，為此，他們引進(jìn)了西方的市民社會理論，并依據(jù)中國現(xiàn)代化的現(xiàn)實進(jìn)行改造，“中國的市民社會乃是指社會成員按照契約性規(guī)則，以自愿為前提和以自治為基礎(chǔ)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動，社會活動的私域，以及進(jìn)行參政議政的非官方公域”。#!&%就西方學(xué)者已有的共識的觀點來看，市民社會的結(jié)構(gòu)性要素及其特征主要有以下的幾個方面：（1）私人領(lǐng)域；（2）志愿性社團(tuán)；（3）公共領(lǐng)域。哈貝馬斯認(rèn)為公共領(lǐng)域是介于私人領(lǐng)域和公共權(quán)威之間的一個領(lǐng)域，是一種非官方的公共領(lǐng)域，它是各種公眾聚會場所的總稱，公眾在這一領(lǐng)域?qū)矙?quán)威及其政策和共同關(guān)心的問題作出評判，自由的、理性的、批判性的討論構(gòu)成這一領(lǐng)域的基本特征；（4）社會運動。市民社會概念于20世紀(jì)80年代后在全球范圍內(nèi)的再度興起，與當(dāng)代世界各國所發(fā)生的深刻的社會變革及對此的理論反思有密切的關(guān)系，面對現(xiàn)實，理論家們對國家在社會發(fā)展中所起的作用及其地位重新思考。市民社會理論的發(fā)展，引發(fā)治理和善治理論的產(chǎn)生。什么是治理？在關(guān)于治理的各種定義中，全球治理委員會的定義具有很大的代表性和權(quán)威性。該委員會在1995年發(fā)表了一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報告，認(rèn)為：治理是各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行政的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式的制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一整套的規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動。治理的實質(zhì)在于建立在市場原則、公共利益和認(rèn)同之上的合作，它所擁有的管理機(jī)制主要不依靠政府的權(quán)威，而是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威，其權(quán)力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。由于治理本身也只是一種實踐的科學(xué)，毫無疑問也會存在失效的問題，為了完善治理理論，理論家們提出了善治的概念。概括地說，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種最佳關(guān)系。善治具有五個基本要素：合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)和有效。分析以上的各種理論，我們可以發(fā)現(xiàn)它們有幾個基本的共同點：一是它們都強(qiáng)調(diào)管理主體的多元性，不僅包括了政府還包括私人領(lǐng)域和市民領(lǐng)域；二是在管理的目標(biāo)上，更多的突出多元利益主體之間利益協(xié)調(diào)的達(dá)成并達(dá)致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通過協(xié)商和調(diào)整，在認(rèn)同的基礎(chǔ)上統(tǒng)一行動。
綜合對區(qū)域和以上理論的認(rèn)識，本文認(rèn)為區(qū)域公共管理是與區(qū)域行政有本質(zhì)性區(qū)別的概念，可以將其界定為：區(qū)域內(nèi)的多元主體為了解決在政治、經(jīng)濟(jì)或社會其它領(lǐng)域的一面或多面的公共問題，實現(xiàn)共同利益，運用協(xié)商和調(diào)解的手段和方式對區(qū)域以及區(qū)域內(nèi)橫向部分和縱向?qū)蛹壷g交叉重疊關(guān)系進(jìn)行的管理。這一概念包含以下幾個內(nèi)涵：（1）區(qū)域公共管理的主體是多元主體，包括政府組織、私域組織和第三部門；（2）目的是解決由經(jīng)濟(jì)、政治或社會其它領(lǐng)域構(gòu)成的復(fù)雜的交錯性問題，實現(xiàn)最優(yōu)的共同利益；（3）區(qū)域公共管理采用的方式和手段與經(jīng)濟(jì)市場領(lǐng)域和政府公共領(lǐng)域的管理不同，不是競爭和壓制而是基于平等地位之上的協(xié)商和調(diào)解；（4）對象是區(qū)域內(nèi)個體和共體之間相互形成的交叉重疊的關(guān)系。
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論文摘要:目前，我國在區(qū)域公共竹理的研究上有幾個問題必須要解決:區(qū)域公共管理與區(qū)域行政有沒有區(qū)別?如果有，什么是區(qū)域公共管理?為什么區(qū)域行政會向區(qū)域公共管理發(fā)展?區(qū)域行政就是在一個區(qū)域內(nèi)的政府(兩個或兩個以上)，為了促進(jìn)區(qū)域的發(fā)展而相互協(xié)調(diào)關(guān)系，才求合作，對公共事務(wù)進(jìn)行綜合治理，以便實現(xiàn)社會資源的合理配置與利用，提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。而區(qū)域公共竹理是區(qū)域內(nèi)的多元體為了解決在政治、經(jīng)濟(jì)或社會其它領(lǐng)域的一面或多面的公共問題，實現(xiàn)共同利益，運用協(xié)商和調(diào)解的手段和方式對區(qū)域以及區(qū)域內(nèi)橫向部分和縱向?qū)蛹壷畣柦涣x重疊關(guān)系進(jìn)行的管理。
區(qū)域公共管理是現(xiàn)代公共管理學(xué)與區(qū)域科學(xué)在新的時期和新的實踐中有機(jī)結(jié)合的一個新的理論和實踐課題，然而理論的發(fā)展始終落后于實踐的步伐，區(qū)域公共管理理論還處于起步的階段，基本概念的界定、理論的基本框架以及理論所具有的意義等基本問題都還沒有形成統(tǒng)一的認(rèn)識。為了更好的反映實踐和服務(wù)實踐，對區(qū)域公共管理理論進(jìn)行深入的研究具有重要的理論和現(xiàn)實意義。
正如任何理論的提出都來源于積累一樣，區(qū)域公共管理理論的產(chǎn)生也同樣經(jīng)歷了一個發(fā)展的歷程。20世紀(jì)80年代，區(qū)域的空間有限性與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一體化趨勢之間的矛盾催生了區(qū)域經(jīng)濟(jì)概念的提出，此后許多來自不同領(lǐng)域的學(xué)者如地理學(xué)家、理論經(jīng)濟(jì)學(xué)家、發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家等從不同的角度對區(qū)域經(jīng)濟(jì)這一實踐領(lǐng)域進(jìn)行分析和研究，最終主要發(fā)展成為兩大不同的學(xué)科群：一是區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)；一是經(jīng)濟(jì)地理學(xué)和政區(qū)地理學(xué)。理論研究的焦點都在于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與地方政府間的關(guān)系。然而由于國家學(xué)科設(shè)置等歷史原因，政治學(xué)和行政科學(xué)一直沒有能在區(qū)域發(fā)展領(lǐng)域內(nèi)開辟自己有特色的研究路徑。雖然在20世紀(jì)90年代國內(nèi)經(jīng)濟(jì)地理學(xué)和政區(qū)地理學(xué)涉及到“區(qū)域行政”，但該領(lǐng)域?qū)W者側(cè)重的是從行政區(qū)劃改革的角度來研究區(qū)域設(shè)置與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的適應(yīng)問題，這里的“區(qū)域行政”并不是實際意義上從行政學(xué)科角度對區(qū)域發(fā)展進(jìn)行研究的新的途徑，主要是從管理學(xué)的管理幅度與管理層次適度的原則出發(fā)考察中國行政區(qū)劃存在的種種問題。隨著理論研究的深入以及政治學(xué)和行政學(xué)的發(fā)展，政治學(xué)和行政學(xué)在區(qū)域發(fā)展中逐漸形成了自己的研究途徑：一是區(qū)域政治研究；一是從行政科學(xué)角度出發(fā)的區(qū)域行政。區(qū)域公共管理正是在區(qū)域公共行政基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，對區(qū)域行政的一種深化。本文試從我國區(qū)域行政研究已有理論成果基礎(chǔ)上，通過對區(qū)域和區(qū)域內(nèi)關(guān)系的研究提出區(qū)域公共管理的一般概念，并對區(qū)域公共管理研究中的一些基本問題作一分析。
一、我國區(qū)域公共管理的研究現(xiàn)狀
理論的發(fā)展總是反映現(xiàn)實和服務(wù)于現(xiàn)實，而我國區(qū)域公共管理的研究還處于理論滯后現(xiàn)實的階段。在學(xué)界，使用過區(qū)域公共管理概念的只有清華大學(xué)公共管理學(xué)院的劉鋒和中山大學(xué)行政管理研究中心的陳瑞蓮教授，兩位學(xué)者從不同的角度，本著不同的目的對區(qū)域公共管理有不同的見解。劉鋒教授運用新公共管理、區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)、區(qū)域核心競爭力、支持系統(tǒng)等理論對區(qū)域管理進(jìn)行創(chuàng)新，在某種程度上說，這一研究與本文所關(guān)注的區(qū)域公共管理研究有很大的差別，它并不是真正從公共行政學(xué)角度對區(qū)域公共管理的研究，而是從區(qū)域地理學(xué)的角度將創(chuàng)新理論引入到區(qū)域發(fā)展中去。中山大學(xué)的陳瑞蓮教授是我國研究區(qū)域行政的典型代表，也是實質(zhì)意義上從行政學(xué)科角度對我國區(qū)域行政進(jìn)行研究的開創(chuàng)者。她在對區(qū)域行政深厚知識積淀的基礎(chǔ)上對我國區(qū)域公共管理的一些問題作了述評，認(rèn)為任何一門學(xué)科和一種理論的產(chǎn)生都是社會需要和時代呼喚的產(chǎn)物，區(qū)域公共管理研究也不例外，我國區(qū)域公共管理研究的提出主要是因為經(jīng)濟(jì)全球化下的區(qū)域主義與區(qū)域競爭的崛起、經(jīng)濟(jì)市場化下的區(qū)域政區(qū)間競爭加劇以及區(qū)域公共問題的大量興起；而國外的區(qū)域公共管理研究主要集中在政府間競爭理論、地區(qū)競爭力與區(qū)域創(chuàng)新研究、政府間關(guān)系與地方治理研究以及流域治理的實證研究。同時，她也對我國區(qū)域公共管理研究所具有重要意義做了闡釋，僅從理論創(chuàng)新角度看，一方面是推動區(qū)域科學(xué)研究的創(chuàng)新，另一方面，區(qū)域公共管理研究的全面展開，也能從研究方法和研究內(nèi)容上對現(xiàn)代公共管理學(xué)學(xué)科創(chuàng)新。這些認(rèn)識是深刻并富有創(chuàng)新意義的，然而，這些認(rèn)識是在區(qū)域行政研究的基礎(chǔ)上對區(qū)域公共管理的一個簡約性的概括并沒有對區(qū)域公共管理的基本概念和內(nèi)涵以及其實質(zhì)進(jìn)行分析。毫無疑問，有幾個問題必須要解決：區(qū)域公共管理與區(qū)域行政有沒有區(qū)別？如果有，什么是區(qū)域公共管理？為什么區(qū)域行政會向區(qū)域公共管理發(fā)展？要解決以上的問題，有必要對區(qū)域公共管理進(jìn)行更深入的分析。
二、區(qū)域與區(qū)域行政
區(qū)域，是一個客觀存在的，又是抽象的觀念上的空間概念，但不純粹是一個空洞的概念，它往往沒有嚴(yán)格的范疇和邊界以及確切的方位，地球表面上的任何一部分，一個地區(qū)，一個國家或幾個國家都可以被看作是一個區(qū)域。對區(qū)域的含義不同的學(xué)科有不同的理解：地理學(xué)把區(qū)域定義為地球表面的地域單元，這種地域單元一般按其自然地理特征，即內(nèi)部組成物質(zhì)的連續(xù)性特征與均質(zhì)性特征來劃分的；政治學(xué)把區(qū)域看成是國家管理的行政單元，與國界或一國內(nèi)的省界、縣界重合；社會學(xué)把區(qū)域看作為相同語言、相同信仰和民族特征的人類社會聚落。區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)對區(qū)域沒有完全統(tǒng)一的認(rèn)識，有學(xué)者認(rèn)為要對經(jīng)濟(jì)區(qū)域下一個比較確切的、同時人們普遍接受的定義是比較困難的，可以概括出其所包含的基本的內(nèi)涵：首先，區(qū)域是一個有限的空間概念；其次，經(jīng)濟(jì)區(qū)域必須有相應(yīng)的公共管理層級以提供公共服務(wù)；第三，區(qū)域在經(jīng)濟(jì)上盡可能是一個完整的地區(qū)；第四，任一區(qū)域在全國或更高一級的區(qū)域系統(tǒng)中擔(dān)當(dāng)某種專業(yè)化分工的職能。區(qū)域劃分，常采取兩種基本的方法，由此可以把區(qū)域分成不同的兩種類型，一是同質(zhì)區(qū)域，二是極化區(qū)域（也叫集聚區(qū)域、結(jié)節(jié)區(qū)域、功能區(qū)域）。
區(qū)域發(fā)展的行政學(xué)科研究途徑是基于其它學(xué)科對區(qū)域發(fā)展已有成果之上的新興的研究方法和研究內(nèi)容，對區(qū)域的界定應(yīng)該借鑒其它學(xué)科的研究，但行政學(xué)科作為一門獨立的科學(xué)有自己研究的側(cè)重和偏向，因而我們在吸取已有研究成果的基礎(chǔ)上還必須界定一個適合行政學(xué)科研究的區(qū)域概念。美國區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)家胡佛把區(qū)域定義為“是基于描述、分析、管理、計劃或制定政策等目的而作為一個應(yīng)用性整體加以考慮的一片地區(qū)”對我們有很好的啟示。區(qū)域本身并不是目的，它更多的是一種載體，體現(xiàn)各種關(guān)系和利益。在區(qū)域發(fā)展的行政學(xué)科研究途徑中，中山大學(xué)的兩位學(xué)者“從地理學(xué)或經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究中受到啟發(fā)，認(rèn)為區(qū)域是按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分的連續(xù)的有限空間范圍，是具有自然、經(jīng)濟(jì)或社會特征的某一個方面或幾個方面的同質(zhì)性的地域單元”。本文支持這樣的界定，但筆者以為，既然區(qū)域是按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分的，而這一定的標(biāo)準(zhǔn)可能是自然、經(jīng)濟(jì)或社會特征的一個或多個方面，那對區(qū)域的理解我們必須突破從地理學(xué)或行政區(qū)劃研究出發(fā)的關(guān)注角度，從對其范圍的關(guān)注轉(zhuǎn)向?qū)ζ鋬?nèi)部實質(zhì)內(nèi)涵的關(guān)注。如果我們將區(qū)域內(nèi)的主體按照較普遍的三分法劃分為國家、市民社會和私人領(lǐng)域的話，可以發(fā)現(xiàn)，區(qū)域內(nèi)各主體在不同的利益領(lǐng)域內(nèi)形成各種交錯重疊的復(fù)雜關(guān)系。區(qū)域作為區(qū)域發(fā)展中行政學(xué)科研究途徑的基礎(chǔ)性的概念，它更實質(zhì)的東西在于它所蘊涵的多元主體和多領(lǐng)域利益之間復(fù)雜的關(guān)系，這是由行政學(xué)科的學(xué)科性質(zhì)決定的。
基于對區(qū)域的認(rèn)識，中山大學(xué)的兩位學(xué)者認(rèn)為區(qū)域行政就是在一定的區(qū)域內(nèi)的政府（兩個或兩個以上），為了促進(jìn)區(qū)域的發(fā)展而相互間協(xié)調(diào)關(guān)系，尋求合作，對公共事務(wù)進(jìn)行綜合治理，以便實現(xiàn)社會資源的合理配置與利用，提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。根據(jù)這一理解，區(qū)域行政的行為主體應(yīng)該是政府，強(qiáng)調(diào)的是政府間（同級政府之間與上下級政府之間）的相互關(guān)系，并通過對政府的協(xié)調(diào)來達(dá)致區(qū)域內(nèi)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的提供。這是區(qū)域行政的基本內(nèi)涵，那么區(qū)域行政與區(qū)域公共管理是否有差別？如果有，什么是區(qū)域公共管理？區(qū)域行政為什么向區(qū)域公共管理發(fā)展？
三、區(qū)域公共管理
要界定什么是區(qū)域公共管理，首先必須弄清楚什么是公共管理，公共行政與公共管理具有什么樣的區(qū)別國外自從20世紀(jì)70年代以來，各種冠以公共管理的研究著述層出不窮，但什么是公共管理，眾說紛紜沒有一個統(tǒng)一的認(rèn)識。我國有學(xué)者在綜合國內(nèi)外各種觀點的基礎(chǔ)上認(rèn)為現(xiàn)代公共管理即是“是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經(jīng)濟(jì)的、管理的、法律的方法，強(qiáng)化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務(wù)品質(zhì)，從而實現(xiàn)公共的福祉與公共利益”。公共管理與行政管理不同，公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。在公共管理與傳統(tǒng)公共行政的比較分析上也存在許多不同的觀點。不同的觀點具有不同的研究角度和研究的依據(jù)，但一個普遍認(rèn)同的觀點便是在公共管理和傳統(tǒng)公共行政比較中，公共管理的行為主體不僅包括政府還包括其他各種的社會力量，是以政府為核心的多元行政主體；在公共管理的性質(zhì)方面，公共管理要體現(xiàn)公共性，即指公共管理主體應(yīng)著眼于社會發(fā)展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動；在行為方式上，公共管理更多采取的是多元化和復(fù)合型的集體行動，以共同的目標(biāo)基礎(chǔ)，通過協(xié)商的方式達(dá)成。#$%不可否認(rèn)，現(xiàn)代公共管理是公共行政發(fā)展的一個新趨勢，是公共行政領(lǐng)域不斷擴(kuò)展、研究范式走向成熟的重要體現(xiàn)。
區(qū)域行政走向區(qū)域公共管理是有其理論基礎(chǔ)的，除了現(xiàn)代公共管理理論的發(fā)展，還有市民社會理論和治理與善治的理論。我國學(xué)者在考察我國現(xiàn)代化進(jìn)程時認(rèn)為，“要擺脫中國現(xiàn)代化進(jìn)程中的兩難境地，首先必須從認(rèn)識上實現(xiàn)一種思維的轉(zhuǎn)向，不能像以往的學(xué)者那樣，把目光的聚焦點只放在政治權(quán)威的轉(zhuǎn)型上，因為中國現(xiàn)代化兩難的癥結(jié)真正的和根本的要害，在于國家與社會之間沒有形成適宜現(xiàn)代化發(fā)展的良性結(jié)構(gòu)，確切地說，在于社會一直沒有形成獨立的，自治的結(jié)構(gòu)性領(lǐng)域”，為此，他們引進(jìn)了西方的市民社會理論，并依據(jù)中國現(xiàn)代化的現(xiàn)實進(jìn)行改造，“中國的市民社會乃是指社會成員按照契約性規(guī)則，以自愿為前提和以自治為基礎(chǔ)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動，社會活動的私域，以及進(jìn)行參政議政的非官方公域”。#!&%就西方學(xué)者已有的共識的觀點來看，市民社會的結(jié)構(gòu)性要素及其特征主要有以下的幾個方面：（1）私人領(lǐng)域；（2）志愿性社團(tuán)；（3）公共領(lǐng)域。哈貝馬斯認(rèn)為公共領(lǐng)域是介于私人領(lǐng)域和公共權(quán)威之間的一個領(lǐng)域，是一種非官方的公共領(lǐng)域，它是各種公眾聚會場所的總稱，公眾在這一領(lǐng)域?qū)矙?quán)威及其政策和共同關(guān)心的問題作出評判，自由的、理性的、批判性的討論構(gòu)成這一領(lǐng)域的基本特征；（4）社會運動。市民社會概念于20世紀(jì)80年代后在全球范圍內(nèi)的再度興起，與當(dāng)代世界各國所發(fā)生的深刻的社會變革及對此的理論反思有密切的關(guān)系，面對現(xiàn)實，理論家們對國家在社會發(fā)展中所起的作用及其地位重新思考。市民社會理論的發(fā)展，引發(fā)治理和善治理論的產(chǎn)生。什么是治理？在關(guān)于治理的各種定義中，全球治理委員會的定義具有很大的代表性和權(quán)威性。該委員會在1995年發(fā)表了一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報告，認(rèn)為：治理是各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行政的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式的制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一整套的規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動。治理的實質(zhì)在于建立在市場原則、公共利益和認(rèn)同之上的合作，它所擁有的管理機(jī)制主要不依靠政府的權(quán)威，而是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威，其權(quán)力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。由于治理本身也只是一種實踐的科學(xué)，毫無疑問也會存在失效的問題，為了完善治理理論，理論家們提出了善治的概念。概括地說，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種最佳關(guān)系。善治具有五個基本要素：合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)和有效。分析以上的各種理論，我們可以發(fā)現(xiàn)它們有幾個基本的共同點：一是它們都強(qiáng)調(diào)管理主體的多元性，不僅包括了政府還包括私人領(lǐng)域和市民領(lǐng)域；二是在管理的目標(biāo)上，更多的突出多元利益主體之間利益協(xié)調(diào)的達(dá)成并達(dá)致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通過協(xié)商和調(diào)整，在認(rèn)同的基礎(chǔ)上統(tǒng)一行動。
綜合對區(qū)域和以上理論的認(rèn)識，本文認(rèn)為區(qū)域公共管理是與區(qū)域行政有本質(zhì)性區(qū)別的概念，可以將其界定為：區(qū)域內(nèi)的多元主體為了解決在政治、經(jīng)濟(jì)或社會其它領(lǐng)域的一面或多面的公共問題，實現(xiàn)共同利益，運用協(xié)商和調(diào)解的手段和方式對區(qū)域以及區(qū)域內(nèi)橫向部分和縱向?qū)蛹壷g交叉重疊關(guān)系進(jìn)行的管理。這一概念包含以下幾個內(nèi)涵：（1）區(qū)域公共管理的主體是多元主體，包括政府組織、私域組織和第三部門；（2）目的是解決由經(jīng)濟(jì)、政治或社會其它領(lǐng)域構(gòu)成的復(fù)雜的交錯性問題，實現(xiàn)最優(yōu)的共同利益；（3）區(qū)域公共管理采用的方式和手段與經(jīng)濟(jì)市場領(lǐng)域和政府公共領(lǐng)域的管理不同，不是競爭和壓制而是基于平等地位之上的協(xié)商和調(diào)解；（4）對象是區(qū)域內(nèi)個體和共體之間相互形成的交叉重疊的關(guān)系。
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［關(guān)鍵詞］區(qū)域；區(qū)域行政；區(qū)域公共管理
著名行政學(xué)者理查德?J?斯蒂爾曼二世說：“研究公共行政必須研究它的生態(tài)問題。按照韋伯斯特詞典的解釋，‘生態(tài)學(xué)是各種有機(jī)體與其環(huán)境之間的各種相互關(guān)系。’J?W?別斯指出‘生態(tài)學(xué)這個詞源于希臘語oikos，意為房子或家，經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)學(xué)也有相同的詞根，經(jīng)濟(jì)學(xué)和生態(tài)學(xué)有許多共同點，但生態(tài)學(xué)的含義更廣泛。它涉及有機(jī)體與其環(huán)境之間的全部相互關(guān)系。”[1]美國著名學(xué)者利格斯（FredW?Riggs）1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式，開創(chuàng)行政學(xué)研究的一個新途徑。我國現(xiàn)階段的行政環(huán)境是制約和影響行政管理的重要因素，同時又是行政管理的改造對象，并為行政管理的實施提供條件。故此，我們應(yīng)努力使行政管理和行政環(huán)境保持一種動態(tài)的平衡。從20世紀(jì)50年代以來，隨著社會生態(tài)環(huán)境的變遷，傳統(tǒng)行政學(xué)歷經(jīng)了向現(xiàn)代公共管理學(xué)范式的重大轉(zhuǎn)變。邁入21世紀(jì)，區(qū)域行政面對的是一種全新的行政生態(tài)環(huán)境，正是在這樣的背景下區(qū)域公共管理這種嶄新的制度安排應(yīng)運而生。這種轉(zhuǎn)變很重要，“從某種意義上說，21世紀(jì)中國公共管理面對的最大挑戰(zhàn)莫過于區(qū)域公共管理的挑戰(zhàn)，處理好和解決好了系列區(qū)域公共性問題，和諧社會的發(fā)展愿景就不再遙遠(yuǎn)。”[2]區(qū)域公共管理是社會需要和時代呼喚的產(chǎn)物。作為一個新的理論和實踐課題，陳瑞蓮認(rèn)為，在我國有關(guān)區(qū)域公共管理（行政）研究的著述尚較為零散，區(qū)域公共管理研究的學(xué)者社群尚未成形。但是，在當(dāng)前一個不爭的事實：越來越多的學(xué)者開始關(guān)注并研究區(qū)域公共管理的相關(guān)內(nèi)容。無疑，加強(qiáng)區(qū)域公共管理研究具有重要理論意義和實踐價值。有學(xué)者說，“研究任何一種理論，都必須首先弄懂它所使用的基本術(shù)語。對于了解一種新的學(xué)術(shù)理論，弄清楚它所使用的新名詞的正確含義，就尤為重要了”。[3]區(qū)域公共管理是個復(fù)合概念，其中“區(qū)域”和“公共管理”是其兩個核心概念。
一、“區(qū)域”概念眾說紛紜及其公共管理視角的界分
區(qū)域（region）是一個多側(cè)面、多層次且相對性極強(qiáng)的概念。人們可以從多個角度來觀察、分析和理解各種不同的區(qū)域。研究視角和內(nèi)容不同，對于區(qū)域的界定就有所不同。在社會科學(xué)叢林中，最早研究區(qū)域的學(xué)科是地理學(xué)，地理學(xué)把區(qū)域定義為地球表面的地域單元，這種地域單元一般按其自然地理特征，即內(nèi)部組成物質(zhì)的連續(xù)性特征與均質(zhì)性特征來劃分。《牛津地理學(xué)詞典》中，“區(qū)域是指地球表面的任何一個單元，它以自然或人文特征而有別于周圍的地區(qū)”。[4]經(jīng)濟(jì)學(xué)將區(qū)域視為由人的經(jīng)濟(jì)活動造成的、具有特定地域特征的經(jīng)濟(jì)社會綜合體。埃德加?M.胡佛說，“所有的定義都把區(qū)域概括為一個整體的地理范疇，因而可以從整體上對其進(jìn)行分析”，“把區(qū)域作為一個集合體，……這一集合體對于管理、計劃和公共政策的制定和實施都是必須的。最實用的區(qū)域劃分應(yīng)當(dāng)符合行政區(qū)劃的疆界。”[5]政治學(xué)把區(qū)域看成是國家管理的行政單元，與國界或一國內(nèi)的省界、縣界重合；國際政治和國際關(guān)系的研究者對區(qū)域的解讀，往往側(cè)重從一種更為宏觀視角來討論區(qū)域的內(nèi)涵和外延。米特爾曼提出三個不同層面“新區(qū)域主義”分類法：宏觀區(qū)域主義、次區(qū)域主義和微觀區(qū)域主義。在“區(qū)域”的多種釋義中，可以看出：區(qū)域有多種分類，系統(tǒng)性或整體性是區(qū)域的共同特征；區(qū)域的概念是相對的，可以依據(jù)不同視角有多種劃分；區(qū)域是變化的，應(yīng)以動態(tài)的眼光來觀察它。實際上區(qū)域是一個很寬泛的概念，很難給出一個公認(rèn)的定義。本文是從公共管理學(xué)科角度來進(jìn)行研究，基于此視角，區(qū)域應(yīng)如何界定？有學(xué)者認(rèn)為：區(qū)域是“一個基于行政區(qū)劃又超越于國家和行政區(qū)劃的綜合性概念”。[6]另外，從四個緯度對區(qū)域公共管理要研究的“區(qū)域”做類型學(xué)上的分析：公共管理意義上的經(jīng)濟(jì)區(qū)域、行政區(qū)域、自然地理區(qū)域和公共管理中的“問題區(qū)域”和“邊緣區(qū)域”。[7]筆者以為，不論對“區(qū)域”進(jìn)行怎樣的界分，從公共管理學(xué)科角度看，區(qū)域?qū)嶋H上是按照公共物品為標(biāo)準(zhǔn)劃分的有限空間范圍，是擁有相同一領(lǐng)域或多領(lǐng)域公共物品的域場。在這里區(qū)域不是一個地理范疇而是一個以公共物品（或者公共事務(wù)、公共問題、公共利益）為標(biāo)準(zhǔn)形成的同質(zhì)性域場，并不絕對與行政區(qū)劃相一致。
二、公共管理研究的新視角：區(qū)域行政向區(qū)域公共管理范式的轉(zhuǎn)變
要討論區(qū)域行政向區(qū)域公共管理的轉(zhuǎn)變，首先要了解區(qū)域行政的發(fā)展背景、內(nèi)涵等基礎(chǔ)知識。區(qū)域行政問題與行政區(qū)劃密切關(guān)聯(lián)。學(xué)者劉君德在他主持的《中國行政區(qū)劃的理論與實踐》等論著中，第一次明確提出了“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”概念，并分析我國現(xiàn)實生活中普遍存在的地方保護(hù)主義現(xiàn)象。在我國的行政學(xué)界，宋月紅在國內(nèi)首次使用“區(qū)域行政”的概念，作者從行政區(qū)劃、行政區(qū)域與區(qū)域行政的關(guān)系角度進(jìn)行研究，但這是一種狹義的或傳統(tǒng)意義上的區(qū)域行政范疇。[8]陳瑞蓮、張緊根在《公共行政研究的新視角：區(qū)域行政》一文中，正式提出廣義的“區(qū)域行政”概念。[9]隨著實踐的推動和理論的發(fā)展，區(qū)域行政向區(qū)域公共管理轉(zhuǎn)變。在學(xué)界，最早使用過“區(qū)域公共管理”概念的只有清華大學(xué)的劉鋒和中山大學(xué)的陳瑞蓮，二人從不同的角度對區(qū)域公共管理進(jìn)行論述。劉鋒運用新公共管理、區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)、區(qū)域核心競爭力、支持系統(tǒng)等理論對區(qū)域管理進(jìn)行創(chuàng)新，在某種程度上說，這一研究與本文所關(guān)注的區(qū)域公共管理研究有很大的差別，它并不是真正從公共行政學(xué)角度對區(qū)域公共管理的研究，而是從區(qū)域地理學(xué)的角度將創(chuàng)新理論引入到區(qū)域發(fā)展中去。[10]陳瑞蓮教授是我國研究區(qū)域行政和區(qū)域公共管理的典型代表，她在此領(lǐng)域的論述，在學(xué)界產(chǎn)生了廣泛的影響。
關(guān)鍵詞：新區(qū)域主義；區(qū)域主義；范式轉(zhuǎn)變
中圖分類號：C912.8 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A
文章編號：1674-4144（2013）-12-04（4）
早在1938年，社會學(xué)家Howard W.Odum和Harry Estill就曾用“新區(qū)域主義”來描述當(dāng)時社會文化、政治經(jīng)濟(jì)區(qū)域化的發(fā)展現(xiàn)象。[1]隨著二戰(zhàn)的結(jié)束，尤其是經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展所帶動的各種國家間多邊協(xié)議的簽訂，“新區(qū)域主義”開始從區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實踐開始走向國際政治學(xué)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)、城市發(fā)展等多個學(xué)術(shù)層面的理論研究，所以目前學(xué)界對“新區(qū)域主義”并沒有一個清晰的范疇界定。但從區(qū)域發(fā)展的視野來看，“新區(qū)域主義”作為20世紀(jì)90年代以來的新興理論，其對城市發(fā)展中的城市群規(guī)劃，尤其是對區(qū)域發(fā)展過程中的政府間協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)產(chǎn)生了深刻的啟發(fā)。
1 “新區(qū)域主義”的溯源
“新區(qū)域主義（New-Regionalism）”源自于20世紀(jì)五、六十年代的“舊區(qū)域主義（Regionalism）”浪潮，“舊區(qū)域主義（Regionalism）”產(chǎn)生的背景是20世紀(jì)初期歐洲工業(yè)化迅速推進(jìn)過程中城市內(nèi)部出現(xiàn)了顯性的環(huán)境惡化、人口膨脹以及隱性的生活質(zhì)量下降等城市問題。針對這一問題，以社會生態(tài)學(xué)家蓋迪斯（P.Geddes）和規(guī)劃學(xué)家芒福德（L. M umford）為代表的學(xué)者主張城鄉(xiāng)均衡、分散發(fā)展，而被稱為生態(tài)學(xué)派的區(qū)域主義。但區(qū)域主義真正出現(xiàn)發(fā)展演化則是在二戰(zhàn)后期，尤其是瓦爾納（Viner，1950）關(guān)稅同盟理論的引入，其貿(mào)易創(chuàng)造（trade creation）理論和貿(mào)易轉(zhuǎn)移（trade diversion）理論大大加快了區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程，從此區(qū)域主義開始成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市發(fā)展的核心理論之一。
進(jìn)入20世紀(jì)60-70年代后，區(qū)域主義無論是在理論的內(nèi)涵和實踐的外延上都出現(xiàn)了極大的拓展，表現(xiàn)為：“一方面，從權(quán)力結(jié)構(gòu)、社會動力機(jī)制、區(qū)域治理模式等視角，研究和解決不同類型區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展問題；另一方面，區(qū)域主義通常被用來分析社會凝聚力（共同繼承的民族、族群、語言、宗教、文化、歷史、意識等）、經(jīng)濟(jì)凝聚力（貿(mào)易模式、經(jīng)濟(jì)執(zhí)行程度）、政治凝聚力（體制形態(tài)、意識形態(tài)）以及組織凝聚力（正式區(qū)域機(jī)構(gòu)的存在）等的程度，尤其關(guān)注區(qū)域互相依賴關(guān)系及其走向。”[2]
在實踐上，區(qū)域主義的發(fā)展主要表現(xiàn)為兩大實踐推動力：第一個推動力來自歐洲一體化的實踐。區(qū)域主義作為一種具有推動力的思潮，對當(dāng)時歐洲一體化產(chǎn)生了一定的積極作用，但由于其未能提出真正解決歐洲各國間的貿(mào)易分隔問題，未能有效促進(jìn)各國經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、文化交流，未能有效抑制個別超級大國的國際政治力量上的“單級化”。到20世紀(jì)80年代末期，區(qū)域主義日漸式微。區(qū)域主義的另一實踐推動力來自美國和歐洲城市群（大都市區(qū)）各政府間的合作。[3]具體案例有1960年代的加拿大多倫多大都市政府，1964年荷蘭的大鹿特丹政府，1965年英國的大倫敦政府及成立與1974年的西班牙的巴塞羅那聯(lián)合政府，二戰(zhàn)后至90年代前期美國的“大都市區(qū)政府”實踐。
2 “新區(qū)域主義”的內(nèi)涵
2.1 新區(qū)域主義理論興起的時間
新區(qū)域主義是上世紀(jì)90年代初期之后對傳統(tǒng)的區(qū)域主義的再思考。進(jìn)入20世紀(jì)80年代后，隨著美蘇霸權(quán)的衰落，和歐洲在一體化進(jìn)程中的迅速崛起，區(qū)域主義面臨的環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了深刻的變化，原先各國簽訂的帶有對抗性質(zhì)區(qū)域貿(mào)易協(xié)定（RTA）已被更加自由的貿(mào)易環(huán)境所代替，區(qū)域主義研究出現(xiàn)了明顯的復(fù)蘇，此時的區(qū)域主義研究已不同于以往超國家主義和國家中心主義，出現(xiàn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第三條路線、區(qū)域治理的網(wǎng)絡(luò)化決策機(jī)制等一系列主張。
2.2 新區(qū)域主義對區(qū)域的分類
新區(qū)域主義將區(qū)域分為兩大類，一類是國家層面之上的各類區(qū)域，這類區(qū)域主要是跨大洲的經(jīng)貿(mào)合作組織，如歐盟、東盟、亞太經(jīng)合組織、北美自由貿(mào)易區(qū)等。另一類是國家層面之下的各類區(qū)域，這類區(qū)域在近些年的城市化浪潮中主要表現(xiàn)為區(qū)域空間規(guī)劃和區(qū)域治理。在歐洲“新區(qū)域主義”是歐盟空間發(fā)展藍(lán)圖（ESDP）的重要理論基礎(chǔ)，較有影響力的實踐如20世紀(jì)90年代至今的新大倫敦空間總體規(guī)劃[4]、德國在1997年《德國的歐洲大都市地區(qū)》（European Metropolitan Areas Germany）中要引導(dǎo)打造的7個大都市地區(qū)[5]以及美國洛杉磯、東北沿海地帶的大都市區(qū)治理。無論哪一類區(qū)域，它完全不同于自然地理特質(zhì)的空間概念，而是不同尺度的制度、政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化的綜合功能空間。[6]
2.3 新區(qū)域主義的核心論點
“新區(qū)域主義”是在反思“區(qū)域主義”的基礎(chǔ)上而得以興起的。所以，新區(qū)域主義的核心論點無論是其對作為子概念的區(qū)域的表述、還是對區(qū)域主義的運作機(jī)制都做了較為深刻的變革。這些變革使得新區(qū)域主義已經(jīng)成為不同學(xué)科和不同價值的聚合理論。
3 “新區(qū)域主義”與“區(qū)域主義”的比較
新區(qū)域主義在理論上源自對傳統(tǒng)區(qū)域主義的發(fā)展，同時又在很多理念上與區(qū)域主義有著重大區(qū)別。在區(qū)域管理機(jī)構(gòu)上，由于舊區(qū)域主義主要是冷戰(zhàn)時期兩極政治架構(gòu)制約下的產(chǎn)物，它主要呈現(xiàn)的是以強(qiáng)權(quán)為中心的統(tǒng)治格局。而新區(qū)域主義則產(chǎn)生于后冷戰(zhàn)時期全球多極架構(gòu)下，它呈現(xiàn)的是以國家、市民社會和企業(yè)公司共同構(gòu)成的治理格局。[7]在區(qū)域成員所承擔(dān)的責(zé)任上，傳統(tǒng)區(qū)域主義的科層制機(jī)構(gòu)使得區(qū)域成員在成本收益上出現(xiàn)不匹配，而新區(qū)域主義強(qiáng)調(diào)的自愿協(xié)作是區(qū)域內(nèi)成員在利益一致的前提下，著眼于相互信任和依賴的分工與合作，可以確保區(qū)域成員間形成可信任的承諾和協(xié)調(diào)，從而有利于促進(jìn)區(qū)域內(nèi)成員間的信息迅速交流和實現(xiàn)既定目標(biāo)。[8]在對外開放程度上，傳統(tǒng)區(qū)域主義強(qiáng)調(diào)行政邊界的劃分和因此形成的權(quán)利和義務(wù)，而區(qū)域主義在強(qiáng)調(diào)行政邊界的融合外，更加強(qiáng)調(diào)政治、經(jīng)濟(jì)、社會等全方位的有機(jī)融合。在區(qū)域化的內(nèi)容上，傳統(tǒng)區(qū)域主義的實施存在著大量的前設(shè)性條件，極大地限制了區(qū)域主義的主題內(nèi)容。而新區(qū)域主義則對前設(shè)性條件要求較少，因此，區(qū)域內(nèi)成員的協(xié)作主題內(nèi)容更加充實廣泛。“新區(qū)域主義”與“區(qū)域主義”的比較具體內(nèi)容見表1。
4 “新區(qū)域主義”與西方大都市治理
普遍認(rèn)為，西方國家在對大都市地區(qū)區(qū)域治理模式和治理機(jī)制的理論探討和實踐中形成了階段性鮮明的三種大都市區(qū)治理理論：以建立科層制集權(quán)型大都市區(qū)政府為目標(biāo)的“區(qū)域主義”；以分權(quán)化的市場機(jī)制實施大都市區(qū)治理的“公共選擇派”；以在大都市區(qū)建立網(wǎng)絡(luò)化治理機(jī)制的“新區(qū)域主義”（圖1）。
作為新型的大都市區(qū)治理理論，沃利斯（Wallis）認(rèn)為，新區(qū)域主義的關(guān)鍵，是要依靠公民的廣泛參與和責(zé)任，創(chuàng)建治理的合法性，提高治理的能力。[9]藉此，同過去的區(qū)域主義相比，新區(qū)域主義表現(xiàn)出五個方面的特征：強(qiáng)調(diào)治理能力的發(fā)展，而非政府的擴(kuò)張；治理的主體為跨部門聯(lián)盟，而非單一的公共部門；跨部門的合作代替政府間的協(xié)作；治理的性質(zhì)為過程性的，而非結(jié)構(gòu)性的；構(gòu)筑以任務(wù)和項目為驅(qū)動的合作治理網(wǎng)絡(luò)，代替正式的政府組織。[10]基于大都市區(qū)在空間上和職能上是多中心的、空間連綿不斷、服務(wù)功能相互交織擴(kuò)散的廣域地區(qū)。新區(qū)域主義認(rèn)為，建立統(tǒng)一的大都市區(qū)政府存在諸多現(xiàn)實困難，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)通過綜合性政府改革來促進(jìn)形成治理戰(zhàn)略。[11]它提出有效的大都市區(qū)治理可以不依賴成立統(tǒng)一的區(qū)域性政府，相反，區(qū)域性治理可以通過合作性安排來實現(xiàn)，這種安排建立在政策相關(guān)者之間的談判過程之中。[12]與區(qū)域主義主張以縣市合并實現(xiàn)大都市區(qū)政府的主張不同，塞維奇（Savitch）和（Vogel）認(rèn)為新區(qū)域主義主要有三條實踐途徑：多層級政府方法（“multitiered” approach），由處于不同層級的政府提供與之相對應(yīng)的不同范圍的公共服務(wù)；功能鏈接方法（“l(fā)inked functions”appraoch），建立區(qū)域功能的合作或地方政府間的合作協(xié)議；綜合網(wǎng)絡(luò)方法（“complex networks” approach），通過多層次，多主體的合作協(xié)議網(wǎng)絡(luò)來促進(jìn)區(qū)域治理。[13]新區(qū)域主義的這種有別于傳統(tǒng)區(qū)域主義的治理理念已經(jīng)成為代替科層制與市場制的第三條治理之道。代表著大都市區(qū)治理理論的新趨向。
5 新區(qū)域主義與區(qū)域治理的“第三條道路”
新區(qū)域主義理論在區(qū)域發(fā)展理論上的創(chuàng)新之處就是其對傳統(tǒng)的二維管理體系的發(fā)展，提供了一個由區(qū)域多層級政府、區(qū)域發(fā)展多功能融合而形成的網(wǎng)絡(luò)體系，最大限度地實現(xiàn)了區(qū)域各類資源的高效動員，并且其將區(qū)域發(fā)展的視野拓展至包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展在內(nèi)的全方位領(lǐng)域。在治理方式上走出了一條超越于政府干預(yù)和市場自發(fā)調(diào)節(jié)的“第三條道路”。
更為重要的是，新區(qū)域主義已經(jīng)逐漸成為對區(qū)域管治最具影響深遠(yuǎn)的方法之一，為區(qū)域發(fā)展過程中的協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)提供了新視角。在歐洲，大都市政府作為一種區(qū)域協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)開始復(fù)興，如1994年意大利的波各那省的48個自治市組成了大都市政府ACM，1996年成立的荷蘭鹿特丹大都市政府以及1994年成立的德國斯圖加特地區(qū)政府。在北美，Calforma州政府設(shè)立一定的基金或稅收優(yōu)惠政策，以獎勵投資于區(qū)域利益行為的地方當(dāng)局；Oregon地區(qū)那樣設(shè)立區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展基金等。[14]新區(qū)域主義倡導(dǎo)建立信任、互惠、合作、創(chuàng)新的治理方式以及在此基礎(chǔ)上，政府、私營部門和非贏利部門積極參與區(qū)域項目；其將區(qū)域看做是不斷演進(jìn)和變化的空間，新區(qū)域主義被視作一個過程和社會構(gòu)建[15]；以及其淡化模糊區(qū)域界限和行政區(qū)界限的內(nèi)涵，新區(qū)域主義的這些理論精髓也為我國同城化浪潮中城市政府間關(guān)系的協(xié)調(diào)提供了極為有益的啟發(fā)。
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伴隨我國區(qū)域發(fā)展的不斷推進(jìn)，區(qū)域公共管理研究正在得到更多重視。本文以近五年的文獻(xiàn)綜述為基礎(chǔ)，分別從國外研究發(fā)展、國內(nèi)研究進(jìn)展及趨勢、國內(nèi)典型實例研究三方面，對區(qū)域公共管理研究的現(xiàn)實背景、核心概念、基本觀點、理論進(jìn)展、具體問題等進(jìn)行梳理歸納，并對區(qū)域公共管理的未來研究予以展望。
關(guān)鍵詞：
區(qū)域發(fā)展；區(qū)域公共管理；文獻(xiàn)
1引言
二十世紀(jì)后半葉以來，伴隨經(jīng)濟(jì)全球化、區(qū)域一體化進(jìn)程的不斷深入，各類跨行政邊界的公共事務(wù)與公共問題持續(xù)涌現(xiàn)，對傳統(tǒng)的以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的行政管理造成挑戰(zhàn)。在此背景下，區(qū)域公共管理作為一門新興交叉學(xué)科應(yīng)運而生，迅速引起了一批學(xué)者的關(guān)注與探索。總體看，區(qū)域公共管理研究源于歐美，目前已形成比較成熟的研究理論及方法，能夠運用于歐美有關(guān)國家的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際，典型如歐盟各國的一體化發(fā)展研究等。相比之下，區(qū)域公共管理研究在我國產(chǎn)生和興起的時間還不長，尚未形成較為規(guī)范的理論框架及研究方法。改革開放以來，我國的區(qū)域發(fā)展可分為四個階段[1]。在此過程中，雖然區(qū)域發(fā)展政策不斷調(diào)整、有所平衡，但各種各樣的區(qū)域公共管理問題仍然大量存在，體現(xiàn)出我國區(qū)域發(fā)展及其管理存在著差異化、復(fù)雜化特征。在我國當(dāng)前的區(qū)域發(fā)展格局中，京津冀、長三角、珠三角已經(jīng)成為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的三大增長極[2]。但即使在這些經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展程度較高的代表性區(qū)域中，區(qū)域公共管理問題在很大程度上仍然制約著區(qū)域整體的發(fā)展。因此，梳理國外特別是國內(nèi)區(qū)域公共管理的研究進(jìn)展，進(jìn)而明確我國區(qū)域公共管理研究存在問題和未來走向，顯得十分重要。
2國外研究發(fā)展
20世紀(jì)后半期，歐美國家率先開啟了區(qū)域公共管理的研究。總體而言，“歐美學(xué)者對區(qū)域公共管理的研究已形成了比較成熟的研究方法和多角度研究視角”[3]。其研究主要集中于：
2.1區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)研究
歐美學(xué)者關(guān)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究起始于上世紀(jì)五十年代，當(dāng)時“如何發(fā)揮區(qū)域政府或其他區(qū)域組織在調(diào)控區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展上的重要作用引起了學(xué)者們的濃厚興趣，區(qū)域發(fā)展理論隨之興起”[4]。隨后胡佛對區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展問題進(jìn)行了研究。美國學(xué)者赫希曼指出，“區(qū)域中的核心區(qū)域在發(fā)展中會通過滴漏效應(yīng)帶動周邊區(qū)域發(fā)展。而周邊區(qū)域的資源流入核心區(qū)又拉大了周邊區(qū)域與核心區(qū)的差距”，這一理論為“核心-邊緣理論”[5]。針對發(fā)展中國家區(qū)域發(fā)展失衡問題，劉易斯對“城鄉(xiāng)兩種經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中政府的職能和作用進(jìn)行了分析”[6]。
2.2政府間關(guān)系研究
綜合已有研究[4-6]，西方學(xué)者對政府間關(guān)系更為復(fù)雜的聯(lián)邦制國家結(jié)構(gòu)研究相對較多。保羅増多麥爾曾研究了政府間橫向與縱向的關(guān)系問題。蔣永甫等研究者提到，“在全球化與區(qū)域化的大背景下，國家的政府間關(guān)系發(fā)生了新的變化，地方治理運動凸顯出來。這是因為，民族國家的權(quán)力有相對縮小的趨勢在多層治理結(jié)構(gòu)中，地方組織的功能和作用被大大強(qiáng)化，相對于中央政府而言，地方政府和非政府組織更具有回應(yīng)型。”[4]。
2.3政府間競爭研究
政府間關(guān)系研究的理論起點是:在市場成為配置資源的主要手段的情況下，政府間的競爭關(guān)系是難以避免的[4]。結(jié)合現(xiàn)有研究，政府間競爭理論已形成了較為完善的理論體系[4-6]。并且，政府間競爭存在多個層面，通常以中央政府競爭和政府主體間競爭為主。D.諾思的核心思想是國家間經(jīng)濟(jì)績效競爭，實質(zhì)也是制度層面的競爭。因此，政府的作用集中體現(xiàn)在提供有效率的組織經(jīng)濟(jì)活動的制度安排和激勵機(jī)制上[6]。柯武剛和史漫飛認(rèn)為國家開放政府就會相互競爭。而哈耶克、蒂鮑特等人探討了中央政府或地方政府間的競爭。蒂鮑特提出“用腳投票”理論。布雷頓對聯(lián)邦制國家的政府間競爭做了分析，明確提出“競爭性政府”的概念[5]。
2.4地區(qū)競爭力和區(qū)域創(chuàng)新研究
在地區(qū)競爭力研究方面，M.波特發(fā)展了如“國家競爭優(yōu)勢”，“地區(qū)的競爭力”等經(jīng)典理論。在“問題區(qū)域”和區(qū)域創(chuàng)新研究中，帕特南、摩根等對其進(jìn)行了探討。學(xué)者們認(rèn)為：地區(qū)政府公關(guān)制度績效的差異，與地方的社會資本存量息息相關(guān)[4]。帕特南的研究，開創(chuàng)了區(qū)域發(fā)展中的“宏觀社會資本”研究途徑。摩根探討了“學(xué)習(xí)型區(qū)域”問題，認(rèn)為區(qū)域的競爭與發(fā)展要看其制度學(xué)習(xí)、制度模仿和制度創(chuàng)新的潛質(zhì)和能力[6]。
3國內(nèi)研究進(jìn)展及趨勢
3.1區(qū)域公共管理概念研究
國內(nèi)學(xué)者對“區(qū)域公共管理”概念尚未形成系統(tǒng)的解讀。國內(nèi)現(xiàn)有研究集中在兩方面：一是對“區(qū)域公共管理”概念中“區(qū)域”內(nèi)涵的研究分析；二是梳理區(qū)域公共管理概念與其他相關(guān)概念間的關(guān)系。
3.1.1區(qū)域公共管理概念中“區(qū)域”的含義
區(qū)域公共管理研究建立在“區(qū)域”概念的基礎(chǔ)上，陳瑞蓮等將“區(qū)域”定義為“基于地理或經(jīng)濟(jì)邊界的同質(zhì)性區(qū)域，可超出行政區(qū)劃的限制，包含多個行政區(qū)域或?qū)蛹?rdquo;[7]。蔣永甫等在《區(qū)域公共管理導(dǎo)論》中提到，“區(qū)域公共管理研究的區(qū)域更多是由人類經(jīng)濟(jì)和政治活動擴(kuò)展而成的。”梁帥認(rèn)為“公共管理視角下的區(qū)域基于行政區(qū)劃又不被行政區(qū)劃限制”[8]。與以經(jīng)濟(jì)區(qū)域作為重點的研究不同，雷穎劍認(rèn)為，“公共管理視角下的區(qū)域既可以是社會區(qū)域和行政區(qū)域，也可是自然區(qū)域和經(jīng)濟(jì)區(qū)域，這些不同類型的區(qū)域都有公共管理問題”[9]。總體而言，研究者們對區(qū)域公共管理概念中“區(qū)域”含義的理解較為統(tǒng)一。首先，“區(qū)域”的概念建立在行政區(qū)劃概念的基礎(chǔ)上，并且也以地理區(qū)域或政治區(qū)域的劃分為依據(jù)；其次，強(qiáng)調(diào)一種超越行政區(qū)劃的綜合性概念，且突出了經(jīng)濟(jì)區(qū)域的重要作用。
3.1.2區(qū)域研究相關(guān)概念梳理
區(qū)域研究主要涵蓋三個核心概念：“區(qū)域行政”，“區(qū)域公共管理”與“區(qū)域治理”。研究者們通常將區(qū)域公共管理的概念置于整個區(qū)域研究的過程中進(jìn)行比較分析，從而探討三個概念間的關(guān)系。區(qū)域問題的研究以“區(qū)域行政”概念為基礎(chǔ)，張緊跟與陳瑞蓮將其定義為，“區(qū)域行政指一定區(qū)域內(nèi)的政府(兩個或兩個以上)為促進(jìn)區(qū)域發(fā)展而相互協(xié)調(diào)關(guān)系，尋求合作，對公共事務(wù)進(jìn)行綜合治理，以便實現(xiàn)社會資源的合理配置，提供更優(yōu)的公共服務(wù)”[10]。相比較而言，陳瑞蓮認(rèn)為“區(qū)域公共管理是以區(qū)域政府組織和非政府組織為主體的區(qū)域公共管理部門，為解決特定區(qū)域內(nèi)的公共問題，實現(xiàn)區(qū)域公共利益而對區(qū)域公共事務(wù)進(jìn)行現(xiàn)代治理的社會活動”[6]。劉仁春認(rèn)為，“區(qū)域公共管理是在‘復(fù)雜性社會’生態(tài)環(huán)境下，區(qū)域內(nèi)多元主體通過多中心混合治理模式提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，為實現(xiàn)區(qū)域公共利益最大化而進(jìn)行的治理制度安排”[11]。伴隨區(qū)域公共管理的發(fā)展，“區(qū)域治理”概念也受到了更多學(xué)者的關(guān)注。楊心怡認(rèn)為“多元化、多中心、網(wǎng)絡(luò)化、協(xié)商與談判等思想是各種治理定義的共同特征”[12]。陳瑞蓮認(rèn)為“區(qū)域治理指政府、非政府組織、私人部門、公民及其他利益相關(guān)者為實現(xiàn)最大化區(qū)域公共利益通過談判協(xié)商等方式對區(qū)域公共事務(wù)進(jìn)行集體行動的過程”[13]。對比相關(guān)概念，“區(qū)域行政”與“區(qū)域公共管理”的區(qū)別體現(xiàn)在管理主體的單一性與多樣性。“區(qū)域行政”強(qiáng)調(diào)以政府作為單一主體而“區(qū)域公共管理”所涵蓋的行動主體內(nèi)容更多元化,“區(qū)域治理”則強(qiáng)調(diào)多元主體的共同治理,三者之間是一個逐步遞進(jìn)演化的過程。
3.2區(qū)域公共管理研究成果
國內(nèi)區(qū)域公共管理研究主要以政府間關(guān)系研究、區(qū)域行政問題探討、區(qū)域創(chuàng)新研究以及實證研究四個研究視角為基礎(chǔ)，對我國區(qū)域公共管理存在的問題及措施進(jìn)行了研究與探討。
3.2.1政府間關(guān)系研究
有關(guān)政府間關(guān)系的研究，大部分研究者對政府間合作關(guān)系的建立及協(xié)調(diào)進(jìn)行了深入探討。陳瑞蓮提到，“隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展,區(qū)域政府的合作已成為經(jīng)濟(jì)全球化時代的重要發(fā)展態(tài)勢”[14]。張緊跟也認(rèn)為，“協(xié)調(diào)政府之間的關(guān)系,促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和協(xié)調(diào)地區(qū)間的平衡發(fā)展,是我國行政管理實踐中亟待解決的重大課題,也是公共行政學(xué)研究的一個新領(lǐng)域”[15]。林森認(rèn)為，“對地方政府合作的探討有助于落實區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，消除地區(qū)之間的差距，緩和資源浪費矛盾，但在地方政府合作過程中卻又存在著很多問題亟待解決”[16]。同時，部分研究者也以政府間不良競爭為研究視角探討政府間協(xié)作問題。劉軼男認(rèn)為，“地方政府只是被動的接受中央政府的行政安排而聯(lián)系較少，因此合作領(lǐng)域受到一定的限制，相鄰地方政府間會出現(xiàn)惡性競爭，損害雙方利益”[17]。
3.2.2區(qū)域行政問題研究
陳瑞蓮曾探討我國區(qū)域行政問題，她認(rèn)為“區(qū)域行政研究有助于推動中國政府管理實踐的現(xiàn)代化”[10]。但目前國內(nèi)區(qū)域行政發(fā)展研究較為有限，尚未形成一個完整的研究體系。正如張緊跟等所說，“中國區(qū)域行政的研究成果還不多，一方面因為人們沒能對區(qū)域行政概念進(jìn)行科學(xué)的界定；另一方面因為在行政學(xué)研究中，以政府為研究對象被簡單的引申為以國家/行政區(qū)劃為思考問題的基點，較少能夠超脫于國家之上考慮管理問題”[7]。
3.2.3區(qū)域創(chuàng)新研究
區(qū)域創(chuàng)新研究在區(qū)域公共管理領(lǐng)域中已受到較多關(guān)注。謝寶劍針對中國改革開放以來以及未來創(chuàng)新方向進(jìn)行了總結(jié)研究[18]。陳瑞蓮以泛珠三角為例，多方位探討了區(qū)域政府的合作與創(chuàng)新[14]。近年來，也有研究者對制度創(chuàng)新進(jìn)行了探討。范永娜認(rèn)為，“新型的治理形態(tài)，要求政府打破行政區(qū)劃的枷鎖，建立健全行政區(qū)行政的制度與機(jī)制，在堅持可持續(xù)發(fā)展以及構(gòu)建和諧社會的呼聲中奠定區(qū)域公共管理制度的基礎(chǔ)并構(gòu)建出其政策框架”[19]。商曼認(rèn)為我國區(qū)域公共管理中推進(jìn)制度創(chuàng)新的有效途徑一是管理觀念的創(chuàng)新，二是區(qū)域公共管理政策的保障，三是區(qū)域公共管理制度的發(fā)展[20]。趙秋蘭等則提出，我國區(qū)域公共管理的制度創(chuàng)新路徑主要有四：轉(zhuǎn)變政府治理理念、加強(qiáng)和完善有關(guān)法制建設(shè)、促進(jìn)區(qū)域政府間的團(tuán)結(jié)合作以及改進(jìn)政府績效評價體系[21]。從國內(nèi)現(xiàn)有區(qū)域創(chuàng)新研究發(fā)展現(xiàn)狀看，相關(guān)研究者一方面對區(qū)域創(chuàng)新研究的宏觀發(fā)展進(jìn)行了梳理總結(jié)，另一方面也以具體事例作為基礎(chǔ)進(jìn)一步探討了區(qū)域創(chuàng)新的內(nèi)容。針對區(qū)域創(chuàng)新實現(xiàn)路徑的研究，也為區(qū)域機(jī)制創(chuàng)新提出了更多樣化的路徑選擇。
3.2.4實證研究
雖然國內(nèi)有關(guān)區(qū)域公共管理實證研究已開展數(shù)年，但取得的研究成果較為有限。雖然近年實證研究數(shù)量呈持續(xù)快速上升趨勢，但就研究內(nèi)容而言，各實證研究間關(guān)聯(lián)度較低，未形成一個完備的研究框架。同時，相關(guān)研究所涉具體實例多集中在京津冀、長三角以及珠三角為等典型區(qū)域內(nèi)。
3.3區(qū)域公共管理研究發(fā)展路向
由于我國區(qū)域公共管理理論研究尚未成熟且起步較晚，研究者們就現(xiàn)有的研究成果進(jìn)行分析，對我國區(qū)域公共管理未來的研究及發(fā)展方向進(jìn)行了總結(jié)與構(gòu)想。
3.3.1區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展研究
在我國復(fù)雜的地域與人口條件背景下，國內(nèi)各區(qū)域間發(fā)展差距較大。為更好地實現(xiàn)區(qū)域間共同發(fā)展。陳瑞蓮認(rèn)為，“今后的研究可以從地方發(fā)展權(quán)、發(fā)展行政學(xué)、制度分析、政府戰(zhàn)略管理等多個視角展開”[5]。
3.3.2區(qū)域公共政策研究
對區(qū)域公共政策的研究能夠更好推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，掃除貿(mào)易壁壘進(jìn)而獲得收益。謝寶劍認(rèn)為我國區(qū)域政策的不足在于：難以有效解決區(qū)域差距過大的問題，現(xiàn)代區(qū)域政策框架仍在探索階段，區(qū)域政策實施過程中的協(xié)調(diào)機(jī)制不完善以及區(qū)域政策工具過于“簡單化”[18]。
3.3.3城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展研究
城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展是我國重點的區(qū)域研究問題。陳瑞蓮在其研究中強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題。“中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題是城市與鄉(xiāng)村兩種不同經(jīng)濟(jì)行政區(qū)域之間存在著短期難以彌合的制度缺失，進(jìn)而需要兩種功能區(qū)域之間進(jìn)行制度協(xié)調(diào)、制度創(chuàng)新、制度重構(gòu)問題”[5]。
3.3.4區(qū)域政府間競爭研究
依據(jù)現(xiàn)有的研究成果，我國研究者對于區(qū)域政府間合作已有較多的研究成果，但其中很少有研究者關(guān)注區(qū)域政府間競爭的問題研究。作為一種易引發(fā)區(qū)域性沖突與矛盾的公共行為，此研究問題應(yīng)當(dāng)引起更多研究者們的重視。
3.3.5區(qū)域政府間橫向關(guān)系協(xié)調(diào)研究
區(qū)域政府間橫向關(guān)系協(xié)調(diào)研究與上述區(qū)域政府間競爭研究均屬區(qū)域政府間關(guān)系問題的研究，但兩者在研究角度和關(guān)系的對比方向上存在較大差異。因此，研究者們的重點由區(qū)域政府間縱向關(guān)系的對比轉(zhuǎn)變?yōu)闄M向的合作研究也成為區(qū)域公共管理研究的必然趨勢。
3.3.6區(qū)域發(fā)展與行政區(qū)劃變革研究
行政區(qū)劃是對行政區(qū)域的重新整合，不僅改變各區(qū)域在地理行政區(qū)劃上的分配，同樣也影響著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。蔣永甫等認(rèn)為，“在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，如何突破行政區(qū)劃的剛性約束，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，行政區(qū)劃變革已經(jīng)成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中面臨的需要加以解決的問題”[4]。
3.3.7“問題區(qū)域”的公共治理研究
“所謂問題區(qū)域，就是患有一種或多種區(qū)域病的區(qū)域”[5]。伴隨改革開放的不斷推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不均衡導(dǎo)致諸多問題區(qū)域開始出現(xiàn)。雖然近幾年國內(nèi)區(qū)域公共管理問題的實證研究有所突破，但研究者更多關(guān)注發(fā)展較快較好的典型區(qū)域，而對問題區(qū)域的研究較為有限。
3.3.8流域公共治理研究
流域公共治理因所涉地理區(qū)位較大而情況各異，所產(chǎn)生的環(huán)境問題更是顯得尤為突出。例如近幾年很多研究內(nèi)容均涉及到流域公共治理問題，如長三角，珠三角等。總體而言，國內(nèi)流域治理的相關(guān)研究在內(nèi)容上研究領(lǐng)域較為分散且不系統(tǒng)，相關(guān)研究仍有待補(bǔ)充完善。
4國內(nèi)典型實例研究
國內(nèi)區(qū)域公共管理研究主要分為兩類：一是關(guān)于區(qū)域公共管理理論發(fā)展的基礎(chǔ)研究，二是對相關(guān)區(qū)域管理實例的分析與探討。據(jù)現(xiàn)有研究，研究者將國外區(qū)域發(fā)展實例作為參考，對我國研究提供了經(jīng)驗借鑒（如對歐盟區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)驗研究[3；25-26]），越來越多的研究者開始關(guān)注國內(nèi)區(qū)域?qū)嵗芯浚跃┙蚣健㈤L三角及珠三角的區(qū)域發(fā)展為典型代表。然而，我國的實例研究仍系統(tǒng)性不強(qiáng)。在近幾年我國典型區(qū)域發(fā)展研究中，研究者們所研究的問題較為復(fù)雜多樣，研究角度較為分散，使得研究問題難以對區(qū)域發(fā)展中的問題進(jìn)行有效的分析。以我國典型區(qū)域京津冀、長三角、珠三角的區(qū)域一體化發(fā)展問題為例，在近五年的核心文獻(xiàn)中，研究者們對區(qū)域問題的研究角度整體上可分為以下四個方面。（1）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。例如京津冀一體化軌道交通協(xié)調(diào)發(fā)展研究和展望[27]、基于京津冀一體化的河北鐵路信息化建設(shè)研究[28]、高速鐵路對長江三角洲空間聯(lián)系格局演化的影響[29]等，均以基礎(chǔ)設(shè)施為區(qū)域發(fā)展研究的切入點。（2）生態(tài)環(huán)境治理。例如生態(tài)文明建設(shè)京津冀一體化的關(guān)鍵研究[30]，國家治理視野下的大氣污染區(qū)域聯(lián)動防治體系研究以京津冀為例研究[31]等。（3）產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究。在典型區(qū)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究中，包括物流金融業(yè)發(fā)展研究、投資環(huán)境發(fā)展研究、旅游業(yè)的發(fā)展研究等。例如京津冀一體化背景下河北休閑觀光農(nóng)業(yè)旅游的開發(fā)[32]、有關(guān)長江三角洲區(qū)域政策變遷與跨國公司布局演變的問題研究[33]。（4）其他問題研究。例如京津冀一體化背景下區(qū)域高端人才集聚的實證研究以天津市為例[34]，京津冀一體化視閾下北京市中職專業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整研究[35]等文獻(xiàn)以人才培養(yǎng)與教育作為研究重點進(jìn)行研究。除此以外，醫(yī)療衛(wèi)生、文化發(fā)展等區(qū)域問題也引起了部分研究者的關(guān)注。針對近幾年國內(nèi)典型區(qū)域發(fā)展的研究現(xiàn)狀，各研究者所研究的角度差異明顯，具體研究內(nèi)容過于零散與細(xì)化，不宜對區(qū)域公共管理的整體發(fā)展進(jìn)行把握，因此所反映出的問題也不成體系。總體而言，我國關(guān)于典型區(qū)域管理問題的研究正受到更多研究者的重視。但梳理近五年針對我國三個典型區(qū)域發(fā)展研究的核心文獻(xiàn)后不難看出，我國區(qū)域公共管理實例研究仍有待進(jìn)一步充實提升。
5展望
國內(nèi)區(qū)域公共管理研究主要集中在兩方面，一是基礎(chǔ)理論及其發(fā)展趨勢，二是理論與實踐相結(jié)合的典型區(qū)域個案。理論研究上，主要存在三方面問題：未對“區(qū)域公共管理”概念做出系統(tǒng)解讀；區(qū)域研究相關(guān)概念缺少明晰的梳理，部分研究者應(yīng)用這些概念時，沒有做出區(qū)別與界定；研究視角不夠開闊。對此，應(yīng)對區(qū)域公共管理的基本概念、理論等進(jìn)行清晰界定與闡釋，同時積極借鑒國外研究成果，從中選擇適于我國發(fā)展實情的內(nèi)容加以拓展，進(jìn)而推動我國區(qū)域公共管理的理論研究進(jìn)一步發(fā)展。實踐研究存在的問題，主要是研究內(nèi)容較為分散，對于具體區(qū)域問題的研究不系統(tǒng)且有偏向性，多數(shù)學(xué)者都以典型區(qū)域為實例進(jìn)行研究探討，很少有學(xué)者關(guān)注問題區(qū)域研究或如何以典型區(qū)域為參考來帶動其他區(qū)域的發(fā)展問題。以國外相關(guān)研究為參照，國內(nèi)現(xiàn)有區(qū)域公共管理研究無論在理論還是應(yīng)用層面，都處于起步階段，且研究者數(shù)量整體偏少，尚未形成一個研究共同體。為推動區(qū)域公共管理研究走向成熟，還有待更多研究者進(jìn)行不懈探索。
作者：陸瑤 寇曉東 單位：西北工業(yè)大學(xué)
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關(guān)鍵詞 城市社區(qū)治理域 域動力 合成
中圖分類號：F299.22 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.16400/ki.kjdks.2016.07.077
Abstract Based on the "field" theory proposed by Pierre Bourdieu， a French sociologist， the concept of "urban community governance domain" is a system which contains many aspects. On this basis， the separation of urban community governance innovation， "the four major areas of power"， namely： the grass-roots government， community enterprises， community residents， community organizations， such as the four main body. The four main body has its own specific role and function， but it is not absolutely independent of each other， but interrelated and interact with each other. To give full play to the "urban community governance domain domain dynamic function， need to build four domain dynamic of innovation of urban community governance action and influence the synthesis mechanism to realize benign operation and coordinated development of urban community governance.
Key words urban community governance； domain dynamics； synthesis
社區(qū)是城市的細(xì)胞，是社會管理系統(tǒng)中最基層的構(gòu)成部分。而社區(qū)治理，是指一定的社區(qū)內(nèi)部各種機(jī)構(gòu)、團(tuán)體或組織，為維持社區(qū)正常秩序，滿足社區(qū)居民物質(zhì)、文化需要，促進(jìn)社區(qū)發(fā)展，而進(jìn)行的一系列管理活動。面對社會發(fā)展的新形勢，社區(qū)治理需要尤其注重社區(qū)治理創(chuàng)新，以促進(jìn)社會管理體制創(chuàng)新與和諧社區(qū)構(gòu)建。
1 “城市社區(qū)治理域”的內(nèi)涵界定
“城市社區(qū)治理域”的概念是基于法國社會學(xué)家皮埃爾?布迪厄的“場域”理論提出的。布迪厄?qū)⒁愿鞣N社會關(guān)系聯(lián)系起來的社會領(lǐng)域作為場域，場域是由社會成員按照特定的邏輯與規(guī)則共同建構(gòu)的，由依據(jù)特定位置所產(chǎn)生的力量所組成，并包含著各種力量的比較與運動而存在。雖然場域中存在社會成員、組織和規(guī)則等因素，但其本質(zhì)是這些構(gòu)成要素之間的關(guān)系，是“社會網(wǎng)絡(luò)”。這個社會“網(wǎng)”的每個結(jié)點就是組織和社會成員在這個網(wǎng)絡(luò)中所占據(jù)的“位置”，誰占據(jù)“位置”誰就擁有社會資源及權(quán)力。場域具有能動性，它不僅為社會成員及組織提供了社會互動的空間，也通過調(diào)整各種要素的功能而使自身獲得特定的結(jié)構(gòu)與秩序。而在多元管理主體構(gòu)建的合作網(wǎng)絡(luò)下，社會成員的參與式管理，加之城市社區(qū)治理中的組織和規(guī)則等因素則共同建構(gòu)了“城市社區(qū)治理域”。“城市社區(qū)治理域”是由社區(qū)成員按照特定邏輯要求共同構(gòu)建的，是社區(qū)個體參與社區(qū)治理活動的主要場所，是集中著符號競爭和個人策略的場所。在“城市社區(qū)治理域”中的符號競爭是圍繞著各主體的利益而展開的，各主體從自身利益出發(fā)而采取不同的策略，如一項措施能使社區(qū)居民受益，那他們會采取擁護(hù)和支持的策略，反之，如若利益受損，則會表現(xiàn)出反抗的態(tài)度和行為。場域是一種具有相對獨立性的社會空間，在“城市社區(qū)治理域”這個特殊的社會空間中，社區(qū)治理圍繞著特定的邏輯與規(guī)則開展，繼而由社區(qū)治理行動者和社區(qū)治理組織采取具體的社區(qū)治理行動。
2 “城市社區(qū)治理域”的動力構(gòu)成
在“城市社區(qū)治理域”中，不同的行動者或組織占據(jù)著不同的位置，占據(jù)這些位置的行動者或組織為控制在這一場域有的合法形式的權(quán)威而相互競爭，從而形成種種關(guān)系，即特定的客觀關(guān)系結(jié)構(gòu)。依據(jù)各主體占據(jù)不同的位置和資源，可分離出城市社區(qū)治理創(chuàng)新的“四大域動力”，即基層政府、駐社區(qū)企業(yè)、社區(qū)居民、社區(qū)社會組織四大主體。
2.1 基層政府
基層政府由于其所處的獨特位置，使其在宏觀調(diào)控方面具有優(yōu)勢。在“城市社區(qū)治理域”中基層政府扮演著領(lǐng)導(dǎo)者、決策者、協(xié)調(diào)者、教育者等多重角色，各個角色之間彼此交錯，構(gòu)成了基層政府在“城市社區(qū)治理域”中的角色集，其多重角色中，最主要的作用體現(xiàn)在以下兩個方面：
首先，規(guī)劃社區(qū)發(fā)展。基層政府憑借其對社區(qū)信息和資源的掌握，可以較客觀、全面地評估社區(qū)的環(huán)境與社會的形勢，從而確定社區(qū)發(fā)展的使命與目標(biāo)。社區(qū)不僅有社會目標(biāo)，同時也有社區(qū)自身的特有目標(biāo)，因而在社區(qū)治理的過程中，一則遵循社會總目標(biāo)的指導(dǎo)，二則挖掘社區(qū)自身的特性和獨特的目標(biāo)追求，結(jié)合本社區(qū)自身的特色來完善城市社區(qū)治理。其次，協(xié)調(diào)社區(qū)平等。政府擁有著宏觀調(diào)控的能力，運用這種調(diào)控優(yōu)勢可以有效調(diào)節(jié)社區(qū)資源。“城市社區(qū)治理域”內(nèi)各成員因為歷史積累緣故，在城市社區(qū)治理過程中彼此間存在著一種起點的不平等，對此，我們需要在過程和結(jié)果平等方面著手，以實現(xiàn)社區(qū)資源滿足社區(qū)成員需要的目標(biāo)。基層政府應(yīng)在社區(qū)基本生活保障資源、社區(qū)公共資源的分配等方面，做好政策上的規(guī)定以及實施上的落實。
2.2 駐社區(qū)企業(yè)
駐社區(qū)企業(yè)是處于社區(qū)地理區(qū)域外，但處于“城市社區(qū)治理域”的企業(yè)，在這些企業(yè)中包含著一定數(shù)量的社區(qū)成員，而數(shù)量的比例情況無法確定。由于企業(yè)具有運用各種生產(chǎn)要素的特性，因而駐社區(qū)企業(yè)內(nèi)部擁有一定的資源，以及對這些資源的調(diào)控能力。借助駐社區(qū)企業(yè)的力量，可以使得社區(qū)內(nèi)部資源得到發(fā)揮與延展，如將社區(qū)內(nèi)部的特色資源借助駐社區(qū)企業(yè)這一平臺向外推廣。
駐社區(qū)企業(yè)與社區(qū)之間是相互依存的關(guān)系。社區(qū)的居民在駐社區(qū)企業(yè)中工作，實現(xiàn)自我需求的滿足，在社區(qū)內(nèi)生活，滿足自身安全、尊重的需求。而當(dāng)社區(qū)居民暫時無法在工作中獲得自我實現(xiàn)需求的滿足時，社區(qū)會對失業(yè)人員等弱勢群體提供相應(yīng)的幫助，減少“集群事件”的發(fā)生，從而減輕企業(yè)壓力。此外，當(dāng)社區(qū)居民在駐社區(qū)企業(yè)中實現(xiàn)自我價值，則會激發(fā)其生活熱情，有更多的動力和精力去參與社區(qū)事務(wù)，促進(jìn)社區(qū)的穩(wěn)定與和諧，為社區(qū)創(chuàng)造價值。
2.3 社區(qū)居民
在社區(qū)治理中，社區(qū)居民的自我評估是社區(qū)治理需求分析的重要信息源。由于社區(qū)居民親身經(jīng)歷社區(qū)生活的緣故，他們對社區(qū)的生活環(huán)境、文化環(huán)境以及社區(qū)中存在的問題等具有較深入的了解。此外，社區(qū)居民還可以通過社區(qū)居民委員會等平臺表達(dá)自己的意愿與訴求。
社區(qū)居民由不同的年齡、職業(yè)的人群組成，日益呈現(xiàn)多元化的態(tài)勢。多元化帶來的是多元的需求，這便加大了社區(qū)治理的難度，對此，可將社區(qū)居民依據(jù)某種特性進(jìn)行分類，并發(fā)揮各群體的特性來滿足某群體的需求。如，按職業(yè)進(jìn)行分類，將社區(qū)內(nèi)的老師組織在一起，對社區(qū)內(nèi)的在讀學(xué)生群體在周末開展相應(yīng)的課業(yè)輔導(dǎo)，或由社區(qū)內(nèi)的醫(yī)務(wù)工作人員定期為社區(qū)居民開展志愿體檢活動等，這樣既能充分利用社區(qū)內(nèi)的現(xiàn)有資源，又能加深社區(qū)居民間的互動，增強(qiáng)共同意識。
2.4 社區(qū)社會組織
伴隨著社區(qū)建設(shè)的縱深發(fā)展，我國的社區(qū)社會組織也開始步入前行的快車道，不斷實現(xiàn)著“量”的擴(kuò)展和“質(zhì)”的提升。所謂的社區(qū)社會組織，特指的是城市社區(qū)社會組織，是以社區(qū)居民為主要成員，以滿足社區(qū)居民的多元、多樣需求為目的，由居民自發(fā)成立并自覺參與、以公益或共益為目的的社會組織形態(tài)。在組織形式上，大約可以分為社區(qū)文體科教類、社區(qū)環(huán)境物業(yè)類、社區(qū)服務(wù)福利類、社區(qū)醫(yī)療計生類、社區(qū)治安民調(diào)類、社區(qū)共建發(fā)展類等六大類。社區(qū)社會組織為實現(xiàn)政府行政管理與居民自治的有效銜接和互動，提供了組織平臺，對鍛煉居民基層政治參與和有序公民社會的形成具有重要意義。
3 “城市社區(qū)治理域”的動力合成
正如力學(xué)的合力一樣，“城市社區(qū)治理域”動力的合成也是多個力的共同作用的結(jié)果，各個力的方向的一致與背離則決定了合力的大小。因而，要想達(dá)成合力最大化，需要設(shè)定“城市社區(qū)治理域”的發(fā)展主線，在此基礎(chǔ)上，明確四大主體的職責(zé)，進(jìn)而達(dá)到合力最大化的效果。在發(fā)展主線的設(shè)定上，一方面，需要保證符合社會發(fā)展目標(biāo)的基本要求，這是主線設(shè)定的基礎(chǔ)；另一方面，需要充分考慮城市社區(qū)作為獨立個體的自身發(fā)展需求。依據(jù)四大主體自身存在的資源優(yōu)勢，以及其對社區(qū)特定部分慣習(xí)的影響作用，四大主體在域動力合成中，基層政府在社區(qū)治理是引導(dǎo)、協(xié)調(diào)動力，駐社區(qū)企業(yè)是支持動力，社區(qū)居民是內(nèi)驅(qū)動力，社區(qū)社會組織是整合動力，如圖1。
具體表現(xiàn)為，基層政府從宏觀方面著手于規(guī)劃社區(qū)的發(fā)展，為社區(qū)指引方向，并且運用宏觀調(diào)控的力量來緩和與協(xié)調(diào)由于多重原因造成的社區(qū)不平等；駐社區(qū)企業(yè)憑借其獨特的資源優(yōu)勢，借助市場發(fā)展的平臺擴(kuò)展社區(qū)的發(fā)展，并通過企業(yè)與社區(qū)的良性互動促進(jìn)社區(qū)的穩(wěn)定；社區(qū)居民作為社區(qū)需求的信息源和社區(qū)慣習(xí)的傳承者，以自身的多元來包容和滿足社區(qū)的多元需求；社區(qū)社會組織作為一種特殊組織，可以更廣范圍地擴(kuò)大社區(qū)資本的作用。四大主體之間既相互獨立，又彼此關(guān)聯(lián)，彼此間相互作用。例如，基層政府在社區(qū)政策方面發(fā)生轉(zhuǎn)變，那么駐社區(qū)企業(yè)等其他三個主體則需要做出相應(yīng)的調(diào)整，以達(dá)到相互關(guān)系的動態(tài)平衡。此外，由于變化的永恒性與絕對性，域動力的合成并不存在最佳值，只存在相對最優(yōu)值。基層政府、駐社區(qū)企業(yè)、社區(qū)居民、社區(qū)社會組織各司其職，各盡其責(zé)，相互協(xié)同，再加之信息技術(shù)的整合，為“城市社區(qū)治理域”的各方面輸入動力。
參考文獻(xiàn)
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關(guān)鍵詞：新區(qū)域主義；區(qū)域發(fā)展
20 世紀(jì)末，伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化和新的勞動分工在世界范圍蔓延，區(qū)域一體化成為全球發(fā)展的趨勢。“新區(qū)域主義”（New regionalism，NR）在這樣的歷史背景下應(yīng)運而生，成為西方學(xué)者分析、解決當(dāng)前區(qū)域問題的重要框架。目前我國正處在城市化高速發(fā)展階段，一些城市發(fā)展已經(jīng)初步形成區(qū)域化發(fā)展模式，如長三角、珠三角、京津冀地區(qū)。在區(qū)域一體化大潮下，通過借鑒“新區(qū)域主義”的理論實踐經(jīng)驗，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。
1 新區(qū)域主義理論概述
1.1 區(qū)域主義的發(fā)展及新區(qū)域主義理論溯源
區(qū)域主義（Regionalism）是伴隨著歐美城市工業(yè)化迅速發(fā)展和城市問題日益惡化而、產(chǎn)生的，其理論及實踐在 100 多年的發(fā)展中幾經(jīng)興衰，由最初的政府、經(jīng)濟(jì)構(gòu)建手段逐漸向空間結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、權(quán)利結(jié)構(gòu)、社會動力機(jī)制、區(qū)域治理模式、社會凝聚力等更寬泛的領(lǐng)域展開。在全球一體化的大背景下，區(qū)域主義逐漸形成了“外向型、兼容型、復(fù)合型”等新特點，為區(qū)別于此前的區(qū)域主義，學(xué)者們稱之為“新區(qū)域主義”
1.2 新區(qū)域主義的核心內(nèi)容
新區(qū)域主義以區(qū)域及其功能、區(qū)域化、區(qū)域治理及區(qū)域規(guī)劃等為研究課題，新區(qū)域主義的核心內(nèi)容可以概括為以下四點：
1.2.1多種含義的區(qū)域空間
從功能角度看，區(qū)域有多種物質(zhì)性和功能性定義，從二維的平面地域逐漸擴(kuò)展到廣義的空間概念并具有某個或多個特定的社會、政治、經(jīng)濟(jì)、社會功能。從尺度角度看，區(qū)域的范圍包括了全球-國家-區(qū)域-次區(qū)域-市鎮(zhèn)多個層次。從組成因素角度看，區(qū)域是以一定的地理界線為基礎(chǔ)們根據(jù)某個或者多個特定的經(jīng)濟(jì)、社會、政治關(guān)系方面的多種因素進(jìn)行構(gòu)建；是協(xié)調(diào)社會經(jīng)濟(jì)生活的最先進(jìn)形式和競爭優(yōu)勢的重要來源；是經(jīng)濟(jì)、文化、政治組織的回歸。
1.2.2多層治理的決策方式
在治理理論和網(wǎng)絡(luò)理論的指導(dǎo)下，新區(qū)域主義突破了舊區(qū)域主義自上而下、依靠傳統(tǒng)力量均衡維持區(qū)域秩序的觀點，提倡一種多層治理的決策方式。“多層”是指不同層級權(quán)力組織，包括各級政府組織及各類非政府組織參與其中，并且其相互關(guān)系不再是一種垂直的命令與服從關(guān)系，而是平等與協(xié)商關(guān)系。“治理”是指從單一的政府行為轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣仓卫硇袨椋@意味著政府不再是決策過程中的惟一主角，各種非政府利益群體在決策過程中的力量和作用得到了大大的增強(qiáng)。
1.2.3多方參與的協(xié)調(diào)合作機(jī)制
新區(qū)域主義的多元參與者及多層決策方式?jīng)Q定了多邊談判制度和協(xié)作治理理念在該理論中的重要性。地方層面的行政轄區(qū)、政府機(jī)構(gòu)、營利組織及非營利組織之間存在的普遍相互依賴關(guān)系已經(jīng)為人們廣泛認(rèn)識，這就意味著一個城市的發(fā)展和管理不可避免地將臨近或相關(guān)城市作為決策考慮因素之一。新區(qū)域主義積極倡導(dǎo)區(qū)域或次區(qū)域的整體觀念和合作觀念。鼓勵多元化的區(qū)域決策參與者，不斷培養(yǎng)強(qiáng)烈的區(qū)域集體認(rèn)同和組織認(rèn)同，通過不同形式、功能的協(xié)調(diào)合作機(jī)制消除分裂隔閡，加快區(qū)域一體化。
1.2.4多重價值目標(biāo)的綜合平衡
新區(qū)域主義的發(fā)展是為了應(yīng)對全球化和資源危機(jī)大背景下城市發(fā)展面臨的競爭與挑戰(zhàn)。在對產(chǎn)業(yè)集群、區(qū)域分工、全球價值鏈等經(jīng)濟(jì)發(fā)展和競爭能力分析的同時，新區(qū)域主義更傾向調(diào)和“經(jīng)濟(jì)效率、社會公平、環(huán)境友好、文化融合”等多重價值目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)與社會、文化、環(huán)境等因素密不可分。并形成了更加均衡的、可持續(xù)的綜合協(xié)調(diào)的區(qū)域發(fā)展觀。
1.3 新區(qū)域主義與舊區(qū)域主義的差別
新區(qū)域主義明顯區(qū)別于舊區(qū)域主義的差異主要體現(xiàn)在以下四點：
1.3.1 區(qū)域治理方式。舊區(qū)域主義采用的是自上而下政府對次級政府及非政府組織的管理，而新區(qū)域則引入治理的結(jié)構(gòu)體系，提倡各層政府與非政府組織之間以“協(xié)助、聯(lián)合、網(wǎng)絡(luò)、伙伴關(guān)系”共同實現(xiàn)區(qū)域治理，避免了復(fù)雜的科層結(jié)構(gòu)及其弊端。
1.3.2 區(qū)域成員行為。舊區(qū)域主義下，區(qū)域成員由于科層制的限制，其行為大多是被動地完成相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)，而新區(qū)域主義下，各個成員在一直的利益引導(dǎo)下，相互信任充分協(xié)調(diào)，主動實現(xiàn)分工與合作。
1.3.3 區(qū)域?qū)ν忾_發(fā)程度。舊區(qū)域主義十分重視區(qū)域范圍的界定，側(cè)重區(qū)域內(nèi)合作而對外卻有較強(qiáng)的封閉性。而新區(qū)域主義在進(jìn)一步加深區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化及制度等多方面合作的同時，關(guān)注開放視野下更全面、更多元、更深層次的區(qū)域間合作。
1.3.4 區(qū)域化內(nèi)容。舊區(qū)域主義對區(qū)域化前提要求（包括地理位置臨近，文化傳統(tǒng)相似）苛刻，實質(zhì)內(nèi)容少，一些限制隔閡并沒有消除。而新區(qū)域主義區(qū)域化前提要求相對較少，并注意實現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、社會、文化等多方面的豐富協(xié)作，使得區(qū)域化、反區(qū)域化得到更全面的發(fā)展。
2 新區(qū)域主義對我國區(qū)域發(fā)展的指導(dǎo)意義
2.1 發(fā)展目標(biāo)
目前，我國的區(qū)域規(guī)劃偏重于區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展、空間結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施布局等方面，而對生態(tài)環(huán)境、社會進(jìn)步、文化保護(hù)以及居民生活質(zhì)量的重視程度還有所欠缺，區(qū)域成員相互合作也相應(yīng)較少或者流于表面，這一現(xiàn)象是規(guī)劃目標(biāo)偏經(jīng)濟(jì)性物質(zhì)性所致。新區(qū)域主義強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)與社會、文化、環(huán)境等因素密不可分，調(diào)和“經(jīng)濟(jì)效率、社會公平、環(huán)境友好、文化融合”等多重價值的發(fā)展目標(biāo)，以及更加均衡的、可持續(xù)的綜合協(xié)調(diào)的區(qū)域發(fā)展觀，促使我們反思當(dāng)前多數(shù)區(qū)域規(guī)劃的發(fā)展目標(biāo)。為此，需要借鑒區(qū)域生態(tài)學(xué)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)、區(qū)域社會學(xué)以及可持續(xù)發(fā)展等相關(guān)學(xué)科的研究成果，盡快建立我國現(xiàn)階段適度的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)評價體系、指標(biāo)控制體系，并且加強(qiáng)發(fā)展階段、發(fā)展時序、動力機(jī)制的研究。同時，給予“弱勢政府”在區(qū)域發(fā)展中更多的機(jī)遇和優(yōu)惠，促使區(qū)域內(nèi)部更加均衡地發(fā)展也應(yīng)該成為未來區(qū)域發(fā)展的目標(biāo)之一。
2.2 政策支撐體系
在我國，政府作為規(guī)劃編制實施的主體，其治理方式和決策方法都會對規(guī)劃本身產(chǎn)生巨大的影響。在區(qū)域規(guī)劃中，由于規(guī)劃對象跨越多個行政區(qū)，建立高效有力的政策支撐體系成為區(qū)域規(guī)劃的難點和創(chuàng)新點。能否突破政府自上而下的管理方式，形成一種基于相互利益而形成的包括各級政府、非政府組織在內(nèi)的、面向整個區(qū)域的、更加開放靈活的治理體系，為更好地實現(xiàn)區(qū)域多元均衡的發(fā)展目標(biāo)提供堅實的政策基礎(chǔ)成為規(guī)劃制定過程中體制改革和制度創(chuàng)新亟待研究的議題。
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