時間：2023-08-31 09:21:04
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關鍵詞：公路；極端自然災害；應對措施
地球及其地球周圍環境（大氣圈、水圈、巖石圈）運動、變化的本質規律及其人類社會利用自然資源的活動后所產生的災害（人的生命及其技術和所創造的財富之不能承受的威脅），隨時威脅著人類局部地區的生命財產的安全，而不論人類的科學技術如何發達，人類在一些極端自然災害面前卻顯得無能為力（世界上因災害遭毀滅的城市有53座，因地震而毀滅的為27座，另一半為水災所致。地震造成死亡的人數占54%大多數是被震垮的房子壓死的），但人類的技術和綜合能力可以避免或減少極端自然災害給人類帶來的損失。
一、自然災害的種類
我國地域、海疆遼闊，江河湖泊水系發達，山高盆低，地質構造復雜，氣候變化異常，雨量不均，植被不勻，濕地減少，人口較多，各種復雜因素的構成和地球及其地球周圍環境運動、變化的本質規律，其自然災害的潛在與發生是客觀存在的。
（一）原生自然災害的種類
原生自然災害的種類大致有：地震（特別是地表15公里以內的6級以上的強震）、火山噴發（伴有地震）、海嘯（5米以上）、高海潮（5米以上）、大洪水、山洪暴發（強降水）、颶風、龍卷風、臺風（12級以上）、砂塵暴、雹雨、暴雪、雷暴、自然森林火災、沙漠化、泥石流、山體滑坡、大雪崩、連續的高溫干旱、連續的低溫凍雨等。
以上自然災害的發生都將造成人的生命和財產損失。尤其是大地震，范圍大、波及面廣，對人的生命（動物）和財產損失最為嚴重。
（二）次生自然災害的種類
次生自然災害是原生自然災害發生后所產生的另類自然災害。同時也包括人類行為工程（采油、采礦、開山、圍湖、改河、建筑、化工、戰爭等）后所導致的自然災害。
次生自然災害的種類大致有：地震時所造成的海嘯、火災、爆炸、堰塞湖；水災和地震過后的疫情；環境污染（空氣污染、水污染、金屬污染、放射性污染、固體污染、液體污染、聲污染、光污染、磁污染等）；氣候異變（氣候變暖、冰雪消融、海平面升高）、懸河、懸湖、水庫決口（堤）；地面變形（地陷、地裂）；地下水位下降；水土流失；山體失穩等。
二、自然災害對公路及交通運輸的危害
各種自然災害都會對人的生命和財產造成損失。有的自然災害雖然不是直接對人的生命和財產造成損失，但是，它會惡化人類的生存條件，制約著人類社會的發展與進步。
極端自然災害的發生，都將造成人的生命和財產的巨大損失，不但打亂了人們正常的生活工作秩序，制約了人們的衣食住行，而且給減災救災工作造成極大的困難。有的原生極端自然災害發生后所產生的次生自然災害，如不及時排除或處理不當，將會再次造成人的生命和財產的損失。比如說，發生原生自然災害是“致命打擊”，那么，次生自然災害則會“產草除根”。
（一）地震自然災害發生時對公路及交通運輸的危害
我國地域的地震大多屬于地質構造性質的地震。淺地表強震（大于6級以上）往往造成橋梁倒塌，隧道、路面、路基開裂，設施倒塌，路基路面坍塌，山體塌方堵塞路面，電源、通信、交通運輸中斷。地震發生時，嚴重威脅著公路工程建設和公路運輸過程中人員及其財產的安全。地震發生后，一段時間內還會存在震級不同的、彼此起伏的余震發生。
（二）海嘯自然災害發生時對公路及交通運輸的危害
海嘯是沿海地區或海洋區域發生強烈地震所引發的自然災害，海嘯形成的海浪高度可達30多米，海嘯能量推進可達數千海里，沖擊海岸線陸地，對海岸陸地的生命財產將造成重大損失。海嘯對沿海公路、橋梁及其設施將造成嚴重破壞。
（三）臺風（颶風、龍卷風）自然災害發生時對公路及交通運輸的危害
臺風影響范圍較大，臺風經過的區域將對公路設施造成破壞。臺風不但風力強勁，而且都伴帶大量的降水，臺風經過的局部區域將造成山洪暴發，引發山體滑坡、泥石流、塌（坍）方，損壞公路綠化，沖毀或掩埋公路、橋涵及其設施，造成公路交通運輸中斷。
臺風的形成時段如遇天文某些因素的共同作用下，沿海區域將產生較大的風暴潮。颶風、龍卷風經過的區域，公路的設施及其橋梁的局部將遭受破壞，但對公路的影響面比較小。
（四）砂塵暴自然災害發生時對公路及交通運輸的危害
砂塵暴是內陸地區某些特定地理環境（山口、風區、戈壁）和大氣氣流共同作用下所產生的自然災害。發生砂塵暴時的風速可達14級，在風力作用下，刮起塵、砂、石。砂塵暴持續時間可長達28小時。發生砂塵暴時，大量的砂石會堆積公路局部路段，公路被砂石掩埋深度可達2.6米，交通運輸被迫停止，砂塵暴對公路標志及其附屬設施造成嚴重創傷。
（五）洪水自然災害發生時對公路及交通運輸的危害
大面積持續的強降水將導致洪水泛濫成災，一般情況下，洪水持續的時間在3～6天，1998年的長江特大洪水持續了28天。洪水會淹沒（沖毀）公路、橋涵及其設施；水面上的各類漂流物隨著水的流速會撞擊下游的各類橋梁，給橋梁的安全造成嚴重威脅；強降水還會引發山體滑坡、泥石流、塌（坍）方，沖毀或掩埋公路、橋涵及其設施，造成公路交通運輸中斷。
地震時所造成的堰塞湖如不及時排除以及江河、水庫決口（堤），同樣會淹沒（沖毀）公路、橋涵及其設施。
（六）高溫干旱、低溫凍雨自然災害發生時對公路及交通運輸的危害
持續的高溫（38℃以上）干旱會造成砂石路面結構松散，塵土飛揚，水泥混凝土路面板塊拱起，瀝青混凝土路面結構層發軟，強度降低，產生擁包、波浪、車轍等病害。持續的低溫（-10℃以下）凍雨會造成公路路面嚴重結冰，路面打滑，車輛無法通行，還會造成電力設施倒塌，電源及通信信號中斷。持續的低溫天氣也會產生大暴雪，導致公路交通運輸中斷。
（七）雪崩自然災害發生時對公路及交通運輸的危害
雪崩是常年積雪的高原地區的一種自然災害。大雪崩所形成的“雪龍”速度可達97米/秒，對高原地區的公路作業安全帶來嚴重威脅。大雪崩產生的大量積雪將會掩埋公路局部路段及其公路設施，導致公路交通運輸中斷。
三、公路安全應對自然災害的原則及措施
極端自然災害發生所產生的危害（破壞）大，波及面廣，持續時間長，其抗災、救災的工作任務單靠一個行業、一個部門是無法完成的，而是需要全社會的力量、多方面的配合與協作才能完成。
（一）應對自然災害的指導思想
應對自然災害的指導思想：應從社會全局角度出發，綜合利用全社會的力量，建立與完善技術、監測、跟蹤、預報、預案、制度、規章、法律、行政和科普為一體的防災、避災、減災、救災、賑災工作體系。
運用科學技術，把水土保持、固沙育林、保護濕地、增加植被、江河治理、節制汲取等工作做好，努力創造人與自然和諧的環境。
加強調查研究，把地質、水文、氣象、天文等因素相互作用所產生自然災害的宏觀、微觀規律認識清楚，依靠現有技術與手段，認真做好自然災害及次生自然災害的監測、跟蹤、預報工作，依照相關法律及時災害信息，努力實施防災、避災、減災、救災的具體方案。
大力開展科普，把先進的思想、科學的技術、防災的理念、救災的原理、減災的方法、成功的經驗進行宣傳與普及，努力提高民眾自身防災、避災、減災、救災的綜合素質和水平。
（二）行業、部門（實體、部落）應對自然災害的思路
認清與把握行業、部門（實體、部落）自身所在地理位置的特征、特點，發生極端自然災害對本行業、部門（實體、部落）所造成的破壞（危害）程度，以及自然災害或本行業、部門（實體、部落）遭遇自然災害所產生的次生自然災害對社會造成的危害程度。
發生極端自然災害時，行業、部門（實體、部落）是遭遇自然災害的第一人，也是第一見證人。因此，行業、部門（實體、部落）一定要充分利用自身的一切資源和科技手段，建立靜態、動態預警機制和聯防機制，并認真做好應對各種自然災害的防范措施。對可預見性的自然災害，要做好相應的工作《預案》，對突發性（不可預見性）的自然災害（事件），要做好相應的《應急預案》，并用自身的規章制度和工作任務保證《預案》、《應急預案》的有效性，開展各種《預案》、《應急預案》演練，完善各類《預案》、《應急預案》，不斷提高應急響應能力和水平，以達到避災、減災、救災的目的。
（三）公路應對自然災害的原則及措施
公路安全與暢通是減災、救災工作中的生命線。因此，保證公路的安全與暢通是交通公路部門的天職。公路在遭遇極端自然災害時也將遭到嚴重破壞，為此，搶通公路就成為交通公路部門的首要任務。
1．針對不同地區、自然災害的種類與特點，合理提高公路工程的技術設計標準，以增強公路工程抵御自然災害的能力；同時，公路工程的技術設計要嚴格遵循自然環境自身運動規律，設計與工程施工都要盡最大努力減少對自然環境自身運動規律的破壞。
2．嚴格把好公路工程施工的質量關。同時，要努力保護公路沿線的地質、地貌、水流等自然環境；因公路工程建設需要而對公路沿線的地質、地貌、水流等自然環境所造成破壞的，要采取保護性技術措施，加以修復，確保地質、地貌、水流等自然環境的穩定。
3．加強公路安全、暢通的全面養護、巡查與管理，開展公路隱患的排查與整治。同時，要對公路沿線的地質、地貌、水流等自然環境的穩定性進行技術檢測、監測，采取必要的技術措施，確保公路暢通和交通運輸的安全。
4．必須堅持重新設計和提高技術標準的原則。公路及公路設施遭受自然災害破壞需要重新修復時，必須做好工程相關技術的調查分析，重新設計，以避免或減少同類自然災害對公路造成新的破壞
5．根據行業、部門（實體、部落）應對自然災害的思路，要以應對公共突發事件的指揮組織系統、人員力量調動、機械設備調配、通信聯絡手段、生命線路保障、搶救醫療安排、心理調節安撫、食品調集分發、資金物品管理、次生災害處治、災情技術監控、新聞報道主線、發動賑災方法、恢復生產生活、災后重建思路等方面的工作任務為模式，建立起應對各種自然災害的《預案》和《應急預案》。
如：《地震公路搶通應急預案》（最高層次的應急預案）、《公路、橋梁、隧道突發性應急預案》、《砂塵暴公路應急預案》、《山洪暴發公路應急預案》、《泥石流、山體滑坡公路搶通應急預案》、《公路防汛、防洪工作預案》、《公路防臺風（颶風、龍卷風）工作預案》、《公路防凍、防滑工作預案》、《公路防暴雪、防凍雨工作預案》、《公路春節運輸保暢通工作預案》、《公路設施防雷暴工作預案》等。
6．開展各類《預案》的演練，驗證《預案》的有效性，充實和完善《預案》，保證《預案》的科學性和存在的應有價值。
7．加強公路安全信息體系、應急技術儲備、應急物資儲備、應急搶險隊伍和應急指揮系統的綜合建設，不斷增強公路應急的總體水平。
8．加強公路應對自然災害工作的立法和規章制度建設，把公路應對自然災害的任務列入工作日程。
9．以人為本，加強公路應對自然災害工作的宣傳，大力普及自身防災、避災、減災、救災的科學技術和知識，不斷提高應對自然災害的能力和管理水平。
（四）認真研究和判斷嚴重自然災害后果的潛在危險的防范
極端自然災害發生后，需要緊急調集大量的人力和各種資源，即時應急救援，同時還要認真應對和消除極端自然災害發生后的各類次生災害。
這里需要指出，極端自然災害發生后，同時也產生各類次生災害，當人們在一段時間內實施應急救援、消除各類次生災害取得階段性勝利的時候，我們還必須冷靜地認真思考、分析、研究、評估、判斷極端自然災害發生后在相當長的時間里、相對地域內存在的潛在危險。一是同類自然災害的繼續發生和各類次生災害的再次產生，需要認真防范和再次消除。二是極端自然災害發生后對原有地質構造的嚴重破壞，在嚴重破壞了的地質構造狀態下，再加上氣象環境各因素變化的作用下，將會發生另類極端自然災害并產生各類次生災害，同樣威脅著人們的生命財產的安全，公路橋梁同樣將會遭受再次破壞（2010年8月13日，四川遭受強降雨，汶川縣城、映秀鎮遭受特大山洪泥石流的襲擊，河道上形成了雍塞體、堰塞湖。8月19日，四川一天垮塌四座橋，寶成鐵路廣漢石亭鐵路大橋、安縣先林大橋、華陽通濟古橋、崇洲懷遠老定江大橋。此次降雨至22日）。
極端自然災害發生后，搶險、搶修、搶通、臨時建設是必須的，但在改建、新建、重建決策時，則要做好全地域范圍內復雜多因素綜合性的科學考查與論證，并就改建、新建、重建的時間段給出一個合理起建的時間表。
四、結語
本文認為自然災害應急物流是指為應對突發性自然災害，緊急籌集人員和物資，整合應急物流的儲備、包裝、運輸、配送等各種職能，以最大化時間、經濟效益和最小化損失為目標，提供緊急保障的一種特殊種類的物流活動。
二、我國自然災害應急物流發展的現狀
在經歷了2008年南方雪災和2008年“5•12”四川汶川、北川8．0級強震等自然災害以來，我國政府日益重視和加強自然災害應急物流建設，近幾年，也取得了很大的進步。但通過2013年“4•20”四川雅安市蘆山縣7．0級地震的抗震救災狀況，也暴露出我國自然災害應急物流存在的很多問題。
(一)我國自然災害應急物流取得的成就
1．民營物流企業廣泛加入自然災害應急物流體系。以“4•20”雅安地震為例，在雅安地震抗震救災過程中，全國社會物流資源基本實現全面調動，而且大多數民營物流企業沖在了第一線。根據有關報道，除了中國郵政和中國郵儲銀行開通了賑災包裹和救災匯款免費的服務以外，還有順豐、韻達、全峰、申通、圓通、中通等多家民營快遞企業，德邦物流、安能物流、傳化公路港、卡行天下等干線運輸企業，以及四川宅急送、螞蟻物流、新杰物流、招商局物流集團成都醫藥有限公司、成都雙流空港物流園等成都本地倉儲，也都利用自身服務優勢開通“綠色救援通道”，為救災物資提供免費寄遞服務。
2．應急物流標準實現“零”突破。為加強應急物流體系建設，提高應對突發性事件的能力，2009年國務院出臺了《物流業調整和振興規劃》，并將“應急物流工程”確定為九大重點工程之一，還將《應急物流規劃》納入到七大專項規劃中。此后，在《全國物流標準2009———2011年專項規劃》修訂完善時，又將《應急物流企業條件評估》、《應急物流倉儲設施設備》、《應急物資投送包裝及標識》三個標準列入規劃當中，進而實現了我國應急物流標準的零突破。
3．自然災害應急物資保障體系進一步健全。自汶川地震以后，為了能夠把地震等自然災害損失降到最低限度，中國民政部門進一步加強救災物資儲備體系建設，并先后確認和建立了17個中央級救災儲備物資代儲單位。在雅安地震發生后，我國政府啟動了雙流應急物流儲備中心全天24小時應急救災工作，雙流應急物流儲備中心配備了相當大庫容量的應急物資，從而保證了抗震救災物資的高效出貨、快速供給。
(二)我國自然災害應急物流存在的問題
1．自然災害應急物流信息系統建設不完善。通過雅安地震抗震救災可以看出，我國應急物流信息系統建設還完善，在抗震救災時，缺乏統一的應急信息平臺和應急信息共享機制，信息化程度偏低的應急物流信息系統，難以滿足應對自然災害緊急狀態的要求，如災區物質需求情況、物資供應情況、運力情況等信息不能及時和共享，導致信息不對稱，進而影響抗震救災效率和效果。當然，由于自然災害會給通信、交通造成巨大破壞，所以，完善的應急物流信息系統建設也是一個很具有挑戰性的研究和實踐課題。
2．自然災害應急物流預案不完善。自“非典事件”以后，我國各級政府和各個行業不斷加強應急預案體系建設，截止目前，我國已制定各級各類應急預案130多萬件。然而這些預案并不完善，主要存在兩個方面的問題。第一，這些應急預案對應急物資的儲備、運輸和管理等方面只有籠統的規定，而且只包括應急物資供應和應急交通運輸，這樣的應急預案很難切實指導自然災害應急物流的組織實施。第二，這些預案原則性較強，往往由于與自然災害真實情況差距較大而導致可操作性較弱，進而容易導致自然災害發生初期，出現區域和行業應急預案銜接不暢，出現基層部門沒有靈活組織指揮的權利和職責等現象，進而導致抗震救災良機錯失。
3．統一的自然災害應急物流組織指揮機構缺失。雅安地震發生后，各種救災物資隨即涌入雅安，但由于缺乏專業和統一的組織協調和指揮，結果導致大量運輸車輛堵在路上，進而使得很多救災物資不能及時送達災區人民手中。所以，沒有統一的自然災害應急物流組織指揮機構，就不能把各種應急物資、應急裝備和社會各界救災人員及時組織和調動起來，進而會錯失最佳救援時機。
4．專業化的自然災害應急物流人才隊伍缺乏。自然災害應急物流的組織實施是一項專業性強的系統工程，其難點在于受災人口眾多，救災物資的需求頻率高，需求量大，救災物資的來源廣且物資調配涉及的部門多，救災物資運輸路途艱難。然而，我國目前缺乏專業化的自然災害應急物流人才隊伍。以雅安地震為例，參與自然災害應急物流運作的人員主要包括政府人員、社會企業人員、人民和武警部隊，這些人員不僅人數眾多，人事關系復雜，而且缺乏自然災害應急物流方面的專業培訓，影響抗震救災的時效性和經濟性。
三、促進我國自然災害應急物流發展的對策
(一)完善自然災害應急物流信息系統建設
只有完善自然災害應急物流信息系統，才能夠準確及時獲取自然災害信息、救災物資需求信息、救災物資布局和庫存信息、運輸資源信息等，從而當自然災害發生時，有利于自然災害應急物流體系有序、快速做出緊急救災反應。因此，應依托政府公共信息平臺，建立和完善統一的應急信息平臺和應急信息共享機制。但是，很多重大自然災害往往會嚴重破壞通信設施和信息化基礎設施，為了保證在各種自然災害環境下應急物流信息系統的可靠性和有效性，應積極建設高科技手段與傳統手段并舉、高端與低端相結合的多樣化自然災害應急物流信息系統。
(二)完善自然災害應急物流預案
制定科學完善的自然災害應急物流預案，是應急物流應對自然災害時快速反應、果斷處置的基礎保障。因此，應在我國現行的國家總體緊急預案的框架下，制定專門的自然災害應急物流預案。同時，自然災害應急物流預案的制定要考慮和針對特別重大、重大和一般等不同級別，要考慮和區分國家、地區、行業和社區等不同系統，要考慮和區別地域環境和背景條件的差異，這樣才能使自然災害應急物流預案更具有科學性、時效性、經濟性和可操作性。
(三)建立自然災害應急物流組織指揮機構
可以以政府為主導，整合國家軍隊和地方相關機構建立一個常設的、專業的自然災害應急物流組織指揮機構。這個自然災害應急物流組織指揮機構平時的工作任務是做好救災物資的預測和預算，適時進行網絡維護，全面了解加盟物流企業的情況，建立并及時更新物資供應商檔案。在自然災害發生時，該組織指揮機構要發揮組織指揮作用，整合各種資源，指揮分工協作，通過自然災害應急物流聯動機制，使各方資源力量聯合行動，密切配合，相互協作，進而保證自然災害應急物流高效、順利地實施，保證應急物資科學配送，及時送達到位。
(四)建設專業化的自然災害應急物流人才隊伍
關鍵詞：自然災害；社會科學；文獻綜述
中圖分類號： X4 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）001-0000-02
自然因素和社會因素是構成自然災害的兩個基本要素。傳統的自然災害理解范式認為這兩個基本要素中，自然力是主導因素，而把社會看成是完全被動的。日本學者金子史郎將自然災害定義為與人類關系密切，常會給人類帶來危害或損害人類生活環境的自然現象。（金子史郎，1981）但傳統的災害理解范式卻解釋不了越來越頻發的災害和因災害造成的人類生命和物質財產的巨大損失。隨著科學和技術的發展，人對自然界的影響程度越來越深。由全球變暖、環境破壞導致的自然災害數量正處于上身狀態，如水土流失、土地鹽堿化、海平面上升而造成的洪澇，這些災害的致災因子并非完全是自然界，而是人為因素占據了主要部分。
截至目前，不同學者對于自然災害定義的語言表述各有側重，沒有達到完全一致的共識。但有一點是學界較為公認的：由自然界引起對人類的生產、生活造成損失的才稱為自然災害。若對人類沒有造成絲毫損失和影響，則稱為自然變異，而非自然災害。例如深海下的地震、在荒無人煙的沙漠地區的龍卷風等。因此，自然災害的預防、發生后的后果、減災措施、重建過程，都沒有辦法與人類社會相割裂開來。雖然目前有關自然災害的學術研究多側重于災害的自然屬性，以技術為主導的自然科學領域占據了大部分的話語權，但社會學作為一個研究人與人、人與社會之間互動的學科，一定可以在解決災害問題上做出自己的學科貢獻。
一、社會科學研究自然災害的意義
李永祥認為如果在研究過程中僅僅把自然災害理解為一個自然事件，那么在防災、應災、災后重建過程中體現出的諸如社會文化的變遷、本土經驗總結、社區成員的主動應對等具體問題將被忽略。（李永祥，2012）烏丙安認為民俗學家應通過廣闊深厚的自然生態背景來研究各種民俗現象的本質和其產生根源。（烏丙安，2002）自然災害體現的正是人類與自然的互動過程，在全球自然災害頻發的當下，從社會學、人類學、民俗學的視角研究自然災害，不僅可以豐富自然科學的視角。從多方面提供應災、救災的方法和途徑，更可以通過自然災害來研究社會的運行方式和文化的生成方式。
二、自然災害概念的界定
有一類學者是從自然和人的關系來定義自然災害的。日本學者金子史郎將自然災害定義為與人類關系密切，常會給人類帶來危害或損害人類生活環境的自然現象。（金子史郎，1981）在這里，金子史郎把自然災害完全看做是一個自然現象，而把人類看作只是被動接受自然災害的角色。而后來的學者提出，自然災害是人類勞動與實踐活動共同作用于自然系統引起的。全球范圍內的生態失衡雖然從表面看起來是由于自然系統遭到破壞而引起的，但實質上它反映的是人與自然關系的失衡，出現這種問題的本質是由于人的實踐活動進入自然系統導致的。（郭躍，2008）
黃崇福在定義自然災害時更加注重其造成的結果。他認為自然災害是由自然事件或力量為主因造成的生命傷亡和人類社會財產損失的事件。所以，干旱、海嘯這些本身并不能稱為自然災害，而只是一種自然現象，只有當它們對人類造成傷害時才能稱為是自然災害。（黃崇福，2009）
此外，郭躍還從個人和社會的角度闡釋了自然災害。他將自然災害與個人的不幸區分開來，災害應主要指給一個地區帶來損失的社會性事件，而不是針對某個或者某些少數人來講的。（郭躍，2008）
三、社會學視角下對自然災害的研究
社會學更加偏向把自然看作是一個社會性事件。自然災害擁有自然和社會的雙重屬性。從社會屬性上來看，災害是人不能承受的自然變故，是一種社會歷史現象。自然災害的出現，可能是社會系統內部功能紊亂失衡的結果，也可能是社會結構被外部力量破壞的結果。災害的結果、過程、成因以及與社會的關系都顯現出明顯的社會學特征。（郭躍，2008）
四、人類學視角下對自然災害的研究
李永祥在一人類學研究中指出自然災害是一個和社會、文化、人類行為、政治經濟等密切聯系的過程。災害導致了嚴重的環境脆弱性和人類群體脆弱性，災害后果、救災過程和預防方法能夠改變村民的生活方式、居住條件和文化類型。救災不應僅僅停留在提供物資的層面上，而是注重社會系統和文化功能的恢復，這是一個十分復雜的過程。（李永祥，2012）
學者安東尼?奧立弗-斯密斯、蘇珊娜認為在自然災害的研究中，人類學的視角必不可少。他們認為堅持整體觀、過程論和綜合性分析的人類學能夠對災害成因及其后果影響提供一個更為完整系統的理論解釋框架，人類學的災害研究甚至能對當前人類生存境遇出現的新情況進行分析。（安東尼?奧立弗-斯密斯、蘇珊娜，2011）同樣，我國學者張原、湯蕓也認為應該將災難的考察融入對人們生活世界的整體把握之中，而不是將災難從社會生活的經驗圖景之中剝離出來成為一個抽象的研究對象進行分析，這正成為人類學災難研究的一個基本路徑。所以在某種意義上，人類學的災難研究是要全面地考察人們的生活經驗圖景，借助對災難現象的分析，就人類的生存環境、社會結構、價值觀念與歷史實踐進行深刻反思，從而審視人類社會在現代性轉型過程中可能遭遇的種種社會文化困境，并就地方世界如何應對現代化沖擊，以及怎么維持其生活可持續性等問題進行廣泛而深入的討論。（張原、湯蕓，2011）
五、自然災害、生態與文化
張曦認為周期性與突發性的災害雖然給人類的生命及財產帶來巨大的損失，但也使人們在這過程中不斷吸取教訓、累積經驗，在這過程中不斷更新社會機制或形成新的文化磧Χ栽趾Γ也正是這種新的文化使人類社會愈加進步。災后所生成的新的文化，不僅在災難應對中形成新的經驗，而且對于揭示社會的本質也具有積極意義。（張曦，2013）
1.自然災害、自然環境與本土知識
李永祥經調查發現在泥石流災害發生的時候，當地人面對災害的應急反應都基于當地的傳統知識，所以我們應注重對地方性應災知識的記錄和總結，這些將會對今后以及其他地方的災害應對提供有益的經驗。（李永祥，2012）
2.自然災害與集體記憶
櫻井龍彥在2005年對自然災害的民俗學研究做出了提倡。他通過對亞洲特別是日本與地震、海嘯有關的神話傳說等“口頭傳承”、紀念碑等可視性的“紀念物”以及慰靈祭祀等“祭祀活動”的分析，來探討這些記憶裝置中的“知識”與“智慧”的重要性。并通過挖掘人們對災害的記憶，以及對各國家、地區的災害觀、災害民俗的國際性比較，來考察其普遍性與多樣性。（櫻井龍彥，2010）
基于對因受修水庫的影響而遭到毀壞被迫搬遷的村落的研究，突出了哈布瓦赫在理解集體記憶與空間方面所作的理論貢獻，盡管哈布瓦赫主要參照的是已經有幸被納入現代城市理論的城市范圍，但他的理論也能很好地適用于鮮有文獻提及的村民。他們似乎是在現代化過程中失去最多的群體，但在這一過程他們強有力地團結在一起。（埃米里奧?馬丁內斯?古鐵雷斯、馮黛梅，2012）
王曉葵則通過比較中日兩國在建構地震災害記憶空間過程中的差異，分析了各自災害記憶的特點，揭示了其內在的原因。由自然災害而引起的共同體的崩潰和受災者精神上的巨大傷痛，無法完全由“個人的時間”來自然消除，它需要通過社會構筑的“追憶的秩序”來加以消解。而“追憶的秩序”的建構則受到國家權力、地域社會文化傳統的影響。（王曉葵，2013）
六、暮籩亟
李永祥認為災后重建作為歷時最長、影響最大、所耗成本最大的災害應對階段，其導致的社會矛盾和文化沖突也最為突出，因此應從災民的生活狀況出發，來總結災后恢復重建的各種經驗與教訓。（李永祥，2012；P.263-264）短期的災害避險雖可通過建立完善的預警監測制度、村落搬遷與臨時避讓等方法手段得以實現，但更為長期治本的災害避險則需要開展體系化的環境安全建設。（李永祥，2012）
趙延東利用社會信任理論來研究在社會信任在災后重建的過程中起到什么樣的作用。受災居民可以通過自己所在的社會網絡得到正式和非正式的支持。同樣的社會網絡會對人們不同類型的活動產生不同的結果。社會弱勢群體更加依賴于自己的強關系網絡，這可能對其經濟恢復帶來不利影響。就宏觀社會資本的作用而言，居民的信任對災后恢復起著相當積極的作用，而居民的社會參與的作用則較為復雜。（趙延東，2007）
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關鍵詞:自然災害；救助；財政投入體制
自然災害是指以自然變異為主因的災害，中國是世界上自然災害最嚴重的少數國家之一，根據國務院辦公廳2007年印發的《國家綜合減災“十一五”規劃》，中國70%以上的城市、50%以上的人口分布在氣象、地震、地質和海洋等自然災害嚴重的地區。近15年來，中國平均每年因各類自然災害造成約3億人（次）受災，倒塌房屋約300萬間，緊急轉移安置人口約800萬，直接經濟損失近2 000億元。自然災害救助的公共性、公益性特點以及中國現階段自然災害嚴重的現狀， 使財政公共支出的基礎性地位顯得更加迫切。在自然災害救助方面， 特別是突發性特大災害發生后，只有國家才能組織調動大量的人力、物力、財力， 有組織、有計劃地實施救助。尤其在依靠群眾、集體的力量， 通過生產自救，仍無法解決困難時，國家要給予必要的救助和扶持，這是國家在救災工作中發揮保障作用的具體體現。本文就當前中國自然災害救助的公共支出現狀、存在的問題以及完善自然災害救助公共支出的政策進行分析。
一、中國自然災害救助財政投入現狀
目前， 中國財政支出對自然災害的救助有撫恤和福利支出中的救災支出進行專項資金救助， 也通過撫恤支出、農業支出、科技支出、社會保障補助支出以及政策性補貼支出的一部分進行救助， 另外在遇到緊急特殊的自然災害時， 還可以通過中央和地方專項儲備基金進行補助。這些救助共同構成了中國財政的自然災害救助體系。
1.優撫和社會福利支出占財政支出比例。優撫和社會福利支出的對象是社會中的弱勢和特殊群體。近年來財政用于優撫和社會福利的支出占財政支出比例保持了比較高的增長速度且穩定在2%左右。但是與中國現階段的物質文化需求和國外相關國家相比， 比重仍然較低。由于優撫和社會福利支出是由撫恤支出、離退休費、社會救濟福利費和救災支出四部分組成， 從這個方面來講: 還不能對救災支出的總體情況有一個比較肯定的認識。
2.財政的救災支出增長速度與自然災害的直接經濟損失。從總體上看， 救災支出在總量上呈現的是一個上升的趨勢， 但總量和增長速度卻極不穩定， 且有些年份呈現負增長。1991 年中國救災支出為22.51 億， 到了2005 年已經達到62.97億， 但是同時救災支出的增長速度在有些年份卻呈現負增長。筆者認為， 救災支出的多與少與當年的災害嚴重程度有直接的關系， 但也反映出救災支出的不穩定性。
3.國家救災占自然災害直接經濟損失的比重。即使加大了救災支出的投入總量， 但對于直接的經濟損失而言， 國家在有限財力情況下所能解決的僅僅是“臨時性”和“緊急性”的特殊救助， 受災單位和個人承擔了主要損失， 也說明中國的災害管理在相當程度上還處于低水平的自發狀態。國家救災占損失比重基本維持在2%～3%左右， 對損失的彌補只能是“杯水車薪”。但還是保持著較高的死亡率。另外中國的現代農業體系尚未建立， 仍然“靠天吃飯”， 因而農業災情嚴重也是中國自然災害的一大特點， 這更制約了農業的發展。
二、當前中國自然災害救助財政投入體制存在的問題
1.各級政府財政投入責任不明確。自然災害救助涉及的利益主體比較多，在不同的利益渠道下利益主體會做出不同的行為。作為中央政府，試圖讓地方政府在自然災害的預警、防治中加大投入，以建立健全完善的預防機制，來減少自然災害發生后中央財政專項救助的數額；而地方政府卻往往將財政支出用于經濟建設、教育、社會保障等方面。造成的結果就是當遇到重大自然災害的時候需要中央財政撥出更多的資金來進行救助。這樣的尷尬局面直接導致了自然災害救助的不足和不及時。
2.財政資金投入不規范。中國在用于自然災害救助的財政支出的資金有很嚴重的不規范性。用與災害預防方面的資金遠遠低于救助災害方面的資金。如果政府能夠調整資金投入比例，增大自然災害預防方面的資金投入，不僅可以減少災害救助方面的資金投入，而且能夠減少資金總量的投入。從而達到用最少的錢取得最好的效果這樣的目的。因為有準備比沒準備好，不充分的準備比不上充分的準備。對于自然災害的防治，有效的預防是減少災害的有利方法。目前，中國還沒有自然災害預防的專項支出，即使有也是臨時性的，輕預防重救助的財政指出問題比較嚴重。
3.二元的財政供給模式導致城鄉間差距明顯。中國實行的是城鄉分割的財政政策，城市地區的各項基礎設施相對完善，更多的把資金投入到了自然災害的預防上；另一方面，農村地區由于各項基礎設施落后，財政用于自然災害的救助支出主要用在救濟上，而對預警和防治的投入相對比較少。這就造成了在遭受同樣的自然災害條件下，農村地區的受害情況往往比城市地區的受害情況要嚴重得多。災后的重建工作也要大大地難于城市地區。
4.針對突發事件的組織體制不完善。目前中國在突發事件應對組織體制領域過于分散，制度化水平低。各級政府下屬的專門應急辦公室只是一種協調性機構，還不能真正具有統一組織、指揮和協調各種突發事件應對工作。在諸如自然災害等突發事件應對工作中還存在以部門職能為中心的部門主義傾向，缺少單一的應急指揮組織管理系統。
三、完善自然災害救助財政投入體制的政策建議
1.建立災害救助專項資金項目，明確界定劃分中央與地方政府對災害救助專項資金的管理權限，建立與財政收入體系相適應的災害救助專項資金管理模式。長期以來中國中央和地方財政都沒有安排防災救災專項資金，防災救災資金主要依靠國家撥款、動用政府行政首長預備資金和社會募捐資金辦法來解決。這種財政支出結構存在著明顯弊端，客觀上加大了資金籌措和調度的難度，行政效率低，不利于防災救災工作的正常進行。要提高政府應對自然災害的救助能力，各級政府就必須統籌安排財政支出，設立防災救災專項資金，確保在自然災害降臨時有足額資金應急調配，保證救災工作的順利進行。全國性的或大范圍的自然災害應該堅持以中央財政支出為主、地方財政支出為輔的支出結構，而對于局部性的、地方性的自然災害應該堅持以地方財政為主、中央財政為輔的支出結構，中央財政與地方財政應當共同承擔起自然災害預防支出的責任。
一、突出地理學科的應用價值
1.針對學科特點，突出應用價值
選修5從科學層面看，是基于地理理論思維和視角、反映災害學的內容；從教育層面看，是基于素質教育中現代公民可持續發展觀的教育；從實用價值層面看，是基于地理思想、地理決策和公民正常生活能力之上，具有進一步應對非常的、突發事件能力的應用價值。在教學過程中，要求學生樹立正確的減災觀，提高公民社會生活能力和生活質量，學習對生活有用的地理。在強調學科應用價值的同時，應針對地理學科特點：綜合、動態地分析問題，把握分析問題的時空尺度，揭示地理要素之間的相互聯系、自然與人文之間的互動關系，從而體現地理的綜合性和區域性；同時將災害系統化，即孕災環境、受災體、主要災種、災情和減災五個子系統與地理理論、人文地理、不利自然條件、經濟損失和人類反應相對展開。
2.聯系身邊自然災害，激發學習興趣
在強調地理學科特點的同時，在教學內容表達上應強化感染力和視覺感受。如汶川大地震、日本3.11海嘯等紀錄片、實景照片、插圖、遙感影像、動態變化系列圖；災害影片，如《后天》、《龍卷風》、《天地大沖撞》、《完美風暴》、《唐山大地震》等；最新訊息“雪龍號”被困南極海域、馬航失聯客機海洋搜尋面臨的自然災害及地理信息技術在搜尋中的應用等。借助強烈的視覺效果，激發學生學習興趣，讓學生對多種自然災害有深刻的印象和直觀感受，從而建立對自然災害的發生、分布和危害性的科學認識，培養對受災地區和災民的同情與救援的人文精神，以及臨危不懼的自救與互救能力。
二、樹立整合的課程觀
1.理清教學思路，適度調整教材章節順序
自然災害的類型、成因、分布、危害、防御及樹立防災減災觀是學習自然災害永恒的主題。由于自然災害與人類活動是相互影響的，根據自然災害的成因可以推測自然災害的分布、危害特點，并提出防災減災的措施，通過了解世界的自然災害為學習中國的自然災害奠定基礎。因此，可將第一章第一節“自然災害及其影響”和第三節“人類活動對自然災害的影響”整合，然后再講第二節“自然災害的形成和分布”。在講第二節四大類自然災害的時候，按成因、分布、危害的邏輯順序，并將第二章中國的氣象、地質、水文、生物災害與之相聯一并學習。在學習以上內容的基礎上，再歸納世界兩大災害帶和第二章第一節“中國自然災害的特點”。這樣整合既體現了從世界到中國由大到小的順序，又避免了在第一、二章中翻來覆去講四大類自然災害，從而節省教學時間，提高教學效率。
2.將地理選修5與地理必修有效整合
必修地理是通向選修地理的橋梁，是學習選修的基礎，選修地理中的大量知識和必修地理藕斷絲連。因此，在學習選修5的時候一定要復習和聯系必修地理相關知識。如在學習地震的時候，應涉及地震波、板塊構造學說、六大板塊分布圖、內力作用、“3S”技術等知識；生物災害涉及中國和世界的種植業、林業、畜牧業等的分布；氣象災害與區域地理位置、地形區分布、大氣環流、天氣系統、人口城市、工農業及交通分布等必修地理密切相關。因此在教學過程中，要求教師認真研究教材，將選修5的內容與必修地理有效對接，一邊學習一邊復習，尤其要注意系統地理區域化，提高學生綜合調動和運用知識的能力。
三、構建思維模式，重視案例開發
1.建立分析問題的模式
在《自然災害與防治》的學習過程中，教師應為學生建立重點問題的思維模式。如自然災害的成因從地理位置、地質構造、自然作用（內、外力作用）、地形地勢、大氣環流、天氣系統與氣候、水系水文特征、土壤特性、植被和人類活動等方面分析；自然災害的分布應從空間分布（整體分布狀況、地區差異、與其它地理事物分布的相關性、變化大小趨勢、局部異常和極值等）和時間分布（短期與長期的變化、周期性與非周期性變化、波動及變化幅度大小、速度快慢、頻率高低、峰值及對應時間等）方面分析；自然災害的影響應從對社會環境、自然環境的有利和不利方面分析，如臺風、寒潮、雪災等；危害類問題主要從人員傷亡、社會穩定、財產損失（建筑、基礎設施、文物古跡、三大產業等）、自然資源和環境破壞；防災減災的措施從監測預報、非工程措施（規劃、立法、管理、教育）、工程措施（修建防災工程、改變自然災害系統）、救援與救助（災前準備、災中應急、災后恢復）、自救與互救方面分析；災情大小程度從孕災環境、致災因子、災害的種類、強度、發生時間、持續時間、頻率，受災地的人口、城市、建筑物、經濟水平、資產密度、防災減災能力，受災體的自身特性和易損性等方面分析；救災物資儲備基地的區位選擇主要從交通（高速公路、鐵路、航空網絡且輻射廣泛互不重疊）、災發地與救災物資儲備基地的距離、通訊網絡、救災物資的種類和數量、救災人員和設備、地租與經濟水平、應急能力和應急機制等方面考慮。當然，建立答題模式后，不能“眉毛胡子一把抓”，不分清紅皂白把所有的要素堆在一起。要教會學生學會如何篩選與問題相關的因素，因時、因地、因災種、因具體材料、信息而定，具體問題具體分析，看到同一類自然災害在不同地區的成因、危害程度不同，同一省區或國家自然災害地域差異顯著。因此在建立思維模式的同時，又要打破思維定式，既要看到地理環境的整體性，又要注意地理環境的地域分異。
2.強調自主學習及案例的開發
教師要有意識為學生創造自主學習的條件，引導學生主動參與教學過程，變課堂為學堂。對于每一類自然災害學習，教師只需講其中一種或兩種災害的學習方法和模式，沒有必要面面俱到，應充分發揮學生的主動性。如學習氣象災害，教師只需交給學生學習熱帶氣旋的成因、分布、危害及防御措施的學習方法和模式，然后分組布置學生自主學習和查詢干旱、寒潮、濃霧、沙塵暴、雷電、雪災、低溫凍害、龍卷風等自然災害，利用課堂時間讓學生相互交流自主學習成果，這樣既讓學生在自主學習和相互交流中獲得知識、方法和地理技能，又調動了學生的積極性并節省教學時間。但是對于各類自然災害的學習，教師必須開發典型的案例和例題進行訓練。重視案例在教學中的重要性，同時看到每一個案例的局限性，把課本書當作案例學習，是用教材而不是教教材，最終跳出課本。例如，學習了“中國自然災害的特點”后，可提供美國自然災害的圖文信息，讓學生描述美國自然災害的特點、為美國劃分自然災害帶；學習了氣象災害和水文災害的危害后，讓學生談談2013年冬季“極地旋渦”冰凍北美，五大湖的湖冰給當地帶來哪些危害？“泰坦尼克號”的沉沒與哪些自然災害有關？總之，在教學過程中，應充分發揮學生的主體作用，在不斷開發新的案例中獲取知識、提高能力，體驗學習的過程，總結學習災害地理的方法。
四、認真研究考綱和課標要求
1.地理選修5的高考考綱要點
（1）主要自然災害的類型與分布。自然災害的主要類型及其特點；人類活動對自然災害的影響；世界主要自然災害帶的分布。
（2）我國的主要自然災害。我國主要自然災害的區域分布；地震、泥石流、滑坡等地質地貌災害的產生機制與發過程；臺風、寒潮、干旱等氣象災害形成原因；蟲災、鼠災等生物災害帶來的主要危害；臺風、寒潮、干旱、洪澇等氣象災害的形成原因。
（3）自然災害與環境。同一自然災害造成危害程度的地域差異；我國自然災害多發區的自然環境特點。
（4）防災與減災。地理信息技術在自然災害預測、災情監測和評估中的作用；應對自然災害的方法和應急措施。
2.地理選修5的課標要求
（1）列舉和舉例類：列舉自然災害的主要類型；列舉蟲災、鼠災等生物災害帶來的主要危害；舉例說明中國防災減災的主要成就；舉例說明地理信息技術在自然災害預測、災情監測和評估中的作用；以1、2種自然災害為例，列舉適當的方法或應對措施。
（2）簡述類：簡述自然災害及其主要特點；簡述我國主要自然災害的區域分布；簡述地震、泥石流、滑坡等地質地貌災害的產生機制與發生過程；簡述展望人類利用高科技趨利避害的遠景。
【關鍵詞】突發公共事件；經濟影響；綜述
突發事件指突然發生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態環境破壞和嚴重社會危害的緊急事件。非常規突發事件是指前兆不充分，具有明顯的復雜性、潛在次生衍生危害性和破壞嚴重性，采用常規管理方式難以有效應對的突發事件。隨著社會經濟的發展，非常規突發事件發生的頻率和強度逐年提高，嚴重影響了經濟社會的可持續發展，對非常規突發事件影響的研究現狀進行綜述異常重要。
一、國外研究現狀
發達國家在災害研究開始較早且處領先地位。如美國、日本在20世紀50年代開始投入大量人力、物力，對自然災害進行研究。Brannen（1954）對1953年德克薩斯經歷的大災難進行了研究；Kunreuther和Fiore（1966）、Hirshleifer（1966）研究了災害與發展的關系；Nelson 和Winter（1964）、Kunreuther（1968）、Dacy和Kunreuther（1969）的評估模型都具有開創性作用。Kates（1971）、Tierney（2001）運用調整跨學科綜合研究的分析框架，強調不同風險類別的判別、理解決策過程和社會脆弱性；Cole（1994）運用社會核算矩陣模型估計出災害對區域經濟的生產、家庭、政府、企業等方面的綜合影響；Rose、 Benavides、Chang、Szczesniak和Lim（1997）說明了投入—產出模型在綜合工程模擬與調查數據方面反映災害條件方面的有效性，包含空間特征的線性規劃模型解釋了通過市場或者行政手段進行資源分配可以達到效用最大化； Cohen和Noll（1981）解釋了政府參與設立減緩措施標準的基本原理；Cornell和Tagaras（1986）開發了聯合可能性模型，分析大壩修建失敗的相互依賴性；Berke，Kartez和Wenger（1993）探討了在災難以后一段時期內可持續發展的條件；Authony Fish、David Fullerton、Nile Hatch和Peter Reinet（1995）利用東海灣市政設施區（EBMUD）舊金山水利系統的模擬模型得出大型的城市儲水區應對干旱的方法；Lester Lave和Tunde Valvanyos（1998）認為風險收益分析可以有效地作為風險管理工具加以運用；Kleindorfer和Kunreuther（1999）對完善建筑法規以及相應的風險基礎保險政策的經濟影響做了經驗分析；SungbinCho、Peter、Gordon、James、Richardson、Shinozuka和Sthphanie（2001）闡述了基礎設施狀況、交通網絡與雙區域投入—產出模型相結合能夠更精確的測度災害影響；George Horwich（2002）認為神戶大地震后日本迅速恢復的主要因素包括相對較少的死亡人數，轉移城鎮人力資源的能力和交割導向的市場反應。Johannesburg（2012）提出了全新的突發事件應急管理方法。西方學者對自然災害影響的評估模型如表1-1所示。
西方國家政府已經認識到突發事件管理的重要性。如美國聯邦緊急事務管理局（FEMA）是聯邦應急管理的核心協調機構，通過減緩、預備、響應和恢復重建等一系列應急程序協調各部門、機構減少各種突發事件對經濟、社會的破壞。英國內閣2001年在內閣辦公室設立了非軍事意外事件秘書處，以協調各個部門的緊急應變工作。秘書處還負責確定突發事件處理過程中的輕重緩急，改善各級政府、各公共和私營部門，以及志愿者的應對能力。日本政府建立了從中央到地方的管理體制，政府在首相官邸建立了全國“危機管理中心”，并針對國家安全、社會治安和自然災害等不同危機類型建立了不同的危機管理機制。
資料來源：根據國家社科基金委員會網站統計。
二、國內研究現狀
在學術層面上，我國初期研究著重從經濟學的角度研究災害預測、防治、控制和善后過程中的規律性。包括處理災害經濟問題的基本原理，治理災害及變害為利措施的經濟效果的指標體系，提高除災、治災和救災經濟效果的評價方法，不同區域的最優決策體系等。近年來，災害影響評估顯現了向定量以及模型分析方向發展的趨勢，但主要以單災種的直接經濟損失研究為主，而作為國民財富重要組成部分的自然資源與環境損失卻往往被忽視。如劉芳芳等（2005）分析了災害評估的系統組成和災害評估的基本過程，從性質分類上總結了災害評估的內容和方法。黃崇福教授（2006）介紹了自然災害風險分析的理論和方法，包括致災因子分析、承災體研究、損失風險評估等主要內容。高慶華等（2007）分析了自然災害直接經濟損失評估的基本模式和方法、自然災害評估指標體系和標準，并對中國地震、地質、洪澇、氣象等重大自然災害分類評估。趙悅（2007）把模糊數學中的模糊綜合評價技術與模糊聚類技術應用到具體的地質災害評估中。武漢工業學院（湖北省）非傳統安全研究中心的學者也較早涉足災害經濟損失評估領域，并取得了較好的成果，杜為公（2011）對防災減災征用補償、自然災害經濟損失評估方法進行了嘗試性研究。我國重視對突發事件影響的研究，據不完全統計，1996年至2012年國家社科基金相關項目共28項，另有重大專項課題和招標課題。如表1-2所示。
在實踐層面上，由于重大的自然災害不斷出現，如1998年特大洪水、2003年SARS事件、2004年禽流感事件、2008年冰雪災害、2008年汶川地震，以及頻繁發生的礦難等，使災害評估、防災政策的研究更具實踐性。我國災害研究與管理部門已建立了用于單災種研究的災害信息管理系統，開始關注應急監測與評估研究及相應技術，如水利部、科學院的實時洪水監測系統及水災風險評估系統，中國科學院與國家氣象局的臺風、暴雨、洪澇災害信息及減災系統，中國科學院、國家教委所屬有關科研、教學部門的應急氣象衛星對小區域自然災害進行應急評估的技術系統等。我國在災害預測、工程減災、災害管理及災害立法等方面取得了可喜成就。同時開展了自然災害形成綜合機制研究和綜合預報，以及綜合減災的理論方法研究。
三、研究現狀評述
國外研究存在的許多不足主要表現在：涉及的評估因子及數據的采集與測算與我國國情有很大差別。國內的研究多是研究經濟損失，而對基于自然、經濟和社會因素的非常規突發事件影響預評估方法研究較少。
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本文作者：陳萍羅羽劉秀娜周娟何孝崇工作單位：第三軍醫大學護理管理學教研室
社區護士對災害的關注與了解情況調查顯示,社區護士對災害非常關注18.1%(21):較關注50.9%(59);一般關注28.4%(33);不太關注2.6%(3)。獲得災害信息的途徑主要有:55.8%來自于網絡、83.3%來自于電視、23.3%來自于報刊書籍、9.2%來自于講座、55.8%來自于學校教育。對災害非常了解16.4%(19);一般了解74.1%(86);了解很少9。5%(11)。社區護士主要對地震、水災、旱災和SARS等災害信息了解較多,說明其可能通過媒體宣傳或自身經歷對災害具有較深的印象。但對災害的具體分類和范疇的認知比較片面。了解的信息主要通過網絡、電視、報刊等途徑獲取,通過講座和學校教育途徑的較少。說明學校在災害方面的教育比較薄弱,同時也提示有關部門對災害知識的宣傳力度還不夠。社區護十對災害救護知識的了解情況調查表明,大多數社區護士對災害護理的基本知識、災害護理技術以及災害預防性護理比較了解,并對災害救治工作有心理準備,災害應對態度積極。但對災害現場救治原則、災害救治中護十的主要任務、災害護理管理、常見傳染病及其預防、傷員的檢傷分類、災害心理危機干預方面的認知率都較低。
加強災害護理教育及宣傳災害護理是靈活、系統地運用有關災害護理獨特的知識與技能,與其他專業人員共同合作,為減輕災害對人類生命、健康所構成的危害而開展的活動。對災害突發事什的醫療救護處理是否及時得當,對降低死亡率和傷殘率,維護社會穩定有著重要作用。調查發現,社區護士對災害的認知較為片面,多數認為災害就是自然因素導致的自然災害,而未提及人為因素所導致的災害,其原因可能為自然災害涉及范圍廣,危害性大,知曉率高。然而,當今社會人為災害如交通事故,礦難事故:、恐怖襲擊等也時有發生。目前,較為公認的災害的定義是指突然發生的,超過群體的應對能力而需要外界救援的,死亡人數超過10人或受傷人數超過100人的所有不幸事件。而且,隨著社會的發展,災害的范疇已有較人的拓展,分為自然災害和人為災害。自然災害主要包括天文、氣象、地質、地貌、生物、環境災害等:人為災害主要包括火災、爆炸、交通事故、工傷事故、衛生、戰爭等。作為社區護士除了對自然災害的了解外,不能忽略對人為災害的認識和準備。災害護理與平時的護理實踐不同,社區護士只有充分認識了解了各種災害的特點,才能做到高質量、高效率地搶救傷員。加強災害救護知識的培訓凋杳顯示,多數社區護士對災害護理基本知識、災害急救護理技術、火害預防性護理比較了解。但對災害現場救治原則、災害救援中護士的主要任務、常見傳染病及其預防、傷員的檢傷分類、災害護理管理、災害心理危機干預方面的認知率都較低,提示社區護士的災害應對能力整體水平還不高。究其原因,與護理教育培訓體系不夠完善有較大的關系。災害護理學作為一門新興的學科,還尚未納人到我國護理教育體系中,災害救護知識僅在《急救護理學》和《社區護理學》中有少量的涉及,且重點不突出。另外,目前開展的災害護理繼續教育,內容多集中于急救技能的培訓,忽視了災害知識積累的重要性,這些都將阻礙護士對災害救護知識的獲取和應用。因此,社區護理主管部門和護理學會應對火害護理培訓進行整體規劃,整合各方面資源,保證災害護理培訓有序、內容系統化利整體化。
開展災害救護培訓的方法研究。災害醫學是剛成立不久的邊緣學科,目前還沒有專門的火害護理方面的書籍,只有關于災害院前急救的教材作為參考。同時災害不是經常發生,而簡單的教與學又達不到目的。因此,開展災害救護培訓方法的研究就非常必要。比如在培訓方法和培訓手段上應多樣化。可選擇理論講授、視頻及模擬演練的方法幫助社區護士獲取災害救護知識,也可通過計算機輔助訓練軟件進行培訓。日前,我國針對社區護士開展的災害護理繼續教育課程還未系統化,如何開展虛擬災害救援模擬訓練是未來教學發展的主要方式。本次調查結果顯示,社區護十掌握災害救護知識的程度與工作年限無關,這說明火害救治的知識人多不是從平時日常工作中積累,而是主要通過培訓學習來獲得。因此,社區護理管理部門可探討將災害護理培訓與社區護士常規技術培訓有機地結合起來。可根據不同地區災害發生的情況和趨勢來設置災害護理培訓課程,根據各地教學資源優勢來選擇培訓方式。比如有條件的社區衛生服務機構還可依托醫學院校來開展災害護理培訓,并有目的、有計劃、有針對性地組織社區護十參加災害救護演練,以此來提高社區護士的災害應對能力。
關鍵詞：綜合防災 實踐經驗 借鑒研究
中圖分類號：G916 文獻標識碼：A 文章編號：1672-1578（2016）01-0073-02
1 引言
2013年3月1日，《云南省自然災害救助規定》正式施行，成為全國首個與國務院《自然災害救助條例》相配套的地方法規。云南作為自然災害多發省份，該規定的制定實施顯得尤為迫切，也因此受到社會的廣泛關注和期待。2002年7月，由中國城市規劃學會等單位共同編著的《城市規劃讀本》第三章第十節“綜合規劃與防災減災”中指出綜合防災主要是對災害發生后的各項救災、減災等措施要統籌安排，體現出綜合性的策略。
云南省地處祖國西南邊陲，經濟發展相對落后、貧困面大，農村分部比較零散。目前的主要任務仍是大力發展經濟，而多發的自然災害對云南的現代化建設無疑是一個沉重的負擔。據統計，云南每年由于公共安全問題造成的經濟損失達幾十億元。災害不僅會造成大量人員傷亡，并隨著地區內部相互關聯性的增強，減少災難造成社會各方面的損失，各種災害的影響已經成為阻礙云南經濟發展和邊疆穩定的重要因素。本文通過對國內外綜合防災的實踐經驗的梳理，嘗試提出適合云南防災建設的一些建議，最大限度減少災難造成社會各方面的損失具有一定的現實意義。
2 云南綜合防災的現狀
近日，云南省以政府令形式公布了《云南省自然災害救助規定》（以下簡稱《救助規定》），自3月1日起施行，成為首份與《自然災害救助條例》相配套的地方法規。《救助規定》指出，自然災害救助工作實行各級人民政府行政領導負責制，省減災委員會為省人民政府的自然災害救助應急綜合協調機構，負責組織、領導全省的自然災害救助工作，配合國家減災委員會協調開展特別重大和重大自然災害救助活動，協調開展較大自然災害救助活動。省民政部門負責全省的自然災害救助工作，承擔省減災委員會的具體工作，其他相關部門按照各自職責做好自然災害救助工作。《救助規定》明確，縣級以上人民政府應當建立健全自然災害救助應急指揮技術支撐系統，建立健全自然災害信息共享平臺和自然災害救助物資儲備信息系統。
云南綜合防災減災工作已經取得了一定的成績， 但是，在取得成績的同時，我們也清醒地認識到，云南綜合防災減災工作還存在著很多的問題， 云南的綜合防災工作仍然面臨著嚴峻的挑戰。
2.1綜合防災能力仍比較脆弱
在云南許多地方，目前尚未存在真正意義上的綜合防災減災規劃。首先，防災減災規劃相關理論研究如何運用到現有的規劃體系中，缺少綜合防災減災規劃的理論支撐；其次，地區綜合防災減災規劃缺乏相應的組織機構保證，其難于協調的癥結在于出自不同的規劃思想和管理部門；再次，缺乏綜合的、系統的、全面的災害和財產信息，以及相應的配套制度等。還未達到真正意義上的綜合規劃。
2.2防災工作中對自然災害的應對明顯欠缺
云南的自然災害種類多、分布廣，發生頻率高。最近兩年以來，暴雨、雷電、泥石流、低溫凍害、雪災、地震均比以前嚴重。特別是2008-2014年，地震、干旱（連續五年干旱）、泥石流、雪災等等造成重大人員傷亡和財產損失。災害類型不斷增加，造成的損失呈上升趨勢。頻發的自然災害對經濟建設、社會發展，特別是廣大人民群眾的生命財產安全構成了嚴重威脅。
2.3 缺乏綜合防災管理教育，社會防災意識薄弱
在云南，自然災害、公共衛生和社會安全等突發事件每年造成非正常死亡的人數超過2萬人，傷、殘超過1萬人，經濟損失達100 億元左右。調查顯示，災害后果如此嚴重，與民眾的防災意識淡薄有很大的關系。民眾對突發事件的應急措施了解十分有限，甚至對這方面的知識根本不了解。因此，如何加強普通民眾的防災教育，提高應對突發事件時的自救互救能力已成為目前做好安全工作的一項刻不容緩任務。
2.4 綜合防災投入長期不足，與實際需要相差很大
2.4.1防災減災科技人才投入不夠
防災減災科技人才主要集中在專業管理部門和科研機構中，基層防災減災機構普遍缺少技術應用人才，與防災減災工作重點結合不密切，特別缺乏防災減災領域的高層次、高水平的學術技術帶頭人和工程技術應用人才。①
2.4.2科普宣教投入力度不夠
缺乏統一的防災減災科普規劃，在云南高校及中小學校沒有固定的防災減災科普教育基地，也缺乏經常性的防災減災科普宣傳活動，使防災減災科普缺乏系統性、連續性，致使社會公眾防災減災意識的科普教育水平較低。
上述種種問題表明， 我省綜合防災的現狀與經濟快速發展的要求是很不適應的。面臨的災情和經濟的迅速增長， 我們必須有一個共識：綜合防災面臨的形勢非常嚴峻。
3 國外綜合防災管理的現狀
發達國家經過多年探索，目前大都形成了運行良好的綜合防災管理體制和完善的應急救援系統，包括應急管理法規、管理機構、指揮系統、應急隊伍、資源保障和信息透明等。但由于各自的行政管理體制與法律制度不同，在應急組織管理體系的設置與職能上，也不盡相同。
1979年，美國成立了聯邦應急管理署，將全國多個聯邦應急機構的職能進行合并。2003年，聯邦應急管理署與22個聯邦機構整合組成國土安全部。聯邦應急管理署直接向總統負責，下設國家應急反應隊，另有5000多名災害預備人員，實行軍事化管理②。
俄羅斯早在1994年設立了聯邦民防應急和減除自然災害影響事務部，負責整個聯邦應急救援的統一指揮和協調，直接對總統負責。
日本中央防災會議是綜合防災工作的最高決策機關，會長由內閣總理大臣擔任，下設專門委員會和事務局。各都、道、府、縣也由地方最高行政長官掛帥，成立地方防災會議（委員會），由地方政府牽頭的防災局等相應行政機關來推進地震對策的實施。③
英國政府應對具體災難，一般由所在地方政府主要負責處理，而不是依賴中央機構。中央政府設有國民緊急事務委員會，委員會秘書負責指派“政府牽頭部門”，委員會本身則在必要時在內政大臣的主持下召開會議，監督“政府牽頭部門”在危急情況下的工作。
德國是建立民防專業隊伍較早的國家，全國除約6萬人專門從事民防工作外，還有約150萬消防救護和醫療救護、技術救援志愿人員。這支龐大的民防隊伍均接受過一定專業技術訓練，并按地區組成搶救隊、消防隊、維修隊、衛生隊、空中救護隊。
法國的民防專業隊伍主要由一支近20萬人的志愿消防隊和一支由8萬預備役人員組成的民事安全部隊組成。民事安全部隊編成22個機動縱隊、308個收容大隊和108個民防連，分散在各防務區、大區和省，執行民事安全任務，戰時可擴編到30多萬人。④
日本是重災大國，它的第一部《防災法》可以追溯到1880年。它也是全球較早制定災害管理基本法的國家。目前日本擁有各類防災減災法律50多部，其中最具代表性的是1947年制定的《災害救助法》和1961年制定的《災害對策基本法》。
發達國家在危機管理中，不僅政府積極參與，市民也通過非政府組織等介入管理，形成了政府、非政府組織、市民責任共擔的危機管理體系。調查發現，發達國家大都具有完善的防災減災法律、法規體系，對與防災減災及災害應急等有關的一些重大事項都有比較明確的規定。
4 國外綜合防災的實踐與經驗及其對云南的借鑒
通過對國內和國外在綜合防災現狀的對比，筆者認為云南應從以下幾個方面對國外綜合防災進行經驗的借鑒。
4.1要建立統一的、專門的災害應急管理機構
長期以來，云南由于受分門別類的災害應急管理體制的限制，形成了單災種如臺風、暴雨、洪水、干旱、地震等分部門、分地區的單一災害管理模式，造成全省缺乏統一有效的應急管理指揮系統。從災害綜合管理的角度看，借鑒國外災害應急管理機構設置的經驗，云南應當建立適合云南實際的、統一的、專門的自然災害應急管理機構。
4.2要制定災害管理基本法，健全自然災害法制與計劃建設
就目前的情況看，國家已制訂了同防災、減災有關的法律、法令近百件。特別是1978 年以來，中國的災害立法工作開展較為順利，頒布了許多有關災害的法律，如《防震減災法》《防洪法》等，但尚無一個綜合性規范防災減災工作的基本大法，致使減災領域中許多需要法律調整的關系和問題無法可依，可操作性不強；缺少針對地方的減災基本計劃，以及各級政府的計劃。我們認為，由于災害問題的復雜性、群發性，迫切需要制定全省性的災害管理的基本法律， 并完善現有的法律法規，使立法工作適應于目前和未來的災害管理工作需要。
5 結語
綜上可以看出，盡管國外綜合防災管理模式因國情不同而各具特色，但核心內容實質都是一致的：依據法律建立的立體化、網絡化的綜合防災體系；從上到下的常設專職機構，以及相關專業人員組成的搶險救援隊伍；超前的災害研究和事故預防機制；普遍的災害意識培養和全社會的應急培訓；充足的應急準備和可靠的信息網絡保障等等。也就是說，云南要想在綜合防災方面取得長足的進步，必須從以下幾個重點方面做好：
5.1要建設好地區應急指揮體系
災害應急指揮系統是災害應急的中樞系統，是綜合防災管理中最基本的要素。對于一個地區，尤其是大城市，當災害或事故發生后，政府的初期應對十分重要。有條件的地區，有必要建立備用中心或流動指揮系統，便于應急指揮中心不能正常使用時，可以通過備用指揮系統有效地指揮救災搶險。
5.2要建設好地區災害情報體系
為了確保災害發生后有效地收集傳遞情報，災害應急預案中應該制定詳細的災害情報的收集、傳遞等方案。災害發生后，應急指揮中心應該通過各種方法收集災害情報，并在此基礎上評估災情的變化趨勢，便于有效地指揮救災搶險。作為政府部門更應該考慮如何向災民提供諸如避難場所的位置、救災物資的發放、災害的演變趨勢等急需的情報。在災害應急預案中，云南應該制定建立災害情報傳遞的專用情報系統，如災害衛星傳輸系統、防災無線通訊網絡系統，并對各種情報的收集、傳遞、公開方法、手段等做出詳細的規定。
5.3要建設好地區急救醫療體系
當災害發生時，尤其像地震等大災害，會造成大量人員傷亡。受傷人員能否得到及時搶救和治療將直接關系到傷員的生命。因此，災害發生后迅速組織搶救受傷人員是應急救災搶險中的首要任務之一。災害應急預案中，就災害醫療急救體系制定詳細的規劃應包含災害時指定應急醫療機構，配備必要的救災醫療設備和物品。
5.4要建設好地區應急避難體系
當預測到災害可能發生或已經發生時，處于危險區域的民眾，首先應該轉移到安全的避難場所。災害避難場所的多少和分布將影響著救災搶險的效果。所以，災害應急預案中應該包含應急避難體系的要素。避難體系應該包括避難設施、避難所運營與管理、救災物資的儲備、調撥和分配等要素。
總而言之，云南綜合防災的建設是一個長期的系統工程，到目前為止還有很大的提升空間，需要我們積極借鑒國外的適合云南實際的綜合防災模式和方法來完善云南的綜合防災系統，只有經過全社會各方面共同不懈的努力，才能保證云南的綜合防災工作取得長足的進步，才能讓社會持續的和諧發展。
注釋：
①王陽：國內城市綜合防災研究.中國地理，2003 年第7 期。
②孔慶禮著.發達國家綜合防災的啟示.北京：機械工業出版社，2008 年版。
③姚進：突發公共事件應急機制：美國的經驗及其啟示，國家行政學院學報，2004第7期。
④周錫元，馬東輝，蘇經宇等.現代城市安全保障與重大災害應對策略淺議.北京：機械工業出版社，2004年版。
參考文獻：
[1]孫悅然（編）.綜合防災減災戰略與對策論文集[D].北京：機械工業出版社，2002 年版
[2]陳麗（編）.國內綜合防災系統評估[M].北京：北京大學出版社，2003年版.
[3]周錫元，馬東輝，蘇經宇等.現代城市安全保障與重大災害應對策略淺議[J].北京：機械工業出版社，2004年版.
[4]鄭雙忠.城市建筑火災風險評價指標消防科學與技術[M].2006.4.
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