時(shí)間：2023-09-04 09:28:48
緒論：在尋找寫作靈感嗎？愛發(fā)表網(wǎng)為您精選了8篇公共管理的知識(shí)，愿這些內(nèi)容能夠啟迪您的思維，激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，歡迎您的閱讀與分享！
作為一種新的理論，治理力圖在國家與社會(huì)二元對(duì)立的圖式之外，尋求政府與市場、國家與社會(huì)的互動(dòng)合作，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的多元治理。簡言之，治理是對(duì)傳統(tǒng)政府統(tǒng)治和管理機(jī)制的超越，是一種以公共利益為目標(biāo)的社會(huì)合作過程。
治理理論具有兩方面的涵義：政治意義上的“治理”指的是集體行動(dòng)的制度安排，通過此制度安排重新分配資源，建構(gòu)公共責(zé)任；管理意義上的“治理”指的是政府組織有效、高效提供公共服務(wù)的能力。新公共管理是“治理”的管理維度上的體現(xiàn)，其核心是強(qiáng)調(diào)政府組織的管理技術(shù)、效率和能力。治理理論在很多方面契合了新公共管理的要求，甚至被認(rèn)為是新公共管理運(yùn)動(dòng)的深化。［1］對(duì)治理理論的此種理解和認(rèn)識(shí)是其公共行政維度的體現(xiàn)，也表明了政治學(xué)的管理主義走向。然而，需要指出的是，治理和新公共管理的最大不同，在其政治學(xué)意義上，是對(duì)國家與社會(huì)關(guān)系的重新思考與闡釋，是人類集體行動(dòng)機(jī)制和方式的改變。因而，社會(huì)管理模式的創(chuàng)新，便是對(duì)新的人類集體行動(dòng)的政府組織和管理理念、方式和工具的追求。
一、新公共管理對(duì)傳統(tǒng)公共行政模式的批判
20世紀(jì)70年代末在西方發(fā)達(dá)國家開始的新公共管理運(yùn)動(dòng)（NPM），通過將市場機(jī)制和管理主義引入公共行政，引發(fā)了公共管理模式的革命性改變。傳統(tǒng)的公共行政實(shí)踐模式有四個(gè)基本特征：一是政府組織及其結(jié)構(gòu)應(yīng)根據(jù)韋伯的官僚制（科層制）原則建立起來，嚴(yán)格遵守這一原則是政府運(yùn)行的最佳方式；二是公共物品及服務(wù)應(yīng)由政府機(jī)構(gòu)（官僚機(jī)構(gòu)）來提供，即政府是公共物品的唯一提供者；三是政治（政策制定）與行政（政策執(zhí)行）分開，并且文官在政治上保持中立，這有利于責(zé)任制的落實(shí)；四是行政被認(rèn)為是一種特殊的管理形式，必須由終身受雇的職業(yè)化的官僚來擔(dān)任。［2］隨著西方世界由工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)或信息社會(huì)的轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)公共行政管理模式的基本原則受到了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，并在實(shí)踐中逐漸失效或被認(rèn)為過時(shí)。首先，作為傳統(tǒng)的公共行政模式基石的官僚體制（科層制）已被證明是一種過時(shí)、僵化和無效率的政府體制模式，［3］123如奧斯本在《改革政府》一書中所說：工業(yè)時(shí)展起來的官僚體制，專注于各種規(guī)章制度及其層疊的指揮系統(tǒng)……變得機(jī)構(gòu)臃腫、浪費(fèi)嚴(yán)重、效率低下；它在變化迅速、信息豐富、知識(shí)密集的20世紀(jì)90年代已經(jīng)不能有效地運(yùn)轉(zhuǎn)了。［4］其次，政府機(jī)構(gòu)作為公共物品及服務(wù)的唯一提供者的壟斷地位已經(jīng)動(dòng)搖，各種私人公司、獨(dú)立機(jī)構(gòu)和社會(huì)團(tuán)體參與公共物品及服務(wù)的提供，不同的政府機(jī)構(gòu)也為提供相同的公共物品和公共服務(wù)而展開競爭。最后，政治與行政的分開在實(shí)踐中是難以做到和不現(xiàn)實(shí)的。而且，傳統(tǒng)的人事行政模式也已經(jīng)發(fā)生了重大變化。新公共管理運(yùn)動(dòng)正是為了克服這些弊端而出現(xiàn)的，旨在為傳統(tǒng)的官僚制注入類似于市場機(jī)制的因素，提高公共部門的效率和服務(wù)質(zhì)量。新公共管理運(yùn)動(dòng)在新西蘭、澳大利亞、美國等發(fā)達(dá)國家影響很大，成為改造政府治理結(jié)構(gòu)、重新塑造政府形象的指導(dǎo)思想。其理論基礎(chǔ)是公共選擇理論。公共選擇理論是“在效率和效益觀的掩蓋下追求傳統(tǒng)自由主義，或是激進(jìn)市場主義的價(jià)值理想”，［1］以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法來研究民主立體的政治運(yùn)作和決策的過程，以理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)為出發(fā)點(diǎn)，研究選民、政治人物以及政府官員們的行為。公共選擇理論否定抽象的公共利益的存在，公共利益不過是個(gè)人利益的總和。個(gè)人的決策是追求個(gè)人利益最大化的結(jié)果。
雖然這場運(yùn)動(dòng)在國家之間甚至一國內(nèi)部不同時(shí)段區(qū)別很大，但有幾個(gè)共同的主題，凱特爾將其歸納為六個(gè)核心要素［5］：生產(chǎn)力。改革關(guān)注的焦點(diǎn)是如何使政府以較少的資源維持甚至擴(kuò)張公共服務(wù)；市場化。政府運(yùn)用市場機(jī)制克服傳統(tǒng)官僚制的弊端；服務(wù)導(dǎo)向。改革的一個(gè)共同目標(biāo)是改善政府與公民關(guān)系，提升公共服務(wù)的顧客滿意度；分權(quán)。不只是簡單的決策權(quán)向底層的轉(zhuǎn)移，也是使得決策者盡可能地接近受政策影響的普通公民的努力，從而使政府更貼近公民，對(duì)他們的偏好更敏感，具有回應(yīng)性；政策。改革運(yùn)動(dòng)目的是改善政府創(chuàng)新、完善和執(zhí)行公共之策的能力；問責(zé)制。改革要求政府更好地兌付其諾言。胡德將新公共管理看作是一種以強(qiáng)調(diào)明確的責(zé)任制、產(chǎn)出導(dǎo)向和績效評(píng)估，以準(zhǔn)獨(dú)立的行政單位為主的分權(quán)結(jié)構(gòu)（分散化），采用私人部門管理、技術(shù)、工具、引入市場機(jī)制以改善競爭為特征的公共部門管理新途徑。［6］奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中將“新公共管理”看做單一的模式，并指出“新公共管理”模式包含十大基本原則或基本內(nèi)容，即起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳；社區(qū)擁有的政府：授權(quán)而不是服務(wù)；競爭性政府：把競爭機(jī)制引入到提供服務(wù)中去；有使命的政府：改變按章辦事的組織；講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款；受顧客驅(qū)使的政府：滿足顧客的需要而不是官僚政治需要；有事業(yè)心的政府：有收益而不浪費(fèi)；有預(yù)見的政府：預(yù)防而不是治療；分權(quán)的政府：從等級(jí)制到參與和協(xié)作；以市場為導(dǎo)向的政府：通過市場力量進(jìn)行變革。為此，必須用企業(yè)家精神去改造政府，把企業(yè)經(jīng)營管理的一些成功方法移植到政府中來，使政府這類公共組織能像私人企業(yè)一樣提高效率。其中最重要的一點(diǎn)就是以顧客為中心，即強(qiáng)調(diào)服務(wù)提供者應(yīng)對(duì)他們的顧客負(fù)責(zé)，在提供服務(wù)過程中不斷進(jìn)行革新，尋求減少成本和增進(jìn)質(zhì)量的方法，授權(quán)顧客進(jìn)行選擇。休斯概括了新公共管理模式的六大要點(diǎn)：該模式意味著傳統(tǒng)行政管理模式的重大改變，注重結(jié)果的實(shí)現(xiàn)和管理者負(fù)個(gè)人責(zé)任；一種脫離官僚制的趨勢。目的是使組織、人事、任期等更具靈活性；明確規(guī)定組織和人事目標(biāo)，以便用明確的績效指標(biāo)來衡量工作業(yè)績，以及對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)估；公共管理人員更具政治色彩，而不是政治中立或無黨派的；政府職能更有可能受市場檢驗(yàn)（如合同外包），或奧斯本說的“將掌舵和劃槳分開”，政府介入并不一定指政府非通過官僚制方式不可；通過民營化或市場檢驗(yàn)以及合同外包等方式減少政府職能的趨勢。［7］Ferlie等人在《行動(dòng)中的新公共管理》中認(rèn)為，在當(dāng)代西方政府改革運(yùn)動(dòng)中，至少有過四種不同于傳統(tǒng)的公共行政模式的新公共管理模式，即：效率驅(qū)動(dòng)模式，小型化與分權(quán)模式，追求卓越模式，公共服務(wù)取向模式。［8］總體而論，相比傳統(tǒng)的官僚制，分權(quán)化、服務(wù)外包、市場化的激勵(lì)方式和更徹底的績效考核等新公共管理秉承的管理主義理念成為當(dāng)今西方國家政府改革的潮流。
二、作為制度安排的治理理論
治理（governance）與統(tǒng)治（government）來源于同樣的詞根。統(tǒng)治指的是民族國家創(chuàng)造和維持公共秩序、實(shí)現(xiàn)集體性行動(dòng)的正式制度化的過程，它的主體是政府。治理也是指一種過程，但與統(tǒng)治相比，這一過程的主體發(fā)生了變化。治理是指“統(tǒng)治方式的一種新發(fā)展，其中公私部門之間以及公私部門各自內(nèi)部的界限均趨于模糊。治理的本質(zhì)在于，它所偏重的統(tǒng)治機(jī)制并不依靠政府的權(quán)威或制裁”。［9］從治理實(shí)踐上看，“‘治理’的概念最初源于城市環(huán)境背景，是用來更有效地解決地方上的問題的”。［10］概言之，“治理”和“統(tǒng)治”雖然都是指公共管理過程，但“治理”更強(qiáng)調(diào)技術(shù)性的權(quán)力或權(quán)威的運(yùn)作績效。有學(xué)者認(rèn)為，在公共管理領(lǐng)域，治理一詞已逐漸獲得了話語霸權(quán)，在很多地方取代了“公共行政”和“政府管理”。［3］81治理是一個(gè)規(guī)則體系和制度安排。在國家與社會(huì)關(guān)系發(fā)生深刻嬗變的背景下，治理是一種新的人類行為的制度安排。這一制度安排不僅包括正式的組織、制度，還包括非正式的組織和制度、規(guī)則等。治理要回答的問題是：既然有同時(shí)存在“市場失靈”和“政府失靈”的可能，那么能否有新的制度安排？面對(duì)現(xiàn)代國家與社會(huì)關(guān)系的變遷、社會(huì)政治秩序與結(jié)構(gòu)變化的變化，治理理論成為分析現(xiàn)代政治、行政權(quán)力構(gòu)架及公共政策體系特征的有力工具和思想體系。
全球治理理論的主要?jiǎng)?chuàng)始人詹姆斯·N．羅西瑙將治理界定為各個(gè)層次的人類活動(dòng)———從家庭到國際組織———的規(guī)則體系。羅西瑙認(rèn)為，治理指的是一種由共同的目標(biāo)支持的活動(dòng)，這些管理活動(dòng)的主體未必是政府，也無須依靠國家的強(qiáng)制力量來實(shí)現(xiàn)。與統(tǒng)治相比，治理的內(nèi)涵更豐富，既包括政府機(jī)制，也包括非正式、非政府的機(jī)制。［11］海登也將治理定義為對(duì)正式和非正式的政治規(guī)則的管理：“治理指的是一些措施，這些措施涉及到運(yùn)用權(quán)力的規(guī)則制定和解決規(guī)則之間的沖突。”［12］羅伯特·基歐漢和約瑟夫·奈認(rèn)為，“治理是正式和非正式的指導(dǎo)并限制一個(gè)團(tuán)體集體行動(dòng)的程序和機(jī)制。政府是治理的一個(gè)分支，其行動(dòng)具有權(quán)威性，并產(chǎn)生正式的約束關(guān)系。而私人企業(yè)、企業(yè)聯(lián)合會(huì)、非政府組織、非政府組織聯(lián)合會(huì)等都參與到治理之中，這些組織常常與政府?dāng)y手創(chuàng)造治理機(jī)制，有時(shí)甚至沒有政府機(jī)構(gòu)的參與。［13］林恩認(rèn)為，治理是指“法律、規(guī)則、司法裁決和行政實(shí)踐的機(jī)制，這些機(jī)制約束、規(guī)定和履行公共物品和服務(wù)的提供”。通過這個(gè)定義可以看出，治理由獨(dú)立但相互關(guān)聯(lián)的元素構(gòu)成，這些元素包括組織的、財(cái)政的和項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)；慣例和法律；政策許可；可獲得的資源；機(jī)制規(guī)則和規(guī)范。這個(gè)定義也意味著治理是政治性的，涉及到不同利益的行為體之間的討價(jià)還價(jià)和妥協(xié)。［14］安妮·麥蒂·K考察了各個(gè)學(xué)科中的治理涵義，認(rèn)為治理是比政府統(tǒng)治更寬泛的概念，治理過程包括結(jié)合在一個(gè)多元網(wǎng)絡(luò)中的國家和非國家行為主體。治理理論有一個(gè)深厚的制度主義背景。治理是規(guī)則設(shè)定、規(guī)則應(yīng)用和規(guī)則強(qiáng)化的統(tǒng)稱，是一種改變了的制度安排。隨著國家作用的衰落，治理是新的公共物品提供形式和制度安排。治理理論的核心概念是合法性、有效性、民主和責(zé)任。［15］在全球化和分權(quán)化的背景下，合作網(wǎng)絡(luò)開始成為治理公共事務(wù)的重要組織形式。在網(wǎng)絡(luò)中，各行為者通力合作，使公共管理成為真正的社會(huì)聯(lián)合行動(dòng)。正如瓦爾特所言：“作為治理的公共管理，遇到的主要挑戰(zhàn)是處理網(wǎng)絡(luò)狀，即相互依存的環(huán)境。公共管理因而也是網(wǎng)絡(luò)管理。”［16］
三、新公共管理運(yùn)動(dòng)與治理理論的關(guān)聯(lián)與區(qū)別
新公共管理運(yùn)動(dòng)要回答的是這樣幾個(gè)層層遞進(jìn)的問題：政府應(yīng)該做什么？如何更好地實(shí)現(xiàn)這些目的？要實(shí)現(xiàn)這些目的，政府需要什么能力？要回答這些問題，必須將其置于國家與社會(huì)關(guān)系的大背景下來理解。如果說治理要解決的核心問題是國家和社會(huì)關(guān)系的變化，那么NPM代表了這一過程中政府的深層次轉(zhuǎn)變。但是也有學(xué)者認(rèn)為，治理屬于公共管理的范疇，指的是一種能夠推動(dòng)政府、社團(tuán)、企業(yè)和公民個(gè)人相互合作、共同實(shí)施對(duì)公共領(lǐng)域的管理的制度安排和一套與此相關(guān)的操作技術(shù)。［17］由此可以推出，治理在很多方面契合了新公共管理運(yùn)動(dòng)的要求，或者說，二者有很多相似之處：治理和NPM都意味著權(quán)力從官員和民選代表向政策網(wǎng)絡(luò)中的其他行為者的轉(zhuǎn)移，這兩種模式都降低了選舉官員的傳統(tǒng)的角色和責(zé)任，他們不再是處于支配地位的行為者；治理和NPM都主張運(yùn)用競爭手段去彌補(bǔ)傳統(tǒng)官僚制內(nèi)在的低效率，使公共服務(wù)對(duì)于其服務(wù)的公民更具有回應(yīng)性。這二者也都是結(jié)果導(dǎo)向的。與傳統(tǒng)的公共行政不同，他們注重的是輸出而不是輸入，強(qiáng)調(diào)的是效率和滿意度；治理和NPM都接受“掌舵”的概念。奧斯本和蓋布勒最早提出政府的職責(zé)是“掌舵而不是劃槳”。在這里，“掌舵”是指把握方向，確定宏觀政策目標(biāo)，“劃槳”指具體采取行動(dòng)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。但同時(shí)，治理和NPM的區(qū)別也是本質(zhì)性的。首先，治理研究的是國家與社會(huì)的問題，探討政府與私人部門的伙伴關(guān)系，而NPM著眼于這一關(guān)系的具體建構(gòu)。
NPM試圖將企業(yè)精神引入公共部門，它認(rèn)為公私部門之間沒有明確的界限，其區(qū)別只在于提供的產(chǎn)品和服務(wù)不同。相反，治理理論承認(rèn)公共部門對(duì)于民主政治維持和促進(jìn)公共利益的獨(dú)特作用，認(rèn)可公私部門之間的不同，認(rèn)為兩者的合作對(duì)于民主政體的重要性。其次，治理和NPM的實(shí)質(zhì)性的關(guān)注焦點(diǎn)不同。治理強(qiáng)調(diào)的是過程，NPM關(guān)注的是結(jié)果。治理與公共政策的制定、執(zhí)行和管理過程連在一起，其目的是確定在這個(gè)過程中行為者及其角色，說明他們的行為和相互關(guān)系是如何影響公共服務(wù)提供的。NPM的目的是有效性和消費(fèi)者滿意度，也就是說，它闡述的是被消費(fèi)者認(rèn)可的公共產(chǎn)品是如何以最小的投入生產(chǎn)出來。再次，治理和NPM具有不同的哲學(xué)基礎(chǔ)。
NPM實(shí)質(zhì)上是一個(gè)組織學(xué)說，建立在制度主義特別是公共選擇理論基礎(chǔ)上，其解釋角度和結(jié)論聚焦在組織結(jié)構(gòu)。相反，治理更多的是建立在對(duì)國家與社會(huì)關(guān)系的理解上，“價(jià)值的權(quán)威性分配”是其最終目的，力圖解釋為什么政府這樣做、怎樣才能做得更好？這些都屬于政治學(xué)的范疇。最后，治理沒有如NPM一樣的意識(shí)形態(tài)標(biāo)簽。NPM的理論淵源是公共選擇理論，而公共選擇理論是“在效率和效益觀的掩蓋下追求傳統(tǒng)自由主義，或是激進(jìn)市場主義的價(jià)值理想”。［1］治理不一樣，它提出了政府應(yīng)該做什么和怎樣做的問題，但它的答案并不是單方面的市場化改革。治理希望給與公共部門更多權(quán)力，迫使其與私營部門進(jìn)行更多的合作安排，創(chuàng)造一個(gè)公共產(chǎn)品和服務(wù)的競爭性市場。
四、社會(huì)管理新模式：新公共管理運(yùn)動(dòng)和治理理論的匯合
新公共管理運(yùn)動(dòng)和治理理論在問題意識(shí)、聚焦點(diǎn)和哲學(xué)基礎(chǔ)上差別很大，兩者核心的分歧體現(xiàn)在：治理是政治學(xué)意義上對(duì)國家與社會(huì)關(guān)系的重新思考與闡釋，是人類集體行動(dòng)機(jī)制和方式的改變，而公共管理運(yùn)動(dòng)則更多強(qiáng)調(diào)的是政府組織的管理理念、方式、工具的改變。然而對(duì)于當(dāng)下中國的社會(huì)管理體制創(chuàng)新，具有非常重要的借鑒意義：社會(huì)管理體制或模式創(chuàng)新，可以吸納新公共管理運(yùn)動(dòng)對(duì)于傳統(tǒng)科層制政府的改造功能，同時(shí)借鑒治理理論的多元協(xié)作理念，在國家與社會(huì)、政府與公民關(guān)系發(fā)生根本變化的背景下，轉(zhuǎn)變政府管理和社會(huì)治理的理念、方式和工具，以實(shí)現(xiàn)“善政”和“善治”。
公共管理的本質(zhì)特征在于它的公共性，管理本質(zhì)的服務(wù)性以及合作共治性。在發(fā)揮傳統(tǒng)公共管理職能的基礎(chǔ)上，公共管理在世界全球化的背景下，又具有著時(shí)代性的特征，成為了學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)。本文先從公共管理的本質(zhì)特征入手，從公共性、服務(wù)性以及合作共治性三個(gè)角度來闡述了公共管理的作用發(fā)揮，并結(jié)合經(jīng)濟(jì)全球化的背景，對(duì)公共管理的時(shí)代性特征作了詳細(xì)的分析。其目的在于為公共事務(wù)管理的未來發(fā)展方向提供有價(jià)值的參考，并對(duì)公共事務(wù)的管理方法提出可行性的建議。
關(guān)鍵詞:
公共管理;公共性;合作共治性;全球化
一、引言
公共事務(wù)管理在過去的很長一段時(shí)間內(nèi)都不受重視，但是在當(dāng)今時(shí)代，越來越被政府官員以及學(xué)者和政治界所重視。公共管理的概念隨著上世紀(jì)七八十年代，由新的公共管理運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)而造成了變化，其理論和管理的模式正在逐漸與時(shí)代接軌。目前各國的政府改革運(yùn)動(dòng)正如火如荼，這對(duì)傳統(tǒng)的公共事務(wù)管理提出了挑戰(zhàn)，公共行政需要在自我辯證否定的基礎(chǔ)上進(jìn)行批判性的繼承，并延伸其內(nèi)涵，自我超越，以前者從未有過的張力和活力迅速發(fā)展，奠定它在新世紀(jì)從理論與實(shí)踐的結(jié)合上繼往開來，塑造、規(guī)制和導(dǎo)引當(dāng)代公共事務(wù)管理的方向和運(yùn)作方式的重要地位。
二、公共管理的本質(zhì)特征
公共管理的本質(zhì)特征主要體現(xiàn)在它的公共性、管理本質(zhì)的服務(wù)性和政府與公民社會(huì)的合作共治性。下面筆者分別介紹這幾個(gè)本質(zhì)特征的內(nèi)涵及其在公共管理中的作用。
(一)公共性公共管理內(nèi)的公共性，其含義主要涵蓋兩個(gè)層次:第一，利益取向方面。公共管理是不能只作為某一特定群體與階層的意志實(shí)現(xiàn)工具的，它必須要肩負(fù)社會(huì)整體的公共利益，以實(shí)現(xiàn)全體大眾人民的整體利益為首要。并且，公共性的宣示能夠明確的表明，公共管理是一種能夠?qū)崿F(xiàn)與維護(hù)公共利益的一種方式;第二，公共參與性。公共管理的實(shí)行主體是大眾，也就是說其中包括涵蓋政府，同時(shí)還有公民與其他組織在內(nèi)。現(xiàn)代的政治理念所昭示的政府合法性的基礎(chǔ)是公共性，政府所實(shí)行的一切權(quán)利也都是公共權(quán)力，所以，公共性是公共權(quán)力的特征。這種權(quán)力只能用來提供與維護(hù)公共服務(wù)和公共物品，它不能成為實(shí)現(xiàn)某一階層與群體利益的工具，政府也沒有權(quán)力用它去剝削社會(huì)成員，更沒有權(quán)力用它去維護(hù)自身的一己私欲。所以，合法的現(xiàn)代政府一定是具備秉持與堅(jiān)守公共精神的，并會(huì)運(yùn)用這種公共精神去規(guī)制著其的運(yùn)行過程。
(二)服務(wù)性在研討公共管理服務(wù)性之時(shí)，非常有必須要再次審視一番其的概念。由現(xiàn)代意義去看，管理應(yīng)該是什么?其實(shí)人們可以通過不同的視角去觀察疏解它:(1)管理就是決策。管理中的一切活動(dòng)，由最初的確立目標(biāo)到最后的績效評(píng)估，所有的一切活動(dòng)都可以稱之為決策。(2)管理就是服務(wù)。政府的協(xié)商、調(diào)控、強(qiáng)制、約束、指導(dǎo)活動(dòng)，都是為實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)而進(jìn)行的措施，所以它是一種服務(wù)。其他組織管理也是如此。(3)管理就是協(xié)調(diào)。管理需要化解矛盾與沖突，需要協(xié)調(diào)所有萬事萬物間的一切矛盾與沖突，需要通過協(xié)調(diào)管理去創(chuàng)建和諧且有效率的運(yùn)行體例，然后由這種運(yùn)作體例去實(shí)現(xiàn)已經(jīng)確立成型的目標(biāo)。
(三)合作共治性合作共治性是公共管理尊崇的治理理念，這個(gè)特點(diǎn)意味著，在公共事務(wù)的管理中，治理的職責(zé)并不是單方面的，而是社會(huì)各界包括公民和政府相互配合，共同來承擔(dān)的。這種思想極富創(chuàng)新性，在公共事務(wù)管理歷史過程中具有劃時(shí)代的意義，這種管理理念之所以會(huì)橫空出世，原因在于人們看到了市場自發(fā)調(diào)節(jié)存在的局限性，而政府的宏觀調(diào)控措施也不是盡善盡美的。靠市場單方面的調(diào)節(jié)，只能對(duì)資源配置起著基礎(chǔ)性的作用;反之，僅僅依靠政府和政策，資源最優(yōu)配置也是無望實(shí)現(xiàn)的。所以，治理思想不畏國家與政府權(quán)威，宣示社會(huì)唯一中心權(quán)力不是政府。治理思想明確表示:政府在面對(duì)與解決社會(huì)與經(jīng)濟(jì)問題的時(shí)候，因?yàn)槭苤朴谕獠颗c內(nèi)部客觀條件，所以無法做到全知全能事事一肩挑，所以，這就造成了另外一種局面———去找尋且發(fā)揮其他資源的作用去彌補(bǔ)政府功能的不足，而這種資源則是民間與公共組織的可以當(dāng)做權(quán)力主體的力量。
三、公共管理的時(shí)代性:公共管理何以成為當(dāng)代全球關(guān)注的焦點(diǎn)
全球各個(gè)國家對(duì)公共管理與其變革的關(guān)注均是比較熱切的。但是，這種局面并不是各個(gè)國家的政治家們與學(xué)者們在官邸與書齋以心智謀略演化而來的，而是人類社會(huì)現(xiàn)實(shí)生活發(fā)展的需求是造就的現(xiàn)象。其涵蓋全方面意義的全球化發(fā)展，此中包括社會(huì)、文化、經(jīng)濟(jì)、政治，以致全球眾多國家自上世紀(jì)中期至今一直面臨的均是有著一定相似度的問題，只是問題嚴(yán)重程度有所不一而已。隨著社會(huì)中不可治理性問題的頻發(fā)，現(xiàn)代民主化進(jìn)程發(fā)展，技術(shù)革命與知識(shí)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展等問題的凸顯，這些問題都以時(shí)不我與的緊迫態(tài)勢步步緊逼各國，要求公共管理在管理效率、理念、方式等方面能夠推陳出新。
技術(shù)與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展大幅度的推動(dòng)著全球化的發(fā)展，全球化發(fā)展趨勢主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、政治、文化方面。全球范圍內(nèi)的資源隨著全球化的發(fā)展已而得到相應(yīng)配置與重新配置;國際間的合作與對(duì)話協(xié)商頻次均有大幅增長;傳播優(yōu)勢強(qiáng)的文化的滲透性與擴(kuò)展性已得到增長。全球化問題早在上世紀(jì)中期就以迅雷不及掩耳之勢的速度逼近人們。全球化發(fā)展也是自那時(shí)而逐漸進(jìn)步的，政治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展也愈加強(qiáng)勁。如果通過經(jīng)濟(jì)活動(dòng)去觀望全球化會(huì)發(fā)現(xiàn)，全球化涵蓋經(jīng)濟(jì)生活中的各個(gè)方面，不管是從原材料到人力資源的轉(zhuǎn)移，還是從金融到收入分配或者是市場營銷，它們都是在一個(gè)全球化的模式上相互依存。上世紀(jì)中期到至今所凸顯的種種問題證實(shí)，民族經(jīng)濟(jì)的整體性已在被全球化經(jīng)濟(jì)的發(fā)展所侵蝕，民族經(jīng)濟(jì)的自甚至也遭到了相當(dāng)大程度的侵蝕，這種情況明確的證實(shí):全球內(nèi)沒有一個(gè)國家是可以在不對(duì)國際信息深思熟慮且不找尋國際合作的前提條件下，去做出與本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略與政策相關(guān)的任何決定的。
全球化理論為從世界的角度來觀察社會(huì)活動(dòng)的現(xiàn)象提供了理論基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展也在改變著很多國家決策者的戰(zhàn)略決策，全球化的發(fā)展對(duì)于公共管理來說，既是機(jī)遇，也是挑戰(zhàn):首先，它影響著很多國家的外交策略，以及國際關(guān)系的變化;其次，國際競爭和國際的合作并存，使各國的公共事務(wù)管理的效率發(fā)生著變化;再次，全球化推動(dòng)公民社會(huì)和全球結(jié)社革命的興起，結(jié)果使得政府的權(quán)力運(yùn)行方向發(fā)生著變化，將權(quán)力運(yùn)行的方向轉(zhuǎn)移到國際組織，或者與社區(qū)組織近距離接觸。導(dǎo)致政府權(quán)力部分上移和下移—向上是向國際組織轉(zhuǎn)移，向下則是向社區(qū)組織或第三部門轉(zhuǎn)移。這些變化，都導(dǎo)致了傳統(tǒng)公共事務(wù)管理已經(jīng)不合時(shí)宜，不論是理論方面，還是管理的過程中，都出現(xiàn)了不可調(diào)和的矛盾，公共管理必須要進(jìn)行自我創(chuàng)新才能適應(yīng)全球化的趨勢。
從公共事務(wù)管理的發(fā)展歷程來看，從簡單的公共行政管理過渡到公共事務(wù)管理，并不是一種概念上的偷換，而是意味著公共事務(wù)管理在定義上和管理方式上的深刻變革。研究者們應(yīng)該把目光聚焦到如何完善政府監(jiān)督機(jī)制，以及與政府的合作來達(dá)到優(yōu)化公共事務(wù)管理上來，為公共利益的最大化保駕護(hù)航。
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關(guān)鍵詞；官僚體制管理主體新公共管理
世紀(jì)之交，西方政府改革的浪潮日益高漲。在西方各國曠日持久的政府改革過程中，公共部門管理研究領(lǐng)域也取得了突破性的進(jìn)展，以威爾遜、古德諾的政治與行政的二分法和以馬克斯·韋伯的科層制理論為基礎(chǔ)的官僚制的傳統(tǒng)公共管理理論被以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營企業(yè)的管理理論與方法為基礎(chǔ)的新公共管理理論所取代。故“新公共管理”(NPM：NewPublicManagement)或“管理主義”(Managerialism)的范式就成為當(dāng)代西方政府改革最基本的趨向和實(shí)踐模式。本文擬從公共管理模式殖變背后的哲學(xué)基礎(chǔ)的向度進(jìn)行闡釋，以求對(duì)當(dāng)代中國的政治體制改革提供有益的理論啟迪。
一、自從人類社會(huì)出現(xiàn)了利益分化和階級(jí)分化以來，就有了公共管理的問題。
但是，在傳統(tǒng)的階級(jí)統(tǒng)治模式中，公共管理是附屬于階級(jí)統(tǒng)治的。近代以來，階級(jí)統(tǒng)治變得越來越隱蔽，而公共管理卻日益彰顯，人們到處可見的是政府對(duì)社會(huì)的公共管理。特別是在二戰(zhàn)以后，這種狀況愈加明顯。公共管理從隱到顯的殖變，不僅是管理行為量的增加，也不僅僅是管理活動(dòng)范圍的拓展，而是管理模式的變革，是從以統(tǒng)治為主導(dǎo)的模式向以管理為主導(dǎo)的模式轉(zhuǎn)化的過程。人類社會(huì)早期的公共管理在運(yùn)用行政的和宣傳教化的手段對(duì)社會(huì)實(shí)施管理時(shí)，往往訴求于強(qiáng)制性的措施，管理行為自身未得到充分自覺。近代社會(huì)的公共管理在許多領(lǐng)域中無疑也包括強(qiáng)制性的行為，帶有傳統(tǒng)的統(tǒng)治性的特征，但是在許多領(lǐng)域，公共管理日益趨向采用民主和參與等方式。這就使得公共管理具有了更多的公共性，淡化了服務(wù)于政治統(tǒng)治的終極目的，滲透到社會(huì)生活的諸多層面。馬克斯·韋伯的“官僚制”管理模式就是其代表。它的基本特征是：政府是公共管理的唯一主體；政府的公共管理泛化到社會(huì)的各個(gè)層面；政府的公共管理職能迅速分化為許多專門領(lǐng)域；政府機(jī)構(gòu)日益膨脹；政府公共管理職能運(yùn)行的高成本、低效率。總之，傳統(tǒng)的公共管理模式是與西方工業(yè)社會(huì)的政府管理相適應(yīng)的。但是，隨著西方各國由工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)變，這種理論及其模式就顯得力不從心，無法適應(yīng)迅速變化的信息社會(huì)之需要，其基本的理論假設(shè)和原則均受到普遍的懷疑與嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。具體表現(xiàn)在：
其一，作為傳統(tǒng)的公共行政基石的官僚體制已被證明是一種過時(shí)的、僵化的和無效率的政府體制模式。這種等級(jí)劃分、權(quán)力集中、控制嚴(yán)密的官僚體制的組織模式在二十世紀(jì)50-60年代的工商管理中率先被打破，繼而在70和80年代的公共部門逐步被學(xué)習(xí)型組織模式所取代。
其二，政府部門作為公共物品及服務(wù)的提供者的壟斷地位已被動(dòng)搖。政府通過補(bǔ)貼、規(guī)劃與合同承包等方式間接運(yùn)行，各種私人公司、獨(dú)立機(jī)構(gòu)和社會(huì)團(tuán)體參與了公共物品及服務(wù)的提供；不同的政府機(jī)構(gòu)也為提供相同的公共物品及服務(wù)而展開競爭。與此同時(shí)，私人部門發(fā)展起來的管理方法和技術(shù)也被公共管理部門所借鑒。市場機(jī)制在公共部門發(fā)揮了日益重要的作用。
其三，政治與行政的二分法被人們批評(píng)為是一種不真實(shí)的假定，而且，在現(xiàn)實(shí)的生活中政治事務(wù)與行政事務(wù)是難以真正分開的。
其四，公共人事管理的體制及模式也發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變。公務(wù)員的永業(yè)觀念已被打破；業(yè)績評(píng)估和績效工資制成為一種主要的報(bào)酬方式；傳統(tǒng)的片面強(qiáng)調(diào)對(duì)人的控制的人事管理模式正在被注重人才的培養(yǎng)與開發(fā)、以人為本的人力資源管理模式所取代。
由此可見，在現(xiàn)實(shí)的公共生活中，傳統(tǒng)的公共管理模式已經(jīng)失去了它的生命力，由于科技革命浪潮的影響，各國政府迫切需要建立一種適合本國經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展需要的政府管理模式。這就導(dǎo)致了西方政府公共管理模式的全新變革，催生了“新公共管理模式”的降生。
二、“新公共管理”作為一種理論，起源于二十世紀(jì)70-80年代的英國、新西蘭、澳大利亞等國，并迅速擴(kuò)展到西方其他國家。
1979年撒切爾夫人上臺(tái)，在整個(gè)80年代，英國采取一系列改革措施：開展反對(duì)浪費(fèi)和低效益運(yùn)動(dòng)，成立了效率工作組，對(duì)政府的有關(guān)項(xiàng)目計(jì)劃和工作進(jìn)行效率審計(jì)；大力改革公共部門的工會(huì)；實(shí)行大規(guī)模的私有化，將英國的石油、電訊、鋼鐵、航空等40多家主要國有企業(yè)賣給私人；對(duì)地方政府的預(yù)算開支實(shí)行總量控制；要求所有的地方建筑和公路建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行公共部門與私營部門公開競標(biāo)。特別值得關(guān)注的是，根據(jù)效率工作組1988年提出的報(bào)告《改善政府管理：下一步行動(dòng)》，英國政府開始將提供公共服務(wù)的職能從政府各個(gè)部門中分離出來，成立專門的半自治性的“執(zhí)行局”來承擔(dān)這種職能。部長同執(zhí)行局在談判的基礎(chǔ)上就該局要完成的任務(wù)及其在具體運(yùn)行方面的靈活度達(dá)成協(xié)議，也即績效合同。這樣，部長們主要只關(guān)注預(yù)算總額和最終的結(jié)果，而各局在預(yù)算支出、人事安排等具體事項(xiàng)上具有很大的自。尤其是執(zhí)行局的局長是由公開競爭產(chǎn)生，三年必須重新申請(qǐng)一次，不實(shí)行終身制。到1996年，英國有近75%的公共服務(wù)是由執(zhí)行局來承擔(dān)的。
繼英國之后，在澳大利亞和新西蘭，隨著兩國工黨分別于1983年和1984年上臺(tái)執(zhí)政，也開始了大力的公共行政改革。其中，新西蘭的改革因其力度大并且具有系統(tǒng)性而備受人們的關(guān)注，被學(xué)術(shù)界稱作“新西蘭模式”，新西蘭財(cái)政部于1987年末出版的《政府管理》一書被譽(yù)為新公共管理的宣言。
美國的“新公共管理”改革盡管不像英國那樣，有明確的起點(diǎn)和目標(biāo)，但似乎開始得更早，可以追溯到1978年卡特政府實(shí)施的“文官制度改革法案”，而且?guī)в懈黠@的管理主義傾向。里根政府大規(guī)模削減政府機(jī)構(gòu)和收縮公共服務(wù)范圍，當(dāng)時(shí)負(fù)責(zé)推行改革的格魯斯委員會(huì)的基本職責(zé)是將私人部門成功的管理方法引入公共部門管理領(lǐng)域之中，來提高政府效率。格魯斯委員會(huì)診斷出美國政府公共部門管理低效率的重要原因是：其一，國會(huì)對(duì)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的日常管理干預(yù)太多；其二，人事特別是高層人事缺乏連續(xù)性；其三，缺乏追求高效和經(jīng)濟(jì)的誘因；其四，會(huì)計(jì)和管理信息系統(tǒng)不完善；其五，缺乏有力的中央財(cái)政和會(huì)計(jì)管理。1993年克林頓上臺(tái)后，開始了大規(guī)模的“重塑政府”改革運(yùn)動(dòng)。其目標(biāo)是創(chuàng)造一個(gè)少花錢、多辦事的政府，并堅(jiān)持顧客導(dǎo)向、結(jié)果控制、簡化程序和一削到底原則；改革的基本內(nèi)容是精簡政府機(jī)構(gòu)、裁減政府雇員、放松管制、引人競爭機(jī)制以及推行績效管理。這場改革的一個(gè)綱領(lǐng)性文獻(xiàn)就是戈?duì)査I(lǐng)導(dǎo)的國家績效評(píng)價(jià)委員會(huì)的報(bào)告《從過程到結(jié)果：創(chuàng)造一個(gè)少花錢多辦事的的政府》，簡稱“戈?duì)枅?bào)告”。“戈?duì)枅?bào)告”指出：從本世紀(jì)30年代到60年代，美國建立了龐大的、自上而下的、集中化的官僚體制來處理公共事務(wù)，這種體制以那時(shí)的公司結(jié)構(gòu)為模式，采用分等級(jí)的科層制形式進(jìn)行管理。由于對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化程序的先人之見、垂直的指揮鏈條和標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)，這些官僚機(jī)構(gòu)是穩(wěn)定的，但與此同時(shí)也造成機(jī)構(gòu)膝腫和反應(yīng)遲緩。當(dāng)代迅速變化著的世界、閃電般的信息技術(shù)、全球性競爭和需求式的顧客，使得龐大、自上而下的官僚體制(無論是私人的，還是公共的)己經(jīng)失效。該報(bào)告提出政府改革的四項(xiàng)主要原則：消除繁文縛節(jié)，由注重過程的系統(tǒng)轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅亟Y(jié)果的系統(tǒng)；把顧客放在首位；授權(quán)雇員以取得成果；一削到底，并創(chuàng)造出一個(gè)少花錢多辦事的的政府。
歐洲大陸各國(德國、法國、荷蘭、瑞典等國)的公共行政管理改革有所不同，它不具有英國、美國、新西蘭和澳大利亞等國的行政改革的那種系統(tǒng)、全面、連續(xù)和激進(jìn)的特點(diǎn)。但是歐洲大陸各國的行政改革同樣帶有明顯的管理主義色彩，因而具有“新公共管理”的取向。比如，在德國，70年代末到90年代初的行政改革采取了非連續(xù)性漸進(jìn)主義模式。其改革的基本內(nèi)容：調(diào)整公共事業(yè)、削減公共服務(wù)人員、壓縮公共人事開支、轉(zhuǎn)變公共組織結(jié)構(gòu)等均是在某種程度上以管理主義為價(jià)值取向的。特別是在90年代，借鑒了荷蘭的經(jīng)驗(yàn)，推行地方政府改革，實(shí)行“地方治理模式”，與英、美等國的“新公共管理模式”有異曲同工之妙。
新公共管理思想在西方的出現(xiàn)并不是偶然的，它有其深刻的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)背景。首先，自20世紀(jì)70年代石油危機(jī)之后的經(jīng)濟(jì)衰退，公共財(cái)政也因?yàn)槭杖藴p少和福利開支過大等原因出現(xiàn)了連續(xù)的赤字，各國政府都面臨著財(cái)政緊張的困境。按照奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中的觀點(diǎn)，解決財(cái)政赤字問題從原則上講有三種途徑：一是限制開支和公共任務(wù)的終結(jié)；二是增加收人，特別是稅收；三是用較少的開支來實(shí)現(xiàn)公共使命，即“少花錢多辦事”。由此可見，只有第三條道路才是較好的選擇。“新公共管理模式”的出現(xiàn)就成為各國政府的自然選擇。其次，第二次世界大戰(zhàn)以后，由于政府職能的不斷擴(kuò)張，政府的規(guī)模也在逐漸擴(kuò)大。這使得西方各國政府普遍臃腫、效率低下，傳統(tǒng)的科層制受到了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。正如奧斯本和蓋布勒在《改革政府》中所說：“工業(yè)時(shí)展起來的官僚體制，專注于各種規(guī)章制度及其層疊的指揮系統(tǒng)，已不能有效運(yùn)轉(zhuǎn)；它變得機(jī)構(gòu)臃腫、浪費(fèi)嚴(yán)重、效率低下；它在變化迅速、信息豐富、知識(shí)密集的90年代已不能有效地運(yùn)轉(zhuǎn)了。”再次，由于科技革命，特別是信息技術(shù)革命的出現(xiàn)，促使各國政府迫切需要建立一種適合本國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展需要的政府管理模式。信息時(shí)代的來臨以及“數(shù)字化生存”方式要求政府對(duì)瞬息萬變的經(jīng)濟(jì)迅速作出反映，同時(shí)它打破了長期以來政府對(duì)公共信息的壟斷。新通訊技術(shù)以及接觸政府信息的便利使公民和社會(huì)團(tuán)體更容易參與公共管理活動(dòng)。這要求對(duì)政府組織及其運(yùn)作過程作出變革與調(diào)整。最后，經(jīng)濟(jì)的全球化對(duì)政府的公共管理提出了更高和更新的要求。全球化的趨勢加強(qiáng)了西方各個(gè)國家對(duì)本國經(jīng)濟(jì)競爭力的高度重視，政府能力是一個(gè)國家的綜合國力與競爭力的重要因素。“經(jīng)合”組織把政府改革當(dāng)作其成員國在國際市場上進(jìn)行競爭的一個(gè)重要途徑，認(rèn)為順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全球化和保持國際競爭力的內(nèi)在需要，為公共部門改革提供了新的強(qiáng)大動(dòng)力。
三、綜觀西方社會(huì)的這場聲勢浩大的行政改革運(yùn)動(dòng)，由于操作上的需要而表現(xiàn)出政府繼續(xù)充當(dāng)運(yùn)動(dòng)主體的角色，每項(xiàng)改革措施也不得不基于現(xiàn)實(shí)而表現(xiàn)出對(duì)管理行政模式的妥協(xié)，但就這場改革運(yùn)動(dòng)的發(fā)展趨勢而言，無疑包含了如下的意蘊(yùn)：即對(duì)近代以來的公共行政管理化傾向進(jìn)行全面的檢討。
雖然檢討的結(jié)果仍然是以“新公共管理”命名，但它與傳統(tǒng)的公共管理已經(jīng)有著較大的差異。從哲學(xué)的向度來看，它是中心邊緣化與邊緣中心化的雙向整合與建構(gòu)的過程，其實(shí)質(zhì)是管理主體的單一化向管理主體的多極化的轉(zhuǎn)化。
生活提出問題，哲學(xué)解答問題，哲學(xué)是生活的解答邏輯。任何具體科學(xué)背后都蘊(yùn)含著哲學(xué)理念，因而哲學(xué)主導(dǎo)范式的轉(zhuǎn)換，總會(huì)在不同的具體學(xué)科中得到或遲或早的彰現(xiàn)。西方“新公共管理”理論的出現(xiàn)也概莫能外，它是哲學(xué)的單一主體范式向后現(xiàn)代的多極主體范式轉(zhuǎn)換的具體顯現(xiàn)。傳統(tǒng)的政府行政管理把馬克斯·韋伯的官僚制組織管理原理奉為圭桌，將政府看作是唯一的行政權(quán)力運(yùn)行主體，其中心是追求社會(huì)秩序的穩(wěn)定，管理的穩(wěn)定性主要是依靠剛性的規(guī)范來維持。可是，我們可以看到，規(guī)范化對(duì)行政體系自身的整體協(xié)調(diào)、結(jié)構(gòu)合理、規(guī)模適度等方面提出了較高的要求，這就把人們關(guān)注的焦點(diǎn)聚集在行政體系自身。原本是為了社會(huì)秩序的目標(biāo)，但是在對(duì)行政體系自身的關(guān)注中，目標(biāo)常常被疏遠(yuǎn)、淡化，行政體系自身的存在和運(yùn)行卻異化為行政權(quán)力與行政行為推崇的終極目的，行政權(quán)力與行政行為被置于整個(gè)社會(huì)的中心位置。在這種單一管理主體中心主義的行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制中，管理者以自我為中心，將被管理者置于客體的地位和從屬“我”并為“我”而存在，從事管理活動(dòng)，是為了張揚(yáng)自我的存在。由于傳統(tǒng)的行政管理將行政主體的單一性看作是不可移易的原則，當(dāng)政府規(guī)模太大時(shí)需精簡機(jī)構(gòu)，而職能分化的必然性又客觀上要求增加機(jī)構(gòu)；當(dāng)權(quán)力失控時(shí)，則強(qiáng)調(diào)權(quán)力制約，而權(quán)力制約不僅需要增加機(jī)構(gòu)，而且會(huì)增加權(quán)力運(yùn)行的成本從而降低權(quán)力運(yùn)行的效率。因而行政改革陷人精簡一膨脹、再精簡一再膨脹的惡性循環(huán)中，要走出這一怪圈，就必須打破行政主體的單一性。新公共管理就展示了打破行政主體單一性的趨勢，將公共管理的職能對(duì)象性分化轉(zhuǎn)變?yōu)橹黧w性分化，即公共管理的社會(huì)化。
把公共管理理論運(yùn)用到高等職業(yè)教育領(lǐng)域里，就是要建立以顧客為導(dǎo)向的服務(wù)觀念。所謂顧客，是指公共部門運(yùn)作時(shí)所需回應(yīng)的對(duì)象。公共部門在市場運(yùn)作下必須隨時(shí)保持競爭姿態(tài)，對(duì)顧客需求的回應(yīng)成為必要的工作。教育的顧客即學(xué)生。但是，教育市場畢竟不是一般的市場，這里的顧客也不是一般的顧客。只有樹立以學(xué)生為主體的新型教育觀念，才能切實(shí)推進(jìn)高等教育的大眾化。由于有完整的建構(gòu)主義學(xué)習(xí)理論的堅(jiān)強(qiáng)支撐和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)飛速發(fā)展產(chǎn)生的強(qiáng)大力量，“以學(xué)生為中心”的學(xué)習(xí)模式成為近年來西方教育界關(guān)注的焦點(diǎn)。構(gòu)建具有中國特色的“以學(xué)生為中心”學(xué)習(xí)模式的有益嘗試，既符合構(gòu)建我國高等教育大眾化的戰(zhàn)略需要，也滿足了信息時(shí)代學(xué)習(xí)化社會(huì)人們對(duì)知識(shí)的需求。
“以學(xué)生為中心”的學(xué)習(xí)模式，應(yīng)主要發(fā)揮學(xué)生的作用，但這并不意味著學(xué)校、教師的責(zé)任減少了，負(fù)擔(dān)變輕了。相反，學(xué)校和教師的責(zé)任更大了。從對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)、對(duì)學(xué)校聲譽(yù)負(fù)責(zé)、對(duì)學(xué)生負(fù)責(zé)的角度出發(fā)，從學(xué)校管理者到每一位教師都不應(yīng)該產(chǎn)生“以學(xué)生為中心”就是學(xué)生自己的事，與學(xué)校、教師無關(guān)，甚至放松管理的錯(cuò)誤觀念。“以學(xué)生為中心”，要求教師必須從傳統(tǒng)的只注重教材、教法向注重學(xué)習(xí)者的需要轉(zhuǎn)變。
一、“以人為本”思想的適用性
公共管理思想在高職院校學(xué)生中的實(shí)際體現(xiàn)就是“以生為本”，把為了一切學(xué)生、為了學(xué)生的一切、一切為了學(xué)生作為高職院校學(xué)生管理理念。
（1）“以人為本”的內(nèi)涵
以人為本，顧名思義，就是以人為價(jià)值核心和社會(huì)本位。把人的生存和發(fā)展作為價(jià)值目標(biāo)，體現(xiàn)了對(duì)人的價(jià)值的尊重和人的作用的重視。其豐富內(nèi)涵在于：以人為本是一種執(zhí)政理念。為誰掌權(quán)、為誰執(zhí)政、怎樣執(zhí)政，是黨的執(zhí)政理念的基本內(nèi)容。以人為本是一種衡量標(biāo)準(zhǔn)。就是要以最廣大人民群眾的根本利益為本，這是衡量一切工作是非得失的根本標(biāo)準(zhǔn)，是衡量黨的先進(jìn)性的根本標(biāo)準(zhǔn)。以人為本是一種思維方式。就是在實(shí)踐中，要求我們在分析、思考和解決一切問題時(shí)，把符合客觀規(guī)律同反映人性發(fā)展要求結(jié)合起來，把物的尺度和人的尺度結(jié)合起來，關(guān)注人的生活世界。
（2）“以人為本”的高等教育涵義
首先，培養(yǎng)人才以學(xué)生為本，學(xué)生是主體。學(xué)校一切工作都是為學(xué)生服務(wù)的。把培養(yǎng)學(xué)生、促進(jìn)學(xué)生最大限度的發(fā)展作為學(xué)校工作的出發(fā)點(diǎn)和最終歸宿。其次，學(xué)校辦學(xué)以人才為本，教師為主體。要把教師的主體精神發(fā)揮出來，激發(fā)他們的積極性和創(chuàng)造性，依靠教師辦學(xué)。最后，堅(jiān)持以人為本，就是要在關(guān)心人、尊重人的基礎(chǔ)上，促進(jìn)人的全面健康發(fā)展，利用人與人之間的和諧相處，來營造學(xué)校師生身心愉悅的、親和的良好氛圍。
（3）“以人為本”在高職院校學(xué)生管理中的具體涵義
第一，以人為本的教育管理理念的實(shí)質(zhì)是尊重教育規(guī)律，尊重教育對(duì)象的身心發(fā)展規(guī)律，尊重學(xué)生的人格。將“以人為本”的管理理念落到實(shí)處，必須做到：以尊重學(xué)生為基礎(chǔ)，關(guān)心學(xué)生為關(guān)鍵，服務(wù)學(xué)生為方式，發(fā)展學(xué)生為目的，將發(fā)揮學(xué)生的主體作用作為重點(diǎn)和關(guān)鍵。尊重學(xué)生，即尊重學(xué)生的主體地位和獨(dú)立人格，構(gòu)筑平等、和諧的師生關(guān)系，這就要求我們的學(xué)生管理工作者放下架子、拋棄權(quán)威，將自己與學(xué)生置于“人與人”的生活關(guān)系上來，建立師生平等的人際情感關(guān)系。關(guān)心學(xué)生，即關(guān)心學(xué)生的利益和需要，實(shí)施個(gè)性化管理。這就要求學(xué)生工作者主動(dòng)去研究、去理解學(xué)生，及時(shí)地在生活上、學(xué)習(xí)上、心理上等方面關(guān)心和愛護(hù)學(xué)生，尊重并維護(hù)學(xué)生的切身利益、了解并滿足學(xué)生的實(shí)際需要。服務(wù)學(xué)生，即轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的管理觀念，變管教為服務(wù)，通過提供服務(wù)的方式開展學(xué)生工作。這就要求我們學(xué)生工作者從學(xué)生的切身利益和實(shí)際需要出發(fā)，真正為學(xué)生提供各種各樣的服務(wù)項(xiàng)目，并以服務(wù)的方式做好對(duì)學(xué)生的成才服務(wù)、就業(yè)服務(wù)、生活服務(wù)等。發(fā)展學(xué)生，即學(xué)生工作要以學(xué)生實(shí)實(shí)在在的發(fā)展為終極目的，是“以人為本”管理的最終歸宿。尊重學(xué)生、關(guān)心學(xué)生、服務(wù)學(xué)生都旨在促進(jìn)學(xué)生的發(fā)展，“以人為本”的管理最終是為了實(shí)現(xiàn)“全人教育”的培養(yǎng)目標(biāo)。把發(fā)揮學(xué)生的主體作用作為工作的重點(diǎn)和關(guān)鍵。在一些決策機(jī)構(gòu)可以邀請(qǐng)學(xué)生會(huì)的代表參加，保證學(xué)生在學(xué)生管理的決策中發(fā)揮作用，這是學(xué)生參與學(xué)校學(xué)生管理的一個(gè)重要途徑和形式，即從制度上保證學(xué)生的利益得到重視。
第二，以學(xué)生工作者為本，發(fā)揮學(xué)生工作者在管理中的核心作用。首先，明確學(xué)生工作者地位，激發(fā)工作熱情，學(xué)生工作者是學(xué)生管理的核心力量，他們深入學(xué)生工作第一線，最了解學(xué)生實(shí)際，同時(shí)要積極做好學(xué)生工作者的后勤保障工作，滿足他們不同層次的合理需要。
第三，實(shí)施“以人為本”的德育，必須結(jié)合高職院校實(shí)際情況。首先，高職院校學(xué)生管理要適應(yīng)高職教育的培養(yǎng)目標(biāo)。高等職業(yè)教育培養(yǎng)的是適應(yīng)生產(chǎn)、建設(shè)、管理、服務(wù)第一線需要的高等技術(shù)應(yīng)用性專門人才，高職專業(yè)人才培養(yǎng)目標(biāo)具備突出的職業(yè)性、行業(yè)性的特點(diǎn)，因而在高職院校學(xué)生管理中就應(yīng)該突出學(xué)生的職業(yè)能力和素質(zhì)的培養(yǎng)。其次，高職院校學(xué)生管理要適應(yīng)高職學(xué)生的特點(diǎn)。高職院校學(xué)生生源多樣化，學(xué)生的身心發(fā)展極不均勻，總體看身心發(fā)展不成熟，世界觀和人生觀也不穩(wěn)定。因此，應(yīng)該將學(xué)生的心理健康、職業(yè)生涯規(guī)劃、就業(yè)指導(dǎo)等方面要作為工作的重要著力點(diǎn)。
二、凸顯人性化管理
管理中要注重人際的和諧。首先，管理措施要科學(xué)、合理、突出服務(wù)性。學(xué)校要按照以學(xué)生為本的要求，一切從學(xué)生的利益出發(fā)，一切都要為學(xué)生著想，充分尊重學(xué)生的權(quán)利，根據(jù)學(xué)生自身實(shí)際情況，建立起與法律法規(guī)相協(xié)調(diào)、與和諧校園建設(shè)相銜接、與學(xué)生成長成才需要相適應(yīng)的健全的思想政治教育和日常管理的制度體系。組織學(xué)生參與有關(guān)學(xué)生管理制度的制定、實(shí)施和有效監(jiān)督，使學(xué)生管理工作盡快駛?cè)敕ㄖ苹芾碥壍馈?/p>
其次，管理內(nèi)容要更加人性化、寬泛化，突出個(gè)性發(fā)展。對(duì)高職學(xué)生來說，發(fā)揮個(gè)性，就是在學(xué)習(xí)上發(fā)揚(yáng)自覺性、積極主動(dòng)性，根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需求，對(duì)學(xué)習(xí)內(nèi)容和方法做出科學(xué)的判斷和準(zhǔn)確的選擇，培養(yǎng)自己的獨(dú)立思考能力、動(dòng)手能力和創(chuàng)新能力。當(dāng)然，對(duì)學(xué)生的個(gè)性發(fā)展既不能硬管，也不能管死，更不能不管和放任自流。既要給學(xué)生更多自由的空間，又要嚴(yán)格要求、堅(jiān)持原則。走尊重學(xué)生權(quán)利、科學(xué)管理之路，以誠待人，以情感人，以理服人。
英語課程是大學(xué)教育的基礎(chǔ)課，而當(dāng)前高校英語師資隊(duì)伍建設(shè)上存在的問題較多，主要表現(xiàn)在：一是從師資隊(duì)伍上數(shù)量缺口較大，特別是隨著高校生源規(guī)模的急劇增長，而教師數(shù)量規(guī)模的增長率相對(duì)較低，“生師比”嚴(yán)重不合理現(xiàn)象十分普遍，一方面加重了教師的教學(xué)負(fù)重壓力，另一方面不利于高校師資利用效率的提升；二是在性別比例上嚴(yán)重失調(diào)，尤其是年輕化隊(duì)伍比重較大，語言領(lǐng)域教學(xué)是女性的強(qiáng)項(xiàng)，對(duì)于存在的師資性別差異問題，在管理上也存在更多問題，尤其是年輕教師隊(duì)伍的增長過快，盡管精力旺盛，但其經(jīng)驗(yàn)不足，教學(xué)方法欠缺；三是職稱層次及學(xué)歷層次相對(duì)偏低，對(duì)于中高級(jí)師資所占比例較低，高學(xué)歷英語碩士、博士人才相對(duì)較少，再加上畢業(yè)生受地域、辦學(xué)條件等方面的影響，學(xué)緣結(jié)構(gòu)也不合理，制約了學(xué)術(shù)的自主創(chuàng)新；四是從師資隊(duì)伍利用率上也存在不足，特別是人才隊(duì)伍的流失率嚴(yán)重，外語人才鑒于國外環(huán)境和待遇的優(yōu)越，也刺激了英語師資隊(duì)伍的外流傾向，不僅給高校外語學(xué)科人才梯隊(duì)帶來影響，也干擾了高校英語科研工作的有序開展；五是在英語師資資源開發(fā)與管理上制度不完善，缺乏合理的績效考評(píng)機(jī)制，特別是某些高校英語教師在外兼職現(xiàn)象，校外輔導(dǎo)、翻譯工作等嚴(yán)重影響自身的教學(xué)與科研進(jìn)展，還有些英語教師對(duì)工作消極情緒嚴(yán)重，備課不認(rèn)真、授課不盡心，科研不關(guān)心，給高校英語師資資源開發(fā)提出了挑戰(zhàn)。
二、基于新公共管理視域下對(duì)高校英語教師資源開發(fā)的分析
高校英語師資配置的合理性是提高人力管理水平的關(guān)鍵。面對(duì)當(dāng)前高校師資管理現(xiàn)狀，運(yùn)用新公共管理理念來分析其原因，主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：一是從英語師資開發(fā)上缺乏有效的規(guī)劃，新公共管理理念注重目標(biāo)與計(jì)劃的效率，特別是從學(xué)科建設(shè)、人力梯度建設(shè)上，避免教師資源開發(fā)的盲目性和短期行為，從戰(zhàn)略目標(biāo)規(guī)劃上來轉(zhuǎn)變思想，提高認(rèn)識(shí)，尤其是人才引進(jìn)和管理上，注重智力和學(xué)術(shù)優(yōu)勢的發(fā)揮；二是從院系部門職責(zé)劃分上缺乏明確，新公共管理理念注重政府的管理職能，對(duì)于高校師資管理上應(yīng)該明確職責(zé)，尤其是形成自上而下的行政控制與管理機(jī)制，激發(fā)師資隊(duì)伍的積極性，優(yōu)化學(xué)科結(jié)構(gòu)，從資源使用效益上來發(fā)揮人力作用；三是在思想認(rèn)識(shí)和投入上嚴(yán)重不足，新公共管理理念強(qiáng)調(diào)資源優(yōu)化配置的標(biāo)準(zhǔn)，如“帕累托最優(yōu)理論”，結(jié)合高等教育的管理實(shí)際，借助于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要，從學(xué)校類型和級(jí)別上，加大對(duì)高等教育資源的合理配置，減少在區(qū)域間、類別間的差距，如對(duì)于中央直屬高校與地方高校之間、重點(diǎn)高校與普通高校之間，采用政策性傾斜來規(guī)避教育資源的過度集中，緩解高校英語專業(yè)人才分配不均的壓力；四是在績效管理上缺乏以效率、結(jié)果、目標(biāo)導(dǎo)向，績效測定與評(píng)估是強(qiáng)調(diào)人力資源管理的有效途徑，而對(duì)于當(dāng)前高校英語師資隊(duì)伍績效管理控制上，由于考核機(jī)制不夠完善，對(duì)于測評(píng)指標(biāo)的具體化和量化工作不到位，難以從考評(píng)機(jī)制中來推進(jìn)教學(xué)、科研的同步提升，考核標(biāo)準(zhǔn)單一，重科研、輕教學(xué)的現(xiàn)象還十分普遍，對(duì)考核結(jié)果與教師的職稱評(píng)聘及薪酬待遇缺乏有效銜接，特別是論資排輩、平均主義人事制度的影響嚴(yán)重挫傷了廣大教師的積極性。
三、對(duì)高校英語教師優(yōu)化配置的對(duì)策
提高高校英語師資隊(duì)伍的配置水平是保障高等具有可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。在探討和構(gòu)建高校英語教師資源優(yōu)化的策略時(shí)，主要從以下幾點(diǎn)來著手：一是從人力資源規(guī)劃上注重科學(xué)合理性，高校英語教師人力資源規(guī)劃，主要從辦學(xué)理念及學(xué)科發(fā)展定位上，明確高校師資的崗位數(shù)，并從師資隊(duì)伍的開發(fā)與管理上保持前瞻性，如結(jié)合師資結(jié)構(gòu)制定人才的錄用、薪酬、激勵(lì)、培訓(xùn)、考核機(jī)制等；二是強(qiáng)化高校服務(wù)職能，注重人才投資，促進(jìn)人才可持續(xù)發(fā)展，從高校英語人才隊(duì)伍成長中，加大人才投資力度，從學(xué)科人才的選聘和培訓(xùn)工作中，解決好人才資源配置緊缺問題；三是堅(jiān)持以效率、目標(biāo)、結(jié)果為導(dǎo)向來完善高校英語教師績效管理，注重高校教學(xué)管理的效益分析，借助于新公共管理理念對(duì)產(chǎn)出與結(jié)果的重視，將組織目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體的績效指標(biāo)，并從量化和細(xì)化中對(duì)教師的工作表現(xiàn)和效果進(jìn)行科學(xué)、全面評(píng)價(jià)。如在師資引進(jìn)中，從英語學(xué)科建設(shè)上來綜合考慮人才的職稱、性別、學(xué)緣結(jié)構(gòu)等因素，注重職稱、學(xué)歷、能力并進(jìn)，強(qiáng)化師資來源多樣化；在聘任制度上建立崗位競爭機(jī)制，遵循“按需設(shè)崗、公開招聘、平等競爭、擇優(yōu)聘任、嚴(yán)格考核、聘約管理”的原則，來推進(jìn)師資職務(wù)崗位的合理化發(fā)展；在考核機(jī)制上，從英語教師的思想狀況、教學(xué)考研能力等方面進(jìn)行全面評(píng)價(jià)，并從調(diào)動(dòng)積極性和創(chuàng)造性上來優(yōu)化考核制度，特別是在德、能、勤、績上，要體現(xiàn)考核的客觀公正性，并將考核結(jié)果與師資崗位職責(zé)進(jìn)行對(duì)應(yīng)，以促進(jìn)教師正確對(duì)待考核結(jié)果，積極調(diào)整自身心態(tài)來適應(yīng)競爭環(huán)境；四是注重終身教育觀念的落實(shí)，特別是從教師隊(duì)伍培訓(xùn)工作中，優(yōu)化師資知識(shí)結(jié)構(gòu)、職務(wù)結(jié)構(gòu)、學(xué)歷結(jié)構(gòu)，從英語學(xué)科、學(xué)術(shù)、教學(xué)、科研能力上來增強(qiáng)英語師資隊(duì)伍的整體水平，如聘請(qǐng)專家舉辦學(xué)術(shù)報(bào)告、教研講座，增進(jìn)溝通與交流。
四、結(jié)語
關(guān)鍵詞：區(qū)域公共管理 制度缺失 制度創(chuàng)新
隨著全球一體化的到來，我國城市化、市場化、工業(yè)化和現(xiàn)代化也在加速進(jìn)行，一些區(qū)域公共管理問題接踵而來。我國現(xiàn)在面臨著城鄉(xiāng)差距加大、城市環(huán)境污染嚴(yán)重、區(qū)域公共問題日益加劇等問題。 區(qū)域公共管理是指區(qū)域內(nèi)的多元主體為了解決在政治、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)其他領(lǐng)域的一面或多面的公共問題，實(shí)現(xiàn)共同利益，運(yùn)用協(xié)商和調(diào)解的手段和方式對(duì)區(qū)域以及區(qū)域內(nèi)橫向部分和縱向?qū)蛹?jí)之間交叉重疊關(guān)系進(jìn)行的管理。傳統(tǒng)的公共管理制度不能對(duì)已產(chǎn)生的公共管理問題進(jìn)行有效解決，很難滿足目前社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的公共管理需要，因此公共管理制度要進(jìn)行創(chuàng)新。
一、我國區(qū)域公共管理中存在的制度缺失
（一）行政區(qū)域行政的公共管理思想落后
21世紀(jì)，世界全面進(jìn)入到知識(shí)、信息、流動(dòng)性、后工業(yè)、后現(xiàn)代等復(fù)雜性社會(huì)，面對(duì)著全球化、市場化、信息化、區(qū)域化等復(fù)雜的生態(tài)現(xiàn)象，區(qū)域公共管理面臨新的挑戰(zhàn)。我國傳統(tǒng)的區(qū)域公共管理模式是行政區(qū)行政，這種治理思想已根深蒂固。由于我國特殊的國情與制度，我國行政區(qū)域具有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)性，各個(gè)級(jí)別的政府都不愿放棄對(duì)本區(qū)域獨(dú)立經(jīng)濟(jì)的管理權(quán)，忽視了除政府組織外私域組織和第三部門等區(qū)域公共管理的其他多元主體，在利益的驅(qū)使下制定的管理制度具有地方保護(hù)特色，使各個(gè)區(qū)域存在競爭關(guān)系，阻礙了區(qū)域間的聯(lián)系及共同發(fā)展。行政區(qū)行政具有以下特點(diǎn)：在政府治理社會(huì)背景下，以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的行政區(qū)行政是封閉社會(huì)和自發(fā)秩序的產(chǎn)物，發(fā)揮了行政區(qū)行政的封閉性和機(jī)械性；從政法治理的價(jià)值導(dǎo)向看，行政區(qū)行政實(shí)施的是“內(nèi)向型行政”或“閉合型行政”，是經(jīng)人為切割來治理區(qū)域的模式，這種治理模式對(duì)行政區(qū)域化邊界或跨行政區(qū)域的區(qū)域公共問題不夠重視；從社會(huì)公共事務(wù)治理主體來看，行政區(qū)行政具有壟斷統(tǒng)治的特點(diǎn)，政府組織是區(qū)域公共事務(wù)管理的唯一主體，獨(dú)立制定各種公共政策，并進(jìn)行監(jiān)督管理，總攬所有社會(huì)公共問題；從公共權(quán)力運(yùn)行上看，行政區(qū)行政具有閉合性和單向性；從公共問題治理的層次設(shè)計(jì)看，行政區(qū)行政的基本法則是自上而下等級(jí)制層次設(shè)計(jì)，其治理構(gòu)架具有機(jī)構(gòu)同類和職能重疊的特性，行政區(qū)行政的這些特點(diǎn)使得一些外溢性區(qū)域公共問題被忽視。
（二）現(xiàn)代區(qū)域管理區(qū)域政策結(jié)構(gòu)不完整
區(qū)域公共問題的治理，特別是國內(nèi)，需要有組織完善、設(shè)計(jì)精細(xì)、有的放矢的一整套區(qū)域政策框架作為保障[1]。我國政府在不同的時(shí)期進(jìn)行過多次區(qū)域范圍劃分，也實(shí)行過多種區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，但一直達(dá)不到政策設(shè)計(jì)時(shí)的理想目標(biāo)，使得區(qū)域發(fā)展的公共績效一直較為低下。其主要原因是我國區(qū)域管理政策結(jié)構(gòu)不完善。表現(xiàn)在以下幾方面：我國沒有專門的區(qū)域政策職能部門，區(qū)域政策基礎(chǔ)不完善；區(qū)域劃分沒有計(jì)劃性、范圍廣，區(qū)域政策的針對(duì)性和可操作性低，沒有可利用的具體區(qū)域劃分框架；區(qū)域政策工具不完整，缺乏針對(duì)問題區(qū)域的政策；區(qū)域政策沒有有效的監(jiān)督與管理機(jī)制。我國區(qū)域政策建立過程，一直受到政治、經(jīng)濟(jì)、體質(zhì)、政府組織、行政權(quán)力等諸多因素的影響，政策基礎(chǔ)不完善、區(qū)域劃分框架設(shè)計(jì)不精細(xì)、政策工具的可操作性低、區(qū)域政策監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制缺乏。由于區(qū)域政策框架尚未成型，因此出現(xiàn)了“政策互相打架”“上有政策下有對(duì)策”等癥狀。
（三）區(qū)域公共管理的具體制度安排不全面
我國區(qū)域公共管理制度安排不健全表現(xiàn)在以下方面：我國宏觀和中觀區(qū)域公共問題管理的結(jié)構(gòu)和框架還處于探索和發(fā)展階段，當(dāng)以“歐盟”宏觀區(qū)域治理的成功為典范，是我國宏觀和中觀區(qū)域公共問題的制度安排進(jìn)一步完善；我國區(qū)域政府間的制度安排脆弱，使地方保護(hù)主義和區(qū)域各地政府間出現(xiàn)惡性競爭等現(xiàn)象在國內(nèi)普遍存在，影響國家和區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)績效的提高；我國一些大江大河流域治理制度弊端多，一些管理機(jī)制問題嚴(yán)重；區(qū)域公共協(xié)調(diào)機(jī)制不健全；缺乏基于憲法制度和法制原則的區(qū)域制度約束機(jī)制，行政區(qū)劃調(diào)整和空間規(guī)劃出現(xiàn)行政區(qū)政策隨意性和長官意志濃厚的現(xiàn)象。
二、區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新的必要性
隨著全球化和區(qū)域化的發(fā)展，我國城市化和工業(yè)化的進(jìn)程在不斷加快。在我國城市化和工業(yè)化過程中，區(qū)域政府之間的競爭愈加激烈，城鄉(xiāng)差距加大，導(dǎo)致了我國行政區(qū)域劃分頻繁變動(dòng)和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題。這些問題的實(shí)質(zhì)就是行政區(qū)域間的差異。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代化水平嚴(yán)重不平衡，存在巨大的地區(qū)間發(fā)展不平衡，使不同地區(qū)存在差異，這些差異容易引發(fā)區(qū)域公共管理問題。全球化和經(jīng)濟(jì)化水平的不斷提高，使國家間開始向區(qū)域化模式轉(zhuǎn)變，國際新區(qū)域在各種因素下聯(lián)系程度不斷加強(qiáng)，這種區(qū)域化模式的增加，同時(shí)也引發(fā)了各種區(qū)域公共管理問題。而傳統(tǒng)的內(nèi)向型區(qū)域管理方式難以適應(yīng)目前區(qū)域公共問題管理的需要，不能解決目前我國區(qū)域公共管理中的“泛行政化”、地方保護(hù)主義和地方政府間惡意競爭、江河流域治理等問題，因此，區(qū)域公共管理制度的創(chuàng)新勢在必行。
三、區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新的策略
（一）改變區(qū)域公共管理理念
行政區(qū)行政是我國傳統(tǒng)的區(qū)域公共管理模式和治理思想。從上文提到的行政區(qū)行政的特征來看，它存在行政區(qū)劃管理導(dǎo)向僵化、治理主體單一、權(quán)力結(jié)構(gòu)“金字塔”單向式等問題。改變區(qū)域公共管理理念，要根據(jù)實(shí)際情況，在傳統(tǒng)區(qū)域公共管理理念的基礎(chǔ)上，摒棄落后的區(qū)域公共管理理念，學(xué)習(xí)先進(jìn)的區(qū)域公共管理理念。摒棄傳統(tǒng)公共管理權(quán)力的單向性和閉合性，建立上下互動(dòng)的、多元的、分散的權(quán)利運(yùn)用機(jī)質(zhì)，形成管理權(quán)力彼此間合作網(wǎng)絡(luò)和交叉重疊的關(guān)系，明確區(qū)域公共管理中的主體和客體關(guān)系，加強(qiáng)兩者的交流與合作；傳統(tǒng)的行政區(qū)行政的權(quán)利主體是單一的政府組織，區(qū)域經(jīng)濟(jì)建立后，區(qū)域公共管理的主體是多元的，不僅包括政府組織區(qū)，還有私域組織和第三部門。區(qū)域公共管理是開放社會(huì)和無縫社會(huì)的產(chǎn)物，它迎合了全球化和區(qū)域化浪潮的需要，順應(yīng)了工業(yè)化、市場化和現(xiàn)代化進(jìn)程的趨勢[2]。全球化和區(qū)域化加強(qiáng)了區(qū)域乃至全球社會(huì)的聯(lián)系和互相依賴，結(jié)成了“你中有我我中有你”的狀態(tài)，增加了區(qū)域性和區(qū)域化的深度和廣度，區(qū)域公共管理可以適應(yīng)這種改變。
（二）完善區(qū)域公共管理政策
要進(jìn)行區(qū)域公共管理的政府制度創(chuàng)新，重要的是實(shí)現(xiàn)從內(nèi)部政策到區(qū)域公共政策的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)上我國政府組織，只有針對(duì)國內(nèi)或地方的內(nèi)部政策，缺乏面向國外和區(qū)域間的區(qū)域公共政策，完善區(qū)域公共管理政策是區(qū)域政府公共管理制度創(chuàng)新的重要保證[3]。不完善的區(qū)域政策會(huì)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來不利的影響。傳統(tǒng)的公共管理政策已不符合目前發(fā)展的需要，因此要采取一些措施來改變這種現(xiàn)狀。可以實(shí)施區(qū)域功能性政策：重視環(huán)境保護(hù)政策的實(shí)施；調(diào)整市場競爭政策，避免地方政府間的不良競爭；提出區(qū)域發(fā)展政策，調(diào)節(jié)區(qū)域發(fā)展差距。還可以實(shí)施政策一體化，通過協(xié)調(diào)、調(diào)整國家政策和執(zhí)行機(jī)制，減少管理機(jī)制帶來的負(fù)面效應(yīng)，開放市場，促進(jìn)市場良性競爭[4]。
（三）改變區(qū)域公共管理機(jī)制
在解決區(qū)域公共問題時(shí)，傳統(tǒng)的科層制就表現(xiàn)出不足之處，必須借助于市場機(jī)制、自組織機(jī)制等混合機(jī)制來進(jìn)行治理。網(wǎng)絡(luò)化是全球化的最大特點(diǎn)，提出了治理機(jī)制的網(wǎng)絡(luò)性，并根據(jù)組合方式，得出了4種不同類型的管理機(jī)制，如國家主義、多元主義、網(wǎng)絡(luò)主義、法團(tuán)主義。從科層制到組織間網(wǎng)絡(luò)制，要針對(duì)不同層次及不同類型的區(qū)域公共問題，對(duì)其進(jìn)行“多中心”治理，借助于科層制、市場機(jī)制、組織間網(wǎng)絡(luò)、合作機(jī)制、自組織制等混合機(jī)制，吸取其合作、伙伴關(guān)系、協(xié)調(diào)、雙贏的基本精髓，形成一種組織間網(wǎng)絡(luò)的區(qū)域公共問題治理創(chuàng)新機(jī)制。
區(qū)域公共管理的主體是多元的，不僅包括政府組織，還包括私域組織和第三部門。與行政區(qū)行政的單一主體不同；區(qū)域公共管理的目的是解決由經(jīng)濟(jì)、政治或社會(huì)其他領(lǐng)域構(gòu)成的復(fù)雜的交錯(cuò)性問題，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的共同利益，區(qū)別于行政區(qū)行政的競爭關(guān)系；區(qū)域公共管理在平等地位的基礎(chǔ)上協(xié)商和調(diào)解用的方式和手段，不同于經(jīng)濟(jì)市場領(lǐng)域和政府公共領(lǐng)域的管理競爭和壓制；區(qū)域公共管理的客體是區(qū)域內(nèi)個(gè)體和共體，它們之間存在著相互形成的交叉重疊的關(guān)系，與行政區(qū)行政的單項(xiàng)式不同。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與經(jīng)濟(jì)全球化的到來，我國將要面臨越來越突出、越來越嚴(yán)重的區(qū)域公共管理問題，研究表明，只有清楚地認(rèn)識(shí)到我國區(qū)域公共管理中的制度缺失，通過區(qū)域公共管理中制度的創(chuàng)新，才能解決區(qū)域公共管理問題，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。
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論文摘要：從建立和完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的過程來看，城市政府公共管理職能的調(diào)整勢在必行。理念是行動(dòng)的指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)城市政府公共管理理念的轉(zhuǎn)變是當(dāng)前最為緊迫的重要任務(wù)。當(dāng)前城市政府最需要確立的是管理理念，依此為基點(diǎn)實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)公共行政向現(xiàn)代公共管理的轉(zhuǎn)型。
1社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制對(duì)城市政府公共管理的挑戰(zhàn)
在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，城市政府公共管理模式較之傳統(tǒng)體制下有著根本的不同，即以直接控制變?yōu)殚g接管理。城市政府的行為特征必須符合體制變遷的要求，合理定位自己的角色和功能。然而，我國城市政府的管理模式還存在一些不足，滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)政府公共管理提出的要求。現(xiàn)有城市政府公共行政體制存在以下不足:
1.1政策的可預(yù)見性和法規(guī)的透明度不高.依法行政的理念很難植入
城市政府需要依賴行政機(jī)制來解決問題，更重要的是要依照法制軌道來運(yùn)作，這樣可以進(jìn)一步減少行政命令固有的不確定、難持續(xù)、不對(duì)稱等特性可能導(dǎo)致的問題。一個(gè)嚴(yán)峻的事實(shí)是:無法可依、有法不依的情況在實(shí)踐中依然大量存在;憑經(jīng)驗(yàn)辦事、按首長的指示辦事、看上級(jí)的臉色辦事等情況在一些地方還屢見不鮮。內(nèi)部法規(guī)大于國家法律，法規(guī)體系薄弱，程序性法規(guī)匾乏。一些管理部門根據(jù)自己的理解和需要，附加上一些原管理目標(biāo)所沒有的內(nèi)容，為謀取自身利益、部門利益或地方利益而另立一套、自行其是。特別是當(dāng)公共利益本身與管理者的切身利益有所沖突時(shí)，他們就會(huì)鉆政策的空子，甚至對(duì)原政策內(nèi)容有意曲解、肆意變通，導(dǎo)致政策執(zhí)行受阻，直到造成政策目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)和公共管理的失敗。最近十多年里，城市政府行為開始實(shí)現(xiàn)法制化，但到目前為止還不到位，使各級(jí)政府和社會(huì)，出現(xiàn)了很多不適應(yīng)的問題。政府傳統(tǒng)行之有效的手段，有些正在逐漸失效，而現(xiàn)代高度分化的社會(huì)所具有的行之有效的解決公共問題的手段，才剛剛開始發(fā)育、未能成熟起來，難以有效控制和解決公共問題。過去的行政命令機(jī)制有用，但失去了部分效用，現(xiàn)在的依法行政機(jī)制開始發(fā)揮作用，但由于不健全，各方面法制意識(shí)又差，也難以充分發(fā)揮作用。
1.2在全球化信息時(shí)代.政府部門如不及時(shí)向社會(huì)權(quán)威信息.謠言、傳言等非權(quán)威信息就會(huì)填補(bǔ)“信息真空”.從而對(duì)管理危機(jī)造成消極影響
在一個(gè)開放和快速變化的信息社會(huì)，政府不能再像封閉的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期那樣，遇到問題，總是先“內(nèi)部消化”，再告之公眾甚至不告訴公眾。這種“公共問題內(nèi)部化”的思維，天然地將政府與公眾隔離開來;而事實(shí)上面對(duì)永遠(yuǎn)的變化和未知的復(fù)雜，政府的能力永遠(yuǎn)是有限的，完全沒有必要把所有問題都自己解決。沒有人會(huì)因?yàn)橥蝗缙鋪淼臑?zāi)難責(zé)怪政府，但公眾有權(quán)利要求實(shí)時(shí)的、真實(shí)的、透明的反映。
1.3長期以來.對(duì)社會(huì)公共服務(wù)和產(chǎn)品提供不足
公共衛(wèi)生體系發(fā)展不健全，公共醫(yī)療體制等方面的社會(huì)發(fā)展跟不上經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)投入不足，導(dǎo)致公共衛(wèi)生系統(tǒng)建設(shè)的嚴(yán)重滯后。加上現(xiàn)行醫(yī)療衛(wèi)生制度存在著嚴(yán)重的缺陷，不同的人群實(shí)行不同的制度安排和醫(yī)療標(biāo)準(zhǔn)，特別是城鄉(xiāng)二元分離，充滿了各種各樣歧視性的規(guī)定，廣大農(nóng)村人口的醫(yī)療保健基本上被置于現(xiàn)行制度安排之外。重新檢查和改革現(xiàn)行醫(yī)療保健制度和公共政策，建立起包括城鄉(xiāng)在內(nèi)的普及性的城市醫(yī)療衛(wèi)生網(wǎng)絡(luò)和醫(yī)療保險(xiǎn)制度，為所有居民提供大致平等的公共醫(yī)療服務(wù)，進(jìn)而逐漸形成良好的衛(wèi)生和生活習(xí)慣，增強(qiáng)和提高全民體質(zhì)。就是一個(gè)巨大的考驗(yàn)。這不僅是醫(yī)療保健制度的重大改革，而且是政府制度的重大創(chuàng)新和公共政策的根本調(diào)整。醫(yī)療和公共衛(wèi)生是一項(xiàng)社會(huì)公共產(chǎn)品，城市政府有責(zé)任也必須提供足夠的財(cái)政力量去履行這項(xiàng)責(zé)任。同時(shí)，政府在這個(gè)領(lǐng)域上要幫助貧困的人。疾病預(yù)防是投人少產(chǎn)出大的措施。但這種投人因?yàn)楹茈y看到顯象的效果，往往容易被忽視。防疫部門只好自我籌集資金，提倡有償服務(wù)，靠創(chuàng)收來彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)的不足，導(dǎo)致工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向創(chuàng)收服務(wù)。影響了衛(wèi)生防疫系統(tǒng)處理重大疫情和突發(fā)事件時(shí)的應(yīng)變能力。應(yīng)切實(shí)將政策向“以防為主”的方向轉(zhuǎn)移。花大力氣在事先防范、而不是病后醫(yī)療的盈利上。醫(yī)療“產(chǎn)業(yè)”產(chǎn)出多，醫(yī)療系統(tǒng)創(chuàng)收多，不一定就意味著社會(huì)公眾的健康。醫(yī)療和衛(wèi)生體系要有社會(huì)尤其是政府的組織，必須避免把醫(yī)療當(dāng)成純粹的盈利途徑。
2城市政府公共管理理念的轉(zhuǎn)變趨向
從以上分析來看，為了適應(yīng)和進(jìn)一步推動(dòng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市政府公共管理職能的調(diào)整勢在必行。理念是行動(dòng)的指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)政府公共管理理念的轉(zhuǎn)換是當(dāng)前最為緊迫的重要任務(wù)。當(dāng)前政府最需要確立的是下述管理理念。
2.i從“全面控制社會(huì)”向“對(duì)社會(huì)實(shí)行公共管理”轉(zhuǎn)變
計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，我國實(shí)行高度集權(quán)的治理方式。城市政府作為一個(gè)龐大的管理機(jī)構(gòu)，對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和私人生活領(lǐng)域?qū)嵭懈叨瓤刂疲斐烧袨榈膰?yán)重失范，壓抑了人民群眾的積極性，阻礙了社會(huì)的發(fā)展。城市政府的職能主要是對(duì)城市社會(huì)實(shí)行公共管理，制定公共政策，為全社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，以滿足人民群眾不斷增長的物質(zhì)和文化需要。政府角色定位的一個(gè)重要問題是，必須正確處理好政府、市場與企業(yè)的關(guān)系。政府不提供私人產(chǎn)品，而由市場和社會(huì)提供，不干預(yù)私人領(lǐng)域和企業(yè)的經(jīng)營活動(dòng)。政府不替代市場、不替代社會(huì)、不替代企業(yè)。那些除了政府以外其他組織無權(quán)管、無法管、管不了、不好管和管不好的社會(huì)公共事務(wù)，如法律與秩序、制定公共政策、進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)管理和保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、公共醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、消費(fèi)者保護(hù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)維護(hù)、環(huán)境保護(hù)等，才是政府應(yīng)該管和必須管好的事情。
2.2從“經(jīng)濟(jì)建設(shè)單中心“向“經(jīng)濟(jì)杜會(huì)發(fā)展多中心“轉(zhuǎn)變
城市發(fā)展以前一直是“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”。然而，“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”在實(shí)踐中，特別是在城市官員中，逐漸演變成簡單的“以GDP為中心”，以及“以GDP增長為考核干部政績的中心”，“發(fā)展是硬道理”則演變成了任何簡單的增長都是硬道理，從而出現(xiàn)各種偏差，包括為吸引投資不惜手段這樣的事情也就無法避免。經(jīng)濟(jì)和社會(huì)一定要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。我們常說經(jīng)濟(jì)建設(shè)第一，但不是惟一，還有第二、第三等等。從整個(gè)國家來看，我們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就顯著，社會(huì)環(huán)境建設(shè)落在后面，二者關(guān)系失調(diào)，城市發(fā)展必須尋求他們兩者之間的最佳平衡點(diǎn)。
2.3從“管制政府”向“服務(wù)政府”的轉(zhuǎn)變
傳統(tǒng)的城市政府管理以權(quán)力為中心的運(yùn)作方式，導(dǎo)致行政權(quán)力支配一切，隨意性和無序性較大，削弱了人民應(yīng)有的參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，政府職能發(fā)生嚴(yán)重的越位、缺位和錯(cuò)位現(xiàn)象。一個(gè)人民的政府，各級(jí)官員應(yīng)該全心全意為人民服務(wù)，對(duì)人民負(fù)責(zé)，實(shí)事求是，而不是對(duì)上級(jí)的面子和喜好負(fù)責(zé)。城市政府及其各級(jí)官員不是社會(huì)的主人，而是人民的公仆，通過讓人民參與對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理，使他們成為城市政治、經(jīng)濟(jì)和文化生活的主人，使城市全體成員的政治平等真正成為可能。排斥公民的參與，公共權(quán)力的運(yùn)行就會(huì)偏離社會(huì)公共目標(biāo)，就可能導(dǎo)致公共權(quán)力的異化，出現(xiàn)尋租等權(quán)力****現(xiàn)象。通過人民廣泛的民主參與，就會(huì)將長期以來官管民的官本位管理模式轉(zhuǎn)化為民管官的民本位管理模式，通過切實(shí)的民主監(jiān)督，使城市政府及其各級(jí)官員能夠樹立社會(huì)主義的權(quán)力觀，使政府真正關(guān)心民眾疾苦。人民對(duì)政府的信任是政府合法性的真正來源，也是政府能夠搞好公共管理的基礎(chǔ)。城市政府應(yīng)以人民的需求為導(dǎo)向并為其提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和良好的公共服務(wù)。人民滿意度應(yīng)成為衡量城市政府公共管理成效的主要依據(jù)。為此，政府應(yīng)通過為人民多辦事、辦實(shí)事、辦好事，更好的貼近人民群眾，更及時(shí)地了解他們的需要。
2.4從“全能政府”向“有限貴任政府”轉(zhuǎn)變
城市政府無所不能、無所不辦是過去的通病，城市政府以全能政府的身份出現(xiàn)。人民排除在決策圈外，即使決策失誤，城市政府也不負(fù)責(zé)任，責(zé)任追究制度缺損。
城市公共管理執(zhí)行主體都是承擔(dān)一定行政角色的國家公務(wù)員。經(jīng)法定程序進(jìn)人行政體系中的公務(wù)人員，一經(jīng)確立行政職務(wù)關(guān)系，必須履行職務(wù)，不失職;必須遵循權(quán)限，不越權(quán);必須符合法定目標(biāo)，不濫用職權(quán);必須合理使用自由裁量權(quán)，避免行政失當(dāng)。因此，必須建立與職位、職務(wù)、職權(quán)相一致的公共責(zé)任追究制度。
我國現(xiàn)行的城市公共管理體制缺乏責(zé)任追究制度。首先，管理過程缺乏正常的監(jiān)督;其次，管理的效果缺乏明確的考核;其三，考核的結(jié)果缺乏必要的獎(jiǎng)懲措施。這樣，公共管理過程中不可避免會(huì)出現(xiàn)政策歪曲、政策截留甚至政策抗拒等現(xiàn)象。導(dǎo)致公共管理過程中的種種偏差行為難以得到制止和及時(shí)糾正。因此，必須建立行之有效的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制和責(zé)任追究制度。對(duì)管理過程及時(shí)地跟蹤評(píng)估，強(qiáng)化監(jiān)督控制;對(duì)由于政策執(zhí)行失敗而造成損失的執(zhí)行者，要追究其責(zé)任。
現(xiàn)代城市政府應(yīng)該是有限責(zé)任政府。政府的權(quán)力是有限的，政府是負(fù)有責(zé)任的行政主體。將政府管理納入法治化的軌道，依法行政是現(xiàn)代政府的顯著特征，也是保證政府有效地實(shí)行公共管理的重要法寶。因此，必須對(duì)政府行為立法，明確規(guī)定政府施政行為的一般原則。使政府行為有法可依，有法可循，使各級(jí)政府官員以法自律，避免和減少權(quán)力的不正當(dāng)使用，他必須承擔(dān):第一、政治責(zé)任，要對(duì)人民負(fù)責(zé);第二、行政責(zé)任;第三、法律責(zé)任;第四、道義責(zé)任。在對(duì)政府行為立法的同時(shí)，建立政府行為的監(jiān)督機(jī)制，并保證監(jiān)督機(jī)制的相對(duì)獨(dú)立性，只有以權(quán)力制約權(quán)力，才能確保政府行為的規(guī)范化、制度化和法制化，使城市政府真正成為對(duì)人民負(fù)責(zé)的政府。
2.5從“內(nèi)部操作”向“透明管理”轉(zhuǎn)變
在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，城市政府喜歡和習(xí)慣于一切靠紅頭文件辦事，但紅頭文件不是一般產(chǎn)生于廣泛的民主討論中，其結(jié)果主觀隨意性較大，往往脫離實(shí)際，造成決策失誤。公共管理必然對(duì)城市政府行政提出遵循透明度原則的要求。當(dāng)前，許多城市政府在不斷加快網(wǎng)上政府建設(shè)，通過互聯(lián)網(wǎng)公布職能部門的聯(lián)系方式和辦事程序，開設(shè)了“政府公報(bào)”、“政府信息”、“政府法規(guī)”等窗口欄目。但城市政府還應(yīng)當(dāng)繼續(xù)增強(qiáng)信息的公開化程度。這樣做:①政府能夠及時(shí)通過各種媒體為公眾所知，廣泛聽取公眾意見;②確保社會(huì)組織和公眾個(gè)人的信息獲取權(quán)，使他們能夠了解與自身利益密切相關(guān)的政策信息，可以使廣大人民群眾充分了解政策內(nèi)容，增加人民群眾的政治參與機(jī)會(huì)和政策認(rèn)同感，使更多的人能夠理解、接受、支持和執(zhí)行該項(xiàng)政策，進(jìn)而為政策的有效執(zhí)行形成良好的政策環(huán)境;并參與公共決策過程、監(jiān)督政府施政。③加大政務(wù)公開的力度，增強(qiáng)管理的透明度，使不透明地行使公共權(quán)力的機(jī)會(huì)最小化，與社會(huì)公眾保持良好的溝通關(guān)系，通過從群眾中獲得智惹，提高自身行政能力，保證決策的科學(xué)化和民主化。同時(shí)，使公共權(quán)力不僅僅在權(quán)力制約機(jī)制內(nèi)得到監(jiān)督，而且也能得到整個(gè)社會(huì)的普遍監(jiān)督和制約，從源頭上杜絕黑箱操作和幕后交易等權(quán)力****現(xiàn)象。
2.6從’.政府管理不計(jì)成本”向“精心計(jì)算成本”轉(zhuǎn)變
低效率，高成本，是長期以來城市政府管理中的一大通病。政府的開支取之于民，在公共管理中存在著成本核算問題，必須講求效率，力求以較小的投入獲取較大的收益，達(dá)到政府公共管理行為效益的最大化。高效的政府即廉價(jià)的政府。廉價(jià)的政府就是減輕人民負(fù)擔(dān)的政府，這樣的政府必定會(huì)得到人民擁護(hù)。在危機(jī)時(shí)期，我們承認(rèn)政府的重要作用，但不能忘記政府始終是社會(huì)的工具。我們考核這個(gè)政府是否稱職，不僅要看它是否帶領(lǐng)人民渡過危機(jī)，還要看它是否以更低的代價(jià)。要達(dá)到公共管理的高效率，一方面，政府應(yīng)該精簡機(jī)構(gòu)，裁減冗員，反對(duì)官僚主義、形式主義，提高辦事效率，降低辦事成本。另一方面，政府要通過自身形象的塑造，廉潔從政，樹立起自己作為公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的公共權(quán)威，防止權(quán)威的流失，使得政令暢通，令行禁止，提高政府權(quán)力運(yùn)行的效能。
2.7從“只重視對(duì)公共部門投入”向“注重目標(biāo)績效管理”轉(zhuǎn)變 政府對(duì)公共部門的管理往往注重投入而忽視結(jié)果，造成嚴(yán)重的浪費(fèi)。許多公共部門年復(fù)一年的投人，結(jié)果成效甚微。而政府對(duì)那些投人越多，收效越差的部門，反而加大了進(jìn)一步的投人，形成了更大的浪費(fèi)。現(xiàn)在，政府必須重視管理活動(dòng)的產(chǎn)出和結(jié)果，要關(guān)心公共部門直接提供服務(wù)的效率和質(zhì)量，既要注重資源配置的有效性問題，又要考慮利益分配的公平性問題。資源配置不當(dāng)，就無法實(shí)現(xiàn)公共管理要解決社會(huì)問題的目的。政府要用市場上相對(duì)最低的成本生產(chǎn)市場上需要的最優(yōu)質(zhì)量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。
2.8從“常規(guī)管理”向‘.創(chuàng)新管理”轉(zhuǎn)變
長期以來，城市政府按照常規(guī)辦事，例行公事，陷人消極被動(dòng)地應(yīng)付日常事務(wù)的圈子里。在公民的政治民主意識(shí)和主體意識(shí)不斷提高，對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的要求越來越高的情況下，城市政府必須實(shí)行創(chuàng)新式的公共管理。創(chuàng)新是政府公共管理的靈魂。今天，網(wǎng)絡(luò)政府、電子政府、學(xué)習(xí)型政府等提法，就是創(chuàng)新的結(jié)果和對(duì)政府創(chuàng)新的要求。公共管理創(chuàng)新與重塑政府的實(shí)際成效與管理者的知識(shí)創(chuàng)新水平密切相關(guān)。公共管理創(chuàng)新的實(shí)質(zhì)和關(guān)鍵是培養(yǎng)和發(fā)揮管理主體的創(chuàng)造性思維能力。隨著信息技術(shù)和電子政務(wù)的發(fā)展，對(duì)人們的創(chuàng)新能力提出了更高的要求。創(chuàng)新管理是系統(tǒng)工程，主要有:(1)政府組織創(chuàng)新，要通過現(xiàn)代信息技術(shù)等手段的廣泛應(yīng)用，促使政府組織機(jī)構(gòu)朝著扁平化方向發(fā)展。所謂扁平化政府組織結(jié)構(gòu)，是按照公共管理事務(wù)流程劃分部門并調(diào)整組織結(jié)構(gòu)，減少因中間管理層級(jí)太多而導(dǎo)致的上下信息溝通失真和信息反饋遲緩等弊端。(2)政府體制創(chuàng)新，要完善和實(shí)施對(duì)政府工作人員的管理制度、考核制度、監(jiān)督制度、職位工資制度等。(3)政府預(yù)算制度的創(chuàng)新，政府的預(yù)算不再以慣例和權(quán)力為標(biāo)準(zhǔn)，而以公眾的需求，提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量為導(dǎo)向。(4)政府文化的創(chuàng)新，要形成廉潔奉公、高效實(shí)干、績效導(dǎo)向、勇于競爭的文化氛圍，以良好的政府文化激勵(lì)人和塑造人。
3結(jié)論
0 引言
隨著我國加入WTO后，我國的經(jīng)濟(jì)得到了快速的發(fā)展，也日益在向著國際化的方向發(fā)展，與此同時(shí)，在這種貿(mào)易與交往中，對(duì)于英語的需求也越來越重要；另一方面，我國的英語人才相對(duì)稀缺，而且能夠真正從事翻譯及相關(guān)工作的人才更是比較少，因而，需要不斷通過培育新型的英語人才來提高對(duì)外交往方面的能力，也更好地理解外來事物，提升國民的整體水平。
1 新公共管理理念
新公共管理理論發(fā)源于美國，由20世紀(jì)美國石油危機(jī)作為開端；重點(diǎn)在于從管理模式方面進(jìn)行創(chuàng)新，以提升政府管理工作的適應(yīng)性，滿足社會(huì)發(fā)展需求；從內(nèi)涵上講，它是基于經(jīng)濟(jì)學(xué)，而且主張通過市場機(jī)制中的競爭與管理方法，提高人力資源管理，比如錄用、任期、工資水平等各個(gè)方面的有效管理，其特點(diǎn)突出表現(xiàn)在靈活與實(shí)效兩大方面。
2 適用性
從適用性方面看，這種理論在美國政府獲得了極大的成功，而且在世界范圍內(nèi)得到了廣泛的吸收與借鑒；從基于高校英語師資優(yōu)化配置的角度來看，應(yīng)用這種理論有其可行性；比如，在新的社會(huì)發(fā)展時(shí)期，這種應(yīng)用與研究主體、高等教育基本一致，無論在目標(biāo)上還是在服務(wù)上，大同小異；再如，從管理對(duì)象來考慮，在現(xiàn)代社會(huì)中，“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)前提也符合任何一個(gè)教師，并不違反人的“自利性”，也未使教師受到貶損，再一個(gè)能夠有效地將教師資源當(dāng)作一種公共性的資源來加以支配，有利于社會(huì)發(fā)展，也能夠激活教師的職業(yè)性向著完善化方向發(fā)展；最重要的是，這種創(chuàng)新與優(yōu)化，完全是基于國家戰(zhàn)略的層面，也是當(dāng)前教育質(zhì)量令人堪憂的事實(shí)所催生的前景與道路選擇。
3 高校英語教師人員配置現(xiàn)狀
首先，從數(shù)量方面看，缺口較大；另一方面，高校進(jìn)行的學(xué)院式發(fā)展方式，增加了生源的同時(shí)，也帶動(dòng)了教師數(shù)量規(guī)模的發(fā)展需要，又增加了比例方面的缺失，因而，實(shí)際上是拉大了缺口；因而教師資源的基數(shù)小，利用率少，因而效率較低。另一方面，年輕化與經(jīng)驗(yàn)不足越來越明顯，比如，性別比例失調(diào)、年輕化成為了英語教師資源方面的突出問題，比如，管理上，性別差異所帶來的管理難或管理跟不上調(diào)整速度，加上年輕化帶來的精力旺盛，活躍度強(qiáng)但又因經(jīng)驗(yàn)缺乏而導(dǎo)致了盲目教學(xué)傾向。
其次，創(chuàng)新受阻比較嚴(yán)重，比如，在職稱方面，因?yàn)樵u(píng)職稱的方式過于單一，學(xué)歷要求相以苛刻，加上各地區(qū)的教師資源比例本身存在的問題，都是造成教育不公平的因素之一，諸多因素加在一起，形成了學(xué)緣結(jié)構(gòu)方面的不合理問題，尤其是在評(píng)職稱方面出現(xiàn)的論文造假等問題，嚴(yán)重妨害了學(xué)術(shù)方面的自主創(chuàng)新；另一個(gè)嚴(yán)重而又直接的問題就是對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)不利，很難激發(fā)教師的創(chuàng)新激情，也不能對(duì)教師的利益進(jìn)行客觀的保護(hù)，因此，造成了諸多教師不愿意進(jìn)行創(chuàng)新與多花時(shí)間研究教學(xué)的現(xiàn)狀。
最后，人才流失嚴(yán)重，近年來教師人才的流失也非常嚴(yán)重，比如國外環(huán)境好、待遇優(yōu)越，沒有政府方面的各種規(guī)定，也不存在諸多職位與教學(xué)之間的矛盾等，加上大規(guī)模的資金扶持、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等為其個(gè)人發(fā)展、成果研究、創(chuàng)新發(fā)展等都創(chuàng)造了較好條件，因此，英語教師流失也是一個(gè)非常可怕的問題。另外，還有在外兼職，精力難于集中的問題，這是由于管理制度方面的老套與刻板，考評(píng)機(jī)制的難以奏效，以及教師外兼職、網(wǎng)絡(luò)遠(yuǎn)程教育、兼職翻譯等，都有效地分散了教師的注意力，減少了教師在學(xué)校教育中的精力投入，不利于提升高校英語教育水平。
4 革新措施或優(yōu)化配置的方法
4.1 科學(xué)規(guī)劃，長期投入
在英語教師資源的開發(fā)方面，應(yīng)該設(shè)定目標(biāo)，注重計(jì)劃性，通過科學(xué)的合理分析與細(xì)致探討，對(duì)相關(guān)的問題及其原因進(jìn)行分析，將其中的盲目性、短期性加以克服；從而透過戰(zhàn)略性的部署，更新英語教師資源配置的固有觀念，通過改變思想、提升認(rèn)識(shí)、增加討論、專題研究來進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃、長期投入，從而為英語教師的資源配置問題設(shè)定一個(gè)有效的目標(biāo)。然后不規(guī)則透過智力、學(xué)術(shù)方面的優(yōu)勢，不斷地引入新型人才、改善管理上的不足與漏洞，將管理革新與優(yōu)化配置教師資源齊抓共管，以促進(jìn)其發(fā)揮效力。
4.2 明確職權(quán)，健全機(jī)制
首先，應(yīng)該從整體的院系部門進(jìn)行職責(zé)與權(quán)力方面的明確劃分，尤其是讓職責(zé)與權(quán)力分離，通過公共管理的新型理念，以職能促進(jìn)發(fā)展；透過職能的有效發(fā)揮來提升管理水平；比如，師資管理方面，職責(zé)明確，有利于掌握實(shí)際情況，為正確決策提供有效依據(jù)，也有利于各項(xiàng)工作的開展；其次，需要建完善行政管理、激勵(lì)機(jī)制、評(píng)估機(jī)制，也就是說，利用市場化的經(jīng)濟(jì)理念來進(jìn)行重新解讀與理解管理，以競爭促進(jìn)激勵(lì)，以效率催生管理，以評(píng)估抓住管理的控制與監(jiān)督；從而形成體系化的管理思路，構(gòu)建起系統(tǒng)性的人力資源管理模式，其中，通過應(yīng)用計(jì)劃與統(tǒng)計(jì)中的表格管理法，能夠?qū)崿F(xiàn)數(shù)據(jù)化、信息化的管理，從而優(yōu)化管理結(jié)構(gòu)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)工作內(nèi)容的監(jiān)督與效率的提升。
4.3 注重公平，科學(xué)配置人才
高校英語師資的優(yōu)化配置起點(diǎn)在于公平，也就是說，克服地方性、權(quán)力性的政策傾斜，應(yīng)該采用一視同仁、全國均等的平等原則，實(shí)現(xiàn)真正的教育資源公平分配，也就是說，要利用市場來達(dá)到資源的合理配置；具體來看，在區(qū)域內(nèi)、類別間、直屬“211”、“985”，以及其他地方性的高校之間，應(yīng)該有一個(gè)清晰的認(rèn)知，就是說，任何大學(xué)無論是中央直屬，還是地方把持，都應(yīng)該克服政策造成的教育資源不公平的問題，而且需要緩解過于集中或過于荒涼的景象，真正將人才用于有用之地，減少資源的閑置與浪費(fèi)。重點(diǎn)在于利用市場來達(dá)到教師資源的合理配置，因?yàn)橹挥泻侠聿拍芨咝А?/p>
4.4 加強(qiáng)考核，崗位競爭
第一，利用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，透過公共管理理論，以人力資源進(jìn)行合理的高校英語教師人力資源規(guī)劃；定位應(yīng)該取決于辦學(xué)理念、戰(zhàn)略目標(biāo)、崗位數(shù)量、錄用方法、考核機(jī)制、發(fā)展方向等；第二，需要將高校的服務(wù)職能充分突顯出來，讓人才與服務(wù)機(jī)構(gòu)之間有一個(gè)良好的交互與聯(lián)動(dòng)，這就要求，實(shí)行可持續(xù)發(fā)展的人才觀，需要制定全套的由聘任到培訓(xùn)到上崗到職位變化到個(gè)人發(fā)展的全面流程，而且用以解決人力資源利用率不高的問題；另外，就是要透過效率、目標(biāo)、結(jié)果、績效，或者成本與收益等這些經(jīng)濟(jì)學(xué)的理念來分析完善高校英語教師績效管理的方法，以及利益的合理分配。第三，就是設(shè)置層次性的崗位，利用崗位競爭來達(dá)到教學(xué)效率的提升，從而增進(jìn)管理效益。
