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土地征收制度 公共利益
一、前言
土地征收作為一種基本的土地法律制度，普遍存在于各國的法律之中。綜觀各國法律，土地征收制度的內(nèi)容基本上是一致的，即：國家或政府為了公共目的而強制將私有土地收為國有并給予補償的法律制度。建國以來，我國逐漸形成土地的國家所有權(quán)和集體所有權(quán)兩種所有權(quán)形式。鑒于征收制度自所有權(quán)制度產(chǎn)生時起就作為對所有權(quán)的一種限制一直存在，它與所有權(quán)制度一起發(fā)展，并在社會所有權(quán)的觀念下覓得其存在的合理性。本文論述的我國土地征收制度主要是指國家對集體所有土地的征收。
在方法論上，法律經(jīng)濟學別具一格，它運用經(jīng)濟學尤其是微觀經(jīng)濟學的理論和方法來對法律進行分析，具有明顯的定量分析的優(yōu)勢。經(jīng)濟學的優(yōu)勢在于它是一種事前分析，而法律僅僅是一種事后的“補救措施”。法律經(jīng)濟學將事前分析的方法引入法學研究，可以對新法的制定或法律的修改后果進行事前分析，預防或避免法律制定的重大失誤。作為以經(jīng)濟學的理論和方法來研究法律的成長、結(jié)構(gòu)、效益及創(chuàng)新的學說，法律經(jīng)濟學的核心思想是“效益”。即要求任何法律的制定和執(zhí)行都要有利于資源配置的效益并促使其最大化，以最有效地利用資源，最大限度地增加社會財富。而土地征收制度作為一種剝奪所有權(quán)的制度，必須具備“公共目的性”和“補償性”的條件，從而實現(xiàn)土地資源配置的效率最大化。這正是應用法律經(jīng)濟學對我國土地征收制度分析的重大意義所在。
二、法律經(jīng)濟學視野下我國土地征收制度的缺失
法律經(jīng)濟學研究的基本方法在于分析財產(chǎn)制度是否符合經(jīng)濟規(guī)律以及怎樣促進資源向更高的使用方式轉(zhuǎn)移。征收制度作為財產(chǎn)法中一種十分特殊的制度，引起了法律經(jīng)濟學者極大的興趣。在法律經(jīng)濟學的視野下，我國土地征收制度至少存在以下問題。
1、對法律的經(jīng)濟分析就是通過法律促進稀缺資源的有效配置，實現(xiàn)效益并以效益為目標(或稱之為進行制度創(chuàng)新)。即所有的法律活動都要以資源的有效配置和利用、以社會效用的增加為目的。而現(xiàn)行的土地征收法律規(guī)定與“公共利益”的目的存在矛盾，導致 “公共利益”的范圍規(guī)定得不夠明確，不能使土地資源在征收過程中得到有效配置和利用。
（1）立法上的缺失。《土地管理法》第43條規(guī)定，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，該條第2款同時規(guī)定“國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地?！卑凑赵摋l規(guī)定，單位和個人進行建設可以申請使用原來屬于國家所有的土地，也不排除申請使用國家征收的土地的可能。如果是這樣，就嚴重違背了“公共利益”的目的。法律中出現(xiàn)這種矛盾之處是因為立法者在立法時沒有區(qū)分開公益性和經(jīng)營性建設用地，以至于土地征收與建設用地籠統(tǒng)地被規(guī)定在一塊。因此，在土地征收的立法中，我國只是原則性的規(guī)定了土地征收必須符合“公共利益”，但具體什么事業(yè)符合“公共利益”卻沒有明確的規(guī)定。
（2）實踐中的困境。雖然立法者對征地目的有著更為嚴格的限制的意圖，但是我國有關土地征收目的的規(guī)定依然不夠具體、規(guī)范，實踐中依然不能很好地防止土地征收的濫用。立法上，我國的《土地管理法》只規(guī)定了土地征收必須經(jīng)過國務院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，對被征收人認為土地征收目的不符合法律規(guī)定時的救濟機制卻沒有任何規(guī)定。但由于我國行政機關現(xiàn)在的工作水平和透明度還不能完全令人滿意，因此，過于原則性的規(guī)定不利于約束行政機關嚴格依法實施土地征收。
2、法律經(jīng)濟學的核心思想是求任何法律的制定和執(zhí)行都要有利于資源配置的效益并促使其最大化，以最有效地利用資源，最大限度地增加社會財富。我國補償?shù)捻椖枯^少，遠不能覆蓋被征地人所有的損失，這是我國土地征收補償制度的主要缺陷之一。
（1）補償標準偏低，而且以地平均年產(chǎn)值作為補償標準極不科學。雖然1998年《土地管理法》已經(jīng)大幅提高了征地補償標準，但這樣的補償標準在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與土地的市場價格相比還是偏低。根據(jù)土地管理法的規(guī)定，對土地的補償和對農(nóng)民的安置總計為該耕地在征地前三年平均產(chǎn)值的10~16倍，最多不超過30倍。按照這個標準，以現(xiàn)金形式的補償通常都在每畝1.5~3.5萬元。實踐中，不少地區(qū)征地時僅以法律規(guī)定的最低標準計算補償額，被征地方獲得的補償是相當?shù)偷摹?/p>
同時，根據(jù)政治經(jīng)濟學的原理，級差地租是由經(jīng)營較優(yōu)土地獲得的、轉(zhuǎn)歸土地所有者占有的一部分超額利潤，由個別生產(chǎn)價格低于社會生產(chǎn)價格部分的差額構(gòu)成。在市場經(jīng)濟和土地所有權(quán)存在的條件下，優(yōu)等地、中等地上的超額利潤，最后會通過土地所有者與租地經(jīng)營者之間的競爭，轉(zhuǎn)化為土地所有者占有的級差地租。所以，土地所有權(quán)是使超額利潤轉(zhuǎn)化為級差地租的原因，而同級差地租的形成沒有關系。不難看出，土地生產(chǎn)條件的差別是級差地租產(chǎn)生的物質(zhì)條件。土地的有限性和以此為前提的土地經(jīng)營的壟斷，是級差地租產(chǎn)生的社會經(jīng)濟原因。而我國在土地征收的補償上采用平均年產(chǎn)值的標準，從法律設置上忽視了土地征收過程中級差地租存在的這一經(jīng)濟現(xiàn)實。
（2）征收補償中存在的一個重大問題在于農(nóng)民不能從土地增值中分享利益。政府往往以較低補償費獲得土地，再以很高的出讓金轉(zhuǎn)入市場，實踐中，這部分的增值額是非常大的。這些增值額實際上是土地從農(nóng)用地變?yōu)槌鞘杏玫禺a(chǎn)生的級差地租。但是，國家對征地過程中的這部分增值額不予確認，也沒有讓失地的集體組織或農(nóng)民從增值額中獲利。農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)為建設用地的過程，應當是農(nóng)民分享城市化和工業(yè)化成果的過程，應當有利于縮小城鄉(xiāng)差距而不是擴大城鄉(xiāng)差距，因此，應解決土地增值分配不合理的問題。
（3）補償發(fā)放和補償方式存在缺陷。首先是土地補償費用收益主體不夠明確。由于歷史遺留的因素，土地在國家和集體土地所有權(quán)之間的權(quán)屬界定并不非常清晰，不同所有權(quán)主體的土地經(jīng)常交錯在一塊。眾所周知，征收土地與征用土地是不同的，前者改變的是所有權(quán)，后者改變的是使用權(quán)。在存在土地承包經(jīng)營權(quán)的情況下，如果征收土地就涉及到對兩個主體進行補償?shù)膯栴}：一是對所有者即農(nóng)民集體進行補償；二是對土地所有權(quán)上依法設立了承包經(jīng)營權(quán)的使用權(quán)人進行補償；三是如果上面附著物另為他人所有的，還涉及到第三人補償，如果土地使用權(quán)上設定了抵押權(quán)的，還應通知抵押權(quán)人，以保障擔保物權(quán)人的利益。但是，我國現(xiàn)行的土地管理法是怎么規(guī)定的呢？只通知和公告農(nóng)民集體和農(nóng)民，而土地管理法實施條例竟規(guī)定，土地補償只歸農(nóng)民集體經(jīng)濟組織，那征收的土地承包經(jīng)營權(quán)的補償費到哪里去了呢？顯然，土地法沒有考慮到我國土地使用權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)已流轉(zhuǎn)的法律現(xiàn)實。這給確定土地補償費用收益主體帶來了困難。
其次是土地補償方式不夠靈活，安置方法過于簡單，無法解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題。我國現(xiàn)行法律中規(guī)定勞動力安置是主要實行貨幣化安置的方式。計劃經(jīng)濟時代，勞動力的就業(yè)安置是確保農(nóng)民生活水平不下降的有效措施。但隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步確立和戶籍制度、勞動用工制度的改革，原有的勞動力安置辦法和“農(nóng)轉(zhuǎn)非”等辦法，在實踐中很少使用，已失去意義。安置費和土地補償費、青苗補償費一并計算補償給集體糾紛組織，對農(nóng)民安置問題不再考慮。而我國現(xiàn)在征地補償?shù)睦脵C制還不是很成熟。補償費用有時就直接發(fā)到農(nóng)民手上，出現(xiàn)農(nóng)民坐吃山空的現(xiàn)象。農(nóng)民失地后很難再獲得較好的工作機會，缺乏長遠的生活保障。
三、完善土地征收制度缺失的法律經(jīng)濟學分析
法律經(jīng)濟學者認為，征收制度的潛在無效率是可以被潛在效率抵消的。法律經(jīng)濟學者對此的解釋是，政府征收所涉及的項目一般都是巨大的，牽涉到與許多私人財產(chǎn)所有者的交易，這些復合交易的談判成本是很高的。原因有二：一是因為政府在規(guī)劃確定以后放棄原來的購買計劃而購買其他土地的成本巨大，私人所有者知道這點后會提出高昂的收購價格；二是因為每一位所有者都希望自己成為最后一個出售者以獲得最大的利益，勢必影響收購的進度。如果征收者承擔了巨大成本，只能提高服務價格，把成本轉(zhuǎn)嫁給消費者，這樣消費者和征收者雙方都不能獲益。此外，鑒于征收成本巨大，征收者也可能會采取其他措施替代征收他們計劃內(nèi)的土地，結(jié)果這些土地就不能轉(zhuǎn)到使用效率更高的征收者手中。因此，對于土地征收制度的完善，從法律經(jīng)濟學的角度應當做如下分析。
1、明確規(guī)定“公共利益”的范圍，以法律的形式確定土地征收制度的目的。
（1）在制定土地征收的法律制度過程中應如何理解要符合“公共利益需要”呢？法律經(jīng)濟學者運用有關公共產(chǎn)品的理論予以回答。根據(jù)該理論，對抗性和排他性的私人產(chǎn)品應由私人所有和提供，具有非對抗性和排他性的公共產(chǎn)品（如國防）則應該由公共所有，政府提供這些公共產(chǎn)品是更有效率的。由于政府提供公共產(chǎn)品時的高效率，因此，政府在供應公共產(chǎn)品時征收私人財產(chǎn)才是正當?shù)?，反之，政府為了供應私人產(chǎn)品而征收私人財產(chǎn)則是不正當?shù)?。供應公共產(chǎn)品也就要求政府的征收符合“公共利益需要”的要求。因此，我國應采取為世界上多數(shù)國家所采用的概述加列舉式的立法方式，除了保留現(xiàn)有“公共利益”的原則性規(guī)定外，還應明確規(guī)定“公共利益”的范圍。我國以劃撥方式取得土地使用權(quán)的項目范圍與世界各國關于“公共利益”的規(guī)定是基本一致的。我國可以將這條規(guī)定作為確定我國土地征收的“公共利益”的范圍基礎，同時將教育、衛(wèi)生、環(huán)境保護等項目明確列入“公共利益”的范圍之中。此外，我國還應加強與“公共利益”有關的各項事業(yè)的立法，建立我國完整的公益事業(yè)法立法體系，具體規(guī)定各項公共事業(yè)中的哪些建筑、設施可以適用土地征收。
（2）應該嚴格執(zhí)行《土地管理法》中的土地征收審批制度，區(qū)分公益性和經(jīng)營性建設用地，將土地征收嚴格限制在公益性建設用地內(nèi)。國務院或省級人民政府應加強對土地征收目的合法性的事前審查和事后審查。在申報征地過程中，由指定的機構(gòu)審核該項目是否符合“公共利益用途”。根據(jù)我國的實際情況，以各級人大來審核較為可行，只有經(jīng)審核符合公共利益用途，方可核準征地。
2、至于為什么要“給予公平合理的補償”，法律經(jīng)濟學者給予的最簡單的解釋是，它能預防政府過度使用征收權(quán)。如果不存在公平賠償規(guī)定，政府很可能就會積極的征收更多的土地以降低自己的投入成本，而這種做法對整個社會來講往往是浪費資源和低效的。征收補償至少部分是為了強迫政府將征收的成本內(nèi)部化，從而使社會資源配置達到經(jīng)濟學意義上的最佳點。顯然，征收行為不僅具有管理成本，而且具有昂貴的機會成本：一旦財產(chǎn)被政府征收，它就不可能再被任何私人使用。如果政府不需要給予補償，即不需要花錢就可征收財產(chǎn)，那么政府可能會受到“財政錯覺”影響，也就是政府官員將誤以為所征收的資源沒有機會成本或機會成本很低，從而作出非理性決策。其結(jié)果必然導致政府過度征收，進而導致資源的錯誤配置和浪費。為了避免發(fā)生財政錯覺，憲法要求政府給予完全補償或賠償，迫使政府比較征收的機會成本和征收后的財產(chǎn)價值。因此，在現(xiàn)階段我國對土地承包關系定位尚未明確的情況下，要完善土地征收的補償制度。
（1）擴大征地補償范圍，提高征收補償標準。征收條款與補償條款在法治國家被視為“唇齒條款”，不可分離。土地征收是對集體土地所有權(quán)和使用權(quán)的永久性轉(zhuǎn)移，農(nóng)民將永遠失去土地的經(jīng)營權(quán)，失去生活的可靠來源和保障。現(xiàn)行法律中規(guī)定的征地補償范圍無法補償因征地給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民帶來的損失。我國在第四次憲法修正案中明確規(guī)定了補償?shù)膬?nèi)容，這是立法上的一個巨大進步，為征用、征收補償立法和實施征用、征收補償活動提供了憲法依據(jù)。立法中應通過對土地所處的地理位置、種植種類和地上建筑物、構(gòu)筑物、地上作物、農(nóng)民房屋等補償予以明確，對相鄰土地的損害補償也應予規(guī)定，不斷擴大征地的補償范圍。
（2）國家需要承認征地帶來的土地增值效益，并使農(nóng)民從土地增值效益中分享利益。當然，土地征收造成的土地增值很大程度上是由政府開發(fā)建設帶來的，需要政府投入大量的資金進行基礎設施建設，因此，征地后的土地增值也應該有一部分為政府獲得。政府可以通過開征土地增值稅獲得此部分的份額。對被征收土地上的農(nóng)民進行妥善安置，是征地制度改革能否成功的關鍵。安置工作應當實行由“以安排勞動力就業(yè)為主”轉(zhuǎn)向“以市場為導向的多種途徑安置”的原則，拓寬安置渠道?？梢钥紤]以土地補償費為主，采用以下補償方式：貨幣安置；地價款入股安置；社會保險安置；留地安置；用地單位安置；農(nóng)業(yè)安置；土地開發(fā)整理安置等等安置途徑。但不管采取何種途徑，應堅持“保護農(nóng)民的合法利益”的原則，使農(nóng)民在失去土地后還能保證其生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。
【參考文獻】
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關鍵詞:土地征收補償;補償原則;補償范圍;補償標準;救濟
中圖分類號:D922.3 文獻標識碼:A 文章編號:1009-8631(2010)01-0034-01
隨著我國工業(yè)化、城市化進程逐漸加大步伐,大量城市、城鎮(zhèn)周邊地區(qū)的農(nóng)用土地被征收。為了維護失地農(nóng)民的權(quán)益,第四次憲法修正案“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”的規(guī)定為我國的土地征收補償制度提供了憲法基礎和保障。為了有效實施憲法確立的土地征收補償制度,修訂后的《土地管理法》、新頒布的《物權(quán)法》等法律就土地征收補償問題做了相對細化得規(guī)定,國務院及國土資源部實施了一系列配套的規(guī)范性文件,從而形成了系統(tǒng)的土地征收補償法律體系。但是,我們看到,目前我國的土地征收補償制度仍不完善,加之整個社會就業(yè)壓力增大,社會保障匱乏,失地農(nóng)民的生活狀況急劇下降。失地農(nóng)民補償問題引起了國家和社會的高度重視,成為社會各界關注的熱點問題。本文結(jié)合我國的國情,參考國外的一些做法,就我國土地征收補償制度的完善提出幾點建議,喚起大家對這一問題的繼續(xù)關注。
一、確立公平補償?shù)耐恋卣魇昭a償基本原則
土地征收補償原則是土地征收補償?shù)幕A。不同國家和地區(qū),土地征收補償?shù)脑瓌t各不相同,總的來說,主要有完全補償原則、不完全補償原則及相當補償原則。完全補償原則認為,對于行政相對人因公共利益受到的特別損失,國家都應予以補償;不完全補償原則強調(diào),為了調(diào)和權(quán)利剝奪和社會義務,應給予臺理的補償,補償應限于被征收財產(chǎn)的價值;相當補償原則認為,公正的補償只要是按照補償時社會的一般觀念,算定相當?shù)?、合理的補償就足夠了。雖然我國憲法中規(guī)定了土地征收必須補償,但是缺少對補償基本原則的規(guī)定,其他法律也未對土地征收補償基本原則做出明文規(guī)定,因而各省、各地的農(nóng)村土地征收標準不是很統(tǒng)一,補償結(jié)果差異性很大。
為更好地保護被征收人的合法權(quán)利,維護社會的穩(wěn)定,促進和諧社會的構(gòu)建,我國應確立土地征收補償?shù)幕驹瓌t。首先,在憲法中明確規(guī)定土地征收補償?shù)目傇瓌t。根據(jù)我國國情,借鑒國外先進的立法經(jīng)驗,筆者建議,在憲法中應規(guī)定公平補償?shù)耐恋卣魇昭a償原則,為其他土地征收補償立法具體規(guī)定補償標準明確憲法基礎。公平補償?shù)脑瓌t,更具有靈活性、適應性和包容性,能夠規(guī)范土地征收權(quán)力的運作,化解規(guī)范之間的矛盾沖突,為法官提供司法判決的理由,使被征收人的損失按照公平的市場價格得到填補。其次,土地管理法等相關立法,在憲法公平原則的指導下,應將憲法確立的公平補償原則具體化,使其能夠有效應對現(xiàn)實當中出現(xiàn)的征地補償糾紛,從而實現(xiàn)社稷的安定,保障人民的福社。
二、完善土地征收補償?shù)姆秶蜆藴?/p>
首先,擴大補償范圍。我國土地征收補償范圍狹窄,只包括土地補償費、林木補償費、青苗及地上附著物補償費、安置補償費、房屋補償費和搬遷安置費,沒有做到充分的補償。為了改變土地征收補償范圍過窄、對相對人保護不利的局面,適應現(xiàn)代社會征收補償理論的發(fā)展要求,擴大補償范圍。補償不但要包括土地征收的直接損害補償,還包括因征地引起的間接損害補償,如土地承包經(jīng)營權(quán)損失造成的直接經(jīng)濟利益損失、由于土地征收而給被征收地塊之外的殘留地所造成的直接損失等,只有這樣,才能使土地所有者不致因土地征收而受到經(jīng)濟上以及精神上的損失,從而有效地保護所有者的利益?！?/p>
其次,完善土地征收補償?shù)臉藴省Ｃ鞔_了補償范圍之后,接下來的問題是以什么樣的標準對被征收的財產(chǎn)予以補償回顧歷史,不少國家在征收補償?shù)臅r候是按照財產(chǎn)所有人的價值進行補償,但是,由于所有人的價值非常復雜,很多時候難以確定財產(chǎn)所有人的具體價值。而市場價值具有形式上的中立性,更具有可操作性,不少國家逐步改為以市場價值為補償標準。在我國,第47條對被征收的土地的補償標準作了詳盡的規(guī)定,但是,該標準并沒有明確這種補償是屬于市場價值還是所有人的價值,而是不僅考慮到被征地農(nóng)民的生活成本,同時還依賴政府的財政能力。這種標準是由行政機構(gòu)決定,毋需考慮財產(chǎn)的市場價值,是高度行政化的土補償標準,實踐征收過程中,土地征收補償?shù)囊?guī)定存在層層授權(quán),甚至是無權(quán)授權(quán)現(xiàn)象,且對農(nóng)民的補償偏低。因此,完善土地征收補償?shù)臉藴?要建立以保護被征收人權(quán)利為主旨的法律制度,將土地所有人的“義務本位”改為“權(quán)利本位”,從法律上明確個人對集體所有土地的各項權(quán)利。對于征地的補償,以土地的市場價值為標準對被征收人進行補償。
三、健全土地征收補償?shù)木葷鷻C制
“人類權(quán)利自始就是與救濟相聯(lián)系的。沒有救濟可依的權(quán)利是虛偽的,猶如花朵戴在人的發(fā)端是虛飾?！彪S著我國征收土地行為的頻繁和征收土地量的增多,隨著農(nóng)民民主法律意識的增強,由征地引發(fā)的糾紛越來越多。遺憾的是,我國至今尚未有一部法律對行政補償訴訟作出專門規(guī)定。而實踐中存在著征地補償是合法行為而不屬于行政訴訟受案范圍的誤區(qū),造成了行政補償案件的立案難、審理難和判決難,導致被征地相對人權(quán)利受到侵害時告狀無門,維權(quán)艱難的現(xiàn)狀。
為了維護被征地人的合法權(quán)益,規(guī)范政府行為,必須健全土地征收補償?shù)木葷鷻C制。首先,建立解決土地糾紛的社會仲裁機構(gòu)。社會仲裁機構(gòu)因其具有中立性、專門性、簡易性,能夠直接接受社會監(jiān)督,可在仲裁機構(gòu)內(nèi)部設立專門解決土地糾紛的仲裁部門,來解決土地征收補償中的糾紛。其次,完善行政復議制度。行政復議作為土地征收及補償救濟的重要途徑,因其專業(yè)、效率而具有其不可取代的優(yōu)點?！缎姓妥h法》第30條的規(guī)定為土地征收補償糾紛提供了行政復議救濟途徑,為強化其糾紛解決的功能,應從延長被征收人提出行政復議申請的期限、行政復議期間應停止土地征收的執(zhí)行、修改《行政復議法》關于復議終局的有關規(guī)定等方面進行完善。最后,完善司法救濟。從法律層面明確人民法院對于土地征收補償?shù)乃痉ü茌牂?quán),法院應逐步擴大對征地農(nóng)民的司法救濟,規(guī)定相對人對于土地征收過程中征收土地的公共利益目的的認定、土地征收方案和補償方案是否合理、征地程序是否公正等各項具體行政行為都可以向法院,由法院在衡量相關利益后作出裁決。
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土地征收是國家為了公共利益的需要，按照規(guī)定的批準權(quán)限和程序，將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?，并給農(nóng)民集體和個人以補償?shù)姆芍贫?。土地不僅是不可再生的資源，也是人類賴以生存的物質(zhì)基礎，因此歷來為人們所重視。那么作為土地征收的有關立法也顯得異常重要，但我國還沒有專門的《土地征收法》，目前的土地征收主要靠《憲法》和《土地管理法》及其實施條例來調(diào)整。這樣的立法現(xiàn)狀不但與土地征收的法律地位不相適應也顯得有點單調(diào)。另外隨著我國的飛速及各地化、城市化進程的加快，大量的土地被征收，用于非農(nóng)化建設，農(nóng)村集體土地征收的狀況更加混亂。因此農(nóng)村集體土地在征收過程中所暴漏出來的也就越來越多，有些行為已嚴重違背了土地征收的基本原則和立法本意。主要表現(xiàn)在以下幾方面：如土地征收權(quán)被濫用、各地補償標準及范圍不合理、征收程序不規(guī)范不民主及以租代征等等。這一系列問題的存在如不加以妥善解決將直接侵犯廣大農(nóng)民的利益，另外也直接擾亂國家整個土地資源規(guī)劃和利用，因此作者建議從以下幾方面加以完善。一、首先從立法上明確規(guī)定“土地征收”和“土地征用”的區(qū)別。二、村民小組作為土地所有權(quán)人的法律地位應加以明確。三、嚴格限定土地征收的條件。四、農(nóng)村集體土地征收應市場化運作，加強政府向服務型功能轉(zhuǎn)化。五、擴大土地補償范圍，采取多種形式的土地征收補償方式。六、完善土地征收程序，加強征地民主。七、“公共利益”應法定化。八、制定專門的土地征收法。
關鍵詞：集體土地征收 土地征收和土地征用
缺陷及完善
土地征收制度是《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國土地管理法》為社會公共利益所確立的一種基本法律制度。①對土地征收的概念界無大的爭議，在以前有的稱土地征用即國家依照法律規(guī)定將土地收為公用。②有的還稱為國家建設征用土地，也就是國家運用行政權(quán)力把農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)為國家所有的行為。③如一九九八年《土地管理法》就沿用此概念。因此我們現(xiàn)在一般認為土地征收是指國家為了社會公共利益的需要，按照法律規(guī)定的批準權(quán)限和程序，將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜胁⒔o農(nóng)民集體和個人以補償?shù)姆芍贫?。土地作為農(nóng)民生產(chǎn)的基本要素和人類賴以生存的物質(zhì)基礎其重要性是不言而喻的，但是目前除了一部《土地管理法》及其實施條例和《憲法》的原則性規(guī)定外，我國沒有一部專門的《土地征收法》，這顯然與土地征收的法律地位及其重要性不相適應。另外隨著我國經(jīng)濟的飛速發(fā)展和各地工業(yè)化、城市化進程的加快，大量的土地被打著“公共利益”的旗號而濫用，用于非農(nóng)化建設，有些純粹是經(jīng)營性的開發(fā)，完全是為了獲得私利。這些行為嚴重違背了土地征收的基本原則和立法本意，所暴漏出來的問題也越來越多，已嚴重了我國土地征收市場發(fā)展的秩序，這更迫切需要出臺一部專門的《土地征收法》。
一 目前我國土地征收的法律概況
我國土地實行的是社會主義公有制，即全民所有制和農(nóng)民集體所有制。那么作為土地所有制的法律表現(xiàn)形式，土地所有權(quán)也相應分為國家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)。而按照我國《土地管理法》第二條第四款的規(guī)定，我國的土地征收也只能發(fā)生在國家和農(nóng)民集體之間，因此本文所談的土地征收不包括國有土地使用權(quán)的征用。
近年來隨著我國城鎮(zhèn)化水平的進一步提高，土地征收現(xiàn)象越來越普遍，它也成為農(nóng)村的一個基本法律問題。另外土地征收本身就是經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)果，它和經(jīng)濟的發(fā)展密不可分，經(jīng)濟越發(fā)達的地區(qū)，土地征收發(fā)生率也越高，這就使我國的土地征收和經(jīng)濟發(fā)展緊密相連并且表現(xiàn)得越來越明顯。土地的征收在國民經(jīng)濟生活中顯得是如此重要，但是我國目前還沒有一部專門的《土地征收法》，目前的土地征收、征用主要靠《憲法》、《土地管理法》及其《實施條例》以及國務院《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條理》等相關行政法規(guī)、規(guī)章來調(diào)整。就目前來說國家只要是為了“公共利益”的需要隨時都可以對農(nóng)民集體所有的土地實行強制征收。并且按照《土地管理法實施條例》第25條的規(guī)定對征收這種法律行為任何單位和個人不得提出異議，如對征收土地的補償費用有異議也只能提請批準征地的政府裁決。但征收補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施。另外按照現(xiàn)行《土地管理法》第47條的規(guī)定，征收耕地的補償費用僅包括土地補償費用、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費，至于補償標準為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的六至十倍，特殊情況下不超過三十倍。從以上立法可以看到我國的土地征收補償采用的是有限的低價補償，并且補償范圍也只限于《土地管理法》第47條的規(guī)定。
實質(zhì)上土地征收的補償費用在我國是和當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展相適應的，東部地區(qū)往往高于中西部地區(qū)，就目前中原地區(qū)一般耕地年產(chǎn)值僅為1000元左右，也就是說每畝耕地的土地補償費用為3萬元，這點費用根本不能保障失地農(nóng)民以后的生活，而征地后土地的市場價格往往為補償費用的十幾倍甚至幾十倍。土地征收前后的巨大差價誘惑著部分地區(qū)大搞各類開發(fā)區(qū)，以致前幾年出現(xiàn)大規(guī)模的“圈地運動”，甚至有些地方出現(xiàn)了征而不用，等待升值使大量土地閑置，浪費土地資源的現(xiàn)象。另據(jù)有關部門統(tǒng)計：在《中華人民共和國土地管理法》通過后的1986年至1995年，耕地累計減少10266萬畝，年均減少1027萬畝，在這些減少的耕地中，其中違法用地總量達428.7萬畝。④全國1/3以上的群眾生活歸因于土地問題，而其中60%左右直接由征用引起。⑤因此基于上述土地使用狀況土地征收制度的改革也是勢在必行。
二 當前土地征收制度的缺陷
（一） 土地征收權(quán)被濫用
當前土地征收過程中所存在的一系列問題與我國土地征收法律、法規(guī)的不完善和政府對土地管理的缺位有關。《中華人民共和國憲法》第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。”《中華人民共和國土地管理法》第 2 條第4款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律對土地實行征收或者征用并給予補償?！睂嶋H上公共利益的概念已被擴大到經(jīng)濟建設，可以說許多企業(yè)都打著“公共利益”的名義來申請用地，那么這就存在一個“公共利益”如何界定的問題。我建一個學校和是為了公共利益，我開發(fā)一個經(jīng)濟適用房住宅小區(qū)是否也為公共利益呢？
另外“公共利益”外延界定的不明確也導致土地征收權(quán)被國家權(quán)力機關極度濫用。因為我國土地征收的補償費用實行的并非真正的市場價格，而是由國家單方制定的補償標準和范圍，遠遠低于市場價格。即使這樣的低價也往往是由用地單位來支付的，國家實際上是無對價取得土地，這就加劇了土地征收權(quán)的濫用。
（二） 土地征收補償標準和范圍不合理
1、補償標準和范圍缺乏足夠的法律依據(jù)
按照目前的土地征收制度，實際上是土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，即由農(nóng)村集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜小＜热皇莾煞N所有制的轉(zhuǎn)移，那么在市場經(jīng)濟條件下土地的價格就應該由市場來決定，就應該由法定的土地價格評估機構(gòu)來評估。而現(xiàn)行法律規(guī)定是按照被征用土地前3年的平均產(chǎn)值的6—10倍來的，一方面這種制度受多種因素的影響如市場、土地用途、地區(qū)差異、種植條件等。另一方面按照法律規(guī)定集體土地征收是單方強制性的，被征收單位不得拒絕，按照《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條第3款的規(guī)定，被征收土地的農(nóng)村組織和農(nóng)民只有對土地補償標準有異議的，才有權(quán)要求批準征收土地的人民政府裁決。這個異議是指對6—10倍以內(nèi)，而對于被征地單位的補償要求高于10倍的救濟措施在立法及司法解釋中并未提及。另外這樣的規(guī)定也違背了民法規(guī)定的財產(chǎn)所有權(quán)的基本權(quán)能，體現(xiàn)不出農(nóng)村集體組織作為土地所有權(quán)人的法律地位。
2、征地補償范圍小、標準低
從現(xiàn)行的法律法規(guī)來看，土地征收的補償范圍一般限于土地補償費、安置補助費、青苗補償費、地上附著物補償費、新菜地開發(fā)建設基金、土地復墾費或耕地開墾費等。這樣的補償范圍在土地市場發(fā)展的今天遠遠彌補不了農(nóng)民失去土地的損失。因此是否能考慮一下象國外一樣進一步擴大征地的補償范圍，如加拿大的土地征收補償一般包括（1）被征收部分的補償，必須根據(jù)土地的最高和最佳用途及當時的市場價格。（2）有害或不良影響補償，主要針對被征收地塊剩余的非征地，因建設或公共工作對剩余部分造成的損害，可能還包括對個人或經(jīng)營損失及其他相關損失的補償。（3）干擾損失補償，被征地所有人或承租人因為不動產(chǎn)全部或基本征收，因混亂而造成的成本或開支補償。（4）重新安置的困難補償。⑥
另外德國對土地的補償范圍也值得借鑒，如（1）土地或其他標的物權(quán)利損失補償標準為：以土地或其他標的物在征收機關裁定征收申請當日的轉(zhuǎn)移價值或市場價值為準。（2）營業(yè)損失補償，補償標準為：在其他土地投資可獲得的同等收益。（3）征收標的物上的一切附帶損失。⑦其實土地征收補償范圍在我國個別地方也有所突破，如《江蘇省蘇州市征用土地暫行辦法》第14條規(guī)定的就有保養(yǎng)費，并且在該辦法第24條還對保養(yǎng)費的發(fā)放辦法作出了詳細規(guī)定。
另一方面土地的補償標準也有點過低，按照法律規(guī)定補償標準為被征收前3年畝產(chǎn)量的6—10倍，這樣算下來荒地補償費每畝為5000元左右，即使可耕地在有些農(nóng)村也只有20000元，不要說彌補損失了，甚至連原來的生活水平都難以維持。
3、安置補助費過低，解決不了勞動力安置問題，另外也與我國現(xiàn)行勞動法不協(xié)調(diào)。
例如湖北省的安置補助費一般在5000—14000元/畝，這樣低的安置費，用人單位根本
論文關鍵詞 集體土地 征收 征收程序 征地補償安置
一、集體土地征收制度概述
（一）概念與背景
在我國，土地所有權(quán)的主體只有國家和集體經(jīng)濟組織。依照現(xiàn)行的法律制度，土地所有權(quán)不能自由地在流通市場買賣，農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)也受到了較大的限制。因此，當國有土地難以滿足公共利益的需求時，國家就只能依靠征收和征用兩種強制手段取得其他主體的土地，以滿足其用地需求。征收和征用雖均以公共利益為出發(fā)點，但二者存在明顯的區(qū)別。具體而言，土地征收的法律后果是將原土地的農(nóng)民集體所有權(quán)變?yōu)榱藝宜袡?quán)，即土地所有權(quán)的主體發(fā)生了變化，而征用僅僅是臨時性地改變了土地使用權(quán)的主體。
所謂集體土地征收，指的是國家為公共利益的需要，由縣級以上地方人民政府及其土地行政主管部門組織實施，依法將屬于集體所有的土地變?yōu)閲校_定給建設單位使用，并對集體經(jīng)濟組織及有關農(nóng)民給予補償和安置的一種具體行政行為。
集體土地征收包含三層法律關系，其一，國家作為征收主體與被征收主體集體經(jīng)濟組織或農(nóng)民之間的征收與被征收的關系，其二，國家作為征收主體與用地主體建設單位之間供地與用地的關系，其三，建設單位與集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民之間補償與被補償?shù)年P系。目前，這三層法律關系沒有理順。集體土地征收作為一項具體的行政行為，應當表現(xiàn)為政府與集體組織、農(nóng)民兩者之間的直接而簡單的關系。對集體組織、農(nóng)民進行補償不應由用地主體建設單位進行，在實踐層面上，這種做法容易導致被征收主體的合法權(quán)益得不到切實的保障。不牽涉到建設單位，單純的政府與集體的征收補償關系才是制度未來發(fā)展的方向。
（二）集體土地征收的基本程序
《土地征收管理法》規(guī)定了集體土地征收的法定程序。依據(jù)該法規(guī)定，集體土地征收包括如下基本程序：征地審批、征地公告、補償?shù)怯?、確定補償安置方案、事實補償安置。
征地公告是指縣級以上政府告知集體土地所有人其所有的土地，經(jīng)有權(quán)機關批準已被國家征收?！锻恋毓芾矸ā返谒氖鶙l第一款作出了原則性規(guī)定：“國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施?！薄锻恋毓芾矸▽嵤l例》第二十五條則對公告程序的具體內(nèi)容進行了明確說明：第一，公告主體是被征用土地所在地的市縣人民政府；第二，公告內(nèi)容是批準征地機關、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、人員安置辦法以及辦理征地補償?shù)钠谙薜?；第三，公告地點是被征用土地所在地的鄉(xiāng)、村。
補償?shù)怯洺绦蛟凇锻恋毓芾矸ā泛汀锻恋毓芾矸▽嵤l例》中規(guī)定存在差異。根據(jù)《土地管理法》，被征用土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應當在公告規(guī)定的期限內(nèi)持權(quán)屬證書到當?shù)卣恋匦姓鞴懿块T辦理登記。但《土地管理法實施條例》則將登記機關規(guī)定為公告中指定的政府土地行政主管部門。實施條例將辦理補償?shù)怯浀臋C構(gòu)規(guī)定為公告指定的相關部門，相比《土地管理法》之規(guī)定在實際操作上更具靈活性，因而更有利于征收主體在進行征收公告時從高效便民的角度出發(fā)，選擇更便利被征收主體辦理征地補償?shù)怯浀恼恋匦姓鞴軝C關進行登記。征地補償?shù)怯涍@一程序的內(nèi)容主要分為兩個方面：第一，辦理登記的期限為公告規(guī)定的期限。在相關法律上，由于征用土地涉及面積、人數(shù)等多種因素，登記期限并沒有給出一個具體的時間限制，而是交由公告主體依據(jù)不同的實際情形進行確定；第二，登記機關為公告指定的機關。
確定補償安置方案，包括以下幾個步驟：第一，補償安置方案的確定。法律規(guī)定只對補償安置方案的主體進行了限定，并未涉及安置方案確定程序的具體內(nèi)容。依此規(guī)定，征地補償安置方案是行政機關的內(nèi)部程序，被征收人無權(quán)參與方案的確定過程。因此，補償安置方案系屬行政機關作出的單方面決定；第二，公告補償安置方案；第三，聽取意見；第四，上報批準。補償安置方案應報“市、縣人民政府批準”。
（三）集體土地征收補償制度
農(nóng)村集體土地征收補償制度在土地征收體系中處于核心位置。它既是一種權(quán)力約束機制，更是一種利益協(xié)調(diào)、權(quán)利保障機制。就其對權(quán)力約束的功能而言，征收補償費的支出能夠有效限制政府過于草率地采用征地權(quán)這一行政權(quán)力，集體土地征收補償制度是對公權(quán)力的實質(zhì)性約束。就其作為權(quán)利保障機制的一點而言，被征收對象依據(jù)公平原則應當獲得適當?shù)难a償，在公共利益和私人利益相沖突時，補償制度提供了一條救濟途徑。
除憲法之外，集體土地征收補償制度的法律依據(jù)還集中體現(xiàn)在《土地管理法》與《物權(quán)法》等法律文件之中。《土地管理法》及實施條例對集體土地征收補償制度的規(guī)定較之于《物權(quán)法》更為詳實具體，是該制度的主要法律依據(jù)。
從征收土地的補償范圍來看，我國法律規(guī)定只對直接損失予以補償，被征收主體的間接損失和其他相關損失一般不予補償；從征地補償標準來看，被征收主體獲得補償?shù)臄?shù)額根據(jù)被征收土地原有用途的不同基本采平均年產(chǎn)值的倍數(shù)方法計算；從補償爭議處理程序來看，補償標準產(chǎn)生爭議時，由縣級以上政府處理，如果協(xié)調(diào)不成，則交由批準征地的政府通過裁決的方式予以解決。
此外，國務院于2006年頒布的《關于加強土地調(diào)控有關問題的通知》、國土資源部分別于2010年、2014年下發(fā)的《關于進一步做好征地管理工作的通知》和《國務院辦公廳關于落實中國中央國務院關于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化若干意見有關政策措施分工的通知》三個法律文件均對集體土地征收補償制度進行了不同程度、不同方面的完善。
二、集體土地征收制度的主要缺陷
（一）征收目的界定不清
國家行使征收權(quán)的正當性之前提在于征收土地是為公共利益之必要。換言之，國家只有為了公共目的，才能夠?qū)竦幕矩敭a(chǎn)權(quán)利給予一定的限制，否則，將可能導致政府行政權(quán)力的濫用。我國立法對“公共利益”作出了規(guī)定，但對于其概念并沒有進行明確的限定。公共利益這一概念本身具有模糊性，包涵相當廣泛的外延，對其若不進行明確的界定，有可能造成政府征收權(quán)的濫用，征收土地行為的擴大化，進而損害集體組織及廣大農(nóng)民的切身利益。
由于立法對公共利益界定不清，直接導致在實踐中我國公共利益認定的行政主導性與征收泛化。按照《土地管理法》的規(guī)定，公共利益的認定完全由行政機關單方面決定。立法層面授予了行政機關最大化的自由裁量權(quán)，而缺乏被征地者等相關利益主體的監(jiān)督約束。在國土資源部對北京、上海等十六個省市征地項目的一次調(diào)查中，數(shù)據(jù)顯示東部城市近十年來的所有征地項目真正用于公共利益的比例不到百分之十，大量的被征收土地用于經(jīng)營性目的。
（二）征地補償?shù)姆鞘袌龌?/p>
2005年國土資源部下發(fā)《關于開展制定征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和征地區(qū)片綜合地價工作的通知》，通知規(guī)定“必須按照征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和征地區(qū)片綜合地價對農(nóng)民補償”，這在本質(zhì)上是政府主導定價，由政府利用所處的優(yōu)勢地位單方面決定被征收土地價值。多年來，集體土地征收補償費用過低已成為引發(fā)征地矛盾的最突出原因。征地補償?shù)姆鞘袌龌谝欢ǔ潭壬象w現(xiàn)了計劃經(jīng)濟的色彩，長期以來過低的補償標準無法體現(xiàn)市場經(jīng)濟條件下土地的真實價值，因此農(nóng)民的合法權(quán)益也無法得到公平受償。
（三）征地程序不完善
前文已對集體土地的征收程序進行過討論，在此不再贅述。我國征地程序的一個非常明顯的特征是程序設置更傾向于保證政府的行政效率，被征收人則處于相對被動的地位。涉及被征收人的利益保護的程序如聽證、申訴等缺乏應有的具體的制度保障。盡管2004年《國土資源聽證規(guī)定》中賦予了相對人對征地補償標準和安置方案要求聽證的權(quán)利，但難以解決根本上的問題，整個征地過程群眾參與度低、透明度不高是普遍現(xiàn)象。目前關于保障農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)的程序性規(guī)定大多過于原則化，在實踐中缺乏可操作性，因此此類程序性權(quán)利難以得到真正落實。
三、完善集體土地征收制度的建議
（一）引入市場機制，建立合理的補償標準和范圍
目前，在我國，集體土地征收補償費用過低無疑是引發(fā)征地矛盾的最突出原因。雖然各地在原有基礎上不斷提高征地補償標準，但這種非由市場機制確定的補償標準不僅存在嚴重的滯后性，而且遠遠不能體現(xiàn)土地的實際價值，從而對農(nóng)民的損失做到公平補償。
合理的集體土地征收補償標準，應當在公平市場價值的基礎之上，充分考慮到集體土地的市場價格，對征收土地的實際價值與原所有人的交易成本給予完全的補償。這在一定程度上也要求擴大征收補償范圍。
（二）具體完善集體土地征收程序
首先，法律應當嚴格、明確地界定“公共利益”的范疇。界定公共利益時，可以采用列舉加概括的立法方式，在進行概括時，還應當運用比例原則，進一步縮小公共利益的范圍。按照法律明確列舉和比例原則概括的雙重限制方法能夠有效的防止因公共利益不明確導致的行政權(quán)力濫用，加強對公共利益審查的力度。
【關鍵詞】土地征收；利益分配；法律保障；補償方式多元化
一、我國農(nóng)村土地征收補償制度現(xiàn)狀
土地征收是指國家為了社會公共利益的需要，依據(jù)法律規(guī)定的程序和批準權(quán)限，并依法給予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及農(nóng)民補償后，將農(nóng)民集體所有土地變?yōu)閲型恋氐男袨?。依?jù)我國現(xiàn)行的土地征收法律法規(guī)征收具有以下特征：
（一）依照土地原有用途制進行補償
依據(jù)《土地管理法》第四十七條之規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償?！?《物權(quán)法》第四十二條都規(guī)定：“征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益?！蓖ㄟ^具體法條我們看到，在土地征收上是以土地原有用途作為補償依據(jù)。
（二）“產(chǎn)值數(shù)倍法”彌補農(nóng)民損失
依據(jù)《土地管理法》第四十七條第二款的規(guī)定：“征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算……但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍?！边@種“產(chǎn)值數(shù)倍法”在實踐中，顯現(xiàn)出明顯的不合理性和不公平性，不同地域的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)不同，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值也存在很大差異，通過制定產(chǎn)值標準雖然可以解決地方政府在產(chǎn)值標準上的隨意性問題，但卻偏離了“產(chǎn)值數(shù)倍法”對農(nóng)民損失的土地收益補償?shù)谋緛硪饬x。
（三）由行政機關依據(jù)土地所有權(quán)來確定補償對象
依據(jù)《土地管理法實施細則》第二十五條、第二十六條之規(guī)定：“征用土地方案經(jīng)依法批準后，由被征用土地所在地的市、縣人民政府組織實施?！备鶕?jù)實施細則，在土地征用補償方案是行政審批的方式，農(nóng)民并不享有前期參與的權(quán)利。并且補償費是下發(fā)到村集體，由村集體管理和使用。在安置補償上，或是交付安置單位或是支付被安置人的保險費用。接受統(tǒng)一安置的才能領取安置補助金，實際上農(nóng)民獲得的僅僅是地上附著物補償費及青苗補償費。
二、我國農(nóng)村土地征收補償存在的問題
（一）政府主導下“公共利益”界定范圍不明確
《憲法》規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！钡螢椤肮怖妗?，憲法并沒有明確規(guī)定。大量營利性商業(yè)項目，都以公共利益的名義強制征用土地，從而引發(fā)農(nóng)民的群體性上訪和干群沖突，嚴重影響農(nóng)村的社會穩(wěn)定和發(fā)展。我國的土地征收前提“公共利益”的判定機關與征收執(zhí)行機關都是“政府”。實質(zhì)上在我國土地買賣的一、二級市場上政府形成了“壟斷”。
（二）補償局限于直接經(jīng)濟損失，且行政救濟局限性大
2004年，國務院下發(fā)了《關于深化改革嚴格土地管理的決定》對農(nóng)民最關注的征地補償作了新承諾；土地補償費和安置補助費的總和達到法定上限，尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，當?shù)卣梢杂脟型恋赜袃斒褂檬杖胗枰匝a貼。但是在現(xiàn)實的執(zhí)行中仍然是僅保障最基本的生活，而且補償?shù)姆秶矁H僅是直接的經(jīng)濟損失，對于因征地產(chǎn)生附加損失的補償卻鮮有關注。
（三）土地流轉(zhuǎn)承包之后補償費分配不到位
土地在租用后，為了形成規(guī)模生產(chǎn)，轉(zhuǎn)化為現(xiàn)代農(nóng)場模式經(jīng)營，會有大量的資金投入。再者流轉(zhuǎn)后的土地在使用性質(zhì)上發(fā)生變化。經(jīng)過改良由低產(chǎn)變?yōu)楦弋a(chǎn)，由旱地變?yōu)樗铮@些改良的基礎是大量資金、技術(shù)、人力等方面的大量投入。然而在現(xiàn)行的土地征收補償對象是單一的，對于這種新產(chǎn)生的所有權(quán)、使用權(quán)分離的情況缺乏保護與關注。在征收補償上對這部分投入如何補償沒有規(guī)定，水田、旱地的改變后增值部分的收益如何分配，也是缺乏制度的約束。如果立法與政策無視這種新型關系，必將極大的損害的農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，嚴重阻礙農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進程。
三、完善土地征收補償分配政策、健全土地征收法律法規(guī)
（一）土地征收嚴格區(qū)分“公共利益征收”與“商業(yè)征收”
土地作為稀缺資源，現(xiàn)行僅僅允許“公共利益受益”的制度不能滿足經(jīng)濟發(fā)展的需要。將商業(yè)征收納入到合法的增收途徑中更有利于對土地的利用與保護。在立法的思路上可以將“公共利益征收”與“商業(yè)征收”嚴格區(qū)分開來，讓政府在土地征收的問題上回歸到宏觀調(diào)控與監(jiān)督保障的軌道上去。為失地農(nóng)民謀取更多的社會保障，以政府力量保障失地農(nóng)民的基本生活水平。
（二）明確征收補償原則，法律保駕護航
明確土地征收補償基本原則，用土地征收補償基本原則作為補救具體法律法規(guī)不足。在法律法規(guī)缺失具體規(guī)定的情況下，法官可以依據(jù)基本原則的精神做出判決，確定當事人權(quán)利義務及各方責任劃分。
（三）土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，明確征地補償?shù)臍w屬與分配
最高法院關于《農(nóng)村土地承包法》司法解釋第22條涉及到青苗和附著物的補償分配，但對于土地補償費以及安置補助費卻沒有明確規(guī)定。對于這一問題應該依照土地流轉(zhuǎn)的性質(zhì)做出不同的區(qū)分，保障農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，保護農(nóng)民切身利益。
總而言之，在很長一段時間內(nèi)，農(nóng)民土地權(quán)利的狀態(tài)是不穩(wěn)定和不確定的?；谠谡鞯匮a償中的問題，筆者認為應該改革征地補償分配政策，規(guī)范土地征用法律法規(guī)。以實現(xiàn)以下兩個目的：首先，明確征地補償各項基本原則。在分配土地補償款上的規(guī)定，應符合我國基本國情，切實反映被征地農(nóng)民的生存和社會保障的價值。其次明確征地補償方案的內(nèi)容，通過一套合理的土地征用程序，合理的救濟途徑，以及各種法律責任的規(guī)定，并監(jiān)督政府的行為，為了征地補償制度在保障農(nóng)民利益方面的實體內(nèi)容和程序內(nèi)容相一致。
參考文獻
關鍵詞：土地征收；問題；對策
Abstract: Land in China is not only the important production materials and property, but also the people to settle down in the country. In recent years, with the development of economy, city construction continues to accelerate, more and more countries levy on land, appeared some inevitable problems.
Key words: land expropriation; problems; Countermeasures
中圖分類號：F301.0文獻標識碼：A 文章編號：2095-2104（2013）
我國土地的所有制形式分為全民所有制和勞動群眾集體所有制兩種，我國的土地征收是發(fā)生在國家與農(nóng)村集體之間的所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，它是國家為了公共利益的需要，依照法律的規(guī)定，在給予了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民個人相應的補償后，將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜小Ｎ覈F(xiàn)行的征地制度形成于計劃經(jīng)濟時期，在近年來雖然不斷地進行調(diào)整和完善，但滯后市場經(jīng)濟的發(fā)展和城市化進程的加速，因此也不可避免地產(chǎn)生一些問題。
1土地征收程序存在的問題
1.1相關法律中“公共利益需要”缺乏明確界定
我國《憲法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收”，《土地管理法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對農(nóng)民集體所有的土地實行征收”。這些規(guī)定都強調(diào)了征收的前提條件是為“社會公共利益的需要”，也就是說，只為某個或某些經(jīng)濟組織或者個人利益需要，是不能征收集體土地的。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設項目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項目用地不是為“公共利益需要”。為實施城市規(guī)劃分批次征收土地后，由哪些具體的建設項目來使用具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由縣（市）人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給誰使用。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。
1.2土地征收的補償問題
土地征收是政府強制取得集體土地所有權(quán)的一種有償?shù)男姓绞??！锻恋毓芾矸ā分忻鞔_規(guī)定了土地征收的補償標準，相比之前有所提高，但仍不足。土地征收得到的補償往往低于人民的客觀需求。我們知道，國家為了公共利益，對被征收土地的農(nóng)民進行補償，既是世界通例，也體現(xiàn)了國家公共利益與土地所有者的“生產(chǎn)利益”、“財產(chǎn)利益”在矛盾中的必要協(xié)調(diào)，但是我國現(xiàn)行法律規(guī)定明顯帶有計劃經(jīng)濟的特征，如我國《土地管理法》第47條第2款明確規(guī)定：“征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍?！备鶕?jù)上述法律規(guī)定，國家對土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費都是以土地過去年均產(chǎn)值作為確定補償費用標準，這個標準雖在原來的基礎上有所提高，但仍存在一定的不足，它難以正確體現(xiàn)地塊的區(qū)位差異及各地不同的經(jīng)濟發(fā)展水平，進而難以維護農(nóng)民現(xiàn)有的生活水平。而廉價的土地征收成本使政府在征地中獲取了本應屬于農(nóng)民的土地征收與土地出讓之間的差價利益，侵害了廣大農(nóng)民的權(quán)益，也影響了政府在人民群眾心目中的信譽與權(quán)威的樹立。
1.3土地征收權(quán)的行使問題
從世界各國對土地征收權(quán)力的行使來看，大多是為了公共利益。一些經(jīng)濟比較發(fā)達的國家，政府更多的是采用通過與所有者合作或商議的形式獲得土地，實行土地先買為主，征收為輔。當收買發(fā)生困難時，才實行土地征收。在我國，凡是不屬于該集體經(jīng)濟組織的用地單位或個人需要使用土地，都必須請求政府動用征地權(quán)，從而滿足其用地的需要。我國自實行土地有償制度以來，各級地方政府為增加財政收入，對征地權(quán)的行使樂此不疲。有的地方往往通過建立開發(fā)區(qū)、科技園等向投資單位提供優(yōu)惠政策，而土地使用費往往作為其優(yōu)惠的條件之一。盡管現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定征收審批權(quán)由國務院及省級人民政府行使，但各級地方政府仍擁有一定的權(quán)力，加之監(jiān)督機制不完善，便在征地申報過程中出現(xiàn)了一些弄虛作假的行為。
1.3土地收益分配問題
主要是土地收益究竟補償給誰的問題，土地征收過程中，土地收益在被征收者與征收者之間進行分配。有關部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，地方政府占了補償收益的大部分，而被征收的百姓收之甚微。
然而在實際當中，一些縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府也參與補償收益的分配，從而導致集體經(jīng)濟組織及農(nóng)民個人獲取的補償收益減少。據(jù)有關部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，地方政府占了補償收益的大部分，而農(nóng)民作為集體土地的直接使用者和經(jīng)營者，在補償中往往處于劣勢，掌握在集體經(jīng)濟組織手中的征地補償費也往往被少數(shù)干部所侵吞。其次是土地收益分配法律法規(guī)不明確。土地補償費、地上附著物和青苗費的補償費的補償標準較低，前面已經(jīng)講過。對于這些費用是應以集體經(jīng)濟組織登記戶口為準，還是以土地承包人為標準進行劃分，法律無具體規(guī)定，實踐中容易產(chǎn)生糾紛。對于嫁城女、新生兒等能否享有分配之權(quán)，享有多大分配權(quán)，因無明確的法律依據(jù)，在實踐中各地依《村民委員會組織法》的規(guī)定，由村民大會或村民小組通過土地費用分配方案，在行使自治權(quán)中處理的結(jié)果相差很大，沒有享有分配權(quán)或沒有享有完全分配權(quán)的村民，以要求享有村民待遇為由，紛紛訴至法院。對該類案件缺乏具體的法律依據(jù)，在處理上隨意性很大，法院判決后，很難使當事人服判決，執(zhí)行過程中村委會抵觸大。
此外，有關土地征收程序的立法比較簡單、粗糙，在許多具體的制度設計上存在漏洞。具體表現(xiàn)在：（1）土地征收目的合法性審查沒有納入程序中。土地征收目的必須合法，必須是為了公共利益需要才能征收土地，這是國際上通行的原則，亦為我國法律所接受。但這一原則在實施過程中卻受到了嚴重扭曲。（2）缺少對行政機關的監(jiān)督機制。在我國，行政機關既是土地征收的決定者，亦是執(zhí)行者，處于絕對優(yōu)勢地位，必須嚴加監(jiān)督，防止權(quán)力濫用，但我國現(xiàn)行土地立法并沒有規(guī)定必要的監(jiān)督機制。
2 完善土地征用的具體對策
2.1以法律形式嚴格限定公益性用地范圍，增加“公共利益用途”的審核環(huán)節(jié)
我國現(xiàn)行法律中對“公共利益的需要”缺乏明顯界定，那么什么是社會公共利益？我國《憲法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。”《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》也有類似規(guī)定。這些規(guī)定都強調(diào)了征收土地的前提必須是為了“公共利益的需要”，也就是說，只為某個或某些經(jīng)濟組織或者個人利益需要，是不能征收集體土地的。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設項目用地是為了“公共利益的需要”，或界定哪些項目用地不是為了“公共利益的需要”。我國應借鑒征收制度比較成熟國家的經(jīng)驗，對公共利益的概念、范圍進行明確。將征收區(qū)分為公共利益的征收行為和非公共利益的征收行為，將土地征收限定在公共用途和符合公共利益的范圍內(nèi)，以限制借“公共利益”目的濫用征地權(quán)的現(xiàn)象。同時，應該嚴格執(zhí)行《土地管理法》中的土地征收審批制度。國務院或省級人民政府應加強對土地征收目的合法性的事前審查和事后審查。在申報征地過程中，由指定的機構(gòu)審核該項目是否符合“公共利益用途”。根據(jù)我國的實際情況來看，以各級人大審核較為可行，只有經(jīng)審核符合公共利益用途，方可核準征地。
2.2完善土地征收的補償制度，合理安置失地農(nóng)民
《土地管理法》規(guī)定的補償標準中的“土地年產(chǎn)值”是個極不易確定的數(shù)值，各地差異也相當大，計算時主觀性很強，不僅增大了政府自由補償?shù)碾S意性，而且在實踐中征地的雙方多數(shù)是達不成共識的。因此，解決這些問題應從幾個方面著手：第一，補償標準?，F(xiàn)行《土地管理法》盡管提高了根據(jù)土地產(chǎn)值補償?shù)谋稊?shù)，但還遠未消除低成本征地的不合理狀況。第二，擴大補償范圍。在對農(nóng)民的實際損失給予了補償?shù)耐瑫r，還應該加入預期的利益。預期的利益當然很難確定，但是可以從失地農(nóng)民近五年甚至近十年的平均利潤中予以確定，尤其是對于個人承包集體土地的農(nóng)戶，承包期限還未到期，承包的土地就被政府征收了，他們的預期利益就更應該給予維護。第三，合理的給予安置，應該在給予金錢補償?shù)耐瑫r，對他們今后的生活給予安置。如給予換地補償?shù)陌仓茫褪窃谡魇樟诉@塊土地后用另一塊適宜耕種的土地補償。另外，還可以將一部分補償拿出為失地農(nóng)民辦理保險，這也是維護他們合法利益可行的途徑之一。
2.3土地征收范圍的決定。政府有關部門應將決定征收的土地的范圍予以公告并通知被征收者，允許被征收者乃至社會公眾提出異議。如果對征地范圍有爭議的，可以向政府有關部門提出復議或者申訴，對復議或者申訴不服的，可以向人民法院提訟；當然，也可以直接向人民法院提訟。這樣的規(guī)定，既有利于對行政機關行使權(quán)力進行監(jiān)督，加強對其約束，防止其濫用征收權(quán)，同時也為被征收者提供了有力的救濟途徑，切實維護其合法權(quán)益。
2.4土地征收的補償。征收者與被征收者對征地的補償標準等問題進行談判、協(xié)商，由政府和農(nóng)戶選派的代表組成委員會共同確定征收賠償方案，意見不一時，由批準征收土地的人民政府裁決，對裁決不服的，可以向人民法院，由人民法院裁定，以保證補償方案的公正性。這種做法，有利于減少土地征收中的不公平性，使雙方可以在相對平等的基礎上進行協(xié)商，實現(xiàn)各方利益的最大化和平衡化。
2.5土地征收的執(zhí)行與完成。如果雙方達成協(xié)議或法院裁決維持征收決定，則可確定具體征收事宜。首先，由需用地人按照補償方案繳納土地征收補償費用，之后雙方到土地管理部門進行登記，需用地人獲得征收土地的所有權(quán)。這樣既有利于被征收土地者盡快獲得合理的補償，又有利于需用地人早日獲得土地的所有權(quán)，有利于雙方利益的實現(xiàn)，避免不必要的糾紛，維護交易安全。
3 結(jié)語
我國是一個農(nóng)業(yè)人口在可預見的長時期內(nèi)仍將占多數(shù)的農(nóng)業(yè)大國，土地征收事關失地農(nóng)民之生存權(quán)，事關社會穩(wěn)定之大局。土地征收引發(fā)的一系列矛盾已成為當前我國的重要問題，需要國家高度重視，有效解決。否則，若讓這些矛盾持續(xù)下去，得不到有效解決，上訪必會隨之而來，政府工作得不到有效開展，從而影響社會穩(wěn)定。
參考文獻：
關鍵字：農(nóng)村土地征收 主要問題 解決措施
一、 農(nóng)村土地征收概述
土地征收是征收的下位概念，對土地的征收是國家財產(chǎn)權(quán)征收的最主要形式，同時由于土地本身在一國經(jīng)濟和社會發(fā)展中的重要地位，因而土地征收也就成為國家征收的最重要內(nèi)容。依據(jù)征收的定義，土地征收可以界定為：國家強制取得他人土地所有權(quán)或者對他人土地權(quán)利過度限制的行為和制度。就我國而言，由于國家實行土地二元化所有制度，城市土地屬于國家所有，農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，因此，不存在國家對城市土地的征收問題，只有對農(nóng)村土地的征收一種情形，即單向性的農(nóng)民集體所有土地被征收為國家所有的土地。由此，可以將農(nóng)村土地征收定義為：國家強制取得農(nóng)民集體土地所有權(quán)或?qū)r(nóng)民集體土地權(quán)利過度限制的一種行為和制度。
二、 農(nóng)村土地征收過程中存在的問題
土地征收權(quán)利只有在符合公共目的時才能為法律和社會所接受，土地征收權(quán)利不能濫用。但在實際運作過程中，借土地征收的機會隨意侵犯被征收者合法權(quán)益的情形時有發(fā)生，從而引發(fā)了一系列矛盾。
（一）農(nóng)村土地征收范圍過寬
土地征收作為一項重要的政府公權(quán)力，應當保證公權(quán)公用。但是，在我國土地征用實踐中，一些征地范圍已經(jīng)突破了法律的界限，造成了濫用土地征用權(quán)的現(xiàn)象。個別非國家建設用地也是沿用國家建設用地征用土地的辦法獲得的。非公共利益的征地已經(jīng)涉及住宅、娛樂場所、廠房等商業(yè)用地。與土地征用權(quán)相關的公共利益，內(nèi)涵已經(jīng)發(fā)生改變，使得一些經(jīng)濟建設領域開始打著公共利益的旗號牟利。
（二）農(nóng)村土地征收法律程序缺乏系統(tǒng)的專門規(guī)定
目前，我國尚無一部專門規(guī)范征收的法律法規(guī)，更談不上專門規(guī)范征收程序的法律法規(guī)。由于缺乏系統(tǒng)且專門的農(nóng)地征收程序法律法規(guī)，致使實際的農(nóng)地征收過程中出現(xiàn)大量的違法違規(guī)問題?！锻恋毓芾矸ā泛汀锻恋毓芾矸▽嵤l例》對于農(nóng)地征收的規(guī)定比較原則化，致使農(nóng)地征收中的很多程序性規(guī)定根本無法實施，有損國家的權(quán)威性。同時，我國各地制定的農(nóng)地征收程序也是五花八門，有的甚至與《土地管理法》和《土地管理法實施條例》規(guī)定的程序相左，特別是有利于農(nóng)民的規(guī)定大打折扣，從而導致“合法”地侵犯農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象大量發(fā)生。
（三）農(nóng)村土地征收補償標準偏低
我國土地征用補償項目主要是土地補償費、勞動力安置費、附著物補償費等。征用補償項目存在的問題是：
1、土地補償費是按農(nóng)地收益來計算，并沒有反應農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地的預期土地收益，單純以被征用土地年均產(chǎn)值為依據(jù)來確定和計算補償安置標準的方法并不科學。因為我國農(nóng)業(yè)已由計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)已向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)過渡，農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多元化，種植方法科技含量提高，這使得土地年產(chǎn)值有很大的不確定性，從而造成了征地補償安置費的差異性和不確定性。
2、征地低價位補償與供地高價位出讓反差明顯。在市場經(jīng)濟條件下，土地用途的變化將直接帶來經(jīng)濟效益的變化。除國家按規(guī)定用途采用劃撥方式工地之外，凡是采用出讓方式供地的，土地出讓價格都明顯高于征地補償安置標準。這就造成了同一土地因法律調(diào)整標準不同產(chǎn)生的不平等。
三、農(nóng)村土地征收問題的解決措施
（一）健全農(nóng)村征地補償?shù)谋O(jiān)督制約機制
嚴格區(qū)分經(jīng)營性建設用地和公共利益用地，明確界定公共利益的范圍。經(jīng)營性用地確實需要土地的，其行為屬于市場交易行為，受民事法調(diào)整。對于公共利益作狹義解析，并結(jié)合現(xiàn)實情況考慮對其做明確的列舉式規(guī)定，以防止對公共利益的不當解釋。對于征收的土地嚴格限定公用，建立專門的舉報監(jiān)督機制，如果發(fā)現(xiàn)借公用名義予以私用的現(xiàn)象，取消其用地資格，并且處以罰款，對相關責任人追究法律責任。
（二）統(tǒng)一農(nóng)地征收補償法律程序的制度體系
1、盡快頒布實施《土地征收法》，對農(nóng)地征收主體的實體性權(quán)利義務和程序性權(quán)力義務進行詳細規(guī)定。其中，對于農(nóng)地征收程序中的各個環(huán)節(jié)進行有效的規(guī)制。
2、進一步修改《行政訴訟法》、《行政復議法》、《行政監(jiān)察法》、《行政許可法》等法律，完善涉及農(nóng)地征收的相應法律程序，確保被征地主體獲得有效的權(quán)利救濟，確保土地執(zhí)法嚴格、公正，確保農(nóng)地征收違法行為得到有效的追究。
（三）細化補償標準，擴大補償范圍，實行可得利益補償和土地附屬利益補償原則。土地征用是依法定事由發(fā)生的合法而不可抗辯的強制，對土地所有人來說，它所導致的財產(chǎn)關系變化 而非自然原因可預測、法定原因可預期，其突發(fā)性往往使土地權(quán)利人、相關投資者始料不及，財產(chǎn)風險也大于一般的商業(yè)風險，這里的風險不僅指土地及附著物的直接損失，而且包括因征用而發(fā)生的可預期利益，相鄰土地商業(yè)經(jīng)營環(huán)境的變化。按國際通行的征地補償管理理論，這些都屬于特定權(quán)利人為征用而所負擔的普通民事主體所未能負擔的特別犧牲，所以，只有對預期利益、附帶的商業(yè)利益如殘余的分割損害、征用發(fā)生的必要費用等可物化、量化的財產(chǎn)損失給予補償，才能符合被征用個體為公共利益而負擔特別犧牲的精神，才能使國家與民眾的關系更公正、民主。
參考文獻：
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【關鍵詞】土地征收 農(nóng)村集體建設用地 使用權(quán)流轉(zhuǎn)
【中圖分類號】D922.3 【文獻標識碼】A
土地征收是一項重要的土地法律制度。2014年1月20日國務院《關于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》提出要“加快推進征地制度改革”。2014年9月29日下午，在中央全面深化改革領導小組第五次會議上也提出“要探索集體所有制有效實現(xiàn)形式，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟?！币虼耍覀儽仨氄J真、深入地思考、探討和研究我國現(xiàn)行的土地征收法律制度。
立法評介
土地征收專指國家為了公共利益的需要，以補償為前提，強制取得農(nóng)村集體土地所有權(quán)的活動。經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，尤其是工業(yè)化和城市化進程的加快決定了土地征收的不可避免。
為了規(guī)范土地征收活動，我國《憲法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。”（第十條第三款）《土地管理法》也規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償?！保ǖ诙l第四款）這兩條立法規(guī)定奠定了我國土地征收制度的法律基礎，也構(gòu)成了我國現(xiàn)行土地征收制度的基本內(nèi)容。同發(fā)達國家的土地征收相比，我國的土地征收制度存在著明顯的硬傷。這些硬傷的主要表現(xiàn)是兩個“不明確”：征收的前提不明確和征收的補償不明確。
法律制度的缺陷必然導致法律實踐的扭曲和走形。在這一硬傷明顯的土地征收制度的助推下，我國土地征收活動很快步入了快車道。在這條快車道上，政府征收土地的欲望日益膨脹，征收土地的速度一年比一年快，征收土地的數(shù)量也一年比一年多。中國社會科學院研究報告顯示，“1990年至2002年間，全國非農(nóng)建設占用耕地4736萬畝；2005年征地面積445.4萬畝，2010年猛增到688.9萬畝，年均增幅超過9%。預測至2030年，被征耕地將超5450畝?！雹僭谶@些數(shù)量巨大的土地征收中，有些是必需的，是正當?shù)?。但是，其中也有很多是不必要的、不正當?shù)臑E征、濫用。這些濫征、濫用行為，既造成了土地浪費，又危害了糧食安全，更加劇了征收者與被征收者，也就是國家、政府與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)村村民之間的矛盾對立和利益沖突，嚴重的還會造成、流血事件發(fā)生，進而導致社會的不穩(wěn)定，影響社會的和諧與安全。因此，我們亟需克服我國現(xiàn)行土地征收制度的硬傷，迅速完善我國的土地征收制度。只有這樣才能逐步克服，乃至杜絕土地征收中的濫征、濫用現(xiàn)象，確保我國耕地的18億畝紅線不被突破。因此，筆者認為，我們必須盡快從明確土地征收的前提和明確土地征收的補償兩個方面完善土地征收制度。
明確土地征收的前提
為了嚴格土地征收活動，保護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地權(quán)益，我國《土地管理法》將“為了公共利益的需要”設定為國家對農(nóng)村集體土地進行征收的唯一理由，同時也是我國土地征收的唯一前提。關于這一點，立法是明確的，學術(shù)界的認識也是統(tǒng)一的。但是，由于其中“公共利益”的內(nèi)涵與外延模糊不清，最終導致了我國土地征收前提的不明確。因此，為了清楚土地征收的前提，就必須首先對“公共利益”的內(nèi)涵與外延進行界定。
何謂“公共利益”？我國的土地立法一直采用高度概括和抽象的模式界定之。由于地方利益、部門利益和領導意志時常成為土地征收的先導，因此，“公共利益”在征收過程中總是被政府以“政府規(guī)劃”、“城市規(guī)劃”、“發(fā)展需要”的方式作擴大解釋。這種擴大解釋被經(jīng)常和廣泛運用，致使不少出于商業(yè)目的、經(jīng)濟目的的用地時常冒充公共利益，國家征收土地的初衷也往往被曲解甚至歪曲。對于“公共利益”的這種擴大解釋，是導致我國目前土地征收市場混亂，導致不當征收和土地不當流失的最主要原因，應當引起我們的高度注意和重視。
如何明確“公共利益”的內(nèi)涵與外延，不同國家的立法做法是不同的，學術(shù)界的認識也是不統(tǒng)一的。筆者認為，我國應采用列舉兼概括式的立法體例對“公共利益”進行法律規(guī)范，其立法結(jié)構(gòu)為列舉+概括。即：國家機關和軍事事業(yè)用地；交通、水利、能源、供電、供暖、供水等公共事業(yè)或市政建設用地；教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)保、綠化、慈善機構(gòu)等社會公共事業(yè)用地；國家重大經(jīng)濟建設項目用地；其他由政府興辦的且以公益為目的的事業(yè)用地。其中前幾項為列舉，最后一項為概括。
“列舉+概括”的模式較之于以往的單一列舉和單一概括模式具有三個明顯的優(yōu)點。第一，規(guī)范性強。由于采用列舉的方式明確規(guī)定了可以進行土地征收的公共（益）事業(yè)，也就為土地征收確立了一個法定的、嚴格的標準，能夠保證土地征收權(quán)的規(guī)范行使；第二，限制性強。由于采用列舉的方式明確規(guī)定了可以進行土地征收的公共（益）事業(yè)，也就限制了那些為了商業(yè)目的而進行的土地征收；第三，適當?shù)撵`活性。由于采用列舉的方式明確規(guī)定了可以進行土地征收的公共（益）事業(yè)，最后一項使土地征收具有了一定的靈活性，便可以適應迅速發(fā)展、不斷變化的經(jīng)濟形勢。
明確土地征收的補償
土地征收，必然會影響到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村村民的生產(chǎn)和生活，嚴重的還會影響到他們的生存與發(fā)展。在這種情況下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村村民要求征地主體對其進行補償便是天經(jīng)地義的事情。我國《憲法》和《土地管理法》充分肯定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村村民的補償訴求，明確規(guī)定征地過程中應當對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村村民“給予補償”。這就是我國關于土地征收補償?shù)娜苛⒎ㄒ?guī)定，也恐怕是世界上“最原則”、“最高度概括”的土地征收補償制度。實踐表明，寥寥“給予補償”四個字難以真正架構(gòu)我國土地征收補償制度。同時，僅僅依靠“給予補償”四個字也無法保證土地征收活動的順利進行。因此，筆者認為，我們應當重點從補償原則、補償主體、被補償主體、補償范圍、補償標準、補償程序等方面架構(gòu)我國的土地征收補償制度，使之不斷具體、明確、清楚、可操作。
補償原則。法律原則之于法律制度建設的意義是巨大的。在土地征收補償中，我們必須首先確立科學的、切實可行的補償原則。筆者認為，在土地征收補償中，應當堅持以下三項法律原則。
第一，直接補償與間接補償相結(jié)合的原則。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的土地被國家征收后，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織便喪失了進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設活動的物質(zhì)基礎，農(nóng)村村民也喪失了生活的主要來源。這種喪失，既有當前利益的喪失，也有長遠利益的喪失；既可能影響眼下的生存，又可能影響到長遠的發(fā)展。因此，在土地征收補償中，征收人一定要兼顧農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村村民的長短期利益，通過直接補償和間接補償措施，使失地農(nóng)民眼前能夠生存，長遠能夠發(fā)展。一般而言，直接補償針對的是當前，間接補償針對的是長遠，二者之有機結(jié)合才能使農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村村民既無遠憂，也無近愁。
第二，貨幣補償與非貨幣補償相結(jié)合的原則。貨幣補償在各國的土地征收補償中均是最主要和最經(jīng)常使用的一種補償方式。我國《土地管理法》也將貨幣補償作為一種主要的補償方式，并對之做了具體規(guī)定。實踐證明，貨幣補償是必須的、必要的，但卻不是萬能的。近年來，隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展和生活水平的不斷提高，絕大多數(shù)失地農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織已不再滿足于單一的貨幣補償。他們經(jīng)常向土地征收人提出一些非貨幣補償?shù)囊?。合情、合理、合法的非貨幣補償要求，應當?shù)玫嚼斫?、支持和滿足。
對于農(nóng)村村民的這些非貨幣補償要求，有些市縣人民政府已經(jīng)開始了積極實踐。近些年來，一些市縣人民政府陸續(xù)創(chuàng)造出了“社保型補償”、“就業(yè)型補償”、“培訓型補償”、“房東型補償”、“股東型補償”等多種多樣的非貨幣補償形式。這些非貨幣補償形式，滿足了農(nóng)村村民的實際需求，深受廣大農(nóng)村村民歡迎，值得肯定和推廣。
第三，從寬補償與從高補償相結(jié)合的原則。補償說到底是一個經(jīng)濟問題，其核心是補償是否充足的問題。補償是否充足主要取決于兩個因素，一個是補償?shù)姆秶?，一個是補償?shù)臉藴省Ｇ罢邲Q定著補償?shù)膹V度，后者決定著補償?shù)纳疃取Ｅc其他國家的征地補償相比，我國的征地補償明顯不足，主要表現(xiàn)在補償范圍偏窄和補償標準偏低兩個方面。這種不足已經(jīng)影響到了被征地農(nóng)村村民的實際生活水平，也影響到了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的順利進行和農(nóng)村社會的安定團結(jié)。因此，在土地征收補償中，土地征收人應當結(jié)合當?shù)氐纳a(chǎn)力發(fā)展水平和人民群眾的實際生活水平，適當拓寬補償?shù)姆秶?、不斷提高補償?shù)臉藴?，盡可能從寬、從高地向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村村民提供補償。
目前，不少市縣人民政府，尤其是發(fā)達地區(qū)的市縣人民政府已經(jīng)在現(xiàn)行法律規(guī)定的基礎上，在政策允許的范圍和幅度內(nèi)，給予了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村村民以較高，甚至是極高的經(jīng)濟補償，受到了廣大農(nóng)村村民的歡迎和好評。
補償主體。土地征收補償主體的確定，可以從理論和實踐兩個方面加以認識和確定。從理論角度來看，國家是唯一的補償主體。之所以由國家進行補償，是因為國家是唯一正當、合法的土地征收主體和土地征收中最大的受益者。從實踐角度來看，市縣人民政府是實際的、具體的補償主體，由其代行國家履行征收補償?shù)牧x務。司法實踐中，不少案件以市縣國土資源管理部門為征收主體、補償主體、案件被告的做法是錯誤的，應當予以糾正。
被補償主體。關于被補償主體，我國《土地管理法》的規(guī)定和征收補償實踐都是一致的，均將被補償主體確定為兩個，一個是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，一個是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的農(nóng)村村民。有所不同的是，兩個被補償主體承載的補償內(nèi)容是不相同的。一般而言，土地補償費、安置補償費、附著物和青苗的補償費等補償費由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織承載；當征地補償為非貨幣補償，尤其是與身份相連時，則其承載主體為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的農(nóng)村村民。
無論哪種承載，都必須以土地征收協(xié)議的方式進行，都必須保證補償?shù)募皶r到位。在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織承載的補償協(xié)議中，應當切實保障將土地補償費、安置補償費、附著物和青苗的補償費等補償費直接、及時、如數(shù)的支付給該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，防止層層克扣、關關扒皮的轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)象；在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員承載的補償協(xié)議中，應當切實保障補償協(xié)議面對具體的農(nóng)村村民，并征求其家庭成員的意見，杜絕和減少代簽、漏簽現(xiàn)象。
補償范圍。補償范圍解決對什么進行補償?shù)膯栴}，決定著補償?shù)膹V度，是土地征收補償中的一個核心問題。
關于補償范圍，不同的國家和地區(qū)有不同的規(guī)定，其規(guī)定有粗有細，所涉范圍有寬有窄，項目有多有少。如日本土地法的規(guī)定就相對較細，補償項目較多，補償?shù)姆秶蚕鄬^寬，其將下列損失均納入補償?shù)姆秶赫饔脫p失補償，按被征用財產(chǎn)的經(jīng)濟價值計價補償；通損補償，即因征地而通?？赡苁艿降母綆該p失補償。包括地上建筑物、設備、樹木補償；遷移費補償；歇業(yè)、停業(yè)補償；營業(yè)規(guī)?？s小補償以及農(nóng)業(yè)補償和林業(yè)補償；少數(shù)殘存地補償；離職者補償；事業(yè)損失補償。相反，德國和我國臺灣地區(qū)土地法的規(guī)定則相對較粗，補償項目較少，所設定的補償范圍也相對較窄，如德國法僅下列損失納入補償?shù)姆秶和恋鼗蚱渌麡说奈餀?quán)利損失補償；營業(yè)損失補償；征收標的物上的一切附帶損失補償。我國臺灣地區(qū)土地法也僅將下列損失納入補償?shù)姆秶旱貎r補償，改良物的補償和接連地的損害補償。多年來，我國土地立法基本采用了德國和臺灣的立法模式，一直將土地征收補償范圍嚴格限定在與被征收土地有直接聯(lián)系的經(jīng)濟損失上。在這樣的立法思想指導下，《土地管理法》將征收補償?shù)姆秶鷩栏裣薅ㄔ谝韵氯齻€方面：土地補償；安置補償；地上附著物和青苗的補償。
對比各國關于補償范圍的立法規(guī)定，我們不難發(fā)現(xiàn)，與其他國家征收補償范圍的規(guī)定相比，我國土地征收的補償范圍明顯偏窄，補償項目明顯偏少。這種過窄的補償范圍之規(guī)定，不利于保護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村村民的合法權(quán)益，也不利于土地征收活動的順利進行，因此，應適當擴大。正是基于這樣的思考，《土地管理法修正案草案》在原有三項補償?shù)幕A上，擴大了補償?shù)姆秶晚椖浚?guī)定：征地補償包括土地補償，被征地農(nóng)民的安置補助與社會保障費用，農(nóng)村村民住宅補償，以及其他地上附著物補償和青苗補償。2014年1月20日國務院的《關于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》也要求：“抓緊修訂有關法律法規(guī)，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，改變對被征地農(nóng)民的補償辦法，除補償農(nóng)民被征收的集體土地外，還必須對農(nóng)民的住房、社保、就業(yè)培訓給予合理保障。”
通過上述規(guī)定可以看出，補償范圍無補償項目都是由國家立法決定的，也就是說補償范圍是法定的。補償范圍的法定性決定了在法定補償范圍之外，土地征收人不得進行補償，被征收人也不得要求和強迫土地征收人進行補償。
補償標準。補償標準解決補償多少的問題，決定著補償?shù)纳疃?。同補償范圍是法定的一樣，補償標準也是法定的，往往也由法律、法規(guī)明確規(guī)定之。
關于補償標準，我國《土地管理法》采取了兩種不同的規(guī)定方法。一種是直接規(guī)定。如《土地管理法》第四十七條第一款就明確規(guī)定，“征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)植的六至十倍。征收耕地的安置補償費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補償費標準，為該耕地被征收前平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補償費，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規(guī)定。被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。征收城市郊區(qū)的菜地，用地單位應當按照國家有關規(guī)定繳納新菜地開發(fā)建設基金。依照本條第二款的規(guī)定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。國務院根據(jù)社會、經(jīng)濟發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準。”；另一種是授權(quán)規(guī)定，即間接規(guī)定。如《土地管理法》第四十七條第二款規(guī)定：“征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規(guī)定?！钡诙钜惨?guī)定：“被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定?！?/p>
無論是哪種規(guī)定，都難逃學術(shù)界對我國現(xiàn)行補償標準立法規(guī)定的非議。這種非議直指我國法律關于補償標準規(guī)定的兩個明顯不足：一是補償標準偏低；二是有些土地征收補償標準不具體。
第一，補償標準偏低。從現(xiàn)行立法規(guī)定來看，我國現(xiàn)行的征收補償標準，是一個不折不扣的低標準、死標準。用這樣的標準進行補償，既可能加劇農(nóng)村村民與政府之間的對立情緒，也會影響政府與村民之間的關系和國家建設的順利進行。
針對我國土地征收補償標準偏低的情況，學術(shù)界呼吁修改的呼聲漸高。有的研究者建議：應以市場價格為標準進行土地征收補償。②對于這種觀點，筆者實難茍同。因為，首先，我國只有土地使用權(quán)交易市場，而無土地所有權(quán)交易市場，法律禁止和打擊任何形式的非法轉(zhuǎn)讓土地的行為。既然不存在土地所有權(quán)交易市場，土地的“市場價”當然也就無從談起。其次，即便我國存在土地所有權(quán)的交易市場，但由于農(nóng)村集體所有的土地是依據(jù)法律的規(guī)定無償取得的，其間并沒有取得人的勞動凝結(jié)，因而也不能適用商品等價交換的規(guī)律進行等價交換。有的研究者則提出可通過區(qū)分土地征收目的的方法，分別制定不同的征收補償標準：即以公益為目的的土地征收，其征地標準按照現(xiàn)行的《土地管理法》和《土地管理法實施條例》的規(guī)定執(zhí)行；以非公益為目的的土地征收，其征地補償標準應適當提高。③理由是，因為國家為公益目的征收集體土地后，通常以劃撥的方式將土地使用權(quán)提供給公益事業(yè)者，因此，其征地補償標準按現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行是合乎情理的；而非公益目的的土地征收，因其營利性，國家通常在征收后，將土地使用權(quán)以出讓的方式提供給非公益事業(yè)用地者，因此，其征地補償費用應與土地的市場價格成正比例。該觀點提出者的愿望是好的，但是，該主張卻存在著一個致命的缺陷，那就是將征地區(qū)分公益目的的征地和非公益目的的征地的做法是違背法理的。因為非公共目的用地并不符合土地征收權(quán)行使的前提條件。因此，“我們完全有理由擔心，一旦我國土地法中確立這樣的制度，不僅不能從根本上起到控制國家征收權(quán)的作用，相反卻可能會助長業(yè)已存在的土地征收權(quán)濫用之風，影響對土地資源的保護和國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展?！雹?/p>
對于我國土地征收補償標準規(guī)定的這一不足，筆者認為，應當結(jié)合不同時期生產(chǎn)力的發(fā)展水平和人民群眾的實際生活水平，在轄區(qū)內(nèi)區(qū)片綜合地價以下，根據(jù)轄區(qū)內(nèi)統(tǒng)一的年產(chǎn)值標準，以不斷提高補償標準的辦法予以糾正和克服。據(jù)透露，即將公布的《土地管理法修正案》就擬采取在現(xiàn)行補償價格基礎上增加十倍的辦法對農(nóng)民進行補償。
第二，有些土地征收補償標準不具體。我國《土地管理法》僅對征收耕地的補償標準做出了具體規(guī)定，對征收其他土地的補償標準以及地上附著物、青苗的補償標準和安置標準只做了授權(quán)規(guī)定而未做具體規(guī)定。這種只授權(quán)而不做具體規(guī)定的標準制定方法，時常會導致補償標準的層層降低，也同樣會影響土地征收補償工作的順利進行。因此，筆者建議，應依法收回這種授權(quán)，并在《土地管理法》中明確規(guī)定其他土地以及地上附著物、青苗和村民安置的具體標準，至少應做出原則性的規(guī)定或者對補償?shù)纳舷戮€做出規(guī)定。
補償程序。關于補償程序，我國《土地管理法規(guī)定》做了明確的規(guī)定。該法第四十八條規(guī)定，“征地補償方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見?！钡谒氖艞l規(guī)定，“被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應當將征收土地的補償費用的收支狀況向本集體經(jīng)濟組織的成員公布，接受監(jiān)督?！备鶕?jù)上述規(guī)定，我國土地征收補償?shù)某绦蚩梢詣澐譃樗膫€階段。
第一，土地補償方案的制定。補償方案的制定是土地征收補償實施的前提和基礎。征地方案確定以后，土地征收人就應著手制定土地補償方案。制定補償方案應在實地調(diào)查的基礎上進行。實地調(diào)查應當注意：調(diào)查應由征地方和被征地方共同進行；調(diào)查的范圍包括被征收土地的原用途、數(shù)量，農(nóng)村村民的人口數(shù)量、結(jié)構(gòu)，地上附著物的類別、數(shù)量、經(jīng)濟價值，地上青苗的種類、數(shù)量、經(jīng)濟價值等內(nèi)容；調(diào)查的數(shù)據(jù)應該準確無誤，并已經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村村民共同簽字確認。調(diào)查結(jié)束后，征地方應當依據(jù)法律的規(guī)定，在實地調(diào)查的基礎上制定補償方案。補償方案應當載明補償機構(gòu)、補償對象、補償范圍、補償標準、補償時間和期限等內(nèi)容。
第二，土地補償方案的公告。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，征收補償方案一般應包括以下內(nèi)容：本集體經(jīng)濟組織被征收土地的位置、地類、面積，地上附著物和青苗的種類、數(shù)量，需要安置的農(nóng)業(yè)人口的數(shù)量；土地補償費的標準、數(shù)額、支付對象和支付方式；安置補助費的標準、數(shù)額、支付對象和支付方式；地上附著物和青苗的補償標準和支付方式；農(nóng)業(yè)人員的具體安置途徑；其他有關征收補償、安置的具體措施。對征地補償方案進行公告，就是對征地補償公開，讓征地補償透明。這既是法律的規(guī)定，也是被征地單位和村民的希望，更是社會主義市場經(jīng)濟的當然要求。公告征地補償方案，既保護了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的知情權(quán)，方便了國家機關、社會團體、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的社會監(jiān)督，又可以避免因土地權(quán)屬等不清而產(chǎn)生的糾紛。因此，市縣人民政府必（下轉(zhuǎn)79頁）（上接33頁）須按照《土地管理法》的規(guī)定，及時地在適當?shù)胤揭罁?jù)法律的方式對補償方案進行公告。
第三，聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村村民的意見。根據(jù)《征用土地公告辦法》的有關規(guī)定，土地征收補償方案公布以后，有關市縣人民政府土地主管部門應當認真聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村村民對土地征收補償方案的意見和建議，以保證土地征收補償?shù)墓脚c合理和土地征收工作的順利進行；被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人對征地補償、安置方案有不同意見的或者要求舉行聽證會的，應當在征地補償、安置方案公布之日起10個工作日內(nèi)向有關市、縣人民政府土地行政主管部門提出。
第四，公布補償費用的收支狀況。補償費用分配是否及時、合理，使用是否正確，關系到村民的合法權(quán)益，因此，必須予以公開，同時還應當在有效的監(jiān)督之下進行。關于補償費用的收支公開和使用監(jiān)督，我國《土地管理法》第四十九條明確規(guī)定：“被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應當將征收土地的補償費用的收支狀況向本集體經(jīng)濟組織的成員公布，接受監(jiān)督?！币话愣?，對補償費用的收支狀況的監(jiān)督則可以從兩個方面進行，一種是政府部門，主要是農(nóng)業(yè)和民政部門的監(jiān)督；一種是農(nóng)村村民，包括全體村民在內(nèi)的監(jiān)督。政府部門依職權(quán)進行監(jiān)督，農(nóng)村村民依社員權(quán)進行監(jiān)督。法律保障政府部門和農(nóng)村村民的依法監(jiān)督權(quán)，任何單位和個人均不得阻撓和干涉。
深度思考
土地征收對中國社會的影響是深遠的，我們在肯定土地征收制度巨大作用的同時，也不能高估它的作用和價值，更不能將所有土地需求寄身于此。過去，我們就是將工業(yè)化和城市化進程中的所有土地需求寄身于土地征收制度，因而導致了土地所有權(quán)市場（一級市場）、使用權(quán)市場（二級市場）的混亂，導致了土地財政的不斷升級，導致了政府征地權(quán)的不斷膨脹，導致了土地的大量浪費，導致了眾多的土地糾紛、土地爭議、土地矛盾甚至是土地流血事件，教訓是深刻的。
我國工業(yè)化和城市化的進程對土地的需求數(shù)量是巨大的，其中，既有以實現(xiàn)公共利益為目的的公共用地需求，也有以實現(xiàn)經(jīng)濟利益為目的的商業(yè)用地的需求。目前的土地征收制度旨在滿足公共用地的需求，而無法滿足商業(yè)用地的需求。這就要求我們必須在堅持土地征收制度的同時進行制度創(chuàng)新，以滿足工業(yè)化和城市化進程中商業(yè)用地的需求。這一制度的創(chuàng)新，就是農(nóng)村集體建設用地的流轉(zhuǎn)制度。所謂農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村集體組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及農(nóng)戶等依據(jù)土地所有權(quán)和使用權(quán)相分離的原則，將其所擁有的土地使用權(quán)，通過依法出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和入股等方式有償讓與單位和個人使用的行為，其實質(zhì)是使用權(quán)主體的變動。其中，集體建設用地，是指由集體所有的，用以建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、公共設施用地、公益事業(yè)用地等。
建立健全農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求，是盤活存量土地，實現(xiàn)土地資產(chǎn)保值增值的必然選擇，是增加農(nóng)民收入，妥善安置農(nóng)民生活的必然選擇，是減少城鎮(zhèn)用地的一次性投資，加快城市化進程的必然選擇。因此，我們應當盡快從以下四個方面構(gòu)建農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度：一是確定集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍。集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍包括地域范圍、用途范圍和流轉(zhuǎn)使用主體范圍。二是嚴格農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)的條件。集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須是已經(jīng)依法批準作為建設用地或已經(jīng)依法批準轉(zhuǎn)為建設用地的土地，而且要權(quán)屬清楚，程序合法，用途符合城市規(guī)劃或村鎮(zhèn)規(guī)劃的要求。三是建立與集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)相適應的土地產(chǎn)權(quán)制度。農(nóng)民集體所有的建設用地應在明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的基礎上，按照所有權(quán)與使用權(quán)相分離的原則，實行有償、有期限、可流動的使用制度。四是明確農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)的具體形式。農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)的具體形式應當多種多樣，包括出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃、聯(lián)營、作價出資（入股）等，同時，為了推進農(nóng)村土地整理和農(nóng)民向小城鎮(zhèn)集中，還可以采用土地置換的方式。
總之，我們應當并用土地征收制度和農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)制度來滿足工業(yè)化和城市化進程中日益增長的土地需求，也唯有如此，才能真正克服目前土地征收中的濫征、濫用行為，才能構(gòu)筑起我國多元有序的、健康發(fā)展的土地供給市場，也才能真正助力中國經(jīng)濟的騰飛與繁榮。
【注釋】
①轉(zhuǎn)引自王權(quán)典，鄧定遠：“集體土地征收補償?shù)牧⒎ɡЩ笈c破解模式”，《第六屆中國農(nóng)村法治論壇論文集》。
②陳小君等：《農(nóng)村土地法律制度研究》，北京：中國政法大學出版社，2004年，第274頁。
③王衛(wèi)國：《中國土地權(quán)利的法制建設》，北京：中國政法大學出版社，2004年，第49頁。
