時間：2023-08-08 09:22:59
緒論：在尋找寫作靈感嗎？愛發表網為您精選了8篇基層社會治理風險，愿這些內容能夠啟迪您的思維，激發您的創作熱情，歡迎您的閱讀與分享！
一、善治對鄉鎮社會管理模式創新的內在要求
鄉鎮社會管理舊模式的現實難題制約著改善民生的目標實現，必須通過不斷創新來實現突破與發展。具體而言，善治對鄉鎮社會管理模式創新的內在要求主要有四點。1．立足民眾的需求和能力，把以人為本的基本理念貫徹始終善治的核心出發點是以人為本。“善”意味著尊重民眾意愿，提高民眾能力，也意味著一個高效用和高效率的政府功能來努力滿足所有公民增長的需求。［1］10因此，善治理念下的鄉鎮社會管理模式創新應把以人為本這一基本理念貫徹始終。要適應經濟與社會發展的新要求，切實轉變觀念，實現管理與服務的有機統一，讓民眾的需求和能力得到真正的尊重。要達此目標，必須不斷創新社會管理的本土化服務，推進社會服務的科學化與專業化;從實際情況出發，因地因時制宜，真正把人作為最重要的資源，把民眾作為社會發展的核心主體，充分開發社會的人力資源和專業資源，服務于以普通民眾為核心的各利益相關者。2．著眼社會活力的深層激發，推進社會管理主體的多元與均衡在治理理論視角下，鄉鎮政府社會管理職能創新的重要方面是推進管理主體多元化并建立多元主體的合作網絡。［10］隨著我國經濟與社會發展，民眾的需求不斷擴展和提升，社會事務日益增多，社會管理的主體迫切需要重新界定與整合，以彌補政府單一力量的局限或不足。因此，社會管理主體不僅局限于政府部門，還需包括許多非政府部門。盡管目前我國社會管理的多元主體發展還不成熟，尤其是社會組織提供公共產品和服務的能力尚不完善，政府應在社會管理主體多元化過程中起引導作用，著力推動專業化的社會服務，才能緩解政府壓力，促進政府職能轉變，使政府將精力和資源集中用于真正應發揮作用的領域，最大限度激發社會各方面的創造活力，增加和諧因素，減少不和諧因素，為民眾提供高質量的公共服務。3．注重內涵式發展，全面提升民眾的自主性與能動性善治強調民眾的中心地位。因此，在鄉鎮社會管理模式創新中，必須充分調動民眾的參與，真正發揮他們的主觀能動性。要注重科學調研，切實找準民眾的關注點，使基層民眾找到歸屬感和認同感，主動自發地參與到新的發展實踐中來，而不是被動地聽指揮，表面上服從，內心里卻有不滿或不情愿。要達到這一目標，非常重要的一點就是要提升鄉鎮社會管理人員的整體素質，使他們真正具備貼近民眾、深入民眾、了解民眾、帶動民眾、服務民眾的理念與能力。同時還應借助各類社會組織激發民眾的主動參與熱情，促進民眾的自我管理、自我教育和自我發展。4．著力保障弱勢群體的權利，增進社會的公平公正善治觀點認為，只有最貧困群體和社會弱勢群體受益時，治理才是善治。［1］12在我國經濟與社會轉型過程中，出現了諸多弱勢群體，他們由于經濟、社會和文化等方面的低下狀態而難以像正常人那樣化解社會變遷與社會問題造成的壓力，導致生活陷入困境，處于不利的社會地位。總體看，他們具有經濟上的低收入性、生活質量上的低層次性、政治上的低影響力和心理上的高敏感性等特征。［11］他們的權益保障成為社會公平公正的重要衡量標準，也成為鄉鎮社會管理模式創新的底線要求。要建立完善弱勢群體的利益訴求渠道，借助法治化、制度化、組織化與社會化的力量保障他們的權益，使他們在多元利益格局中獲得應有的尊重。社會工作作為理念、制度、方法和人才的綜合體，其專業品性契合了善治對鄉鎮社會管理模式創新的內在要求，可為鄉鎮社會管理模式創新帶來新的契機。
二、善治視域下的社會工作與鄉鎮社會管理模式創新
(一)社會工作對社會管理創新及社會治理的協同性與契合性
社會工作興起于歐美，是現代工業化和城市化的產物，在社會發展中發揮著日益重要的功能。它作為一種重要的制度設置與專業化力量，以“以人為本、助人自助、公平正義”為核心價值理念，用個案、小組和社區等科學的專業方法服務他人特別是弱勢群體，旨在增進社會福利，促進社會互助和社會公平正義。隨著我國各地探索實踐的深入，社會工作正逐漸從直接服務擴展到參與社會管理，從解決社會問題擴展到預防社會問題。在我國社會管理體制走向多主體、多元化治理背景下，社會工作日益顯示其重要性。［12］社會工作對社會管理創新具有重要的協同作用。［13］社會管理說到底是對人的管理和服務，而社會工作的目標正是增強人的社會功能，關注如何幫助個人、群體或社區增強其發揮社會功能的能力。它通過各種專業方法，在家庭、學校、社區等方面開展工作，解決人們參與經濟與社會建設的困難和障礙。社會工作對促進社會管理向社會治理轉變，激發社會活力、促進社會財富公平分配具有重要的基礎作用和專業優勢。［14］它不是把工作對象只看做被救濟、被改造、被動員的客體，而是看做多元主體的一部分;它善于調動主客體兩方面的積極性，從預防和發展的角度去分析和介入問題，從而有利于問題的真正解決。因此，社會工作可在實質上和深層次上參與社會治理。［15］近年來，北京、上海、廣東等地率先在社區管理、社會救助、社會福利等領域引介了專業社會工作，滿足了新時期的社會需求，使社會工作成為社會管理創新的重要機制，取得了良好的實踐成效。
(二)善治視域下社會工作對鄉鎮社會管理模式創新的功能定位
1．理念優化理念的優化是鄉鎮社會管理模式創新的關鍵所在。隨著我國經濟與社會轉型不斷深入，鄉鎮社會管理面臨的問題越來越多地表現為政府在推進改革發展過程中形成的民生問題。在此背景下，以往強力的管控手段變得越來越不適應，理念的深層優化與轉變刻不容緩。社會工作是一個關心人且認為只有尊重人和理解人才能改變人的專業，它把改進人類福祉尤其是弱勢群體福祉作為自己的專業使命，蘊含著豐富的思想養分，且有一系列科學具體的方法保障其專業理念落實于實踐，從而使鄉鎮社會管理理念優化的功能落到實處。因此，鄉鎮要改變傳統的社會管理理念與舊模式，促進以人為本的柔性管理，逐漸激發基層民眾自主性和實現公共利益最大化，社會工作是一個重要的現實依靠力量。2．方法改進鄉鎮政府存在的核心價值是為基層民眾提供服務。它是整個政府體系的終端，其所作所為及所提供的服務質量關系到民眾的生存狀態與政治信心。但是，由于政府工作方法以及既有體制方面存在的缺陷和不足，可能會導致鄉鎮政府提供的公共服務質量下降或者民眾并非客觀準確的評價，從而導致政府有心提供的服務無法達到民眾的要求和期望。社會工作作為以科學理論為指導并致力于助人自助的專業與職業，對保障以服務對象為導向的服務質量有著科學的、成熟的經驗和方法。因此，促進社會工作本土化，合理有效地在鄉鎮社會管理創新實踐中融入社會工作的專業理念和方法，同時結合鄉鎮地方實際完善和落實政府購買社會工作服務的相關政策，將促進傳統群眾工作方法的創新，促進鄉鎮政府制定更有實效的政策和制度措施，更好地提供民眾滿意的公共服務。3．風險化解社會管理舊模式創新是一項系統工程，獲得收益的同時也要承受代價和風險。隨著我國經濟與社會轉型，鄉鎮社會管理模式創新必須要考慮如何有效化解社會風險。當前我國農村正處于高風險期和危機頻發期，風險形態復雜多樣，然而既有的農村社會管理模式側重于事后應急性搶救，這種模式往往又強化了社會風險。［16］社會工作的服務機構和專門人才秉承專業理念與科學方法，通過實踐的廣泛介入可形成制度化的影響力，幫助解決困難群體和邊緣人群在物質和精神等方面的問題，及時化解社會不滿情緒，防范社會風險。同時，社會工作的介入可使鄉鎮社會管理體系更好地預判基層民眾的內在需求，采取及時且有針對性的應對措施，從而化沖突于未發，降低社會管理風險。4．人才支持在鄉鎮社會管理模式創新的變革過程中，人才是主導性、能動性和創造性元素。社會工作專業人才是具有一定社會工作專業知識和技能，在社會福利、社會救助、扶貧濟困、社區建設、婚姻家庭、殘障康復、職工幫扶等領域直接提供社會服務的專門人員。這一獨特的職業優勢使其可為鄉鎮社會管理創新提供有力的人才支持。因此，在鄉鎮社會管理模式創新中，加強社會工作專業人才隊伍建設，并對相關管理與服務人員進行社會工作素養培訓，培育和孵化社會工作的服務機構、協會和服務站，將為鄉鎮社會管理創新提供多層次、立體化的組織與人才支持，使社會工作的理念優化、方法改進和風險化解等功能實現獲得有力的人力資源保障，從而更好地發揮社會工作的制度化影響力。
三、社會工作推進鄉鎮社會管理走向善治的實現路徑
(一)提升鄉鎮社會管理制度對基層民眾需求的回應能力
1．加強鄉鎮社會管理制度以民眾為中心的價值理念善治特別強調民眾中心導向，并認為如果不是以民眾為中心，制度就會成為絆腳石。［1］111但是，現實的鄉鎮社會管理制度較多是服從上級部門的指導意見，傾聽基層受惠對象的空間非常有限。這往往導致制度脫離民眾的實際需求和愿望，使制度從根源上背離了其價值立足點，實效性大大減弱。社會工作的“優勢視角”和“賦權”等理論都強調應充分激勵與發展服務對象的潛能與優勢，把問題落腳點集中于實現服務對象自主與自助能力的增長，并有配套的科學方法保障這一理念落到實處。因此，把上述價值理念融入其中，可更好地保障鄉鎮社會管理制度的民眾中心導向，提高鄉鎮社會管理制度回應民眾訴求的敏感度與能力，具體措施包括在鄉鎮社會管理制度的制定、執行、激勵及評估等環節融入社會工作的服務理念及相應的工作方法，充分聽取受惠對象的想法，甚至吸納受惠對象參與相關制度的制定、實施、監督和評估。2．改進鄉鎮社會管理制度回應民眾需求的實踐技巧社會工作有一系列的專業方法來保障其專業價值理念落于實踐，同樣，鄉鎮社會管理制度對民眾需求的回應能力增強也需要有方法與技巧上的匹配。因此，可利用鄉鎮日常管理和制度制定實施的機會把社會工作的專業內涵融入其中，以此來創新既有的鄉鎮社會管理理念和方法，增強相關制度的實踐靈活性與需求響應能力;使基層政府在面對民眾個性化、多元化訴求時，能夠通過科學而靈活的方法更好地把握服務民眾這一根本目標;使尊重、信任和支持民眾不再是空洞的口號，而是落實于鄉鎮社會管理的具體實踐，增強鄉鎮社會管理制度的合法性與公眾滿意度。
(二)促進鄉鎮社會管理工作人員的素質提升與結構優化
1．提升鄉鎮社會管理工作人員的社工素養，使其更好地為基層民眾服務鄉鎮既有的社會管理人員素質參差不齊，對他們進行社會工作素養的培訓可優化他們為民眾服務的意識和能力。可與高校和社會工作服務機構合作，對相關的管理人員進行培訓，系統地提升其社會工作素養，使他們能夠會用乃至善用社會工作的理念、技巧和專業方法來提高實際工作能力與創新工作思路，使他們在面對實際問題時能夠有更多更好的解決辦法。如果條件允許，也可采取措施，組織和激勵與民生聯系密切的崗位人員參加社會工作職業水平資格考試，提升他們的專業服務能力。還可選派人員到專業社工服務機構學習，或外聘社會工作專業督導對相關人員進行傳幫帶，提高他們服務基層民眾的水平。2．促進社會工作專業人才充實到鄉鎮社會管理隊伍中，優化隊伍結構可建立完善社會工作人才使用體系，以社會工作崗位開發設置為重點、社會工作人才資源合理流動和有效配置為目標，適當加大社工人才的使用層次和力度。可與國內外社會工作專業人才培養單位合作，推薦人才到相關單位進修學習;也可在畢業生中做好宣傳動員，給他們提供一定的崗位與激勵，使他們能充實到鄉鎮社會管理隊伍中。同時，建立完善社會工作人才激勵保障體系，按照崗位名稱、職責任務、工作標準、任職條件和薪酬待遇相對應原則，在薪酬待遇、崗位津貼、社會保險、獎勵表彰等方面增加社會工作專業人才或具有社會工作職業資格認證的工作人員的收益，使他們能夠在鄉鎮社會管理框架內找到認同感、歸屬感和價值感，積極主動地貢獻力量，從而夯實并革新鄉鎮社會管理創新的人力資源基礎。
(三)推進弱勢群體的權益保障與基層社會矛盾的深層化解
1．以社會工作的介入保障弱勢群體的權益，推進社會公平正義照顧弱勢群體利益，疏導其不滿，防止社會矛盾集聚爆發，是鄉鎮社會管理模式創新的關鍵。社會工作可通過社會行政、政策倡導等方法對社會保障、社會福利政策施加影響，協調民眾與政府間的關系，同時，社會工作者可通過與弱勢群體的直接接觸，深入了解他們的需求并及時反映給政府或有關組織，從而降低社會管理風險。［17］我國的經濟與社會轉型會打破既有利益格局而創造新利益格局，往往會使貧困群體特別是在轉型中地位相對下降的群體產生剝奪感和心理不平衡。社會工作者一方面可通過澄清與溝通等方式，引導人們認識到因個人能力和社會條件限制造成的差別是不可避免的，一定程度上改變人們對其他階層或群體的認知偏見與不滿，減少觀念差異及由此引發的利益紛爭;另一方面可以運用優勢視角和賦權理論，幫助弱勢群體更清楚地分析環境及自身優勢，提升其改善生活的主動性與能力。2．以社會工作的理念和方法創新基層社會矛盾的調解機制社會矛盾往往是由于人的需求未得到滿足而產生，社會工作特別強調以人為中心及服務對象需求的滿足，它運用科學方法和技能為有困難的人提供服務。鄉鎮政府可通過購買社會工作服務等方式促進社工機構及專業人員參與到基層社會矛盾協調中，或者使一線社會管理工作人員熟悉和掌握社會工作技能并應用于社會矛盾化解。依靠社會工作的專業方法，一方面能夠幫助個人、家庭、群體解決現實問題，利用澄清、同理心等溝通技巧使矛盾雙方更理性地對待矛盾;另一方面還可有效預防個人和社會可能出現的問題。社工機構和人員作為民眾和政府的“中間人”，可通過對政策的反饋和干預，引導人們有序而理性地行動，優化社會矛盾的協調機制。
(四)促進鄉鎮社會管理舊框架內不同利益主體之間的關系協調與革新
關鍵詞：留守兒童；主體培訓；心理干預
2015年《中國留守兒童心靈狀況白皮書》（以下簡稱“《白皮書》”）指出，全國6100萬留守兒童中，近1000萬（15.1%）常年與父母分離，導致70%存在心理疾病，其中34%有自殺傾向。由于家庭教育缺失、隔代監護不力、教師管理乏力和社區治理有限，留守兒童存在意外傷害、吸毒、犯罪和自殺等社會風險。目前，治理留守兒童問題的觀念理念、技術手段、治理能力等相對薄弱。英國學者佩里?希克斯提出：若要發揮出整體性治理的力量，應進行多元治理主體治理功能的整合和公私部門的整合。要治理留守兒童問題，應創建多元主體培訓體系，提升綜合治理能力，形成“共治”效應。
一、留守兒童治理主體功能發揮障礙
1.留守兒童家長監護監管缺位
據權威調查顯示：如果父母在3個月內都沒有與孩子見面，孩子的“煩亂情緒”會迅速升溫。兒童與父母長期隔離，缺少父母的言傳身教，缺少父母的情感陪伴，缺少父母的貼身監護，兒童易出現行為失范、心理失衡、安全意識差等問題。
2.祖輩隔代監護相關常識缺乏
相關資料顯示，留守兒童中隔代監護占53%。本課題組在重慶市石柱縣某小學調研發現，隔代監護1457人（50～70 歲），其中1089人（75%）受教育程度只有小學及以下文化水平，他們僅僅只能滿足馬斯洛需求層次理論中的最低層次――饑餓需求。我國每年有近5萬兒童死于意外傷害，其中多數為留守兒童。在緩解留守兒童問題上的一些做法中，往往關注留守兒童本身，而缺乏對祖輩隔代教育的培訓。
3.學校教師專項管理培訓缺乏
社會生態系統理論指出：若家庭功能缺失，學校教師和社會應進行有機地整合和補償，使留守兒童的負面影響最小化。青少年問題研究專家娜妮?J?西格爾指出：由于青少年大部分時間（60%）在學校度過，青少年犯罪和學校存在某種關聯是符合邏輯的。
但是，我國絕大多數學校缺乏針對留守兒童的心理疏導課程，缺乏輔導留守兒童的且具有專業素養的師資力量，缺乏輔導留守兒童的教育培訓體系。
4.基層社區治理能力缺乏
非洲有一句關于描述社區對兒童發展影響的格言：“撫養一個孩子需要整個村莊。”孟子指出：“出入相友，守望相助，疾病相扶持，則百姓親睦。”現代社會的兒童照顧與支持應強調社區這一主體的重要作用。留守兒童活動的三大區域為家庭、學校和社區，社區是兒童最初接觸社會的區域。留守兒童是一個龐大的特殊群體，而基層社區缺乏對留守兒童的關注關愛，尤其是農村社區，受經費和傳統落后思想意識的限制，社區及其相關人員對留守兒童的治理能力受限，無法有效發揮作用。
5.留守兒童心理輔導相對缺乏
留守兒童缺乏父母的陪伴，普遍心理素質較差，情緒敏感，極易產生心理及行為方面的偏差。而留守兒童這一特殊群體，缺乏具有專業素養的心理專家或經過專門心理訓練的專業隊伍對他們進行專門的心理培訓、輔導，尤其是有針對性的、一對一的心理疏導。一旦風險突破兒童承受能力，留守兒童極易產生意外傷害、犯罪、吸毒和自殺等社會問題。
二、留守兒童問題多元主體培訓體系的創建
留守兒童問題多元培訓體系的創建，是緩解留守兒童問題極為重要的一個環節。其一方面涉及三個層面的培訓――政府主辦培訓、政府購買培訓和社會志愿培訓；另一方面涉及相關主體――家長、祖輩、學校、社區和社會，從而創建一種多元主體共同解決留守兒童問題的機制。
1.加強留守兒童家長培訓
一是在留守兒童集中地區，基層相關職能部門聘請教育心理專家，或通過政府購買培訓方式，定期地開展親子教育、兒童教育方法等講座，提升家長的教育監管能力，增強家長監護責任意識。二是依托留守兒童家長務工相對集中的企業，邀請兒童教育專家、心理學專家，每半年開展一次針對留守兒童家長的家庭教育責任和情感關愛技巧等培訓。三是依托相關社會志愿者，開展針對系列早期教育培訓、公益性培訓班與家庭教育巡講隊等。
2.促進長輩隔代監護培訓
首先，整合基層政府資源，政府購買“隔代教育”培訓服務。對隔代監護人開展專業性、多樣化和系統化的教育培訓，使他們掌握關愛兒童的正確方式方法，了解不同階段兒童心理特點等。其次，采用政府購買方式，聘請知名教育專家撰寫、出版發行通俗易懂且圖文并茂的“隔代教育”手冊。最后，采取政府購買或社會捐贈形式，在社區學校開設“祖輩學堂”“親子學堂”等專項培訓服務。項目師資來源于各類學校和社會各界力量的捐贈。
3.健全學校教師專項培訓
一是在留守兒童相對集中的農村地區，由各級教委及民政部門主導，針對中小學教師，在寒暑假期間進行師資培訓。二是建議由公益組織牽頭，聘請知名教育專家與專業心理學家，開展學習交流講座，交流留守兒童治理問題與教育輔導技能、心理發展特征與特殊群體教育策略等，提高治理留守兒童問題的能力。
4.改進基層社區教育培訓方法
首先，擴大基層社區參與留守兒童問題治理的志愿者隊伍。社區志愿者一般文化水平較高，可依據志愿者具體情況進行基本的培訓，使其勝任基本職責。其次，建議由基層教委牽頭，聯合婦聯、共青團、工會、民政部門等組織，協同調配物力資源，對基層社區工作人員進行專題培訓，增強他們關愛留守兒童的意識及監管留守兒童的能力，形成留守兒童照料長效機制。整合社區人力、物力、財力和場所資源，為留守兒童撐起一個“家”。
5.開展留守兒童心理輔導工作
首先，建立地區留守兒童信息網。建立區域性“留守兒童心理數據庫”，把握留守兒童整體心理趨勢，測試心理數據預警，優化疏導資源配置，有序開展心理疏導干預。鼓勵各高校志愿者組織及社會志愿者介入學校留守兒童心理監測輔導培訓。其次，由政府購買，聘請教育專家、兒童心理專家，對留守兒童進行專項教育培訓，調適留守兒童心理情緒，引導留守兒童合理宣泄不良情緒。最后，鼓勵心理管理培訓機構面向偏遠農村留守兒童舉辦公益心理講座、心理咨詢和生命教育等培訓。
參考文獻：
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[2]劉 平，楊通華，魏 杰，等.留守兒童心理健康狀況與社會支持的相關分析[J].貴陽醫學院學報，2015，（7）：46-50.
關 鍵 詞：農村信用社；改革模式；信息披露；道德風險
中圖分類號：F830.61 文獻標識碼：A 文章編號：1006-3544(2007)01-0022-02
一､農村信用社省聯社的現狀
2003年，中央政府頒布《深化農村信用社改革試點方案》，并選擇吉林､重慶､陜西､山東､浙江､江西､江蘇､貴州八省市為試點地區，對農村信用社進行了新一輪的改革。2004年，改革鋪開到絕大部分省､市､自治區，并出臺了《關于明確對農村信用社監督管理職責分工指導意見的通知》([2004]48號)､《國務院辦公廳關于進一步深化農村信用社改革試點的意見》([2004]66號)､《農村信用社省(自治區､直轄市)聯合社管理暫行規定》(銀監發[2003]14號)等一整套的文件､政策，以此對農村信用社改革進行指導。改革的內容之一就是把農村信用社的管理權交給省級政府，而大部分省市都采取了建立省聯社并通過省聯社來管理農村信用社的形式，即通常人們所說的省聯社模式。
所謂省聯社模式，是指將縣聯社和信用社原來的兩級法人合并為一級法人，在縣聯社的基礎上，出資建立省級聯社。對農村信用社的改革進行指導的一整套文件一方面規定省聯社是由省(自治區､直轄市)政府授權的行政管理機構，另一方面又規定省聯社是具有獨立法人資格的地方性金融機構。文件規定，“經省(自治區､直轄市)政府授權，省聯社承擔對轄內農村信用社(含農村合作銀行，下同)的管理､指導､協調和服務職能”，“省聯社不對公眾辦理存貸款金融業務”。也就是說，省聯社所行使的管理､指導､協調和服務職能都必須經省政府的授權，沒有省政府的授權，就不能行使。另外，根據文件規定，省政府還可以授權省聯社行使其他管理職責。由此可以看出，省聯社行使的是一種省政府授權的行政管理權。而對另一層面的作為地方金融機構而言，文件又規定，省聯社“是由所在省(自治區､直轄市)內的農村信用合作社､市(地)聯合社､縣(市､區)聯合社､縣(市､區)農村信用合作聯社､農村合作銀行自愿入股組成，實行民主管理，主要履行行業自律管理和服務職能，具有獨立企業法人資格的地方性金融機構”。省聯社要依法自主經營､自負盈虧､自擔風險､自我約束，從這個意義上說，省聯社又是一個企業。
要設立省聯社，必須有符合規定的章程､注冊資本金，要辦理營業執照和金融許可證，而且省聯社的解散､被接管､被撤銷和被宣告破產，適用《中華人民共和國公司法》及相關法律法規的規定。另外，根據規定，由社員代表組成的社員大會是省聯社權力機構，行使制定和修改章程，選舉理事，審議批準省聯社年度財務預算方案､決算方案､利潤分配方案和虧損彌補方案等職權；省聯社設有理事會，對社員大會進行執行和監督，行使執行社員大會決議，聘任或解聘省聯社主任，擬訂省聯社分立､合并､解散的方案等職權；主任和副主任構成了省聯社高級管理層，行使組織實施理事會決議，擬訂省聯社規章管理制度等職權。
二､省聯社模式運作過程中存在的問題
盡管省聯社的成立對加強農村信用社內控建設､網絡建設､降低經營風險等有積極的意義，而且在省聯社模式下，農村信用社改革迅速推進，經營環境有了明顯地改善。但經過實踐，這種模式不可避免地出現了一些問題，妨礙了該模式的有效運行以及我國農村信用社改革的積極推進。
(一)省聯社“政企合一”的模式不利于建立科學的信息披露制度
農村信用社從一成立就有“官辦”色彩，經過多年的改革已有了很大的好轉，但是根據目前對省聯社角色的定位，賦予了省聯社“運動員”和“裁判員”雙重角色：省聯社既是市場主體性質的地方金融機構，是企業；又是一個政府授權的行政機關性質的管理機構，是行政機關。在這種制度安排下，政府對省聯社不可避免地會進行行政控制，而省政府不可能對基層社也去管理，這樣它可能會借助地市､縣､鄉鎮政府的力量來管理信用社，政府對信用社的行政干預就延伸到了各級農村信用社，從而導致“政企不分”。中國國有企業改革基于主體法律角色單一的原則，經過多年的探索，實行了政企分開，并通過實踐證明是正確的。但是，現在省聯社又恢復了“政企合一”狀態，必然會影響到農村信用社的市場約束機制和法人治理結構的完善。
從上述分析可以看出，省聯社處于市場主體兼行政機關的政企合一狀態，而這種狀態不利于信用社建立科學的信息披露制度。在需要對信息進行披露時，只能是對信息有選擇的進行披露，即只披露那些對自己有利的信息。對于那些不利于自己的信息則進行掩蓋，如把信用社之間的惡性競爭當作“家丑”來處理，而這可能會使一部分經營不善的信用社繼續經營下去，不利于信用社的長遠利益和信用社的可持續健康發展。
(二)省聯社不具備真正意義上的獨立法人地位
文件規定，現行省聯社一方面由農村信用社等自愿入股，實行民主管理，具有獨立企業法人資格，依法自主經營､自負盈虧､自擔風險､自我約束，對轄內的農村信用社承擔管理､指導､協調和服務職能；而另一方面對基層社的管理､指導､協調和服務職能必須經省政府授權，省政府負責省聯社的管理，但省聯社不吸收除信用社以外的其他法人和自然人入股。也就是說，省政府不能入股省聯社，不能成為省聯社的股東。從這個意義上說，省政府不能領導管理省聯社。但是，按照規定，省政府又必須管理省聯社，這樣，省聯社的獨立法人地位就受到了管制。在這種領導與被領導的行政關系下，省政府很難不越位管理，而省聯社的自主管理也很難實現。
另外，現行體制下社員大會是省聯社的權力機構，并且設有理事會來對社員大會進行執行和監督，而省聯社主任則由理事會聘任和解聘。但在實際中，高級管理人員往往由政府任命，政府對他們的考察提名､任職資格等有很大的發言權，而所謂的由信用社選出的代表選舉產生高層管理人員難免走過場，最終這些高層管理人員的任命還是政府說了算。這些人員自然就不會對股東負責，而是對決定他們命運的上級負責，往往他們的決定體現了政府的意志，而省聯社也就很難具備完全的獨立法人地位。
(三)省聯社模式會加劇道德風險
這次改革把農村信用社的管理交給地方政府負責，在這種情況下，政府對信用社進行干預的可能性會增加，例如：在地方政府財政緊張時，國有銀行受它影響可能性較小，它就會重點對信用社進行干預，以擴大對本地信貸投入或支持其他一些能讓政府出政績的工程；由于商業銀行等金融機構大規模從農村撤出，農村信用社在農村金融中就發揮了主力軍作用，這基本上決定了農村金融體系必須存在，否則農村金融就出現了缺失，支持“三農”的重任將無人承擔，而省聯社由省內各信用社入股組成，它也不能倒，否則它的股東就會承擔損失，甚至也會倒閉。因此，省聯社即使經營不善，政府也會被迫為其“埋單”。有了政府的保底，省聯社的危機意識就會很淡薄。生存危機沒有了，就會失去發展的動力；股東關注的只是他能獲得的收益，而不會去關注信用社是如何經營的，是不是存在風險以及能不能持續發展等等。只要股東能獲得令他滿意的收益，就不會給信用社增加壓力。這樣，信用社來自股東的壓力就比較小；而省聯社的高層管理人員往往是由政府任命，他們為保住自己的位置只會聽命于政府而不是對股東負責。這種層層之間的道德風險也就不可避免了。
(四)省聯社的決策行為可能影響基層社的正常經營活動
省聯社做出的決策往往是面向全省每個信用社的，而不考慮其具體情況，如地理位置､規模大小､經營的好壞等等，這種“一刀切”的決策缺乏大量充分調研及意見征集，有的決策雖然發出了意見征集通知但往往只是很少的幾天，基層社的考慮時間太短，根本不能形成一個成熟的意見。這更像是為了完成一項任務流程而不得不發，而不是真正想征集意見，在具體工作中意義不大。這種情況下做出的決策并不適用每個信用社，有的社對這些決策就會感到無所適從。而且，省聯社決策做出后，往往基層社必須服從，基層法人社基本上失去了獨立性。如一些省份撤銷代辦站，給基層社的經營活動帶來很大不便，有的基層社并不想撤銷，但還是不得不服從省聯社的決定，從而導致存款減少､人力資源緊張､支農工作更加難以開展。
(五)省聯社很難真正做到協調､服務基層工作
省聯社工作人員一般有限，而且與基層社的人員之間大多相互不認識，對基層社的認識基本上是通過開會､聽匯報､看報表等形式形成的，如果這些是有水分的，省聯社的工作人員就很難真正了解掌握基層社的情況，就很難去具體指導基層社的工作。另外，省聯社與基層社之間缺乏互動。現在省聯社的角色之一是管理者，作為管理者面對基層社的時候，會認為自己在面對下級，下級對上級需要服從，而基層社也認為省聯社是自己的上級，對省聯社的決策即使有意見也不會提出，兩者之間的溝通橋梁就這樣斷了。省聯社對下面的情況不真正了解，只按自己認為正確的去指導基層社的工作；基層社不主動與省聯社溝通，卻在背后意見滿腹，影響工作情緒。在這種互動不足的情況下，省聯社要真正做好協調､服務基層工作，可以說是難上加難。
三､對完善省聯社模式的建議
(一)減少行政干預
在目前的省聯社模式下，省聯社的管理權在政府手中，且要求不能把信用社的管理權下放到地市､縣､鄉鎮政府，但農村信用社遍布各地，省政府勢必會借助地市､縣､鄉鎮政府的力量來管理，使得信用社不得不聽政府指揮，而省聯社高層管理人員首先是由政府推薦的，然后經法定程序認可，也就是通過社員大會選舉產生，這難免有走過場之嫌，他們的任命的主要決定權還在政府手中，因此他們可能只聽命于政府，而不是對社員負責。可見，雖然改革要求省政府堅持政企分開原則對信用社依法實施管理，不干預具體業務和經營活動，但是政府對信用社的干預無處不在。因此，要完善省聯社模式，我們首先應該明確政府的定位。政府的職責應該從管理向監管轉變，把信用社的管理權真正交給股東。政府可以在當前司法機制不完善的情況下，幫助信用社清收舊貸､打擊逃廢債，為信用社的發展創造良好信用環境；制定一些優惠政策，為信用社創造良好的經營環境等等，通過這些形式來促進信用社的健康穩定發展。省聯社的高層管理人員不再由黨委､政府提名，而是由全體入股的社員選舉產生。在具體實行過程中，由于社員人數較多，且比較分散，可由基層社首先選出代表，再由代表選舉產生省聯社的高層管理人員。高層管理人員實行差額選舉，并且候選人員要經過監管部門的資格審查。這樣，這些管理人員的任命不再受制于政府，而取決于社員，他們就會轉而對社員負責，以社員利益為第一位。
政府對省聯社的行政干預減少后，信用社的管理人員擁有較大的自，在其任命取決于社員的情況下，會首先以社員的利益為重。這時，他們就會考慮如何實現信用社效益的最大化，其中的一方面就是建立科學的信息披露制度。并且在披露過程中，注意信息反饋，加強對相關責任人的監督檢查，以確保信息披露制度落到實處。另外，社員作為信用社的主人，應主動了解和積極參與信用社的經營管理，從而有效地督促信用社主動披露信息，以切實維護自身權益。科學的信息披露制度建立后，把信用社之間的惡性競爭當作家丑來處理的事情就不會再發生。
(二)完善管理體制
首先，基層社的高層管理人員不再由省聯社提名，而由基層社所轄范圍的社員召開社員大會選舉產生。省聯社只負責基層社高層管理人員的資格審查和對他們進行業績考核及評價，并且向股東或董事會､監事會成員披露，以真正發揮董事會､監事會和社員大會的作用，實現真正的民主，而不是流于形式。其次，督促基層社完善法人治理結構，加強內控建設，對基層社的發展規劃､業務活動等進行指導，但不干預基層社的日常經營活動。最后，省聯社應重點為信用社搭建業務平臺，優化信用社經營環境，建立一套行之有效的風險管理體系，探索對經營管理層及其他員工的激勵約束機制，使管理層真正把信用社的發展作為第一目標，把注意力集中到信用社的可持續發展上，而其他員工也積極為信用社的發展盡自己最大的努力，為信用社的發展獻計獻策，以實現信用社的穩健發展。
(三)注重調查研究，進行科學決策
各個信用社由于所處的地理環境､所在的經營環境的不同，都有自己的特點。在具體經營活動中需區別對待，“一刀切”式的決策不可能適用于所有的信用社。目前，省聯社所做的決策往往是面對全省所有的信用社，而不管經營環境的好壞､所處地理環境的不同，基層社在執行時必然會遇到困難。因此，為了提高工作效率，合理分配利用資源，省聯社應區別對待，分類指導，不搞“一刀切”。在做決策之前，首先搞清各社之間的差異，對癥下藥，使各社的功能得到最大的發揮。
由于缺乏與基層社的交流互動，省聯社做出的決策往往會與基層社的實際操作存在一定的差距，不符合基層社的實際情況，而基層社盡管有意見，也不向省聯社提出，導致上下溝通的不順暢。為了避免這種情況的發生，省聯社應多深入基層，多聽基層的意見，多了解基層存在的困難，搭建與基層溝通的橋梁，并且多做調查研究。不做調查就沒有發言權，省聯社作為決策者，它的決策正確與否會對下面的信用社產生巨大的影響。因此，省聯社的工作必須在深入調查研究的基礎上開展。通過深入基層，聽取基層的意見，了解農村信用社之間的差異，了解農村信用社發展的當務之急，了解農村信用社的經營狀況等等。在此基礎上，認真謀劃農村信用社的發展思路，根據不同信用社的特點提出不同的指導意見。
(四)注重人才隊伍的建設
現代社會已進入以人為本的時代，人才對一個企業的發展起著至關重要的作用，有了人才，企業就擁有了一筆巨大的財富。信用社要發展，就需要一批優秀的專業技術人才來為之服務。目前制約信用社發展的瓶頸之一就是人才的缺乏。因此，省聯社人才隊伍的建設已刻不容緩。首先，要注重專業技術人才的引進。要面向社會，面向市場，打破人才引進的條條框框，加大人才引進的力度，使真正德才兼備的人才加入到聯社隊伍中來。其次，還要注重提高本身已有員工的素質。對員工多進行培訓，使他們在自己的崗位上更好地發揮作用。
參考文獻：
[1]張雪春.政府定位與農村信用社改革[J].金融研究，2006，(6).
[2]祝曉平.論省聯社模式下的農村信用社法人治理[J].金融研究，2005，(10).
雖然在法律層面仍然缺乏對農民專業合作社聯合的規范，但國家政策和地方立法出現了有利于農民專業合作社聯合的演變。中央財政安排專項資金扶持的示范社中，聯合社超過1/5。而中華全國供銷合作總社先后公布的多批農民專業合作社示范社中，均有一定比例的聯合社。2009年，中國銀監會、農業部出臺了《關于做好農民專業合作社金融服務工作的意見》，將信用貸款和聯保貸款引入農民專業合作社，對促進合作社聯合以獲得更高信用等級和開展貸款聯保，發揮了積極作用。2010年，農業部會同發改、財政、科技、水利、商務、林業等部委出臺《關于支持有條件的農民專業合作社承擔國家有關涉農項目的意見》，推動一些地區農民專業合作社聯合經營，申報項目支持。與《農民專業合作社法》相配套的《農民專業合作社示范章程》等法規、規章，為農民專業合作社的聯合預留了空間。農業部計劃在“十二五”期間，依據《優勢農產品區域布局規劃（2008—2015）》和《特色農產品區域布局規劃（2006—2015）》，重點圍繞糧食、油料、棉花、蔬菜、水果、生豬、奶牛、禽類、淡水養殖、農機等10大行業培育100家聯合社，扶持其做大做強，進一步指明了農民專業合作社的發展方向。從地方來看，越來越多的地方性法規，如北京、重慶、遼寧、黑龍江、江蘇、山東、湖南、四川等省份的農民專業合作社法實施辦法，都規定農民專業合作社可以組成聯合社，積極引導同類農民專業合作社聯合。
對于農民專業合作社而言，無論將其看作獨立的企業，以集體或聯合行動存在的聯盟，還是一組契約關系的聯結，其積極作用都被眾多學者證實。Sexton認為，合作社能獲得大量的經營業務以達到規模經濟[1]。Nourse認為，合作社是促進市場競爭的力量，農民只有通過建立規模較大的合作社才能恢復力量的平衡[2]。Bijman和Hendrikse（2003）認為，農民合作組織能形成反市場壟斷的力量，可以減少營銷過程中的信息不對稱以及外部性的影響，保護專用資產投資免受機會主義行為的侵害。Tennbakk也指出，農民合作組織能降低經濟活動的風險和不確定性，改善市場失靈[3]。還有學者指出，農民合作組織能幫助農戶節約交易費用（Staatz, 1987; Cook, 1994; Royer, 1995; Bachev, 2008），并在農產品營銷中起到積極作用，確保農民獲得相對穩定的收益。國內眾多文獻也表明，農民通過發展合作社，提高了組織化程度，提升了話語權，改善了市場地位，提高了生產技術水平；合作社有利于整合社員資源，形成規模優勢，推進農業生產的專業化、標準化和產業化；有利于促進農產品銷售，在一定程度上遏制了流通環節對農民的盤剝，降低了經營風險，增加了農民的收入。
盡管現有文獻對農民專業合作社已有廣泛研究，但農民專業合作社聯合是一個較新的課題，文獻比較少見。張曉山探討了農民專業合作社的組織發展[4]。方玉媚等、方凱等分別對四川果旺果蔬聯合社、云南蒙自甜石榴產銷聯合社進行了分析[5][6]；孔祥智和蔣忱忱（2010）對四川省井研縣聯合水果合作社的治理機制進行了分析；苑鵬（2008）以北京市密云縣奶牛聯合社為例，剖析了聯合社的產生、運作以及優越性，分析了聯合社的發展空間。王藝華、王樹恩指出，農民專業合作社聯合發展可以對接大市場，延伸農業產業鏈，促進現代農業進程，增強自我服務功能，提高對社會資源的承接和利用能力，是農村經濟社會發展的現實需要。也是專業合作社發展的必然趨勢[7]。這些文獻主要通過研究合作社聯合的典型案例，探討聯合社的作用和發展趨勢。綜合來看，理論界對農民專業合作社聯合的探討，盡管遠未達到條分縷析、引領實踐，但作為農民專業合作社成長過程中自發出現的一種新的產業組織形式和制度安排，聯合社已顯示出更強的生命力和活力。在這種情況下，闡析其制度變遷特征，尋求其成長的內在根據，探討其績效和治理機制，可以為聯合社的規范發展提供理論和政策依據。
一、誘致性制度變遷框架下農民專業合作社的聯合
新制度經濟學認為，有效率的制度變遷主要是誘致性變遷，但強制性變遷的收益有較大的不確定性。農民專業合作社的聯合，在很大程度上是農民專業合作社制度誘致性變遷的結果。
（一）農民專業合作社的聯合源于合作社制度的不均衡
確立了土地集體所有制基礎上以戶為單位的家庭承包經營的新型農業耕作模式，從而改變了農業和農村經濟格局，調動了農業生產者的積極性，在農業發展水平較低，主要是手工勞動的歷史條件下，極大地改變了我國農業生產和農民生活。但是，下的農戶小而散，需要獨自面對市場競爭，分散農戶和現代經濟體系的脫節，導致其經濟活動的交易成本高，經濟效率低。隨著市場經濟進程的推進，農業生產經營越來越具有市場導向性，農民逐漸轉向專業化生產。雖然農產品市場接近完全競爭，但在一定條件下，提升農民的組織化程度，可以提升他們的市場抗衡力。因此，農業專業化的過程，也是農民組織化程度不斷提高的過程。而同一產業或同一地域的農戶只有以一定方式組織起來，專業化分工才成為可能，且在專業化和交易費用的兩難沖突中，只靠市場進行農業分工會使其協調效率受到限制，需要農民合作經濟組織來進行農業分工和協調，提高交易效率，以獲得更多專業化經濟。農民專業合作社是一種介于市場與科層之間的制度安排，沒有市場組織較高的市場交易費用，又保持著市場的靈活性；沒有科層組織高昂的管理成本，又具備科層組織配置資源的優越性，從而很 好地契合了農產品交易的特性。它在一定程度上解決了我國農業產業化進程中集體經濟組織統不起來、技術部門包不下來、農民單家獨戶辦不起來的困難，使小規模分散農戶與市場之間、農業與市場之間，形成一種以經濟聯系為紐帶的組織網絡。
雖然隨著《農民專業合作社法》的施行，我國農民專業合作社迅速發展起來，但家庭承包經營、人多地少的基本國情，使我國農民專業合作社制度的邊際效用急劇遞減。絕大多數合作社在目前的制度環境下，存在著合作社普遍資金困難、帶動力不強、產業化經營水平不高等問題。這些問題反映了現行合作社制度的不均衡，而制度的非均衡，也就意味著出現了新的盈利機會，進而導致了制度變遷的必然。
（二）農民專業合作社聯合的發生和發展取決于聯合社的預期凈收益
從農戶和單個合作社來看，農民專業合作社聯合的“外部效益”，主要來自四個方面：
1.由規模經濟帶來的利潤
通過把若干同類農產品專業合作社聯合起來組成聯合社，可以擴大加工或產品營銷服務的規模，在更大程度上實現農業規模經營。通過統一組織生產、運輸、冷藏和銷售，統一提供技術服務等，降低了基層社的生產經營成本，也使得購銷業務大大集中，購銷規模明顯擴大，實現了外部規模經濟，有利于提高合作社的市場競爭力和市場占有率，也有利于農業現代技術、組織方式和資金的投入。因此，只要農業生產地域的分散性以及合作社規模的不均勻性存在，農民專業合作社就有聯合的必要性。
2.外部經濟內部化帶來的利潤
聯合社比分散的單個合作社具有更強的市場談判能力，整合資源的力量更為強大，通過搭建聯合社、基層合作社和生產資料供應商、農產品銷售商的平臺，既能加強合作社之間的有機聯系，避免了合作社之間的不良競爭，提高農民的組織化程度，又能進一步增強自身實力，提升農民的市場談判地位，從而打破了原來基層社和農民被動接受企業單方給定的質量等級和價格的市場格局，可以分享更多加工和流通環節的利潤。
3.克服風險厭惡帶來的利潤
農業生產的連續性與長周期性，無法通過內部控制及時擴大或縮小規模，加上農產品的可貯存性差，使農業成為一種冒險事業。而農戶大多數是風險厭惡型，在風險普遍存在的制度安排下，風險厭惡無疑會大大消減經濟活動，克服對風險厭惡的制度創新能獲得潛在利潤。聯合社通過內部協作提高資源配置效率，提高規模經濟性，降低經營中的不確定性，內化農業經營風險；通過契約安排，轉嫁一定的技術風險和市場風險，使得基層社抗風險能力得到提升；通過推廣種植、養殖保險，可以更有效地幫助成員降低生產經營風險。
4.交易費用的轉移和降低帶來的利潤
合作社的聯合所帶來的直接效果，就是擴大了單個合作社的社員數量和資本規模，實現了資金、設備、原材料和勞動力的集中調配和使用，提高了要素的使用效率，大大節約了交易成本。同時，聯合社彌補了單個專業合作社銷售渠道窄、信息來源少等問題，進一步整合了資源，增強了合作社的市場對接能力和競爭力，有助于降低交易費用。
（三）各地農民專業合作社聯合發展情況
隨著農民專業合作組織的迅猛發展，全國農民專業合作社聯合也呈現出較好的發展勢頭，以彌補單個合作社勢單力薄等不足。但各地區的農民專業合作社聯合的發展情況仍然存在顯著差異，尤其以東西部差異最為明顯。
1.全國農民專業合作社聯合的總體情況
隨著農民專業合作社數量的快速增長，多數合作社存在的生產規模偏小、科技含量低、服務領域狹窄、市場品牌不響、帶動能力弱等問題也日益凸顯，迫切需要通過合作社進一步的聯合來解決單個合作社解決不了和解決不好的矛盾。而農民專業合作社生產經營規模的擴大，自身積累資金的增多，將逐步形成設立聯合社的能力和愿望；某些規模較小的合作社，為了增強市場競爭力，也可能希望設立聯合社開展經營活動。近年來，全國大多數省市已經出現了各種形式的聯合組織，并在聯合經營、開展信息交流和維護合作社權益等方面發揮了積極作用。從表1（見下頁）可以看出，雖然從全國來看，單個的專業社是目前農民專業合作組織的主要形式，但聯合社的比例已接近7％。
在農民合作社聯合組織中，不乏由地方政府依托供銷合作社、信用合作社這一類政府主導安排的專業性合作經濟組織而組建的聯合社或合作社聯合會。例如，河北省、福建省、浙江省及溫州市等地供銷合作社（總社）籌組成立了農民合作經濟組織聯合會。這類聯合社（或聯合會）以橫向聯合為主，將主要職能定位為政府和合作社之間的溝通平臺，承擔向政府反饋合作社的意見與需求、政策法規宣傳、教育培訓、營銷推廣、對外交流和行業自律等工作任務，帶有很濃的行業協會色彩。與政府主導的聯合社制度安排不同，民間自發的誘致性聯合社制度安排，以同業聯合為主。這種民間自發的聯合社制度安排，以承認合作各方的“私人產權”和“私人利益”為基礎，其組建而成的聯合社，并不僅僅是合作社成員數量的增加和規模的擴大，蘊涵了深刻的變化，是合作社制度的深化和發展。目前，農民自發組織的聯合社，占了現有合作社聯合組織的90％以上。
2.農民專業合作社的聯合發展存在區域差異
我國現階段農民專業合作社的聯合發展，是在國家法律制度供給不足的情況下，主要由外部利潤誘導的自發創新，因而呈現出自發性、異質性和區域性等特點。各類聯合社可以大致分為由同類專業合作社組成的聯合社和由特定地域內各類專業合作社聯合組成的聯合社兩種類型。同業聯合和地域聯合的聯合社在職能定位方面存在差異。由于國家法律和政策對農民專業合作社的聯合缺乏明確而統一的規定，即使是同業聯合的聯合社，在不同區域之間，其業務經營范圍、治理結構等也具有明顯的異質性（見表2）。對此，一個明顯的例證就是各省、市的地方性法規對農民專業合作社聯合的規定大不相同。另一方面，從調查情況來看，多數聯合社都對經典合作社原則有不同程度的修改，但不同區域的聯合社的修改方向存在一定的差異：中、西部地區往往要求基層社具有較大的種植、養殖或營銷規模；東部地區更加注重資本報酬，股份化傾向更加明顯，而且合作社的管理者逐漸從社員向擁有專業知識的職業經理轉變。
從聯合社的數量來看，東部地區聯合社發展最為迅速，聯合社在全部農民專業合作社中所 占的比例最高，為9.90％，遠高于全國平均水平；而西部地區聯合社發展較為緩慢，聯合社在全部組織中所占的比例最低，僅為2.59％，明顯低于全國平均水平；而中部地區和東北地區聯合社發展相對較為平穩，均高于全國平均水平，其中中部地區聯合社在全部專業社中所占的比例為7.99％，東北地區聯合社在全部組織中所占的比例為8.25％（見表3）。從四個區域平均數據比較可看出：中部地區合作社數量最多，平均每個省有8291.7個農民專業合作社，662.8個聯合社，顯著高于全國平均水平，而西部地區合作社數量最少，平均每個省2982.5個，77.1個聯合社，明顯低于全國平均水平。
進一步分析表3可以看出：東部地區雖然專業合作社和聯合社的絕對數量并不領先，但聯合社占合作社的比例最高，表明東部地區合作社的發展步伐較快，質量管理水平較高；中部地區無論是平均每個省的農民專業合作社總數量，還是聯合社的數量，都比其他三個區域明顯偏多；西部地區農民合作經濟組織發展相對較為緩慢，農民專業合作社和聯合社的數量比其他三個區域明顯偏少。這在一定程度上說明合作組織的發育程度與市場經濟的成熟程度緊密相關。
二、政府在農民專業合作社誘致性聯合中的作用及其邊界
在農民專業合作社誘致性聯合過程中，政府充當著重要角色。但從目前的現實情況來看，政府參與農民專業合作社聯合的程度還不夠深入，在一定程度上影響了農民專業合作社聯合，需要政府不斷加大制度供給力度，給農民專業合作社聯合提供必要的政策扶持，促進農民專業合作社聯合進一步健康快速發展。
（一）政府在農民專業合作社誘致性聯合中的作用不可或缺
在誘致性制度變遷中，往往也需要用政府的行動來促進變遷過程。一方面，制度變遷需要人們自愿的聯合行動來完成，但集體行動常常面臨高成本壁壘。為提高制度供給水平，需要引入政治資源來促成誘致性制度變遷。另一方面，誘致性制度變遷的創新主體來自基層，是一種自下而上的漸進發展的變革過程，所需時間長，難以全面實行，而強制性制度變遷的主體是政府，推動力大，但社會震蕩大、風險高。二者組合的制度設計能較好地避免一方單獨行使的缺陷。加之我國不同于西方市場經濟國家的突出之處是政府力量強大，因此，在我國農民專業合作社聯合由普遍性市場行為到強行性規則的程式轉換中，政府發揮著重要作用。其作用范疇主要在兩個方面：
1.政府對聯合社的法律地位予以確認
政府是制度的最終供給者，任何正式制度都必須經過政府在政治和法律程序上的確認，才能夠在全社會范圍內擴散和推廣。即使大規模的市場制度創新需求轉變為市場的制度供給也需要最終得到政府參與。因此，誘致性制度變遷大致包含兩個階段：首先是市場主體突破既存制度，自發響應獲利機會，形成普遍性市場行為；然后是政府進行制度供給，對普遍性市場行為的合法性加以追認。在我國，盡管單個的農民專業合作社，由于生產經營規模和自身實力的限制，依然擺脫不了抗風險能力差的困境，在參與市場競爭中仍處于弱勢地位，有著進一步聯合的制度需求。但聯合社面臨現行法律制度的剛性約束。聯合社是多個合作社作為成員，聯合成立的新的具有獨立法人地位的合作社。從法理上說，設立聯合社要求農民專業合作社能夠成為合作社的成員。根據合作社法的規定，“成員總數二十人以下的，可以有一個企業、事業單位或者社會團體成員；成員總數超過二十人的，企業、事業單位和社會團體成員不得超過成員總數的百分之五”，顯然這一比例幾乎無法滿足設立聯合社的要求。因此，從現有法律規定看，尚無合作社聯社存在的法律空間。另外，在現行法律框架下，雖然仍可以通過社團法人登記、組建公司或吸收合并等方式滿足農民專業合作社擴張和聯合的需求，但是和一般意義上的聯合社仍存在本質區別。社團法人登記雖然解決了聯合社的法律地位問題，卻在很大程度上限制了聯合社的業務范圍，不能從事營利性活動；成立公司無法享受合作社享有的各種扶持政策，且由于對股東有最高人數限制，使得聯合社的發展和規模都受到制約；而吸收合并、新設合并等手續較為繁瑣，設立成本較高。因此，應推動立法機關盡快修改農民專業合作社法，對聯合社的法律地位予以確認。
2.政府對聯合社給予扶持，解決聯合過程中市場主體不能自行解決的問題和困難
西方合作運動大多“自下而上”，即先有基層社，待基層社發展數目已多、有聯合的必要時，才共同組成聯合社。由于集體行動的內在矛盾，合作社聯合往往存在巨大的協調成本，同時，合作社作為弱者的聯合，與企業的競爭在資金、技術和管理能力上有可能處于劣勢。故在各國農民專業合作社發展的過程中，政府總是扮演積極角色。在我國，家庭承包經營、土地細碎化的缺陷，使農民專業合作社在集體行動方面存在高組織成本，單純依靠農民在逐利動機驅使下自發行動并不能完全實現誘致性變遷。土地使用權的流轉遲緩，農村合作金融不發達，農業投資不足，也使農民專業合作社的聯合發展受到種種限制。所以，應將民間創新主體的自發創造與政府推動相結合，一方面進一步強化農民在合作社成長中的主體作用，另一方面，在農民專業合作社自組織的基礎上，政府適時地進行制度供給，提供核心制度安排，協助民間主體實現制度創新，同時，加大扶持力度，建立有利于農民專業合作社聯合的信貸、財稅和登記等制度，加強合作社成員的合作教育與培訓，不斷提高農民的合作意識和組織能力。
（二）政府參與農民專業合作社聯合的程度
1.政府參與程度總體不足，農民專業合作社聯合的制度供給滯后，影響了聯合社的發展
在有限理性、信息高度不對稱、傳導反饋的時差性等因素約束下，制度供給會呈現一定的滯后性。作為制度環境的核心因子，法律對市場變化的反應也不可避免地存在一定的時滯。立法者有時也會主動地保持緘默，為前瞻性的市場參與者提供試驗甚至試錯的機會。農民專業合作社聯合制度供應明顯滯后，也使聯合社在運行中遇到一些困境，影響了聯合社的治理。
第一，無法形成與聯合社相匹配的有效治理結構。目前的農民專業合作社多是在“能人效應”、外部力量帶動下成長起來的，民主管理制度、財務管理制度和監督機制都不盡完善。30多年的家庭聯產承包經營體制，逐步讓農民“原子化”，農村 優秀人才流失，留守農民普遍素質較低，缺乏自我組建合作組織的能力。與一般合作社相比，聯合社成員之間在資源稟賦、參與目的以及承擔角色等方面的異質性明顯增加，成員之間的利益沖突更加突出。聯合社的核心成員多為兼職，自身精力有限，而隨著聯合社規模的擴大，成員參與管理的能力不足和興趣減弱，合作社由成員民主控制轉向專家控制，出現了類似IFOs的委托－問題。合作社的剩余索取權被限定在合作社合約框架下的提供惠顧的群體之中，合作社成員很難促使經理人員的運作符合成員們的利益，成本明顯偏大。
第二，基層合作社和聯合社的民主管理體制難以建立。基層社和聯合社之間經濟實力對比懸殊，聯合社有充分的定價權，加之各基層合作社大多直接由農民組成，資本普遍稀缺，其角色一般是生產者，而產前和產后的環節由聯合社控制，這樣，在制度供應滯后、利益分配機制不健全的情況下，產前和產后環節的利潤多與多數基層合作社無關。由于聯合社的股權比較集中，如果制度約束缺位，聯合社運營過度依賴大的基層社也就成為一種必然的趨勢，內部人控制的傾向更加明顯，極易造成聯合社組織結構及其決策機制的不正常，從而使聯合社變成了少數股東的“富人俱樂部”，聯合社全體成員特別是農民成員的合法權益難以得到公平保護①。民主治理局面的實現與否基本上也就決定了聯合會在多大程度上反映成員合作社的主流民意，進一步而言也就決定了能在多大程度上反映合作社農民成員的主流意見。
第三，聯合社有排斥小規模合作社和兼業農戶的傾向。聯合社普遍為入社成員設定門檻。從調查情況來看，同類專業合作社聯合組成的聯合社，主要是以從事該種農產品生產為主業的達到一定生產規模和商品量的專業農戶的聯合，并不歡迎小規模的合作社和兼業農戶。這樣，聯合社的發展明顯有利于更具有企業家特性和境遇較好的農民來尋求新的市場機會，但創造一種機制來保護甚至增進弱勢農民的利益越發困難。
第四，產權不明晰，滋生機會主義行為。大部分合作社在政府部門引導下組建，常常受多個部門單位支持，在組織資金、技術培訓、產品銷售等方面得到多方資助。合作社的聯合，進一步使聯合社與基層社之間、基層社相互之間以及合作社與農民之間財產關系模糊不清。立法粗陋，產權界定不清晰，加之合作社的新、老成員享有同樣的投資和惠顧權，不可避免會激發了外部人攫取動機，導致機會主義行為和“搭便車”行為。
2.政府需要加大對農民專業合作社聯合的制度供給，明確政府對農民專業合作社聯合進行扶持的職責，促進聯合社規范發展
過去50年，各國農業合作社企業的集中趨勢加速。荷蘭1949年供應飼料和肥料的合作社有1160個，1998年只剩36個；牛奶加工合作社從426個，降為6個。聯邦德國1950年共有23842個農村合作社，而到1998年這一數字縮減到4221個。但同期的社均成員數則由137個增加到711個，規模明顯擴大。我國農民專業合作社的聯合發展尚處在起步階段，目前政府推動合作社聯合的重點是對合作社進行培訓和規范，主要是建立穩定的合作社培訓機制，規范聯合社的各項職能、制度和組織架構，整合農委、農辦、科協、農業局、供銷社等涉農部門的資源，明確財政資金的支持方式，充分發揮政府的服務職能，更好地推動合作社聯合發展。在治理機制上，聯合社應當堅持成員以農民為主體、對成員服務不以營利為目的、民主管理，惠顧返還、資本報酬適度，以及入社自愿、退社自由等基本原則。雖然聯合社可以不完全拘泥于國際“合作社原則”，需要從實際出發，適度放寬對資本權利的限制，以利于吸引資金，鼓勵聯合社向公司化和縱向一體化的方向延伸，并賦予聯合社內部治理機制一定的包容性，但不能改變其農民專業合作社的基本特征。
3.政府應當避免對合作社聯合進行不恰當的直接干預
農民專業合作組織的發展是一個水到渠成的過程，不可能超越階段、跨越式地發展。在規制聯合社的法律規范缺位的情況下，尋求政府的支持和保護，不失為一種理性的選擇。但政府部門的過度干預可能影響合作社的自主性和生命力，最終合作社很難做到可持續發展。調查表明，政府不恰當的干預使一些合作社的聯合出現異化。在政府的制度供給過程中，政績往往被作為一個重要變量而引入了政府的效用函數。在進行聯合社制度設計時，一些地方政府在農村市場資本化和農民專業合作社扶持政策的刺激下，以實現政績為預期，過度干預合作社的聯合和發展，導致了農民專業合作社聯合的異化，結果一些聯合社的定位不準，職能不明，體制不順。有的聯合社是“公司十合作社”，以套取政府的優惠政策；有的是假借聯合之名義，投資大量資金入股控制合作社；更多的是供銷社為完成工作指標，導致聯合社只是形式上的表面文章，起不到應有的作用。因此，政府在扶持過程中，應注意充分尊重農民群眾的選擇權和決定權，不能采取強迫命令的方式推動合作社聯合，同時，要求擺正政府與市場的關系，做到凡是市場能做好的事，都由市場來做，政府不必干預；即使政府有必要干預，也應更多采用經濟手段和法律手段，而不是行政手段。
三、結論與對策建議
通過以上分析和研究，可得出以下結論：
第一，農民專業合作社的聯合發展具有歷史必然性。制度變遷是一種效益更高的制度對另一種制度的替代過程，也是從一種制度均衡狀態向更高的制度均衡狀態轉化的過程。理論和實踐都表明，在農民合作經濟組織促進農業專業化發展的過程中，合作社成員對合作內容、合作形式、合作層次必然會提出越來越高的要求，為此，合作社有必要走向聯合，實現在更大規模和更高層次上的合作經營。這不僅僅是因為鼓勵聯合是國際合作社聯盟確定的合作社基本原則，更是因為合作社的聯合存在明顯的“外部利潤”。成立農民專業合作社聯合組織，可以最大限度地降低合作社的交易成本、提高議價能力，擴大合作社的業務范圍，解決合作社依靠自身力量無法解決的問題，推動現代農業發展。
第二，我國農民專業合作社聯合發展的區域差異，表明了同一制度安排在不同制度環境下，具有不同的比較效用。聯合社的發展，從一個側面反映了農民專業合作社的制度績效，說明制度安排的移植不僅會受到非正式制度環境的約束，而且也會受到產業特性的約束。而經濟組織的績 效，既取決于組織內部的制度安排，也取決于組織制度安排與環境的相容性。因此，聯合社的制度安排是否有效率，不僅取決于該項制度安排是否滿足制度需求，還取決于其他制度安排實現他們功能的完善程度。這種差異的存在，決定了政府在農民專業合作社聯合中的重要作用，也表明了對制度變遷進行引導和控制的必要。
可見，要使農民專業合作社的聯合健康發展，并加強政府引導作用，并從以下三個方面著手：
第一，政府應加快制定推動合作社聯合發展的法律規范，即設立發展聯合社的制度裝置，幫助實現誘致性變遷。這些規范應從農戶經營土地規模小且高度均等化這一基本農情出發，對合作社聯合發展中的一些問題，如資本聯合與勞動聯合，基層社與聯合社之間的民主管理，土地的集中投入和使用等，通過聯合社治理機制的創新來努力解決。
第二，堅持誘致性制度變遷，關鍵在于基層社是否存在聯合的需求，在于聯合社的運行能否堅持獨立、自治、民主的合作精神。政府參與聯合社的創建隱藏著風險，應當通過宣傳、教育、示范等方式培育人們對新制度的需求，如果合作社的聯合并非基層社社員的要求，高昂的阻滯成本可能使制度變遷得不償失。農民專業合作社的聯合，就整體而言，不是政府推行的強制性制度變遷，而是農民在逐利動機驅使下自發創新的誘致性變遷。制度的設計應該是自下而上的，不是政府強制推動。
第三，政府只扮演一個基本行為規范的保障者和制度變遷合法性的最終確認者角色，從而保證市場創新主體在一定限度內有足夠的自由進行制度創新，并通過仿效、接受或拒絕的方式對其試驗或加強。
*該標題為《改革》編輯部改定標題，作者原標題為《基于誘致性制度變遷視角的農民專業合作社聯合》。
注釋：
在社會經濟體制改革不斷深入過程中，家庭結構和人口結構的變化，勞動力重新組合，就業問題以及價值觀轉變等，使人們的精神衛生狀況不可能不受到影響，這就出現新的精神和行為問題，精神衛生工作的任務將更加繁重［1］。隨著城鎮居民醫療保障制度和格局基本形成，社區衛生服務發展變為突出，而基層社區精神衛生服務的現狀與發展方向更需引起各級政府和各部門的密切關注。
1 基本情況
1.1 精神疾病的流行病學 據有關報道我國目前嚴重精神疾病患者約1600萬人，還有約600萬癲癇患者。全國每年約25萬人死于自殺，估計自殺未遂者不少于200萬人。根據第二次全國殘疾人抽樣調查結果，臨沂有精神殘疾人4.14萬，占全市殘疾人總數的6.29%。而這部分精神病患者的基本生存面臨著許多困難和問題，急需得到有效的治療和康復服務［2］。
1.2 臨沂市貧困精神病人救助情況 為落實《臨沂市精神病防治康復“十一五”實施方案》，加大對貧困精神病患者康復醫療救助，我市自2007-2010年選擇8個縣實施貧困精神病患者康復醫療救助項目，其中為800名貧困精神病患者免費提供精神病治療基本藥品，120人減免3600元治療費用進行住院治療。
2 基層社區精神衛生服務存在的問題
2.1 醫療機構設置不健全，配套措施不到位
2.1.1 據了解我市到目前為止還有許多縣未設置一所縣級的精神衛生醫療機構，在縣級綜合醫院更是見不到精神衛生康復門診。而全縣精神衛生服務的公益活動則是由鄉鎮社區醫院的精神科負擔，其工作量、服務范圍、服務質量可想而知。
2.1.2 精神專科醫生稀缺 據2009年6月全國第九次精神病院管理學術會議在山西太原市召開。大會報告我國各類疾病大約15%，重性精神疾病發病率1 ‰, 而精神科醫生16383人，相當10萬人有1.26名精神科醫生，與3.96名國際水平相差很遠。據筆者調查有的縣注冊精神科醫生只有3-5名。
2.1.2.1 補償機制不完善 許多縣的精神科是設置在綜合醫院里，由于其專業的特殊性以及服務人群的特殊，所以在管理上，業務提升、經濟效益、科室職工工資補助與同等醫院綜合科室相比懸殊很大。一些公共衛生項目具體落實到精神科上多是提供無償服務，這就很容易挫傷職工的積極性。
2.1.2.2 職業厭倦 因為精神病是一種慢性疾病，病人服藥依從性差，家人配合不到位，導致許多病人病情反復發作，最后治療效果不明顯，則會招致來自病家無休止追問：為何一個月還治不好？為什么又犯了？這是什么病？為什么不能除根？使得本來就沒有成就感的醫生很容易對職業產生厭倦，最后紛紛改行，另謀發展。
2.1.2.3 多重風險行業 精神衛生行業流行這樣一句話“意外不可避免，風險是絕對的”。精神科醫護人員與其他科室相比確實是高風險職業，高情感負擔職業。同時面臨著健康風險、醫療風險、特殊法律風險等多重風險。住院期間精神病患者在癥狀的支配下會做出常人難以想象的事，造成各種意想不到的嚴重后果，但家屬往往認為把病人送到醫院就萬事大吉了，一旦出事往往首先認為醫生沒有起到很好的監護責任，一紙訴狀告到法院要求賠償。病人的權益充分體現了，而醫護人員的身心受到精神病人的傷害時，其權益保障根本無從談起。另外，由于精神衛生知識普遍缺乏，有些媒體有意無意歪曲精神醫生的形象，導致精神科醫護工作者的社會地位一直難以提升。
2.2 管理落后，儀器陳舊，設施簡陋 基層社區精神病院的管理絕大多數仍是封閉式管理，各類精神病患者住在一起，長期封閉在病房內，沒有戶外活動場所，更無從進行一些體療、音療、娛療等康復治療，這對他們回歸社會，保持社會功能很不利。另外，醫院儀器陳舊跟不上臨床需求，無法及時準確監測精神病藥物的血藥濃度。眾所周知，精神病藥物反應個體差異很大，病人又無法客觀提供主訴，這給臨床的治療埋下很大隱患。
2. 3 基本知識缺乏，造成歧視隔膜 在廣大的農村精神衛生知識宣傳普及教育不夠，現在仍存在嚴重封建迷信，當家中出現精神病人時，他們首先定位為“虛病”尋求江湖游醫、燒香還愿、求神拜佛，或狂熱信教，就是不主動送病人到正規的專科醫院進行就診治療，從而錯過了最佳治療時機，造成許多重性精神病患者。正是由于精神病基本知識缺乏，對重性精神病恐懼和歧視，又造成社會對病人隔膜，加重病情，導致惡性循環。
2.4 家庭貧困 由于各種原因導致病人病情反復發作加重，給家庭經濟造成沉重負擔。據不完全統計臨沂市有的縣有5%重性精神病家庭，因無力支付醫療費用將他們的病人關鎖在家中，致使這部分有肇事肇禍的精神病人處于醫療管理失控狀態。
3 發展對策
3.1 加強精神衛生基本知識宣傳和健康教育，提高全社會對精神衛生工作重要性認識，提高人民群眾的精神健康水平［3］。正確評價精神醫護人員的形象，提高精神疾病 的識別率,迫在眉睫［4］。
3.2 加快制定精神衛生相關法律法規相關政策，初步建立與國民經濟和社會發展水平相適應的精神衛生工作保障體系［3］。
3.3 倡導在綜合醫院建立精神衛生服務和心理咨詢工作，爭取一縣有一所正規精神衛生醫療機構。
3.4 各部門聯合行動，綜合治理減少心理和行為發生，對肇事肇禍的精神病人由公安等司法部門協調精神衛生機構人員進行管理治療，以確保社會安全，減少社會不和諧因素。
3.5 引導完善配套政策，建立落實精神衛生公共服務補償機制。一是改善基層社區精神衛生基本設施，進行培訓精神專科服務人員。二是各方面提升精神專科醫護人員經濟地位和社會地位。在他們工資待遇、職稱晉升時給予政策傾斜。留住人才，壯大精神衛生專科醫護人員隊伍。三是與時俱進，改善封閉式管理模式，盡量給病人提供一定自由空間，體現人性化管理，為他們早日找回自我回歸社會創造條件。
參考文獻
［1］ 沈漁,《中華精神科雜志》,1996年，第1期
［2］ 王遠玉,《臨沂市精神病防治培訓》,2009.2.20 （2-4）
［3］ 記者朱玉、劉奕湛 新華網,《中國精神衛生工作規劃（2002-2010年）》2002年印發.
一、案件專項治理工作的指導思想
本次開展的嚴控操作風險、嚴防案件發生的專項治理工作，在深刻領會銀監會和安徽銀監局領導同志的講話精神基礎上，把嚴控操作風險、防范各類案件，同加強制度建設和深化體制改革有機結合起來；把嚴控操作風險、防范各類案件，同加強員工行為管理和實施以人為本教育有機結合起來；堅持“橫向到邊、縱向到底”的原則，排查風險，增強操作風險控制、案件查防工作的緊迫感和責任感，從嚴治社，強化管理，緊盯風險點，控制住關鍵崗位、關鍵人，原創：有效遏制案件的發生，全面提升內控和風險管理水平，為××聯社改革和發展，創造良好環境。
二、加強案件專項治理工作的組織領導
聯社成立專項治理工作領導小組，由×××理事長任組長，××副主任、×××監事長任副組長，××、×××以及聯社各部門主要負責人為小組成員，全面加強專項治理工作的領導。領導小組下設辦公室，由×××監事長任辦公室主任，負責日常管理工作。
三、案件專項治理工作的實施步驟
本次專項治理工作分三個步驟實施：
1、組織動員階段。在聯社專項治理工作領導小組的集中統一領導下，3月下旬召開專項治理工作動員大會，認真搞好思想發動和組織動員，讓全體員工都參與到此項工作中；制定工作計劃，列出專項治理工作時間表；明確專項治理工作領導小組及辦公室、聯社各部門和各基層信用社的工作職責。使廣大干部職工充分認識本次專項治理工作的重要意義，形成強烈的工作氛圍。
2、貫徹實施階段。聯社將按照電視電話會議的要求，4—5月份，積極開展專項治理的各項工作，全面完善規章制度，認真開展各項檢查，嚴格操作風險防范，嚴肅查處各類案件，積極推進業務工作，努力用業務經營的業績，體現專項治理工作的實際效果。
3、整改總結階段。6—7月份，對本次專項治理工作中發現的問題和隱患，聯社將進一步加大整改力度，制定出詳實的整改方案，明確各級責任，積極進行整改，并對整改情況進行跟蹤檢查，并于9月底形成專題報告，及時上報××銀監辦和滁州銀監分局。
四、案件專項治理工作的目標和內容
專項治理工作的總體目標：狠抓治標，立足治本，力求標本兼治，加強制度建設，強化行為管理，各類操作風險得到有效控制，各類違法違規案件得到有效遏制，已發案件得到完全查處，案件數量不斷下降，風險點的有效控制率100%，案件發案率控制為零。工作的主要內容有：
1、全面開展規章制度專項清理。結合“內控管理年”活動的開展，聯社在4月底前，對現有的規章制度進行專項清理，制定規范的操作規程，切斷管理“斷層”和風險控制“盲區”；對已經不適應的現有規章制度，及時進行修訂完善，確保管理的連續性和風險的可控性，用科學的、完善的、剛性約束力強的內控制度，規范員工的行為，管好我們的業務。
2、積極開展制度執行情況大檢查。聯社將在5月份，組織一次規模較大的綜合檢查活動，檢查的主要內容包括：業務規章制度的落實和執行情況，包括授權授信、信貸資產管理、資金管理、會計結算管理、計算機系統管理等。重點檢查各項規章制度是否能夠覆蓋到所有部門、業務領域、崗位和操作環節，各項業務是否制訂了詳細的操作規程和細則；各項規章制度是否得到有效貫徹，差錯和事故是否能夠得到及時有效糾正；崗位責任制是否明確有效并真正執行。屆時我們將制定出詳細的檢查方案，認真組織實施，確保檢查工作取得實實在在的效果。
3、扎實開展防范各類操作風險的專項檢查。一是聯社信貸管理部門將組織力量，對超時效貸款逐筆查明原因，對大額貸款管理是否到位。二是聯社財務部門對對帳管理制度貫徹情況開展檢查，重點檢查信用社與客戶、信用社與銀行以及信用社內部業務帳與會計帳之間是否按要求及時進行對帳；對未達帳和差錯處理是否有流程控制，是否做到對未達帳和帳款差錯有查核工作不返原崗處理，記帳崗位和對帳崗位是否嚴格分開；是否嚴格執行印章、密押、憑證的分管與分存及銷毀制度；是否對可能發生的帳外經營行為進行監控，對新客戶大額存款和開設帳戶是否遵循“了解你的客戶”“了解你的客戶業務”的原則，對大額出帳和走帳中是否設立了不同的額度控制并由基層社雙人驗核和聯社獨立復審；會計人員是否向有關部門和負責人直接報告違規行為和問題，報告的問題是否得到有效處理；三是聯社人事、監察、稽核部門，要對目前引發案件的主要部位、關鍵崗位和關鍵人員進行重點檢查，內容包括：是否建立員工行為失范監察制度，嚴格規范重要崗位和敏感環節工作人員八小時以外的行為；崗位輪換、干部交流、強制休假等制度的建立及執行情況，員工參與黃、賭、毒行為、參與股票買賣、經商辦企業的行為是否得到有力糾正；安全保衛各項管理制度是否執行到位，是否對疑點和薄弱環節進行持續跟蹤檢查，及時整改到位。
4、加大對大額貸款的檢查。聯社各相關部門將按照銀監部門的要求，強化市場定位，明確控制目標，防范關聯交易，加強風險監測，對大額貸款的合規性和風險性逐個排查，建立定期分析報告制度。信貸管理部門定期檢查判斷是否存在集團客戶和關聯企業的大額貸款，已發放的大額貸款是否落實了風險防范措施，是否及時對信貸資金的使用情況進行跟蹤檢查。
五、案件專項治理的工作要求
相關各部室及基層社要高度重視本次專項治理工作。單位負責人要親自組織，制定出詳細的工作計劃，長計劃短安排，明確相關責任，并督促相關人員認真落實；職能部室負責同志要分工合作，一級抓一級，多到一線檢查、多到問題集中的地方，深入調研，仔細檢查，幫助基層社解決問題，發揮三線監督的作用。聯社將出臺問題舉報獎勵辦法，依靠和發動一線員工，鼓勵檢舉違規違紀問題。在本次專項治理中要做到檢查處理到位、責任追究到位、問題整改到位，控制和杜絕案件隱患，堅決遏制案件高發勢頭。
六、案件專項治理工作做到“六結合”
一是自我檢查與聯社檢查相結合。在信用社和員工自查的基礎上，聯社組織有關職能科室進行全面檢查。在這次案件防范治理工作中，劃分一個界限標準：2006年6月30日前對信用社和員工自查出或主動交待的問題，聯社將酌情處理；對聯社檢查出問題或群眾舉報出的問題從嚴從重處理。
二是發現問題與及時整改相結合。對于防范、治理過程中，不論自查、檢查或舉報所發現的一切問題，嚴格按照有關法規、政策、規定進行認真糾改，堅決做到不放過一筆大的，不遺漏一筆小的，且堅決做到“措施嚴、行動快”。對問題得不到及時糾改解決的單位，要從嚴追究有關人員責任。
三是防范風險與穩定發展相結合。操作風險是信用社的基礎風險和主要風險，與其它風險一樣長期存在于信用社的經營發展之中，必須時刻警惕，常抓不懈。這次開展的防范操作風險、加強案件專項治理工作非常及時、非常必要，其目的是為了更好地促進信用社穩健發展。
【關鍵詞】社會管理創新；地方實踐
目前，各地積極開展了豐富多彩的社會管理創新實踐活動，這些實踐活動在激發社會活力的同時，不斷夯實著社會和諧穩定的基石。充分歸納和提煉這些創新實踐的典型模式和典型經驗，有助于從戰略性、全局性的角度把握社會管理創新的方向，從而推動社會管理創新實踐向縱深發展，同時，對于構建中國特色社會管理創新模式和創新理論具有重要作用。
一、社會管理創新的地方實踐探索
1.以人為本。各地在社會管理創新實踐中，把以人為本、服務為先的理念貫穿工作的全過程，以群眾利益為重，以群眾期盼為念，以群眾需求為導向，贏得了群眾的信任和擁護，提高了社會管理服務水平，為經濟社會發展注入了不竭的動力。比如，建立社區服務中心。各地積極加大資源投入力度，著眼于方便社區群眾，建設社區服務中心，開展各種愛心服務工作，為居民帶來了實實在在的好處。如山東淄博的淄川區般陽路街道推行“三維數字社會管理平臺”，這個平臺將街道轄區內的居民樓、企事業單位、商鋪等搬上網絡，形成一個真實的三維實景立體街區，實施人口信息動態化管理，開通“民情通”呼叫服務中心，完善“三位一體視頻監控網絡”，創建五件制辦件系統，通過這些措施構筑起了數字化基層政務服務新體系，促進街道社區工作由管理型向服務型轉變。
2.社會協同。社會管理創新一方面要充分發揮政府的主導作用，同時也要充分發揮其他社會管理主體的協同作用，從而形成推動社會和諧發展、保障社會安定有序的合力。近年來，各地積極改革并完善社會組織管理體制，促進社會組織健康有序發展，各級各類社會組織在社會的各個角落發揮著積極作用。比如，北京市探索樞紐型社會組織管理模式，“樞紐型”社會組織，是對同類別、同性質、同領域社會組織進行聯系、服務和管理的聯合型組織，主要在政治上發揮橋梁紐帶作用；在業務上發揮引領聚合作用；在日常服務管理上發揮平臺作用，促進本領域社會組織健康有序發展。上海市通過“政府購買服務”方式，大力推動社會組織的發展壯大，政府購買服務項目主要集中于養老服務、慈善救助、社區青少年和外來人員服務等領域，已形成了“項目制”、“招標制”等多種運作形式，并且逐漸趨于成熟。
3.社區管理。當前社會管理創新的一大特色就是各地對城鄉社區管理體制和管理方式進行了有益的探索，社區網格化即是其中之一。網格化管理的核心理念是把社區劃分成若干個網格，分別建立功能齊全、相對獨立的社區管理服務體系，有專職人員在網格范圍內對社區實施24小時動態的全方位管理和服務，承擔網格內的居民信息收集、矛盾化解、環境衛生、治安維護等各項事務，努力實現“小事處置不出網格，大事化解不出社區”，從而實現社區管理服務的全覆蓋。如浙江舟山推行的“網格化管理、組團式服務”，把全市劃分為2360個網格，每個網格成立一個黨小組，以鄉鎮（街道）、社區（村）干部、轄區民警中的黨員組成，同時吸收教師、醫生、老干部、漁農科技人員等參與，組成一支6至8人的“網格管理服務團隊”，2360支網格團隊織起了一張基層“公共管理服務網”，這樣及時掌握了解每個網格內發生的事關經濟發展、民生民計和社會穩定的大小事件，并及時反饋與妥善處理，變被動應對為主動服務，變宏觀管理為精細服務。
4.風險評估。近年來，因各種社會矛盾引發的群眾上訪和多樣多發，已經成為影響社會穩定的重要因素。對房屋拆遷、土地征用、環境保護、教育醫療、安全生產、食品藥品安全等容易引發社會矛盾的行業和領域，各地積極開展社會穩定風險評估工作，對于關系人民群眾根本利益的重大政策、重大項目等重大事項在實施或出臺之前，采取科學的預測方法，對可能出現的社會穩定風險進行先期預測、先期評估、前期化解，把矛盾化解在萌芽狀態，將不和諧因素減少到最低限度。同時，在評估過程中，充分征求群眾意見和建議，為政府決策提供參考，從而提高了決策的科學化、民主化。
二、社會管理創新實踐的經驗思考
各地社會管理創新的成功經驗表明，社會管理是一項綜合工作，需要統籌兼顧，理順各種關系，發揮多種力量，改革和完善體制機制，從源頭上減少社會矛盾，以增強地區活力和凝聚力，全面促進社會和諧穩定。
1.完善社會管理新格局。社會管理不是單向的政府對社會的管理，而是政府與社會的合作和共治。長期以來，“全能型政府”的社會管理模式擠壓了社會發展的空間，造成了社會自治能力薄弱，無論是社會組織的發展，還是公民自我管理和服務的能力都難以適應新形勢的要求。因此，社會管理創新既要堅持黨委領導和政府負責，也要充分發揮社會組織的作用和人民群眾的參與，實現社會協同、公眾參與，最大限度激發社會活力。黨的十七大提出，健全“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理新格局，這是適應新時期社會管理形勢的戰略部署。這個新格局改變了傳統的以政府為中心的單一治理結構，更加注重社會各主體的協同作用，是多元主體共同治理的管理模式。社會管理的多元主體治理首先可以適應多元的社會現實，為公眾提供多樣化、多層次的社會公共服務。其次，可以最大限度激發社會創造活力。第三，有助于緩解政府壓力、轉變政府職能，使政府將精力和資源集中用于宏觀調控領域。
2.堅持“以人為本”的管理理念。社會管理，說到底是對人的管理和服務，涉及廣大人民群眾切身利益，必須始終堅持以人為本、執政為民，全心全意為人民服務，不斷實現好、維護好、發展好最廣大人民群眾的根本利益。從這個意義上說，社會管理既是治理更是服務，管理不是目的，服務才是根本。因此，在管理定位上，政府的角色不再是單一的管理者，而是把滿足群眾的公共需求作為主要職責，提供基本公共服務，著力保障和改善民生，使發展成果更好地惠及全體人民。在管理體制上，各級政府不斷加快職能轉變，推進服務型政府建設；在管理理念上，實現由防范、控制型向人性化、服務型的轉變；在管理方式手段上，從重管制控制、輕協商協調，從重行政手段，輕法律道德，向多種方式協調發展，多種手段綜合運用轉變。
3.促進社會組織健康有序發展。社會組織與政府組織、企業組織共同構成現代社會的三大組織體系，是穩定社會的“鐵三角”。政府組織是公共組織，是非營利性的，是“以行政求公益的組織”；企業是營利性的，是“以志愿求私益的組織”；光有這兩個范圍是不夠的，二者無法覆蓋其他大量的公益和互益服務范圍，因此就必須要有“以志愿求公益”的非政府非營利性組織。目前，我國社會組織的力量還相對薄弱，不僅數量少，實力較強、影響廣泛的社會組織也不多，難以承擔起政府轉移職能、參與社會管理的任務。十報告提出，要加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制。因此，促進社會組織發展，徐亞奧政府部門進一步轉變職能，向社會組織開放更多的公共資源和領域，通過公開競標，讓有能力的社會組織來承擔。
4.加強社區建設。創新社會管理，重點在基層，難點也在基層。基層具有“春江水暖鴨先知”的獨特便利，群眾的利益訴求，基層能最先捕捉到。因此，一定意義上講，基層社會管理水平的高低直接反映出社會管理的整體績效。俗話說，基礎不牢，地動山搖。現階段，我國社會矛盾多樣多發，而這些矛盾糾紛大多發生在基層特別是城鄉社區。隨著 “單位人”向“社會人”、“社區人”轉變，社區成為社會管理的重要載體，但同時，由于新的社會管理體制機制沒有完全建立起來，社區管理服務沒有及時跟上，導致群眾的多元化需求在社區得不到及時有效的回應和解決。因此，完善基層社會管理，工作的著力點應該放在社區。十報告提出，加強基層社會管理和服務體系建設，增強城鄉社區服務功能，寓管理于服務之中，增強基層活力和凝聚力。
參 考 文 獻
[1]龔維斌.基層社會管理創新的探索與思考[J].國家行政學院學報.2012（3）
一、持續完善社會養老服務體系
加大養老服務供給。優化養老服務供給。推進萬里社區15-2養老院建設；三源路福利院、滬嘉北養老院投入運營；推進上海城投養老院建設施工。社區養老服務能力顯著提升。完成2020年度新建助餐場所建設，預申報15個；探索引進和培育中央廚房參與老年助餐工作；計劃新建10家社區老年人日間服務中心，5家社區綜合為老服務中心，10個標準化老年活動室，10個社區睦鄰點，50個養老顧問點。強化養老服務政策支撐。推進長護險試點工作，落實“兩項”補貼政策，研究制定本區長護險服務機構準入準出門檻。有序推進養老服務補貼與長護險的平穩銜接，完善養老服務補貼監督管理機制。健全養老服務保障。開展養老服務人員專業化、精準化培訓，堅持100%持證上崗率。完善養老服務信息化建設，推進養老服務“時間銀行”試點工作。加強養老機構運營監管。進一步做好養老機構運營考核相關工作，促進服務質量全面提升。落實養老服務項目化配送。持續開展2020年度“老吾老”計劃、“適老房”改造、“老伙伴”計劃、老年教育、老年維權等綜合老年幫困項目。推進康復輔具進社區試點工作。
二、全面提升社會救助水平
持續提升救濟救助水平。繼續開展基層社會救助規范化檢查活動，進一步規范本區基層社會救助工作。堅持例會制度，采用案例演講、交流、分析等以會代訓的形式，切實增強基層干部對社會救助政策的理解和掌握，夯實基層隊伍建設，增強服務群眾的能力。做好2020年春節慈善幫困工作。開展生活無著的流浪乞討人員救助管理服務質量大提升專項行動。居民經濟狀況核對工作有序推進。做好新增核對項目應對工作。建立街道、鎮核對員互查機制，完善業務檢查機制。慈善事業穩步發展。依托慈善超市平臺持續開展“慈善四送”活動（慈善
進機關、慈善進學校、慈善進樓宇、慈善進社區）。完成慈善超市標準化建設工作。逐步加重物資幫困在慈善幫困工作中的比重。繼續提升兒童福利工作。推進殘疾人福利保障工作。落實2019年度社保補貼工作。開展新形態扶殘幫困活動。
三、持續推進社會治理創新
加強社區工作者隊伍建設。繼續開展“四百”競賽活動。做好2021年居委會換屆屬地化人選的分析、排摸和儲備工作。持續開展社區工作者“遠航計劃”，提升工作能力。推進居委會標準化建設。落實10家試點居委會的osm現場管理項目。指導相關居委會開展自治家園建設。創新社會治理。深化社區治理云平臺建設，做好監督管理工作。進一步加強社區事務受理服務中心標準化建設，做好受理中心人員在線培訓和業務指導。持續發揮區運管中心效能，保障受理中心“一網通辦”服務順利開展。
四、強化社會組織服務監管
加強社會組織黨建工作，發揮社聯會黨委統領引導作用，著力建設社會組織黨建服務基地，提升社會組織黨建質量。有序推進社會組織登記管理改革工作，嚴格登記審查，強化社會組織發起人責任；加強部門協同，落實對社會組織負責人、資金、活動的管理。貫徹落實《慈善法》，依法開展慈善組織認定和監督管理。完善社會組織服務支持體系建設，加強社會組織培育孵化基地建設，優化社會組織發展結構；支持社會組織能力和品牌建設，提升社會組織數量和質量。舉辦上海市公益伙伴日相關活動，整合社會資源，促進跨界合作，傳播公益慈善理念。進一步完善社會組織扶持政策，配合有關部門落實政府購買服務政策。進一步加強社會組織服務中心和社會組織聯合會建設，實現區、街道鎮聯動，深化社會組織樞紐式服務管理，促進社會組織創新發展。推動社區基金會規范運作發展，與公募基金會對接，提升資金籌集和項目運作能力，推動政府、企業、社會組織等各類主體跨界融合，實現社區自治共
治。推進社區基金會品牌影響力建設，擴大社區基金會影響力。加強自身能力建設和自律自治，促進社區基金會規范運作。加強社會組織人才隊伍建設，開展業務培訓，加強社會組織人才培養，強化社會組織服務人員能力建設。發揮社會組織園區及街鎮孵化園地的集聚品牌效應，注重培育一批品牌社會組織和優秀社會組織領軍人物，增強我區社會組織影響力。加強社會組織綜合監管體系建設，加強社會組織事中事后監管。提高規范化建設等級評估參與積極性和覆蓋率。加大社會組織信息公開力度。加大社會組織執法監察力度，加強社會組織預警網絡建設，完善社會組織監督反應機制。
