時間：2023-09-05 09:33:13
緒論：在尋找寫作靈感嗎？愛發表網為您精選了8篇社會治理風險點，愿這些內容能夠啟迪您的思維，激發您的創作熱情，歡迎您的閱讀與分享！
中圖分類號：F21 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2011）35-0126-02
全球化帶來的影響是多維度的、復雜的。弗里德里克?詹姆遜概括為“技術的、政治的、文化的、經濟的、社會的”五種不同的形式。不管是被動的卷入還是主動的迎合,全球化的影響已經滲入到我們生活的方方面面,沒有哪一個國家或社會能夠游離于全球化影響之外。進入21世紀，中國在極復雜的國際環境中發展，在經濟轉軌、社會轉軌的關鍵時期，轉型風險和全球風險雙重疊加使得我國的風險境遇更加復雜，不僅風險數量多，而且性質復合――過程風險與結構風險共振。因此正確認識風險社會，建立風險治理的有效機制具有重要現實意義。
一、風險社會的背景
貝克說，人類歷史上各個時期的各種社會形態從一定意義上說都是一種風險社會，因為所有有主體意識的生命都能夠意識到死亡的危險。風險在人類社會中一直存在，但只是在近代之后隨著人類成為風險的主要生產者，風險的結構和特征才發生了根本性的變化，它在現代社會中的表現與過去已經有本質的不同。傳統風險的表現形式以自然災害為主，因而就其自然的不變性所帶來的風險是顯而易見的，如地震、洪水、海嘯等；但現代風險社會的形成是人的因素作用的結果。現代科學知識和現代科學技術為人類創造了數不勝數的享受安全和成就生活的機會，同時也給我們帶了“毀滅性的進步”，如全球變暖、臭氧層空洞、環境污染等工業化的副作用。風險社會的到來，不僅帶來了社會面貌的嬗變，而且導致人類思維范式和行為模式的改變，甚至從制度和文化上改變了傳統社會的運行邏輯。一句話，風險已經成為我們這個時代的標志性特征和理解世界的無所不包的背景。
二、全球化風險中我國面臨的風險分析
貝克在2001年11月于俄羅斯國家杜馬上的演講中說，全球風險社會的新含義依賴于這樣一個事實，“那就是運用我們的文明的決策，我們可以導致全球性后果，而這種全球性后果可以觸發一系列問題和一連串的風險，這些問題和這些風險又與權威機構針對全球范圍內的巨大災難事例而構筑的那一成不變的語言及其作出的各種各樣的承諾形成了強烈的反差”。在這樣一個社會階段或社會狀態中，根源于人類實踐的各種全球性風險對人類的生存和發展形成根本性的威脅，潛在的風險一旦轉化成為現實的危害，極可能是整個人類生活的崩潰。具體到我國所面臨的風險可以表現為以下幾個方面。
1.風險的來源日益多元化，風險的種類不斷增加
隨著全球化的不斷深入，風險的來源日益多元化，風險的種類不斷增加，中國社會發展中的風險也越來越多了。
2.制度風險更加突出
中國正處于高速的社會轉型期，但是在這個新舊體制交替的過程中，“制度缺失”和“制度缺陷”都會引起社會風險。
3.風險的普遍性與不平等性并存
首先，風險是客觀存在的且具有普遍性。某些風險是人人都無法逃脫的，它們因為空氣、水、風和食物鏈而變得“無邊界”，環境、安全、健康這些問題對于每個人都無二異。因此，每個人都被資源短缺、生態環境惡化、傳染病的流行等風險所困擾。其次，風險又具有不平等性。這種不平等性表現為越往社會上層，風險越分散；越往弱勢群體，風險越集聚。貝克指出世界風險會影響所有的人，而不論其財富、階級和性別如何。當被生產出來的風險不斷地加重和廣泛傳播、又隨著分配的軸心圍繞安全而不是平等而運轉的時候，風險地位便會使階級地位過時（Beck,1992:38）。
4.風險意識和觀念增強
現代科技信息通訊技術的發展，尤其是互聯網的應用，突破了時間與空間的限制，為人的風險感知提供了巨大的便利。核泄露、瘋牛病、“9?11”、非典、禽流感、地震――無論歸咎于風險的增量還是公眾認知的提升，風險的層出不窮，使人們切身感受到置身于一個真實的風險社會之中，增強了風險感知、風險意識和對風險社會認同。雖然人們的風險意識提高了，對許多風險的了解加深了，但在某些后果嚴重風險面前常常反應過度，引發公眾不必要的恐慌，作出非理性的選擇，從而帶來負面影響。典型的事件就是20世紀90年代末出現的金融危機的連鎖反應，心理的恐慌放大了風險的破壞力。
5.傳統發展模式造成了高風險性
中國經濟的發展模式不是效率型、內生型的經濟增長（Plul Krugman）,而屬于外生型的經濟增長，是以廉價勞動力為比較優勢，以大力發展外貿，尤其是大進大出的進出口為主要手段參加全球生產鏈的分工，形成一種世界工廠的模式。這種模式使得中國在過去的二十多年GDP的平均增長高于8%。但與此同時，這種增長伴隨著日益增長的風險。具體體現在以下幾個方面：一是經濟對外資依賴性越大，經濟的穩定性就越差，受國際環境的影響也越大。二是我國作為世界加工廠處于國際產業鏈的最底端，這是以資源浪費、環境的破壞和勞動力的低報酬作為代價的，生態環境的破壞增加了風險源。三是我國以拉動GDP為主導的經濟發展政策，造成投資過多而消費過少的局面。長期以來中國消費率的低迷對宏觀經濟產生了一系列嚴重的問題，由于消費需求是社會總有效需求的最主要組成部分，一個過低的消費需求對維持均衡的經濟增長顯然是不利的，使得中國經濟風險更加嚴峻、危機四伏。
三、風險社會的有效治理
風險社會的到來，其超出了傳統意義范疇和危機應對理念。如何建立一套科學、合理、高效的風險防控和預警機制，增進政府和公民社會的協同治理能力，成為當前各國經濟發展面臨的嚴峻現實課題。
1.提高全民防范風險意識與技能
風險越少為人們所認識，就會有越多的風險產生。因此風險治理的首要環節就是培養風險觀念，用正確的風險觀武裝頭腦，指導實踐，推動工作。風險意識是生活在風險社會中的每個人都必須具備的理性思維，是正視風險心理狀態和面對風險的積極態度，所以強化公民的風險意識勢在必行。
2.促進應對風險主體的多元化建設
風險社會的來臨使得社會中的各利益相關主體都面臨考驗，都需要提高抵抗風險的能力，任何一個主體都不可能獨自應對風險社會的挑戰，它需要政府、專家、公民社會、公民自身等同謀協作、復合治理。即當前中國的社會風險不僅需要公共領域的治理，也需要私人領域的治理，還需要公共領域與私人領域的合作。政府應建立與社會的合作關系，這有助于政府及早獲取風險信息，從而贏得治理風險的有利時機。這就要求改變以往那種以政府或國家為中心的治理模式，建立起包括政府、企業、非盈利組織、專家、公眾等社會多元主體在內的風險治理體制，形成各方管理各自風險、政府管理公共風險，保險業參與風險共擔的風險治理新格局。
3.推進中國政治發展，建立公平合理的利益分配機制
既然風險是現代化經濟的進程中“無法預料”和“不可免除的特征”，風險是與財富一樣在不同社會階層中進行分配，那么其主要矛盾和問題的社會表現其實就是社會的公平正義問題。也就是說，在很多方面，這些急需社會公平與正義解決的問題所反映的社會現象，伴隨著階級、階層地位和財富擁有的不平等，為社會帶來了一種完全不同的分配風險。政府和決策者是否在全社會推行公平正義價值理念，則直接影響著社會的穩定與和諧。
4.加強風險的控制
風險往往不會在其已經發生了影響和人們已知造成了破壞之后繼續顯示其風險的價值，而是以此為界點，將繼續孕育著在已經發生的破壞結果之后新型的、潛在的、且并非具復制性或重復可被克服的風險要素。風險意識的核心不在于現在，而在于未來。所以將風險控制在現有社會系統運作和發展所能承受的范圍之內具有重要意義。社會要發展當然存在風險，但風險有大有小，小的風險是必須要承擔的。要控制的是高風險。政府必須對自身的行為、對社會利益群體的行為甚至對某些個人的行為所帶來的風險有所評估。當個人或企業行為對他人構成風險時，政府就會通過管制保護和減輕風險。
5.要提高國家的治理能力
中國應該把重點放在加快現代治理機制的構建，有效地應對全球性風險和制度轉軌風險。在轉軌過程中，如果國家的治理能力被削弱，必然造成整個轉軌的失序，成為所有社會風險爆發的導火索。提高國家治理能力不僅要改革國家內部的治理結構，提高國家對市場和公民社會的監管能力，還要調整國家與市場、公民社會的關系，使它們形成合作互補關系，社會的風險意識才能得到真正的提高。
6.加強風險治理的國際合作
雖然政府應承擔起風險社會治理的基本責任，但風險社會的不確定性和政府知識、能力的有限性使提高政府行為的前瞻性和科學性只能部分地緩解風險社會的治理困境。風險并不是為某個國家或地區所獨有，而是全人類共同面對的；很多風險，比如生態風險，都是跨區域的，甚至是全球性的，只有實現區域間政府合作，乃至國際合作，才有可能真正解決問題。因此風險治理也不是一個國家或地區的責任，而是全世界的共同責任。在充分考慮文化差異的前提下，廣泛開展國際與區域合作，是實現風險共治的必然選擇。
參考文獻：
[1]弗里德里克?詹姆遜.論全球化的影響[C]//李惠斌.全球化與公民社會.桂林:廣西師范大學出版社,2003:20.
[2]烏爾里希?貝克.從工業社會到風險社會(上篇)[J].,譯.與現實,2003,(3).
[3]楊雪冬,等.全球化與風險秩序重建[M].北京:社會科學文獻出版社,2006.
[4]曾家泉,夏玉珍.轉型期社會風險預警與干預機制研究[J].廣西社會科學,2008,(4).
[5]張成福,謝一帆.風險社會及其有效治理的戰略[J].中國人民大學學報,2009,(5).
[6]安東尼?吉登斯.現代性的后果[M].田禾,譯.南京:譯林出版社,2000.
[7]王愛軍,趙定濤.交易費用經濟學的一個新視角:國家宏觀交易費用論[J].國家行政學院學報,2006,(2).
（一）風險社會的內涵
“風險社會”這個概念由德國社會學家烏爾里希?貝克首先提出，這里風險指的是：“完全逃脫人類感知能力的放射性、空氣、水和食物中的毒素和污染物，以及相伴隨的短期和長期的對植物、動物和人的影響”，現代風險社會具有以下幾點特征：第一，現代社會風險是圍繞“人”而產生的各種風險，其中包括由于人類活動所帶來的未知性后果、人類活動導致自然環境的未知變化、社會制度本身缺陷所帶來的風險。第二，現代社會風險具有一般風險所有的不可預見性和無法度量性。第三，現代社會風險具呈現全球化和高危化趨勢。
（二）風險社會對國家治理提出的新要求
首先，風險社會背景下，政府應當高度關注風險預防和治理工作，將其納入到核心職能當中。如今，巨大的風險可能使得多年積累的財富化為烏有（亞洲金融危機），政府非常有必要將社會風險管理提升到前所未有的新高度。
其次，政府應當提高對自然、社會風險的預見能力。盡管風險具有高度不確定性，但是政府作為一國資源和信息的最終掌握者，識別和預警風險并非絕無可能，政府需要時刻保持清醒，理性評估事項收益和風險的得失。
第三，政府應當具備較強的宏觀駕馭能力的同時擁有合作精神。風險的全球性和高擴散性使得一些局部事件可以迅速演化為全國性社危機。政府應當具有強有力的宏調控手段，同時與他國政府、社會力量積極尋求合作，果斷而堅決地阻止事態進一步惡化。
第四，制度化風險的存在要求政府不斷完善政府管理體制，著力構建民主、公平、開放的社會體系。中國當下面臨的最嚴峻的社會風險是制度風險，其中主要包括：制度轉軌風險；以收入差距為核心的社會差距的擴大；信息的流動和控制以及金融危機等。雖然社會風險的防治看起來更依賴于政府的調控，但事實上更加需要暢通的信息溝通，高度的社會合作和公民的自覺配合。
二、風險社會下我國國家治理面臨的困境
結構性失效涉及以國家為中心構建的整個治理結構，有兩種表現形式：一種是國家治理能力的軟弱，政府無法承擔應有的維護社會秩序和保障公眾安全的功能，更無法保證市場和公民社會的正常運行；另一種是政府與公民社會、市場的關系不平衡，甚至僭越了他們的功能，從而誘發了后兩者的失效，造成眾多的社會問題。
制度性失效一般是指一些現存的規則和安排存在明顯的缺陷，無法有效實現其目的甚至具有反作用。表現為：一些某些社會問題沒有建立相應的規章制度，存在法律真空，無法有效約束主體行為。或者雖然建立了相應的制度，但無法實際實行、取得其應有的效果，存在制度自身不到位；或者已經建立的制度并不適應具體的條件，存在制度的不適應。
政策性失效主要是因為國家要面對和解決不斷出現的各類問題，現有的政策會因為實際情況的變化而不適應當下的需要，對于任何一項政策或者制度，隨著時間的推移和情況的變化都存在失效的可能。
三、風險社會下實現國家有效治理的策略
政府對于風險社會的治理不可能完全避免嚴重公共危機的發生，但風險社會可能導致的嚴重后果又使得政府無法逃避風險社會的治理責任，因此，政府應當設法提高風險治理手段的有效性，國家治理體系本質上來說就是規范社會權力運行和維護公共秩序的一系列制度和程序，推進國家治理體系和治理能力現代化的基本路徑包括：
一是要逐步完善國家治理體系。發揮黨和政府在國家治理中的核心和主導地位的同時，要足夠重視市場與社會在國家治理中的作用，充分發揮七自身的調節和反饋功能。十八屆三中全會反復強調市場在資源配置當中的決定性作用，實際來講，市場不單單起著配置的功能，還具有建構經濟秩序的效應。
[關鍵詞]風險管理 理性計算 反思與批評 風險治理
一、風險管理的發端及其基本意涵
風險，從廣義的角度講，伴隨著人類的整個發展歷程，凡是存在不確定性的和災難性后果的地方就存在風險。風險管理與人們天然地渴望降低不確定性的本性相聯系。但風險的觀念以及風險管理的觀念并非始終為人們所理解，Judith Green（1997）從對“事故（accident）”系譜學地分析出發，認為風險觀念是人們擺脫了決定主義的命定論并接受了理性的因果分析時才得以產生。Gray等（2001）認為，風險管理扎根于資本主義發展初期，但只有到了20世紀40年代后，風險管理才得到了進一步的發展，所以也有人認為現代風險管理起源于20世紀二三十年代統計方法在大規模生產中的運用，在二戰中隨著數學概念在軍事領域的運用而得到發展，直至五十年代，決策科學作為一門確切的學科出現后，風險管理的一般觀念才得以出現。不同的人或組織對風險管理可能形成不同的界定，但在任何定義中，風險管理都包含三個基本要素：風險管理的主體、風險管理的對象、風險管理的方式和原則。故本文將從這三個方面簡要勾勒出風險管理理念的演進和發展。
二、以理性計算為基礎的風險管理
風險管理的出現建立在概率論在管理科學中的系統運用，起初的風險管理建立在理性計算的基礎之上。以理性計算為基礎的風險管理大致包括兩個視角，即風險管理的技術視角和經濟學視角。風險管理的技術視角，就是力圖通過對大量數據的統計分析在風險暴露和風險后果之間建立聯系，形成風險分析的技術模型，其基本的內容大致包括數據收集、風險分析和風險應對措施的采取。經濟學視角的風險管理與技術視角的風險管理最為接近，其基本的理論假設是成本—收益原則和預期效用理論。
早期（從20世紀40年代到60年代）以理性計算為基礎的風險管理，對風險采用了一種客觀實體主義的定義，即將風險視為可能發生的對人類造成負面傷害的事件。這種定義在保險業和化學工業中最廣泛地被采用，風險本身是可以通過數據的收集、模型的建立而得到估算的，比如在保險業中的風險評估和管理。應對風險的方法大致包括風險處理、風險規避、風險轉移等。
在這一階段，即風險管理主要以理性的計算為基礎階段，風險管理的主體是單一的，即作為管理者的個人、企業或者政府（或者說是風險分析和管理的專家）；管理的對象，亦即被定義為風險的事物，也是明晰的，對何謂風險在這一階段并沒有太大的爭議；而風險管理的原則和方法也是命令式的。
以理性計算為基礎的風險管理，其最大的優點在于其模型的簡單性和明晰性，盡管這種簡單性與明晰性可能獲得一種方法論上的活力，能夠分析數據、風險描述和價值判斷，但其最大的不足之處也正是在于由于其簡單性和明晰性而無可避免的狹隘性。
三、對以理性計算為基礎的風險管理的反思和發展
進入上世紀70年代，人們開始對這種以單純的理性計算為基礎的風險管理提出了大量質疑和批評，不同的視角和理論被引入了風險研究之中。下文主要介紹三種主要的理論視角，即心理學視角、社會學視角和文化研究視角，及其對風險管理的反思和發展。
心理學視角的風險研究強調人們對風險的感知，即對風險的主觀判斷和評估，風險認知是風險管理者在風險認定和策劃風險排減措施時必須考慮的因素。由于風險感知的引入，風險管理開始從純粹客觀的分析，轉向開始關注人們主觀對風險的判斷，風險管理也開始轉向一種來自于底層的視角，對風險的認定也并非僅限于專家的視角。
社會學的視角將風險的定義由實體論層面拓展到了社會定義和社會建構層面，“真實的”風險后果總是包含著社會詮釋并與群體的價值和利益相聯系。Zinn 和Taylor-Gooby（2006）概括了社會科學中五種風險研究的理論路徑：理性選擇路徑、反思性現代性路徑、后現代視角、系統理論視角、批判理論路徑。理性選擇路徑將后果的不確定性與管理決策聯系起來，強調不同的個人偏好與組織文化價值對風險的可能性和后果的理解。反思性現代性理論假設現代性的元理性基礎已經失去了其合法化力量，經典的現代性轉向了反思性的現代性，包括生活方式的個體化、知識和價值的多元化以及個人生活計劃不確定性的增長等。系統理論視角將風險視為一種與社會定次級群體緊密相連的基礎性社會建構，社會系統不斷內在化外在威脅，將外在威脅轉化為風險，風險的接受者和承擔者之間存在非連續性。批判理論強調發達的或晚期資本主義的悖論和自反性后果，強調政治權力運用造成不平等的風險分配。后現論家發展了一種最為激進的建構主義觀點，何謂風險、何謂收益及其何種程度都依賴于社會力量的塑造作用，重視社會框架和文化偏見的作用。
風險的文化視角將風險視為由社會中結構性力量所決定的社會建構，諸如健康威脅、不平等、公平性、控制等問題都不是有科學分析可以決定的，而只能是社會中不同行動者信念和理性的再建構。這些建構反映了不同風險領域中各個群體或組織的利益與價值以及這些群體之間共享的意義、文化產品和自然現象。風險政策是所有行動參與者持續斗爭的結果，是將各自對風險的理解納入公共日程之中，并強加給他者。自我利益之間需要做出妥協以實現群體自己的現實，不同群體之間為了建構有意義的現實有必要進行溝通，決定可能的現實建構的范圍和界限。
各種研究視角的引入，豐富了人們對風險管理本身的理解，風險認知、風險溝通、風險參與等概念的提出，打破了原有風險管理的狹隘界限。風險管理的主體的單一性和明晰性受到質疑，風險的界定也成為一個建構、商討甚至斗爭的過程，風險管理的方式也開始變得更為復雜。
四、風險治理：風險管理理念的綜合演進
對傳統的以理性計算為基礎的風險管理受到了多重挑戰：風險感知挑戰了理性風險分析的理想模型，技術性的風險分析也面臨挑戰，科學專家的權威開始受到挑戰，政府在風險管理中的合法性也開始受到質疑。1992年英國皇家協會了一份關于公共風險感知和風險管理過程的報告，首肯了風險的可接受性之于科學的風險管理的重要性，企圖將風險分析的技術科學觀念與風險感知的社會和心理分析整合起來。90年代后，國際政治、經濟、社會的巨大變遷也要求一種更為綜合的風險管理框架，風險治理的觀念開始出現。
治理（governance）的概念在90年代中期以后在有關國際關系、比較政治科學、政策研究、環境與技術社會學以及風險研究的文獻中大量出現，涉及風險治理的組織和機構也大量出現。從國家層面來看，治理闡述了涉及到政府與非政府行動者的集體決策的結構和過程，現代社會中的治理被視為政府機構、經濟力量和市民社會行動者之間相互作用的結果。在全球層面，治理意味著一種橫向組織結構，包含了政府和非政府行動者，這些行動者在沒有更高權威組織的情況下做出決策，非政府組織扮演了一種至關重要的角色。風險治理包含了橫向和縱向兩個為維度，橫向上看，風險治理包含了政府及其機構、行業（或企業）、科學和學術團體、市民社會（或非政府組織）等行動者，從縱向看，風險治理包括了地方性風險治理、區域性風險治理、全國性的風險治理、跨國的風險治理以及全球性的風險治理。風險治理成為一個多維度、多元行動者的綜合的風險管理框架，風險治理要求考慮各種情境性因素，諸如不同的制度安排以及包含不同風險感知的政治文化。
2001年歐盟委員會，提出了良好的風險治理必須遵循的幾個原則：開放性、參與性、責任性、有效性、一致性、均衡性與輔。2005年，基于傳統的風險分析和風險管理的路徑和有效的風險管理的基本原則，國際風險管理委員以風險治理的概念為基礎，提出了一個整合了的風險管理框架。這個整合的框架力圖提供一種綜合的方式以整合風險認定、風險評估、風險管理和風險溝通，彌補之前風險治理中的不足。這個框架包含了風險預評估、風險評估、可忍受性與可接受性判斷、風險管理以及伴隨以上每一個階段的風險溝通。
五、小結
從擺脫決定主義的命定論觀念到以理性計算為基礎的風險管理理念的出現，再到更為強調主體的多元、對象的不確定以及原則和方法上的協商和參與的風險治理框架的出現，風險管理理念經歷了其自身的發展和變化。隨著現代化、信息化和經濟全球化進程的加快，人們一方面享受著社會快速發展所帶來的各種好處，但另一方面，人們也更加深刻地認識到社會快速發展背后所隱藏的危機，風險管理理念的演進也恰好體現了這種現代性自身的困境。如何走出這種現代性的困境，走向何種理念和原則的風險管理，有待于我們進一步地思考。
參考文獻：
[1]Green， Judith， Risk and Misfortune（1997）. The Social Construction of Accidents， London： UCL Press
[2]Gray， P. C. R. and Wiedemann， P. M.（2001） 'Risk management and sustainable development： mutual lessons from approaches to the use of indicators'， Journal of Risk Research， 2： 3， 201—218
[3]Aven，Terje and Renn， Ortwin（2010）. Risk Management and Governance： Concepts， Guidelines and Applications， Heidelberg： Springer
[4]Zinn， J. O.， & Taylor-Gooby， P. （2006）. Risk as an interdisciplinary research area. In P. Taylor-Gooby & J. Zinn （Eds.）， Risk in social science （pp. 20–53）. Oxford： Oxford University Press
關鍵詞：現代性；風險；風險社會；和諧社會
一
風險是與人類相伴而生的一種現象，但真正意義上的風險卻如貝克所言存在于簡單現代性向反思現代性轉變過程中。當前，風險已成為全人類共同關注的話題。在西方，關于風險問題的研究，主要有以下流派：一是以烏爾里希?貝克和安東尼?吉登斯為代表的風險社會理論，他們主要從制度層面來研究風險。他們認為風險的出現是現代性的必然產物，風險的解決不是要消除現代性制度，而是對它們進行反思性變革。二是以尼克拉斯?盧曼為代表的關于風險的復雜自系統理論，主要從系統理論出發來闡析風險問題。他認為，我們生活在一個沒有選擇的社會中，不得不面對風險，現代社會的分工形式和不同的功能系統中的決策是風險問題產生的根源。因為這些問題分散在不同的功能系統中，所以他們不可能從根本上得到解決。三是以瑪麗?道格拉斯、威爾德韋斯和斯科特?拉什為代表的風險文化理論，他們主要從文化層面來研究風險。在他們看來,當代社會的風險并沒有增加,也沒有加劇,相反僅僅是被察覺、被意識到的風險增多和加劇了。與風險社會不同,“風險文化依存于非制度性的和反制度性的社會狀態之中，” [1]它體現出對風險社會的自省與反思。
雖然表面上看來，學者們對風險的認識各有差異，但透過這種差異，我們也可以看到他們對風險的一些共識。實際上,風險(risk)就是一種不確定性,這種不確定性既是一種客觀事實,又是人們的一種認知體驗。風險是社會發展到一定階段所必然出現的一種現象, “是一種表明自然終結和傳統終結的概念，” [2]是現代性的后果,它預示著社會可能面臨的危機狀態和災難性危險。風險本身并不是“危險”(danger)和“災難”(disaster),而是一種危險和災難的可能性。風險可以區分為“外部風險”（external risk）和“被制造出來的風險”（manufactured risk）兩種類型。“外部風險就是來自外部的由傳統或自然的不變性和固定性所帶來的風險”； “被制造出來的風險指的是由我們不斷發展的知識對這個世界的影響所產生的風險，是指我們在沒有多少歷史經驗的情況下所產生的風險。”[3]在全球化時代,人們面臨的主要風險就是“被制造出來的風險”或稱“人造風險”。而且，當人類由簡單現代性向反思現代性轉向時，風險也呈現出模糊性、全球性、更廣泛的關聯性、平等性、不可控制性等不同的特點。
二
風險與人類共存，人類社會正是在與風險的相互抗衡中不斷發展的。當代中國，構建社會主義和諧社會已經成為大勢所趨，人心所向。但是，我們要看到，和諧社會的構建同樣伴隨著巨大的風險。因為社會主義和諧社會理論是在我國社會轉型的特殊歷史背景下提出來的，所以，社會轉型既是構建社會主義和諧社會的現實基礎，也是我國當代社會風險形成的重要原因。
1、當代中國社會經濟轉型是產生社會風險的物質起因
社會轉型表現在經濟領域就是經濟形式由自然經濟向商品經濟的轉變、經濟體制由計劃經濟體制向市場經濟體制的轉變。市場經濟的自發性、盲目性、競爭性使經濟運行充滿了風險。一方面，經濟發展的自發性、盲目性易導致社會風險的出現。市場經濟是一種以市場為主要調節手段的經濟，這種調節既具有靈活性、又具有不穩定性、不確定性，這就使社會發展具有風險性。另一方面，市場經濟的競爭性必然會導致風險的出現。我國目前社會轉型期的競爭存在一系列的問題，主要表現為競爭缺乏規范、不正當競爭嚴重、競爭不足與競爭過度并存和競爭的補償機智不健全。這種不正常狀況必然使競爭具有高風險性，使社會處于高風險狀態。
2、當代中國社會政治轉型是產生社會風險的政治誘因
所謂社會政治轉型主要是指我國目前正處于由傳統的人治社會向現代的民主法制社會的轉變。在這一轉變過程中，民主化能喚醒人們的民主意識、提高人們的政治素養、推動社會的發展進步；同時，民主化的推進也不可避免地會與傳統的保守觀念、守舊勢力發生碰撞，出現人心騷動、社會動蕩，從而產生一些無法預測的政治風險；法制化的運作一方面能規范社會行為、穩定社會秩序，但另一方面在其正常的推行過程中會產生種種阻力，出現人們無法預測的政治風險。
3、當代中國社會文化轉型是產生社會風險的精神原因
社會文化轉型是指社會由傳統文化向現代文化的轉型。雖然傳統文化并不一定意味著保守、落后，現代文化也不一定意味著開放、先進，但總體上看，由傳統文化向現代文化轉型是社會歷史發展之必然。從某種意義上講，傳統文化向現代文化的轉型是由單一文化向多元文化的轉變過程。無論是傳統的儒家文化還是改革開放前的中國文化，其實質都是一種單一文化。改革開放后，在解放思想、實事求是的思想路線指引下，當代中國的文化既對傳統文化進行了繼承，更對其展開了反思，同時，在對外開放的過程中，中國文化進一步與國外文化進行了交流和碰撞。這種交流和碰撞使中國文化發生了大的變化，并逐步融入世界文化之中，正在形成多元并舉的文化模式。多元文化共存有利于文化的交流與合作,它對促進社會主義新文化的建設具有不可估量的作用。但是,在文化的交流與合作過程中，產生于不同歷史背景下的不同文化又必然會出現沖突和碰撞。這種沖突可能會使思想道德發生混亂，終極信仰發生危機，從而導致文化風險的產生。
三
當代，風險已經成為人們無法回避的現實，它隨著全球化的進一步發展正在向全世界不斷擴散，使人類進入后果嚴重的風險社會。中國現在雖沒有進入貝克所說的“風險社會”，但處在社會轉型期的中國，和諧社會的構建仍然面臨著經濟領風險、政治風險、文化風險和社會風險等各種各樣的風險。不過我們也要看到，風險及風險社會對人類來說，并不僅僅意味著災難和危險，它同時也預示著機會和希望。在構建社會主義和諧社會的今天，我們必須按照民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的總要求不斷強化風險意識，樹立和諧發展的理念，努力建立有效的風險管理機制，積極開展全球風險治理，只有這樣，才能最大限度地規避風險，不斷推動社會建設與經濟建設、政治建設、文化建設協調發展。
強化風險意識是社會風險治理的先決條件。雖然和諧是當代社會的主流，但是在這個高度不確定性的社會中，風險事件的頻繁發生已使風險成為一種社會常態。然而，由于人們缺乏對風險的認知、判斷和評價，結果可能出現兩種對待風險的極端態度：一種是極端的恐懼。這種人在生活中由于對風險的極端恐慌和焦慮，從而對其產生一種過度的防范，導致惶惶不可終日；另一種是極度的漠視。這種人對風險的態度是聽天由命，對風險不采取任何防范措施。這兩種態度都無助于風險問題的解決。我們必須要樹立正確的風險理念，培養健康的風險心態，采取科學的社會生活方式 ，正確面對風險，不斷強化風險意識。
培育和諧的發展理念是社會風險治理的觀念選擇。發展有風險，但風險又是可以在一定范圍內避免的，這關鍵取決于人們選擇什么樣的發展觀和發展模式。在構建社會主義和諧社會的今天，我們必須樹立和諧發展的理念，堅持“以人為本”，努力促進人與自然、人與社會、人與人、人自身的和諧發展,只有這樣，才能以最小的風險獲得最大的發展。首先，和諧發展必須凸顯人的發展，把人作為價值的核心，把滿足人的全面需要和追求人的全面發展作為社會主義和諧社會建設的根本出發點和落腳點，作為評價當前經濟社會發展效益的根本和最終標準。其次，和諧發展必須強調發展的全面、協調、可持續性。社會發展是經濟、政治、文化及生態協調發展的過程，只有社會系統內部的各種要素之間相互協調一致才能降低發展的片面性、單一性和短視性所帶來的風險，才能維持社會發展的可持續狀態。第三，和諧發展把構建和諧社會作為社會發展的重要戰略目標。社會發展不和諧就會產生風險、出現危機，如果以科學發展觀為指導，堅持和諧發展的理念，就可以不斷降低發展的風險，更好地推進社會的和諧發展，從而實現從風險社會向和諧社會的飛躍。
建立有效的社會風險管理機制是社會風險治理的重要手段。在社會主義和諧社會的構建過程中，風險是無法回避的。雖然貝克認為當前風險已具有不可控制性，但我們還是要努力避免之。為此，我們必須建立健全社會風險預警系統、社會風險分析系統、社會風險控制系統和社會風險補償系統等有效的社會風險管理機制來應對風險。我們必須運用多種風險控制手段、采取多種風險防范措施、實行多種風險補償辦法來全面、系統、動態地防御目前日趨嚴重的社會風險，促進經濟社會的和諧發展。
開展全球風險治理是社會風險治理的未來走向。人類正處在全球化時代，全球化一方面使全球范圍內的社會交往關系和相互依存關系不斷強化，同時這種全球往和依存關系又使得全球化進程中所產生的各種風險具有全球性的特點。風險的全球化意味著任何國家的內部風險都可能演變成為外部風險，進而很快波及到與其有緊密聯系的國家和地區，最后可能將整個世界引入風險和災難中。這一切都表明，全球化時代的風險單靠民族國家本身和冷戰時期建立的以西方為中心的一些國際組織和機制已很難進行有效的控制和管理。身處全球化時代的風險社會中，要有效地治理風險，必須走全球風險治理之路，實行風險治理主體的多元化，風險治理機制的互動化，風險治理方式的寬泛化。只有這樣，才能把中國建設成一個和諧中國，才能把世界構建成一個和諧世界。
作者單位：延安大學政法學院
參考文獻:
[1]斯科特?拉什.風險社會與風險文化[J].與現實，2003，（4）.52.
〔摘要〕20世紀后期以來，人類進入了一場從工業社會向后工業社會的轉型，在此過程中，各種各樣突發性的危機事件頻繁地向人類襲來，標志著人類進入了一個具有高度復雜性與高度不確定性的“風險社會”。風險社會的出現，對工業社會的治理方式提出了挑戰，在迅速增長的不確定性面前，作為工業社會治理主體的常規組織開始暴露出了不適應性，傳統的治理方式面對危機事件凸現出治理的無效性，從而突出了任務型組織的巨大實踐價值。任務型組織在風險治理上有著獨特的優越性，因而應當成為風險治理的新途徑。
〔關鍵詞〕風險社會；風險治理；常規組織；任務型組織
〔中圖分類號〕D035-0〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2012）06-0041-08
20世紀后期以來，在人類社會從工業社會向后工業社會轉型的過程中，各種各樣的突況、危機事件一輪輪地向人類襲來，標志著人類進入了一個具有高度復雜性與高度不確定性的“風險社會”。風險社會的形成是許多因素共同作用的結果，這些因素的存在本身可能是偶然的，但它們的結合造成了風險社會的事實卻具有某種必然性。按照貝克、吉登斯與拉什的看法，風險社會乃是工業社會的“自反性現代性”的一個不可避免的結果，并且，在相當長的一段時期內，風險社會就構成了我們的“生活世界”。社會變革的歷史告訴我們，人類要走出風險社會，必然會經歷一個艱苦而漫長的過程，需要對既有的社會治理結構作出根本性的變革，但就當下而言，要保證人類不在風險社會中走向毀滅，我們首先必須開展風險治理。那么，由誰來開展風險治理，又如何開展風險治理？這都涉及到治理主體即組織的問題。從歷史上看，組織一直是人類應對與治理風險的基本途徑，但在風險社會出現之前的歷史時期內，由于社會不確定性程度較低，人們主要是通過常規組織去治理風險和防范風險的，至于任務型組織，只是偶爾出現和發揮著補充性作用的一種組織形態。隨著風險社會的到來，社會不確定性程度急劇增長，常規組織在風險治理上的無效性日益暴露出來，從而使任務型組織這種備受組織理論家們冷漠的組織形式日益顯示出其實踐價值。
一、風險社會及其基本輪廓
20世紀后期以來，當工業社會的航船駛近后工業社會的水域，整個社會的運行狀態也出現了新的變化。這就是德國學者貝克所看到的：“由于科學技術的飛速發展及科學技術與經濟活動相結合而導致技術經濟的飛速發展，使得工業社會的物質財富極為豐厚，這為絕大多數社會成員造就了舒適安逸的生存環境，不過，同時也帶來了核危機、生態危機等足以毀滅全人類的巨大風險。而工業社會運行機制自二十世紀中期以來也開始發生微妙變化，一項決策可能毀滅地球上的所有生命，僅此一點就足以說明當今時代與人類歷史上的任何時代都有著根本區別，已經呈現出從工業社會向風險社會過渡的種種跡象。”1也就是說，隨著新的社會轉型的開啟，工業社會中出現了許多新的不確定性，這些不確定性大大超出了工業社會自身的應對能力，從而使工業社會的運行表現出了高度不確定的狀態，即表現出“風險社會”的特征。近些年來，貝克的觀點得到了學者們越來越多的認同。從西方到東方，現實迫使人們不得不承認這樣的事實：“世紀之交的人類社會面臨著一次次的陣痛，從東南亞金融危機、九一一事件，到伊拉克戰爭、SARS危機，這一連串打擊全球經濟、震撼全球社會，嚴重破壞我們生活秩序的事件，揭示了當前人類社會的發展模式所隱藏的巨大風險，我們處在一個危機四伏的‘風險社會’之中。”2“風險已經成為人們理解世界的無所不包的背景，它們所激發的警示營造出了一種無能力和癱瘓的氛圍。不管是無所作為還是要求過多，都會使世界面臨一系列難以克服的風險。”3
其實，早在貝克宣告風險社會到來之前，美國學者貝爾就已經宣告“后工業社會的來臨”了，但在幾十年后的今天，貝爾對于社會發展的“預測”仍舊是一項預測，而貝克的判斷則已成為人們必須接受的一項嚴肅的現實，而且正在理論探討中得到越來越多的映現。因之，風險社會的輪廓也就比后工業社會的輪廓顯得清晰了許多。或者說，后工業社會是率先以風險社會的形式呈現給我們的，是由于人類拒絕向后工業社會邁進而陷入的一種僵局，我們只有過了風險社會這道門欄，才能突破既有的所有社會建構對于我們的限制，真正進入后工業社會。所以，在當前的風險治理中，我們需要對“風險”的性質加以認識。
風險并非實際的危險，也并不必然導致危險，而只是意味著危險的某種可能。這是因為，與自然災害的危險性質相比，風險具有建構性。對此，貝克的表述是：“風險還不同于工業化時期以前人類所遭遇的各種自然災害，因為那些自然災害并非是人類的某些決策而導致的，而風險則肯定源于人們的重大決策，當然這些決策往往并不是由無數個體草率作出的，而是由整個專家組織、經濟集團或政治派別權衡利弊得失后所作出的。”4在這個意義上，風險乃是理性的產物，或者說，是理性的一個建構物，雖然它造成了實質上非理性的結果，顯示了理性的悖論。對于風險的建構性，亞當等人也指出，“風險不僅僅在技術應用的過程中被生產出來，而且在賦予意義的過程被生產出來，還會因對潛在危害、危險和威脅的技術敏感而被生產出來。為此，我們不能把風險作為一種外在之物來觀察——風險一定是建構的。”5
風險管理理論伊始于商業銀行，并隨著商業銀行管理理念、方式的進步而不斷發展，現已形成相對獨立而完善的理論框架。全面風險管理（ERM）理論體系的首要組成部分是全面風險觀，它也是全面風險管理的前提與基礎。整體化風險管理理論是其核心管理理念。此外，還有全面風險管理理論框架體系及其配套設施。第一，全面風險管理的風險觀是風險具有雙側性。現代全面風險管理認為風險就是結果的不確定性，這種不確定性導致人們無法準確預測事物的發展方向。阿瑟•威廉姆斯在《風險管理與保險》中，將風險定義為“在給定的情況下和特定的時間內，那些可能發生的結果間的差異”，具有“雙側”性質，將不利的趨勢與有利的趨勢都視為風險。與傳統的風險定義相比，雙側風險定義更適合風險管理，可以為資源優化配置提供理論依據。第二，整體化風險管理理論。該理論的形成也經過了長期的發展，KentD.Miller認為風險整合管理是在綜合考慮各種風險的基礎上建立一套具有前瞻性、預測性的管理體系[1]。JerryMiccolis將其定義為基于企業現有資源，對企業發展目標構成不利影響或者積極影響因素[2]。LisaMeulbroek認為是整合企業各項風險管理，形成系統的管理框架，創造整體管理效益的過程，是對影響企業目標及價值的各種因素的識別、評估、管控，最終實現企業的經營目標[3]。WilliamH.Panning則認為全面風險管理是促進管理者實現企業價值最大化而統一思維、測定和管理方式的過程[4]。2001年北美CAS(CasualtyActurialSociety，北美非壽險精算師協會)提出了全面風險管理概念，將其定義為對潛在風險進行評價、控制、監測的過程，這一過程將會提升企業長期或短期的價值。
2004年9月，COSO委員會頒布了《全面風險管理—整合框架》報告，將其定義為為了識別和管控影響企業目標的因素而實施的貫穿于企業戰略制定到經營活動整個過程的理念[5]。第三，全面風險管理框架體系是全面風險管理理論的重要組成。企業全面風險管理目的在于確定并管控企業經營活動中潛在風險，以最小成本實現企業經營目標。該理論涵蓋企業各個部門，因而其框架體系也應該是全方位、持續的動態管理過程。全面風險管理的框架體系主要有：風險管理策略、風險管理過程及其他相關的配套設施。風險管理策略是事前對可能的風險進行財務上的處理，達到風險管理目標。風險管理過程是進行風險成本管理和有效資本配置方案確定的過程。風險管理過程應有的步驟為：其一，確定組織戰略目標。戰略目標是組織基于其所擁有的各種資源下的綜合分析和愿景預測，長期引232導企業的全方位管理運營活動，也指導著全面風險管理活動。其二，風險評估。全面精確的識別風險因素，需要合理的風險評估模型提供必要基礎，以提升風險管理的效果。風險評估應包括以下過程：一是風險因素識別。此因素既包括威脅性的，也包括機遇性的，只要它們的存在對實現組織戰略目標產生影響，就需要進行風險評估。二是風險因素排序。將識別出來的風險因素根據其影響程度排序，指導人們應對風險。三是風險因素分類。根據風險對組織目標可能帶來的威脅或者機遇，將風險因素分類為可利用的或者需要控制的。其三，是風險處理，包括風險控制和風險利用。風險控制是管理不利于組織戰略目標實現的風險的管理步驟。運用情景分析、風險指標或早期預警系統確定并評估風險因素，最終給出最優解決方案。風險利用則專注于優化組織內機遇性的風險因素，以使組織承擔的風險有更高的效益。四是管理監控。風險對組織戰略目標的影響會隨著環境的變化而變化，要求風險管理是一個動態持續的過程。此外，風險管理效果監控有助于全面風險管理過程在動態的循環過程中不斷得到充實和完善。第四，為了保證風險管理效果的有效實現，完整的配套設施是全面風險管理過程必不可少的。全面風險管理的配套設施包括：一是公司治理。風險管理已經是現代企業管理不可或缺的內容，更是董事會的重要職能之一。二是內部控制。為了確保企業經營活動符合法律法規，企業需要對潛在的風險構建內部控制制度，監督各項制度執行情況。三是組織和部門管理。一個直接對董事會負責、與其他組織部門保持密切聯系與合作的獨立的風險管理部門是全面風險管理必備的配套措施。四是數據和技術資源。風險管理部門可通過會計系統和前臺交易系統獲得相應的數據，并通過相應的技術途徑實現風險分析和處理。五是積極組合管理。組合管理是將風險與公司的目標結合，將風險因素進行組合管理，充分利用風險的天然對沖效應和分散化效應，實現風險管理效益最大化。
二、全面風險管理理論應用于公共
危機治理的可行性公共危機治理是涉及多方社會主體的系統性工程，需要在高效、合理的決策組織下形成制度性的系統規范。發源于商業銀行的風險管理理論在企業內部已有相對成熟的發展，值得在公共危機治理中進行嘗試。第一，風險管理理論在商業銀行內部發展成熟，有一定的管理實踐基礎，形成了風險識別、評估、控制和恢復為主的過程管理，其模式比當下的應急式風險管理更加科學，有助于全面預防和控制危機。第二，全面風險管理有助于提高政府公共危機管理的主動性與時效性。一方面，全面風險管理要求應對危機的各個主體更加主動地適應規范，最大限度地規避或管理風險。另一方面，該管理體系也使政府能夠在縱向和橫向對公共危機進行更全面的管理。第三，西方國家在公共危機治理上有類似的經驗。西方各國公共危機的發展完善過程中，或多或少吸收了全面風險管理理論的內容。美國的危機治理體系隨著經濟社會發展的需要得到了極大的完善。在組織結構上，成立了國家安全委員會，整合國防機構、情報機構進行輔助，以應對戰爭危機管理。還成立了一體化危機管理機構“聯邦緊急事務管理署”，負責對大型災害的預防、應對、恢復的全方面工作，直接向總統匯報。城市社區組織與民眾對危機的積極響應是美國危機治理的一大特色，在社區層面有社區危機反應團隊、醫療預備隊、街區守護者等志愿組織，形成了危機管理的多元主體。
三、全面風險管理視角下公共危機治理機制的重構
全面風險管理理論來源于企業，但其全面風險觀、整體化風險理論、風險管理框架等方面的理論和實踐給公共危機治理提供了全新的思路。第一，應急管理理念向公共危機治理理念的轉變。目前，政府對于公共危機的管理，急需從國家管理、應急管理的方式向全面公共危機治理轉變。根據整體化風險理論及風險管理框架的內容，公共危機治理應該建成一個以政府為主導，NGO組織、企業、公民能夠制度化協同的開放型組織網絡。它將以公共危機預防和治理為目標，對公共危機進行整體性管控，最終實現公共利益的最大化。這是一種制度創新和體制突破，有助于我國實現公共危機管理的跨域。第二，公共危機治理的動態化過程框架。公共危機的爆發是一種量變到質變的過程，必須以全主體、全風險、全過程的危機管理理念，將風險管理、風險要素管理、應急管理和災害管理整合進公共危機治理框架之中，形成動態循環的治理框架。一是危機條件下的社會主體管理，包括政府、企業等機構與公共媒體之間的管理；二是風險管理，重點是風險的監測、評估；三是風險要素的管理，主要是對風險要素的識別以及風險要素的防控；四是風險過程管理。在常態管理中，危機管理應該包括危機過后的風險管理、準備階段的危脅要素管理及恢復階段的災難管理。
危機時刻則應該將應急管理區分為常規應急和非常規應急；五是引入學習反饋機制。通過制度確保在危機治理過程中持續學結應對危機的新方法、新經驗，并促進這些方法、經驗暢通的共享。作為危機治理反饋總結環節，將有助于提升整個危機管理過程的處置能力和效率，為應對更復雜的公共危機事件奠定基礎。第三，公共危機治理過程的執行思路。我國公共危機管理中，政府以外的民間慈善組織、志愿團體以及國外的救援和志愿團體等社會組織都有所參與，但也僅僅是危機事件后某一個階段的臨時投入，而且是建立在強大的政治動員或感召之下的參與。這種參與往往缺乏組織性、專業性和持續性，導致社會組織無法有效發揮其靈活性、規模性、可及性等方面的優勢。公共危機治理思路首先在于調整政府部門、社會團體、企業、公民等相關主體的關系，在法律和管理層面明確各個主體的權責。針對不同的主體設定相應的行政程序、行動準則及相關規范，同時在組織、管理體系上體現公共危機治理的多元參與，為各個主體全程參與、相互協同提供平臺。一方面，相關法律法規需要逐步完善，解決好各類法律、法規相互銜接配套問題。另一方面，建立相應的政策架構，制度化地引入NGO以及其他社會團體的持續參與，形成組織化程度較高的制度體系。
四、全面風險管理視角下公共危機治理的實現路徑
公共危機治理不是一個靜態的、獨立的過程，是一種動態的、全方位合作的體制。現行公共危機應急管理體系中，急需以平戰結合、統分結合為原則進行權力配置，按照分級分類、條塊結合的網絡化管理方式進行體制的調整。突破現行行政命令式的公共危機應對體系，使組織結構由垂直型向扁平型公共治理體系發展，建立政府與社會共治危機的復合型組織合作模式。第一，建立綜合協同的核心治理機構。公共危機治理需要組織結構具有相當程度的彈性，并且盡可能的減少中間環節，以保證危機治理的效率[7]。需要組織結構扁平化以及組織方式網格化。既要保證各個應急主體的獨立性，還要保證應急主體之間的協同性。因此需要設立常態性的，單獨的危機管理部門作為核心機構，在戰略高度指導和決策公共危機治理活動。根據西方國家的危機治理經驗，多元化主體是公共危機治理機構的組成形式，有助于協調各個主體的行為，形成合力，最大程度的發揮核心治理機構的“大腦”作用。
公共危機治理的公共性需要每個主體都具有履行義務的意識，尤其是不能出現各自為政的狀況。我國現行的公共危機治理體系中，各職能部門和不同險種的管理在中央和地方層面都缺少具有綜合決策、全面協調功能的常規性核心機構，各部門主體的職責、角色和組織機制不夠清楚明確，一定程度上導致了危機管理資源的浪費。基于此，我國公共危機治理的核心機構應該分為三級，即中央——區域（或省級）——地方。各個層級均設置其公共危機治理的核心機構，明確其組織結構和組織職能。各層級本身具有獨立應對一定程度公共危機的職責和能力，各級別核心機構又可協同，形成全方位、立體化的合作網絡，以應對更大范圍和程度的危機。一是國家公共危機治理機構。該機構是全國最高的危機治理領導協同機構，由國務院和各個部位組成，形成整合全國范圍應急資源的協調機構。其職能在于集中規劃全國公共危機治理的方案，集中調配和整合全國各地的人力、物力和財力，形成全國性的公共危機治理力量。二是區域或省級公共危機治理機構。該機構可以是區域性的幾個省份共同的應對機構，也可是某一個省份的危機治理機構。區域性針對類似于長三角、珠三角、環渤海等災害具有共同性，需要共同應對的省份。這些省份面臨的公共危機往往具有共性，依靠單一省份無法有效應對，需要組成區域性公共危機治理機構，統籌整個區域的危機治理資源。三是地方公共危機治理機構。該機構是國家和區域公共危機治理機構的延伸。平時主要職能是對風險因素的預測、管理，對公共危機治理措施的演練和宣傳。戰時則是根據國家和區域危機治理機構的統一部署進行危機應對和處置，是公共危機應對的基層組織。以上三種危機治理機構是各自層級的最高級危機應對機構。這種核心機構的治理機制將逐步發展，實現制度化、法制化，能夠將分散的社會資源和力量整合，可以解決部門分割、各自為政的弊端，有助于加強各機構之間的協調合作，形成政府主導。第二，建立動態適應性的決策領導體制。公共危機決策具有獨特性，是非程序化的決策[6]。政府不是決策的唯一主體，應該將眾多主體納入到決策范圍，充分發揮各方的優勢。這就需要摒棄傳統的決策模式，通過決策程序再造來優化決策程序。公共危機多元治理主體需要通過協商形成共識方案，明確不同時間各個主體職責，在各主體之間形成明確的決策、行動方案，而總體性、全局性的指揮決策由核心機構統一決定。
2014年最后一天，上海外灘跨年活動中發生36人死、48人傷的踩踏事件，一向被認為政府管理水平最高的上海市發生了這樣的風險事件，再一次敲響了風險防范的警鐘。特大型城市因其人口規模大、空間聚集度高，公共管理難度大，具有中小城市和村鎮沒有的風險的脆弱性，一場大雨、一次火災、一個大型活動就可能引發巨大的災難。因此，對當前特大型城市的風險要有深刻的認知。從個體角度看，風險認知問題涉及影響個體對風險預測和評估的因素。從社會角度看，風險認知問題涉及影響風險的組織、社會和文化因素。目前，無論是個人、組織還是社會，普遍存在不當的風險認知，這是許多社會風險的根源，是風險治理必須首先面對和解決的問題。
消除目前存在的一些不當風險認知
（一）提高全社會風險意識，不僅要重視危險回避，更要關注風險防范
在筆者完成的一項風險認知的問卷調查中，排在最前面的被人們認為最危險的10項風險源分別是：核泄露、毒氣泄漏、戰爭、燃氣爆炸、核武器、傳染病流行、恐怖襲擊、地震、癌癥和交通事故。這個結果顯示，人們更多地關注那些對生命危害性更大而發生概率低的風險，而對于那些發生概率更高的身邊的風險卻重視不夠。對于危險，每個有常識的人都會去本能地躲避，而面對眾多的風險人們卻經常忽略了。因為風險是對于危險發生可能性的認識和判斷，每個人的知識、經驗不同、接觸的信息不同就會產生不同的判斷，致使許多高的風險源被忽略。
為什么同樣的事故會反復發生？反復發生就說明其屬于高風險，而這種高風險還沒有得到足夠的重視和應對。當災難事故發生后，個人、社會、國家都會不惜代價做出應急響應，但往往在杜絕類似災難和事故的努力上卻遠遠不夠，因為人們并不習慣為可能的危險付出成本。比如，一個人得了癌癥，全家會不惜一切代價治療，但很多人不愿意自費去做一次體檢。公共管理也一樣，在災害救援、事故應急上政府財政可以緊急撥出專款，但財政對防范風險的常規預算往往不足。我們都懂得“防患于未然”的道理，在風險治理方面，我們要轉變觀念，學會如何科學地為“沒有發生的危險”埋單，也就是以小的風險防范經費支出來節約大的事故應急經費。
（二）對事故和災難的風險性反思要推動制度的健全和政策措施的完善
風險認知的另一個突出問題是對發生的事故、災難的風險性反思不足，這就造成同類事故不斷發生，低級錯誤一再復制。上海外灘踩踏事件調查報告值得贊賞的一點就是提到不能“因噎廢食”。我們看到因為一些學校組織學生課余活動發生事故后，教育部門明確要求取消這類活動，這不是真正的對事故的反思。風險性反思不僅僅是追查事故原因，追究責任人。對事故和事件的反思不應該僅僅停留在思想上，除了要讓涉及的個體獲得風險認知，更重要的是要形成全社會的風險認知，一次、一類風險的發生應該推動一種制度性解決，通過制度和政策措施避免和降低此類和相關類別的風險。
（三）改變人們普遍忽視風險距離的僥幸心理
筆者最近的一個關于汽車使用風險的研究發現一個奇怪的結論。我們在考察影響駕駛員危險駕駛行為一系列的變量時發現：傾向違反交通規則和法律的態度、駕駛員駕駛過程中的憤怒情緒和緊張情緒、駕駛員駕駛過程中對刺激性的追求、駕駛員具有的應付突發事件的防衛駕駛能力，都使得風險駕駛行為增加。但一個出乎意料的結果是：對不當駕駛行為危險性的認知越高，越傾向風險駕駛行為。也就是說，駕駛者明知超速、不系安全帶等行為是危險的，他們依然這樣做。為什么會發生這樣的現象？就是因為很多人認為風險是存在的，但他們僥幸地認為危險不會落在自己頭上。而風險社會下正確的風險認知應該是，使得每個人都意識到風險可能時時都會在自己身邊發生，時刻不能放松。
（四）建立有效、及時的全媒體系統，實現準確、恰當的風險“媒介化”，來降低風險
現代社會中許多風險是人們認知不足的， “風險社會”的風險多數屬于“媒介化的風險”，即風險事件通過各種不同媒體的表述、呈現，成為大眾了解到的風險信息，這個過程就是風險的媒介化。如果說傳統社會的風險意識來自自身及周圍人的經驗的話，現代人的風險認知和風險焦慮主要來自媒體。而風險媒介化的過程本身可能會造成風險失真，一種情況是媒介化過程釋放了錯誤的信息，另一種情況是風險媒介化不足或缺失。
在信息社會、網絡社會、移動互聯時代，風險的防范要依賴恰當媒介化的風險信息。比如，北京“7·21”暴雨災難后，北京市政府開始在特殊氣象時向市民發送風險預警短信。如果上海的安全部門提早發出舉辦地點變更的信息，或者在2014年12月31日晚上及時發現人群聚集的風險，采用微博、微信、短信發出提醒，呼吁市民不要前往外灘，外灘市民迅速離開，這場災難可能就不會發生。因此，要利用目前互聯網、社交媒體在傳播中的優勢，結合傳統媒體，形成全媒體的準確、有效的風險媒介化體系，防范和應對各種風險。
（五）普及風險防范知識和技術，提高風險認知能力
媒介化后的風險在認知過程中也可能失真，因為風險認知是一個風險信息主觀化的過程，這就不可避免出現風險的個體差異，不同的人對于相同的風險信息會表現出截然不同的態度和行為。對于一些新的風險，人們沒有感知和判斷能力，或者把風險放大或者把風險縮小。有些人會信謠、傳謠，有些人則能夠輕易識破謠言。究其原因，就是風險社會理論提出者貝克所言的“風險社會是知識依賴的”。現代社會信息的傳播途徑多樣化，信息量巨大，過量的信息就需要人有能力篩選，矛盾的信息會使人出現判斷錯誤，而不充分的信息也可能使人們的風險認知發生偏差、行為失當。對于特大型城市來說，時刻暗藏著各種風險，政府部門應該組織專業機構和全社會來排查風險，編制風險地圖以及市民風險防范的指南、功略，采用靈活多樣的文字和可視化手段，及時更新的風險信息和風險防范措施，提高全社會的風險認知和應對能力。“個體化”社會要依靠新的社會動員方式實現公共風險治理
（一）提高風險認知水平的目的是提高風險治理效果
風險認知包含了四個方面的影響因素：個體層面的風險認知、群體層面的風險認知、社會和政策層面的風險認知、文化與價值觀層面的風險認知。個體如何規避風險取決于個體的風險認知和風險應對能力，社會如何應對風險取決于風險的社會認知和社會政策水平，也依賴于風險的傳播和社會的風險知識，以及全社會的風險防范技術，使不斷形成和固化的社會行動上升為一種文化和價值理念。要提高風險治理效果就要從影響風險認知的不同層面人手，同時采取措施從個體層面提高每個人的風險認知能力、風險意識。從風險的社會政治制度人手，深入到風險治理的文化建設的高度，才能實現高水平的風險治理。
（二）認清特大型城市社會風險的新特點、新形勢
目前風險治理的突出特點是“個體化”社會背景下的公共風險規避，但這本身就蘊含著巨大的矛盾。中國的現代化轉型過程也明顯表現出個體化的特征，特別是特大型城市，單位社會式微，家族社會已經不存在，代之以核心家庭，而年輕一代越來越追求個性和人格的獨立，甚至一些家庭成員的個人財產也是獨立的，個體成為社會的基本單位。但個體化的社會所要面對的卻是社會化的風險，越來越多的風險不是個人可以規避和承擔的，需要社會協同應對。上海外灘踩踏事件就是典型的個體化社會下的公共風險，跨年活動參與的單位基本上是個體、家庭或少量朋友小集體；當大量個體聚集，便形成了風險，一個人的在場成為別人的阻力和傷害，而這個過程中多數在場的人又是不自知的。
對于特大型城市來說，這樣的事例比比皆是。我們計算了北京汽車擁有量和道路面積之間的關系，發現北京的道路剛剛夠容納北京所有的500多萬輛汽車，并保持一個安全行駛的車距，而且要行駛的話須步調一致，同步、低速、勻速。實際上，整體道路面積下汽車總量理論上的匹配是毫無意義的。因為道路分布在整個北京行政區域，而汽車多數活動在中心區和主干道，在多數時間、多數汽車停駛的狀態下北京的道路已經擁擠不堪。在一些重要的時間節點上，局部交通接近癱瘓，如果遇到突發事件，就會釀成災難。就像北京“7·21”大暴雨京港澳高速房山段幾百輛車淹沒在洪水中，每輛車都互相成為了路障，陷入險境無法逃脫。
（三）通過自組織、民間機構，利用新媒體形成新的風險應對和治理模式
個體化社會意味著社會的組織和社會動員更為困難，也意味著個人將不得不學習獨自面對風險社會的新挑戰，要求個體具備成為風險應對主體的能力。但僅僅這樣是不夠的，因為個體所能規避和應對的是個體風險，社會共擔風險依然需要組織化和社會化的應對和治理。因此，在正式組織無法滿足風險治理的情況下，應該培育社會的自組織能力，來增強抵御風險的能力。如北京“7·21”暴雨致使快軌停運，機場滯留旅客幾萬人，北京望京小區居民利用微博半小時集結了20多輛私家車，免費送旅客回家。
除了鼓勵社區、民眾自組織進行風險防范外，應該鼓勵那些具有特定專業技術的公司和民間機構積極參與風險治理。比如，目前電話和短信詐騙現象普遍，依靠公安部門很難實現源頭治理，而類似360手機衛士這類軟件的做法起到了很好的作用。通過一些接過詐騙電話和短信用戶對來電號碼的標注，并把這些數據通過分享轉化為提醒信息，有效地減少了詐騙電話和短信的成功率。除了鼓勵360這樣的企業行為外，更應該把這種風險防范的手段擴展為電信運營商的基本服務，同時鼓勵其他商業機構開發更有效的應用手段。
（一）樹立任務機制，精心組織施行。各駐在部分樹立健全相關任務指導體系體例，執行分層擔任、分類治理，扎實推進廉政風險防控機制建立。30個駐在部分樹立了響應廉政風險防控機制建立任務指導機構，個中19個明白由派駐機構承當辦公室日常任務，審計署等7個部分成立了廉政風險防控機制建立指導小組，人力資本和社會保證部等10個部分由黨風廉政建立指導小組組織展開這項任務，工業和信息化部等4個部分由懲辦和預防糜爛系統建立指導小組擔任此項任務，公安部、財務部、海關總署辨別由直屬機關集中警示教育運動辦公室、反腐倡廉建立指導小組、系統推行使用任務指導小組詳細擔任。
（二）積極展開試點，扎實穩步推進。經過展開先行先試，實時發現問題，細化任務方案，標準操作順序，總結出一套可操作性強的任務辦法，防止了偏向，進步了效率。開展變革委將本單元治理本能機能分為政策制訂、行政法律、內部治理等類型，將有審批、法律、政策制訂等權利的單元作為防控機制建立主體，重點拔取價檢司等6個司（局）展開試點。中國氣候局將風險防控分為資金資產、社會治理、科研、當局收購和財政管帳、紀檢監察審計5大類106項，辨別拔取所屬機關司（局）、事業單元和省（區、市）氣候局等單元展開試點。
（三）排查崗亭風險，確定風險品級。清算各類權柄，摸清權利底數，經過本人查找、群眾評斷、指導審議和組織核定等辦法，環繞人、財、物以及“三重一大”、審批權行使等重點部位和要害環節，查找廉政風險點，并依據廉政風險呈現幾率、影響局限、風險水平等確定風險品級。工業和信息化部在直屬事業單元和下屬高校著重查找運營治理及科研教育方面的廉政風險。農業部著重從強農惠農政策落實等方面，排查廉政風險點。國度旅行局對宣傳促銷、行業表揚、會展賽事、社會公益事業建立等方面進行重點排查。文明部對權利相對集中、觸及評獎評審的重點崗亭和部分進行仔細排查。
