時間：2023-07-28 09:19:06
緒論：在尋找寫作靈感嗎？愛發表網為您精選了8篇城鄉建設用地標準，愿這些內容能夠啟迪您的思維，激發您的創作熱情，歡迎您的閱讀與分享！
關鍵詞：城鄉建設；用地規劃；現狀；問題；對策
Abstract: the current our country is in the process of urbanization in key stage of development. With the rural population uninterrupted up to the town, the rural residential sites should declined, but the rapid growth of the urban construction land, and didn't bring the rural construction land corresponding decrease, the emergence of a town village construction land full growth situation, to make the land resources, the contradiction between supply and demand is very outstanding. According to this phenomenon, this paper mainly in rural and urban construction land use planning, and puts forward the improvement measures.
Keywords: urban and rural construction; Land use planning; The present situation; Problem; countermeasures
中圖分類號：TU984文獻標識碼：A 文章編號：
一、城鄉建設用地現狀
1990至2009年，我國城鎮化水平從26.4%上升至46.6％，年均增長速度為1.06%。城鎮人口數量由3.04億增長至6.22億，增加了1倍，平均每年約有1000萬以上的農村人口進入城市；城鎮建設用地面積由1990年底的291萬公頃增加至2009年底的827萬公頃，增加了2.8倍多，并仍在以14.74-20.16萬公頃的年均增長速度不斷增加。隨著中央政府城鎮化戰略進一步的實施和推進，城鎮建設用地必然將不斷增加。
同時，隨著近年來城鄉建設的不斷發展，作為國家戰略安全重要組成部分的耕地資源不斷減少，糧食安全問題也越來越突出。耕地資源的緊缺已對我國經濟社會的持續發展構成了嚴重威脅。盡管中央政府早把耕地資源保護制定為基本國策，但我國的快速城鎮化對土地的大量需求，以及耕地總量逐年遞減、耕地紅線的一次次失守。城鎮化被認為是導致建設用地不斷增加、耕地不斷減少的直接原因，城鎮化發展與耕地保護的矛盾尖銳。
二、城鄉建設用地問題分析
城鎮化的地理學科釋義：這是一個地區的人口在城鎮和城市相對集中的過程，是農業用地向城鎮用地轉變的過程。即隨著村莊人口向城鎮集中轉化為城鎮人口，其村莊建設用地也應相應轉化為城鎮建設用地。依據我國城鄉規劃建設用地標準，按照國家規定的人均村莊建設用地標準最高限指標150m2、人均城鎮建設用地標準100m2來計算，一個農民進入城鎮后，城鄉建設用地總量即可節約出50m2。所以隨著我國城鎮化水平的不斷提高，村莊人口總量不斷減少，村莊建設用地也應該相應下降，同時城鎮和村莊建設用地的總量變化也應呈現下降趨勢。也就是說，合理的城鎮化過程是節約土地的過程，其有助于農村建設用地轉化和促進城鄉建設用地集約利用。從這個角度來看，城鎮化與耕地保護之間的矛盾本不該發生。
從本質上說，只有當農業人口從職業、身份等方面徹底地轉變為城鎮人口，城鎮化才算完成。但是長期以來城鄉二元結構下“只允許農民進城就業，卻不為農民定居提供正常條件”錯誤的城鎮化模式，導致人口城鎮化進程未能與土地城鎮化進程相協調，導致“準城鎮化”的人口在城市與農村兩邊占地。造成了近年來，隨著城鎮化的發展，雖然農業人口數量不斷減少，但村莊建設用地總量不僅沒有同步減少，反而增長明顯的狀況。
存在此類問題的主要原因有以下幾個方面：一是農村建設用地管理還不夠到位。就集體建設用地使用權流轉和流向管理而言，使用權流轉是不可阻擋的社會現實，隨著，《物權法》的頒布實施，農村集體建設用地使用權以作為農民用地物權受到法律保護，并且允許繼承、轉讓、抵押等依法流轉。需要指出的是，農村集體建設用地使用權流轉和流向還沒有可操作的具體規定，社會監管體系還不完善，管理還不到位；二是農村集體建設用地規劃嚴重滯后。有些鄉（鎮）農村建設用地規劃已經二十多年沒有修編，原有規劃還是計劃經濟條件下的產物，過時的規劃已遠遠不能適應市場經濟條件下的農村發展，更談不上優化城鄉用地結構和布局；三是對農村建設用地管理不嚴格、監管不力。用地不規范、違背規劃用地現象時有發
生。缺乏橫向監管體系，執法監督還不到位。
三、城鄉建設用地規劃管理對策措施
針對城鎮村建設用地普遍增長的突出問題，國土資源管理部門應以土地利用總體規劃修編為契機，進一步優化城鄉用地結構和布局，用最嚴格措施控制和規范農村建設用地是關鍵。
嚴格規范管理農村建設用地，首先要控制農村建設用地總量。通過對農村建設用地總量的嚴格控制，實現城鄉用地結構的合理分配。解決農村建設用地比重過大問題，第一要從嚴控制農村建設用地流轉和流向入手，鼓勵農村集體經濟組織之間、農民之間合理流轉。堅決禁止非農人員和非農單位到農村買農民宅基地或以租代征圈占集體土地。第二要防止人口從城鎮向農村倒流。只要控制好農村建設用地流轉和流向，才能逐步實現城鄉用地結構的動態優化。占農村建設用地絕大多數的是農村居民點用地，要解決農村建設用地規模過大和布局不合理問題，還要從規劃入手來控制和調節農村居民點用地規模和布局。
以吉林省伊通滿族自治縣為例，根據《伊通滿族自治縣土地利用總體規劃（2006―2020年）》修編前期調查工作統計，伊通滿族自治縣農村居民點用地占全縣建設用地總量的70.6%。通過對典型農村居民點內部用地結構的實測調查分析：宅基地、道路、公共設施、工商用地、閑置土地、耕地分別占農村居民點面積的29.1%、12.7%、1.5%、0.3%、6.2%、50.2%。農村居民點人均用地高達320.64，超過國家規定標準220.64。居民點內部建設用地僅占居民點總面積的43.5%。農村居民點土地利用存在宅基地超標、一戶多宅、存量土地過大、閑置和低效用地、重外延擴張輕內涵挖潛等諸多問題。這些問題的存在，既有歷史的原因也有現實存在的問題。歷史原因是東北地區歷史以來地曠人稀，有圈大院的條件和習慣，上世紀90年代以前法律、制度不健全，管理不嚴格等造成歷史遺留用地現狀；現實存在的問題就是規劃滯后、管理不嚴、監管不力的問題。
解決這些問題不是一蹴而就的事，但我們必須以新農村建設和我省“千村示范、萬村整治”為契機，抓住土地利用總體規劃修編和城鄉建設用地規劃修編的有利時機，做好優化城鄉用地結構和布局的戰略規劃。農村建設用地規劃要立足現實、放眼長遠，從用地結構和空間管制入手，突出前瞻性和可操作性。當前國家提出農村建設用地減少與城鎮建設用地增加相掛鉤的政策，恰逢其時，是解決城鄉建設用地協調發展的重要手段。要解決好城鄉建設用地協調發展的問題，不應僅限于城鄉建設用地掛鉤，還要進一步拓展農村建設用地內部增減掛鉤層面。鼓勵建設的村莊要根據社會發展實際和建設用地增減掛鉤規模留好建設發展空間；限制建設的村莊，只允許利用原有宅基地、村內存量建設用地進行建設，不允許限制建設村莊向外擴展；禁止建設的小村莊和零星居民點，不允許任何形式的建設行為，只允許異地遷建。通過制度創新，規范和引導農民進一步提高宅基地利用率，鼓勵農民建樓房或利用原有宅基地擴建；鼓勵農民購買農村（在鼓勵建設和限制建設村莊）二手房；鼓勵農民充分利用存量建設用地進行住宅建設。通過規劃，逐步實現小村莊和零星居民點向中心村莊遷移，使農村建設用地逐步實現節約集約利用的良好局面。
要實現上述目標，就要實行機制創新、制度創新，進一步規范農村建設用地管理和監管。農村建設用地管理絕不是單純某一部門的事，需要各級人民政府和各相關職能部門協調配合管理，鼓勵農村集體經濟組織自我約束運行。建立健全管理協調機制、服務職能、共同責任和監管體系，實行目標管理責任制。現行體制和機制解決了管理無序的問題，但還不能實現真正意義上的相互協調和有效監管。橫向監管體系的缺位，是用地管理不規范、執法不嚴的主要根源。
總之，進一步推進城鄉建設用地規劃管理，加強制度創新，促進行業監管，勢在必行。也是我們當代國土人義不容辭的義務與責任。讓我們抓住機遇、迎接挑戰，扎實推進土地利用總體規劃修編進程，為社會經濟持續健康發展作出我們應有的貢獻。
參考文獻：
[1]2009年度江蘇省城鄉建設系統優秀城市規劃項目評選解析報告[J]。江蘇城市規劃，2010，(1)。
[2]翁林敏。無錫城鄉建設用地集約利用規劃的實踐和探索[J]。江蘇城市規劃，2010，(1)。
關鍵詞：建設用地 節約 集約 利用 技術 管理
中圖分類號：F293 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2014）08（b）-0140-02
1 在技術層面上
一種良好用地管理辦法，必須要有相適應的制度和可操作性的規程做保證。研究節約與集約利用土地，根本的問題就是要應用規劃的手段，從科學發展觀的高度，去用心捕捉能帶動城市擴張，又能規范農村建設用地的基本措施。把土地的開發強度與產出率作為一個因子，擴大研究成果，滿足建設用地市場需求，有序實現集約。
1.1 堅持從規劃入手，提高規劃的功能和作用，力求規劃的科學性、嚴謹性和實用性，注重規劃的前瞻性
土地利用規劃是一個完整、長期的系統工程，完善土地利用規劃體系是科學利用土地的前提，它是由不同類型、不同層次和不同時序的規劃所構成的交互網絡系統。要建立健全逐級控制、分工明確、重點突出、銜接統一的規劃體系，必須強化省土地利用總體規劃的戰略性和政策性，提高地（市）級以下土地利用規劃的針對性和可操作性。規劃不論大小，但都不能偏離有理、有據、有序、有效的基本原則。有理就是說編制或修編規劃必須從長計議、理由充分、觀點鮮明，發展方向清晰，理得清、挑得明、有說服力，可操作性強。有理有據就是說土地利用規劃在編制期間必須分析過去發展中的利弊，著眼編制后的發展前景，從戰略的高度和對未來發展的深度提出定性與定量結合的數據、指導規劃編制，體現規劃的實用性。有序就是在編制規劃過程中必須堅持短、中、長規劃結合，體現規劃的階段性和實現規劃的長效性的有機統一。有效就是說規劃不是一紙空文，是付諸實施的指導性文件，規劃編制過程必須把有效性作為發展方向，在編制中注重其土地利用的節約與集約的基本要求，規劃在實施過程必須達到經濟效益、社會效益與生態效益的高度統一。
1.2 從產出入手，堅持土地利用的開發強度與產出率掛鉤
土地是不能再生的稀缺資源，土地的開發利用不加以控制，沒有一個定量的經濟標準，不僅是浪費資源，嚴重的說是通過毀滅資源。實施土地的綜合利用，必須把開發強度與產出率一并加以研究，力求低開發實現高產出。特別是工業項目的開發，不少地方圈地現象嚴重，幾百畝的用地僅見一層的廠房，建筑密度不到25%，年產值也聊聊無幾，給國家提供的稅收也很少，這樣的開發必須限制，考察土地利用是否集約、節約用地產出率是個基本要求，工業用地是這樣，房地產開發用地，第三產業用地、城市用地和農村用地都必須堅持以產出率為基礎，鼓勵支持高產出的用地項目，以滿足飛速發展的經濟建設的用地需求，做到用地節約、產出集約。
1.3 要從標準入手，城鄉規劃要把用地標準作為土地利用的強制性內容加以控制
以人口總量、建設用地的規模為基礎，制定規劃利用土地標準，推行節約集約用地的原則，對城鎮布局、產業布局、功能分區、基礎設施配置進行科學安排，確定合理的城鎮用地規模，加強與土地利用相關行業規劃與土地利用總體規劃的銜接，制定出土地利用的標準化文件。要建立健全科學合理的客觀和微觀用地指標控制體系。宏觀方面，城鄉總人均用地、城鎮人均用地及農村居民點人均用地分別控制著城鄉建設用地總量，城鎮用地規模和農村居民點用地規模，實現對城鄉建設用地總量的控制要求，合理制定各項人均用地控制指標；微觀方面，抓緊各項工程項目建設用地指標的制定和修改工作，優先開展城市基礎設施項目，教育和公共文化體育衛生基礎設施項目建設用地指標的編制工作，重點做好城市、集鎮和村莊內部各項建設用地指標以及城市規劃區范圍內道路等市政工程建設用地指標的編制工作，其中要特別嚴格把關控制農村宅基地標準，各工業園區、開發建設用地指標、居住區用地指標及其環境生態相關建設用地指標。
1.4 從空間入手，加大土地利用的節約、集約程度
城鄉用地空間的整合，不僅僅是城鄉兩種地域景觀的物質空間整合，它還是包括經濟空間、社會空間和生態空間的整合。因此，城鄉空間規劃不再是單純意義上的用地空間規劃，應該是土地、經濟、社會和生態規劃的結合和統一。需要國土、規劃、計劃、經濟、環保等多個部門相互配合、建立橫向聯系機制，避免各自為政，相互制約。然而要實現土地利用的節約與集約，還必須從建筑物用地的縱向來考慮土地利用的空間布局。即開發土地上下空間布局的利用：一要堅持節地升空，出讓土地時就要科學提出容積率的標準，讓更多的建筑物升向空中，減少土地資源的浪費；二要節空伸地。空中的資源得到有效利用僅是節地的一個方面，同時要考慮向地下要資源，把建筑物能向地下延伸的部分都往地下延伸，開辟地下建筑空間，更多地滿足建筑的配套需求。
1.5 從墻體改革入手，突出節地、節能、限制粘土墻體材料的使用
新型墻體材料的發展應用，在于保護土地資源和生態環境，節能利廢、建設節約型社會的一項重要舉措，是建筑功能改善不可或缺的一項重要內容，政府必須鼓勵和支持新型墻體材料的科學研究、技術開發、引進和推廣應用工作，對在新型墻體材料發展應用、科學技術研究、宣傳教育等工作中做出顯著成績的應給予獎勵。要鼓勵利用礦產尾砂、工業廢渣和廢棄物、建筑垃圾及江、河、湖、海的淤泥等替代資源發展新型墻體材料，在稅收等方面給予優惠，要采取措施限制生產，使用空心粘土制品，逐步禁止生產，使用實心粘土磚（瓦）。對違令使用粘土制品的要給予嚴懲。禁實工作要從城市逐步向農村拓展。確保新建、改建、擴建的建設工程都能用上新型墻體材料。
2 管理層面上
管理是一種制度與行為的統一體。城鄉建設對用地的需求，必須把兩者有機結合起來。特別是在當前土地資源嚴控，各地爭相尋求建設用地，以實現城市擴張、項目落地而不顧土地在使用上的節約與集約的前提下，不顧影響環境和無序建設的情況下，必須建立健全可持續發展的土地資源保障體制和嚴格的用地審批制度，為經濟的發展找到雙贏的路子，著力做好城鄉土地利用規劃。
2.1 加強規劃對節約和集約利用土地的指導
加強土地利用總體規劃對城鄉建設用地規模的控制。新土地管理法在土地利用總體規劃對城鄉建設用地規模控制的地位和作用，作了明確的規定，在加強對土地清查、實施土地資源評價的基礎上，以節約和集約用地求發展為指導思想，以科學合理、節地挖潛、集約利用土地為原則，合理地編制、修訂土地利用總體規劃，真正發揮土地利用總體規劃在控制城鄉建設用地總量上的龍頭作用。
加強各規劃間的協調配合工作。一方面要切實做好城鄉規劃與土地利用總體規劃的相互銜接工作。土地管理部門要與城鄉規劃管理部門密切配合，通力協作，正確處理好局部和整體、近期建設和遠景發展、城市建設和耕地保護、經濟建設和環境保護的關系，堅持城鄉規劃在用地規模及布局上服從于土地利用總體規劃，使城鄉規劃與土地利用總體規劃在編制、修訂和實施中保持協調；另一方面要充分發揮近期建設規劃的綜合協調作用。近期各類、各級建設規劃要與國民經濟和社會發展規劃的相互銜接，與土地利用總體規劃相銜接，通過合理制定土地供應計劃，統籌安排規劃期年限內各類、各級建設用地的規劃、布局、比例和開發時序，確保節約和集約用地目標的實現。
完善城鄉規劃的編制和管理工作。針對當前城鄉規劃的薄弱環節，完善城鄉規劃的編制和管理工作顯得十分重要。可以采取下面三個方法：（1）加強城鎮體系和區域發展規劃編制，充分發揮產業集聚效應，加大力度整合土地資源；（2）加強村鎮規劃的編制。村鎮規劃要合理確定農村居民點數量、布局和建設用地規模，在符合農民意愿的前提下，統籌規劃農村居民點，遷村并點。統籌安排鄉村工業用地，嚴禁零散布局。通過村鎮規劃加強對農村宅基地的管理，從而減少農村建設用地；（3）加快城鄉規劃立法，在已編制完成的城鄉規劃與規劃管理工作間建立起有效的約束性聯系，從而使城鄉規劃從編制到實施的過程能有效地得到保障。
2.2 制定節約和集約利用土地的規劃控制標準
建立科學合理的宏觀和微觀用地指標控制體系。加快制定建設用地指標，建立科學合理的宏觀和微觀用地指標控制體系。宏觀方面，要根據城鄉總人均用地、城鎮人均用地及農村居民點人均用地的要求，確定城鄉建設用地總量、城鎮用地規模和農村居民點用地規模，從而合理制定出各項人均用地控制指標；微觀方面，要抓緊各項工程項目建設用地指標的制定和修改工作，優先做好城市基礎設施項目、教育和公共文化體育衛生基礎設施項目建設用地指標的編制工作，重點做好城市、集鎮和村莊內部各項建設用地指標以及城市規劃區范圍內道路等市政工程建設用地指標的編制工作，其中要特別嚴格把關控制農村宅基地標準、各工業集中區、開發區建設用地指標、居住用地指標及其環境生態相關建設用地指標。
2.3 加大產業結構調整和城市用地布局調整
隨著社會經濟的飛速發展，城鎮化進程的加快，產業結構的調整，客觀上要求城市用地結構和布局也應隨之進行調整，特別是城市房地產業，工業用需求的加大，客觀上要求我們必須通過各種有效的措施以實現建設用地的節約與集約。如可以用收取級差地價的方式允許企業用地的變更，達到充分、合理、高效利用土地的目的，同時應鼓勵發展第三產業，增加第三產業用地實行土地置換。
2.4 建立區域土地集約利用評價考核制度
全面掌握城鎮和開發區存量土地面積、類型、用途、權屬、分布等狀況，建立土地集約利用評價考核體系，開展城市及開發區土地集約利用評價，制定盤活存量土地的實施方案和積極穩妥的政策措施，促進存量土地的開發利用。
2.5 建立和完善規劃執法監察制度
建立和完善規劃執法監察制度可以通過建立規劃巡回執法檢查制度，實行規劃執法監察公開制度，建立糾正行政違法、不當行為制度，建立違法案件統計報表制度，以及完善規劃動態監察制度來實施。
3 結論
土地節約利用是當前土地利用的主要趨勢，只有從技術和管理兩方面一起抓，才能達到理想的效果。
參考文獻
關鍵詞：城鄉建設用地增減掛鉤選址
中圖分類號： TU984 文獻標識碼： A
1、當前城鄉建設用地增減掛鉤試點選址研究側重點
當前，對城鄉建設用地增減掛鉤試點（以下簡稱掛鉤試點）選址的分析大多從拆舊地塊的整理潛力層面[1-3]、整理適宜性[4]層面著眼，重點分析農村建設用地整治可騰挪城鄉建設用地的潛力和農村建設用地整理的適宜性。
有學者通過預測規劃目標年農村人口的規模，與《村鎮規劃標準（GB50188-2007）》規定的人均建設用地標準相乘，得到預測目標年農村建設用地的規模，以現狀農村建設用地與預測目標年農村建設用地的規模之差來考察農村建設用地整理的潛力。
還有學者采用建設用地需求的供給率來定量分析城鄉建設用地增減掛鉤的潛力，即建設用地需求的供給率=規劃目標年農村居民點的整理潛力／規劃目標年城鎮建設用地需求量×l00％，得出農村居民點整理對規劃期末新增建設用地需求的滿足程度。
對于拆舊地塊整理的適宜性，有學者從自然因素、區位條件、拆舊難度和資源經濟狀況四個角度共選取了海拔高度、距離城鎮中心最短距離、居民點總面積、居民點戶均宅基地、人均純收入等14 個評價因子作為適宜性評價的指標，采用特爾菲法和層次分析法，對指標進行標準化，建立評價模型，將農村建設用地分為四類區域，即最適宜拆舊區、適宜拆舊區、不適宜拆舊區和最不適宜拆舊區。
這些研究都是針對區域農村建設用地的中觀層面研究，較少針對具體項目選址的微觀層面研究。在當前建設用地需求不斷增長、城市化進程不斷加快的形勢下，有必要從微觀層面考慮掛鉤試點地塊選址的合理性。
2、掛鉤試點項目區選址的考慮因素
掛鉤試點一般以鄉鎮為單位，試點包括建新地塊和拆舊地塊。掛鉤試點的選址，不僅僅要考慮拆舊地塊是否適宜整理為耕地，可整理為耕地的潛力，更要從自然條件、規劃條件、經濟條件、區位因素等等方面分析掛鉤試點選址的合理性，確保掛鉤試點的實施具備可行性。
2.1自然條件
建新地塊的選址要在地質構造相對穩定的區域，避讓生態紅線，盡量避免占用耕地，特別是優質耕地。
拆舊地塊選址應考慮土壤質地未遭破壞、污染，采用工程措施和土壤改良措施，可以實現整理還耕。為保證拆舊地塊實施后與周圍景觀協調統一，規范推進以田、水、路、林、村綜合整治，還可將拆舊地塊周邊的坑塘、未利用地、溝渠等農用地共同進行整治。
2.2規劃條件
根據國土資源部《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（國土資發〔2008〕138號），掛鉤試點縣(區、市)應依據專項調查和掛鉤試點專項規劃，編制項目區實施規劃。因而，項目區的選址必須符合試點專項規劃、土地利用總體規劃、城鄉總體規劃、村鎮規劃，這是具體項目選址合法性的前提。
2.3區位條件和經濟條件
區位，或者是經濟區位，是地理范疇上的經濟增長帶或經濟增長點及其輻射范圍，是資本、技術和其他經濟要素高度積聚的地區，也是經濟快速發展的地區。掛鉤試點項目的實施既包括對建新地塊的建設，對拆舊地塊涉及農民的安置，又包括對拆舊地塊的整理復墾，需要大量的資金支持。因而掛鉤試點的選址必然要區位條件優越，經濟發展較快，具備較強的經濟實力，這樣才能確保建新安置和拆舊整理所需資金。
2.4尊重農民意愿
掛鉤試點工作以保護耕地、保障農民土地權益為出發點，以改善農村生產生活條件，統籌城鄉發展為目標。在試點的選址過程中要充分吸收當地農民和公眾意見，尊重農民意愿，真正使掛鉤試點的實施做到城市反哺農村、工業反哺農業的要求，做到支持農村集體發展生產和農民改善生活條件。
3、結論
掛鉤試點的實施是通過綜合整治拆舊地塊，將分散居住的農戶舊宅整理復墾，實現農民在建新地塊內集中居住，促進土地的節約集約利用，優化土地利用結構和布局。掛鉤試點的根本目的是改善農民居住條件，增加農民收入，推進城市化進程，使廣大農民真正實現“安居、樂業、有保障”，最終實現城鄉統籌發展。因而，必須做好掛鉤試點的選址，確保好事辦好。
參考文獻
[1] 宇德良，汪景寬，李雙異，孫靜. 城鄉建設用地增減掛鉤中拆舊地塊選址適宜性評價研究――以遼寧省桓仁縣華萊鎮為例[J]，中國人口資源與環境，2011，（21）3：168-171.
[2] 許芳，龍飛. 城鄉建設用地增減掛鉤政策背景下農村居民點整理潛力分析――以廣西桂林市全州縣為例[J]，國土資源科技管理，2012，（29）6：31-36.
關鍵詞：快速城鎮化、鄉村規劃、規劃失效、控制與引導、編制體系、管理機制
Abstract: In the area of rapid urban city, rural construction land demand rapid expansion, the establishment and perfection of the rural planning and management system on the coordination of urban and rural construction space contradiction plays an important role in promoting the integration of urban and rural development. This combination of urban and rural planning and planning management planning in Bijie City explores in the full establishment system of urban and rural planning and improvement of rural planning management mechanism and try to enrich the practical relevance and the future orientation of urban and rural planning and management system.
Keywords: rapid urbanization, rural planning, planning failure, control and guide, the establishment of system, management mechanism
中圖分類號：TU98文獻標識碼：A文章編號：
1 發展背景
畢節市地處烏蒙山區中段、貴州省西北部，處在滇東高原向黔中山原丘陵過渡的傾斜地帶，境內山高坡陡、溝壑縱橫，土地破碎，是典型的巖溶山區和喀斯特地貌區。全市總面積26844.5平方公里，高原山地占93.3%。
隨著新一輪西部大開發戰略的深入實施，特別是《國務院關于進一步促進貴州經濟社會又好又快發展的若干意見》（國發〔2012〕2號）和貴州“工業強省”戰略實施以來，畢節市城鄉面貌日新月異。據統計，畢節市的城鎮化率從2005年的16%提高到2010年的27%，2012年的城鎮化率為30.17%，進入快速城鎮化發展階段。畢節市正處于從以鄉村建設為主邁向以城鎮建設、鄉村建設并重的發展階段，在空間規劃上偏重城市規劃，而忽視鄉村規劃，使其面臨著城鄉建設空間沖突和城鄉規劃工作失效兩個方面的突出矛盾。
1.1 建設空間矛盾突出
由于地處云貴高原過渡地帶的山地地區，畢節市適宜建設用地破碎零散，同時隨著整體發展環境和交通條件的改善，城鄉建設用地空間矛盾突出。
（1）城市空間拓展迅速
根據畢節市中心城區總體規劃，其城市規模將從2010年的45萬人、32平方公里發展至2030年的160萬人、190平方公里。畢節市中心城區將進入迅速擴張階段，建設用地平均每年增加16平方公里，兩年時間現狀城區將擴大一倍。
圖1畢節市中心城區2010年與2030年建設用地對照圖
（2）鄉村建設需求旺盛
畢節市中心城區范圍內自然村落數量多且空間分布分散。據統計，2012年末，畢節市中心城區范圍內共有村莊225個，村莊密度達到23個/百平方公里，農村人口約60萬人。
經過二十多年的“開發扶貧、生態建設”發展戰略的深入實施，畢節市“三農”建設取得長足發展，尤其是農村家庭收入有了大幅提高。2012年，農村居民人均純收入分別達到4926元。農民收入提高，急需改善居住環境，促使農村建設需求迅速釋放，同時由于鄉村建設粗放、無序，導致用地需求量大。
1.2 規劃管理失效嚴重
在快速城鎮化初期，城鄉規劃工作常偏重于城市規劃編制和規劃管理的研究，而忽視鄉村規劃建設在快速城鎮化過程中的重要作用和影響。在面臨城市空間快速拓展和鄉村建設需求旺盛的情況下，城鄉建設空間矛盾導致了規劃管理失效現象的出現。
規劃失效的一個表現是鄉村規劃管理無法開展。根據城鄉規劃法的規定，城市、鎮的總體規劃和控制性詳細規劃是核發“一書兩證”（規劃項目選址意見書、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證）的依據，鄉規劃和村規劃是核發鄉村建設規劃許可證的依據。一方面，由于缺乏鄉、村規劃作為規劃管理依據，城鄉規劃行政主管部門目前已停止核發鄉村建設規劃許可證；另一方面，在畢節市中心城區總體規劃中，重點對城市發展目標和建設用地布局進行了研究和安排，而沒有對規劃區范圍內鄉村的發展方向、發展規模、空間布局做出具體安排，在沒有編制鄉規劃和村規劃的情況下，難以指導鄉村規劃的編制和鄉村建設管理。
規劃失效的另一個表現是鄉村違法建設現象嚴重。由于東部沿海地區的產業轉移和外出務工人員的回鄉創業需求以及農民收入的提高，鄉村建設需求日益增加。在鄉村建設得不到合理疏導的情況下，鄉村違法建設活動亦日漸增多。
2 原因分析
規劃編制與管理上“重城市輕農村”、“重管制輕疏導”是導致并加劇“建設空間矛盾”和“規劃管理失效”的兩個主要原因。
2.1 規劃編制上“重城市輕農村”
受行政體制、城市經濟發展水平和規劃體系等客觀條件的制約，畢節市在城鄉規劃編制工作上出現“重城市輕農村”，主要體現在規劃編制的針對性和前瞻性不足。
首先，缺乏對鄉村地區規劃建設進行針對性研究。一方面是畢節市原為畢節地區，受行政職能的限制，城鄉規劃編制和管理職能由縣一級人民政府及其城鄉行政主管部門承擔，其規劃編制工作集中于縣城的城市規劃而忽視了鄉村地區；另一方面是經濟發展欠發達，政府在規劃編制費用上的預算較少，難以滿足全面開展城鄉規劃編制工作的需要，尤其是鄉村規劃的編制工作。由于當前城市總體規劃偏重城市建設用地的規劃布局，對鄉、村建設用地沒有做出具體安排，難以指導鄉、村規劃編制和規劃管理，導致現有城鄉規劃難以滿足城鄉空間拓展和統籌協調城鄉建設的要求。
其次，城鄉統籌發展要求對城鄉規劃體系進行前瞻性創新。在城鄉規劃法頒布實施以前，城鄉規劃的法律、法規體系著重于城市規劃，在鄉村規劃編制上的法規、規章、規范不完善，難以指導城鄉統籌規劃的編制工作。城鄉規劃法的頒布實施明確了“城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃”五個層面規劃的城鄉規劃體系。但對城鄉規劃編制中的諸多問題仍有待解決，如城市規劃區范圍內能否布置鄉村建設用地、能否批準鄉村建設、能否核發鄉村建設規劃許可證、發證的依據是什么等等，需要在相關的法規、規章、規范、標準的修改中進行完善。
2.2 規劃管理上“重管制輕疏導”
受城市建設用地指標的困擾，城市政府存在“城市建設用地指標與鄉村建設用地指標此消彼長”的認識誤區。同時，由于缺乏規劃指導，在鄉村建設規劃管理上，采取了“城市規劃區內禁止進行鄉村建設”的一刀切規劃管理方式。這種以管制為主導的規劃管理方式導致了各相關行政主管部門之間的管理工作出現脫節，主要表現在部門之間的協調性和統籌性不足。
首先，城鄉規劃、國土資源部門管理的不協調。一方面，在畢節市中心城區總體規劃中，沒有安排鄉村建設用地，為保障總體規劃的順利實施，規劃行政主管部門要求禁止在中心城區范圍內嚴禁鄉村建設；另一方面，國土資源行政主管部門則每年都有新增的宅基地建設用地指標。按照城鄉規劃法規定，進行鄉村建設的“建設單位或者個人在取得鄉村建設規劃許可證后，方可辦理用地審批手續”，中心城區范圍內的鄉村建設因為城鄉規劃行政主管部門無法核發鄉村建設規劃許可證而無法落地，使區內大量鄉村建設的合理需求失去了合法的建設途徑，從而導致違法建設嚴重和規劃管理成本增加。
其次，相關部門在鄉村建設計劃上缺乏統籌。當前，多個部門在分頭推進農村各項建設，如交通部門的通村公路建設、教育部門的教師周轉房核學生宿舍、住建部門的危房改造和棚戶區改造計劃、發改部門的生態移民搬遷、水利部門的飲水工程等等，這些工程的建設缺乏統籌安排，導致城鄉的無序建設和重復建設。
3 途徑探索
針對前文闡述的現實問題和原因分析，在快速城鎮化地區的規劃編制和規劃管理上應堅持城鄉統籌發展的工作思路，運用控制與引導并重的工作方法充實城鄉規劃編制與管理體系。
3.1 充實城鄉規劃編制體系
畢節市正處在城市發展轉型的關鍵時期，政府職能的轉型、城市經濟的轉型和城市空間的跨越都需要有一個完善的城鄉規劃體系作為支撐。
（1）加強城鄉空間一體化規劃
畢節市政府提出跨越式同城化發展戰略，跳出七星關、大方原有城區在中部地區建設新城和產業園區。在快速城鎮化地區，由于原來城市建成區范圍較小，按照城市總體規劃確定的中心城區范圍，其范圍內大部分地區仍為鄉村地區，在未來一段相當長的時期內鄉村建設仍是城鎮化的一個重要組成部分。同城化戰略的提出，使原來處于城市邊緣的鄉村地區成為城市建設的核心地區，要求加強城鄉建設空間的統籌規劃研究，在城市總體規劃層面建立城鄉空間協調機制，協調城鄉建設用地空間的矛盾。
首先，統籌確定鄉村發展規模。當前多數城市在編制總體規劃時，重點放在了城市發展規模的研究上，鮮有對鎮、鄉、村的發展方向、發展規模進行研究，從而導致鄉村規劃缺乏功能定位和發展規模上的指導。應充分研究城鄉發展的動力機制和需求，激發城鄉各層面對發展的積極主動性，根據規劃期末的城鎮化率來確定鄉村人口和建設用地的規模，指導鄉規劃和村規劃。
其次，劃定鄉村建設用地空間增長邊界。在編制城市總體規劃時，除劃定城市空間增長邊界外，還應提出鎮、鄉、村的建設空間范圍，劃定鄉村建設用地空間增長邊界，以指導下層次的鎮總體規劃、鄉規劃和村規劃，合理確定鄉村建設用地標準和安排建設用地布局。
圖2城市、鎮、鄉、村建設用地空間增長邊界示意圖
（2）制定鄉村用地分類標準
按照城鄉規劃法的規定，城鄉規劃包括“城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃”五個層面的規劃。《城市用地分類與規劃建設用地標準（GB 50137—2011）》的修改將建設用地共分為六個中類：城鄉居民點建設用地（H1）、區域交通設施用地（H2）、區域公用設施用地（H3）、特殊用地（H4）、采礦用地（H5）和其它建設用地（H9）；其中城鄉居民點建設用地（H1）細分為四個小類，包括城市建設用地（H11）、鎮建設用地（H12）、鄉建設用地（H13）和村建設用地（H14）。
2011版用地分類標準中城市建設用地、鎮建設用地、鄉建設用地和村建設用地的劃分與城鄉規劃法的城市規劃、鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃相對應，為總體規劃中實現城鄉建設用地布局全覆蓋奠定了基礎。但是，對鄉、村建設用地的分類標準還沒有制定，需在此基礎上，根據鄉村實際和發展需求制定鄉建設用地、村建設用地分類標準，指導鄉規劃、村規劃的編制。
（3）充實鄉村建設規劃內容
制定一個開放、可生長、可持續、剛性與彈性兼備的鄉村建設規劃。通過該規劃實現統籌安排農村道路交通設施、公共服務設施、市政公用設施和農村村民住宅建設，控制和引導農村建設與城市開發建設的協調發展，保障和促進征地、拆遷、基礎設施建設和企業落地等各項核心工作順利推進。
第一，建立農民建房檔案管理制度。開展調查摸底工作，充分了解農村村民住房建設需求，將農民住房情況分類進行建立檔案管理，詳細登記住房困難戶、住房改善戶、已有住房戶的資料。采用“建房人申報”的方式，由村委會組織村民進行個人建房申報，經村委會、鎮政府審核后報城鄉規劃行政主管部門納入規劃進行統籌安排，明確近期建設任務。
第二，提高鄉村建設規劃的針對性和可操作性。規劃作為實施總體規劃的行動計劃，找準抓手逐步解決問題。探索多樣化的農民住房用地管理模式和住房建設模式，合理確定農民住房建設規模、布局和標準；確定新型農村社區選址，控制引導村民建房；逐步完善市政公用設施、綜合交通系統、農村基本公共服務設施和環境衛生設施；開展美化工程，塑造具有地方特色的現代景觀風貌。
第三，銜接國土部門用地管理。按照國土資源行政主管部門的要求，城市建設征用集體土地的，應返還10%的用地作為集體建設用地，發展集體經濟和配套設施建設。若城鄉規劃中沒有鄉村建設用地布局，則國土資源行政主管部門無法將返還建設用地落地，導致城市與鄉村建設的用地矛盾進一步激化。
3.2 完善鄉村規劃管理機制
由于地處山區，畢節市適宜建設用地資源緊缺，在城市建設需求和鄉村建設需求旺盛的情況下，城鄉建設空間矛盾日漸凸顯。如何促進城市建設與鄉村建設之間的協調發展、完善鄉村規劃管理依據和管理程序，成為畢節市城鄉協調發展的關鍵，也將影響未來的發展速度和發展質量。
（1）制定鄉村建設規劃管理辦法
通過該管理辦法的制定，統籌協調規劃、國土、住建等行政主管部門對鄉村建設的管理。管理辦法的主要內容包括：細化鄉村建設規劃許可證的申請、審查、核發程序；規定鄉村建設標準；明確新型農村社區建設規模和規劃選址，劃分為鄉村建設控制區和鄉村建設引導區兩類地區；明確農村村民住宅建設申請條件；明確農村村民住宅建設標準。
（2）協調城鄉建設時序
推進新型農村社區建設試點工作。充分銜接上層次規劃（土地儲備、基礎設施建設、工業企業建設）和新型農村社區發展規劃（危房改造、棚戶區改造、生態移民搬遷、“五園”新村建設、生態文明家園建設），選擇投資省、見效快、帶動效果明顯的試點。統籌協調各部門的建設計劃，協調多種渠道籌措資金，統籌安排各項政策性資金投入，撬動村民積極有序地參與新型農村社區建設，促進城鄉一體化發展。
4 結語
畢節市正從經濟、社會發展相對落后進入快速城鎮化發展階段，城鄉產業發展、城鄉建設空間拓展均處在轉型當中，規劃將在城鄉發展中起著龍頭作用。因此，充實的城鄉規劃編制體系和完善的鄉村規劃管理體系是城鄉規劃編制和管理工作的基礎和有力保障，作者仍將在規劃編制和規劃管理工作中嘗試作出有益的探索。
參考文獻：
1.仇保興，《追求繁榮與舒適——轉型期間城市規劃、建設與管理的若干策略》，中國建筑工業出版社，2002.05.
2.仇保興，《和諧與創新——快速城鎮化進程中的問題、危機與對策》，中國建筑工業出版社，2006.06.
3.王蒙徽，《廣州城市發展中失地農民城市的問題研究》，中國建筑工業出版社，2011.08.
關鍵詞：城鄉建設用地；增減掛鉤；對策
隨著我國經濟社會的健康穩步發展，城鄉建設用地呈現同步增長的趨勢，用地供需矛盾日益突出。落實城鄉建設用地增減掛鉤政策，是貫徹落實國務院關于嚴格土地管理決定的要求，也是合理配置土地資源，改善農村生產生活條件和環境，實現城鄉統籌，建立城鄉統一的土地市場的必然要求，同時也是在一定程度上緩解城鄉建設用地供需矛盾的有效途徑和手段。但筆者認為城鄉建設用地增減掛鉤項目實施過程中也存在一些問題，需引起我們的重視。
1 城鄉建設用地增減掛鉤項目實施成效
城鄉建設用地增減掛鉤工作以落實科學發展觀為統領，以保護耕地、保障農民土地權益為出發點，以改善農村生產生活條件、統籌城鄉發展為目標，以優化用地結構和節約集約用地為重點，其實質是“占補平衡”的政策延伸，也是目前破解保障發展和保護資源難題的有效途徑之一。具體而言，城鄉建設用地增減掛鉤項目實施以來取得了以下方面的成效。
（1）緩解了城市供地緊張的矛盾。當前國家對各地城市發展的年度用地指標有嚴格規定，導致各地在推進工業化、城鎮化過程中存在用地瓶頸制約。城鄉建設用地增減掛鉤項目的實施，在滿足耕地占補平衡的目標下，將掛鉤的指標用于城鎮建設，既不占用用地年度指標，也不占用規劃期內建設用地規模指標，有效緩解了城鎮建設用地指標的壓力，為推動新型工業化、新型城鎮化提供了用地支持。
（2）推動了城鄉統籌發展。長期以來，我國大多數農民習慣于自然院落形式分散居住，村莊建設大部分是農民自主建設。由于沒有經過科學規劃指導，村莊布局不合理，制約了農村的發展。通過掛鉤項目的實施，可以使項目區分散的農村居民點從自然形態向規劃形態轉變，引導村莊聚并，將鄉村基礎設施和城市基礎設施逐漸融為一體，促進集約節約用地，還推進了村鎮基礎設施及農村環境衛生整治，改善了居民的居住條件，有利于促進城鄉統籌發展和社會主義新農村建設。
（3）進一步推動了農村土地管理制度改革。受農村土地及集體經濟組織等方面法律法規的限制，農村土地所有權人主體的問題、運行管理問題、權益保障問題缺乏具體的政策辦法，農村土地使用和管理制度改革的深度和廣度不足，農村集體建設用地尚不能充分實現合理的市場化價值，市場化流轉還存在一定的障礙。而增減掛鉤項目則通過合法途徑對土地權屬進行調整，對建設用地進行流轉，對耕地保護提出措施，對農民權益進行保障，對低效使用土地進行整治，成為推動土地資源向土地資產、土地資本轉變的一個重要抓手。這進一步推動了農村土地管理制度改革，對促進土地要素在城鄉之間合理流動，提升農村土地資產的價值，讓邊遠農村共享城市改革發展取得的成果均具有重要意義。同時，增減掛鉤項目的實施對下一步探索建立耕地保護補償制度、完善耕地占補平衡政策、推進征地制度改革、推進農村產權抵押貸款等方面具有重大促進和導向作用。
2 城鄉建設用地增減掛鉤項目實施存在的問題
作為一項解決工業用地、城市發展用地供需矛盾的措施，城鄉建設用地增減掛鉤項目從開始試點就受到各地的普遍歡迎。但同時由于對增減掛鉤項目實施的具體評估缺乏統一規定和實施細則，也導致存在如下問題。
（1）掛鉤項目的實施與相關規劃缺少銜接。城鄉建設用地增減掛鉤的前期申報工作必須強調統籌規劃，即以科學規劃為引導，嚴格按照土地使用規劃，通過典型示范，推動農村土地綜合整治工作有序進行。而在具體操作過程中，一些地方為了盡快解決城鎮建設用地指標緊缺的壓力，在增減掛鉤項目選址上只顧眼前，不顧長遠，隨意劃地，導致掛鉤規劃與土地利用總體規劃不銜接，與城鄉規劃不協調，對土地利用結構調整缺乏科學規范的引導和控制，使用地在數量、質量和空間秩序的組合方面面臨錯位、失衡的危險，難以實現促進社會主義新農村建設、統籌城鄉綜合配套改革、建立新型城鄉形態的戰略目標，各種爭地矛盾很難得到有效解決。
（2）項目實施的資金籌措困難。資金是掛鉤項目實施中最關鍵的環節，目前各級政府最大的難題就是項目資金的落實。掛鉤項目實施的資金來源主要靠財政投入和整合項目資金，社會資金投入數量不大。各部門支農惠農的項目和資金都由各部門管理使用，實際工作中存在著“各唱各的調、各吹各的號”的問題，造成整體項目實施中的不同環節各行其道、相互掣肘，導致資金不能得到有效整合，效益不能充分發揮。加之土地整治的資金投入不足，對拆遷補償的標準明顯過低，預算資金安排較少，不能滿足拆遷補償的實際需要，給拆遷改造工作帶來較大難度。
（3）拆舊區的選擇和拆遷工作難度大。城鄉建設用地增減掛鉤項目的實施必須遵循“先拆后建、先補后占”的原則，因此拆舊區的選擇和拆遷是工作能否順利推進和成功的關鍵。一方面，拆舊區的空間范圍縮小，拆舊區選址困難。拆舊區主要由廢舊農村居民點和工礦用地組成，但是由于后者數量有限和操作相對簡單，加上近年來已經進行的復墾整理工作，因而隨著農村經濟的轉型和農村建設用地整理工作的開展，已經逐漸缺乏后續的發展空間，實際上拆舊區的選擇空間就主要集中在廢舊農村居民點用地。而這種項目區往往都比較零散，單體面積較小，實施和管理的難度都比較大。另一方面，拆舊區群眾利益得不到充分保障，群眾支持的積極性不高。目前對拆遷掛鉤的補償缺乏明確的標準，所實施的掛鉤復墾也沒有一個可行的規則，各地只按照實際情況制定了地方的“土標準”、“土政策”，只注重政府主導，無視農民的主體地位，挫傷農民參與實施增減掛鉤項目的積極性。
（4）重前期申報輕中后期評估驗收，對耕地質量的提高工作重視不夠。按照國土資源部《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（ 國土資發[2008]138 號）文件的要求，城鄉建設用地增減掛鉤項目要嚴格按照前期調查評估、中期監督管理、后期驗收評估等環節實施。項目實施后要進行嚴格的數量、質量評估驗收。但目前部分地方增減掛鉤項目實施過程中，重前期申報輕中后期評估驗收。雖然實現了面積上的“占一補一”，但補充耕地的質量難以達到被占用耕地的質量。主要有幾種情況：一是“實優虛劣”。一般而言，城市周邊土地相對平緩、肥沃，水源、地質條件較好，而偏遠農村地區可能位于高原山區或土質較差的丘陵山地，同時又是原有宅基地、磚瓦廠或其他建設用地，復墾成為與城市周邊耕地質量一樣的良田相對困難，在耕地質量上有可能形成用質量較差的替換質量較好的風險。二是“實占虛補”。有些地方只注重“占”，不注重“補”，熱心于新區建設工作，而拆舊區復墾工作滯后，導致被占良田已經成為城市建設用地，而補充或新增耕地卻得不到落實。這些問題的存在，與耕地占補平衡戰略目標不相符。
3 科學實施城鄉建設用地增減掛鉤項目的對策建議
（1）堅持統籌規劃，健全完善項目規劃管理機制。政府應當本著公平、公正的原則，根據地方城市發展需求水平、城市土地利用績效水平、城市的戰略地位等重要因素確定每年進行城鄉建設用地掛鉤的總量。按照統籌規劃的要求，把拆舊區和建新區作為一個整體放到區域經濟發展大局中進行科學定位，統籌考慮區域城鄉空間、產業布局和農田、生態保護，形成城鎮和村莊相互銜接、架構合理的城鄉形態。要分區域明確產業結構、人口密度、復墾耕地標準、環境保護等要求，建立統籌產業發展、新區建設、生態環境建設和文化保護等的綜合規劃評估體系。強化項目規劃的實施與監督，規劃編制、審查和監督要適當分離，以便規劃嚴格執行。
（2）建立完善的資金保障體系，完善掛鉤指標有償使用機制。資金是否能夠到位，是掛鉤能否順利實施的關鍵，而目前各級政府最為頭疼的就是資金問題。資金籌措可以采取政府財政投入、實施單位自籌和村級投工投勞相結合的辦法，同時要出臺掛鉤指標有償使用政策，落實用地單位的“占一補一”責任。凡是需要使用掛鉤指標的用地單位，均需按照標準支付指標使用費，收取的掛鉤指標有償使用費專項用于當地的掛鉤復墾工作。有條件的地方可以嘗試掛鉤復墾企業化運作，鼓勵企業或者個人參與掛鉤復墾出資，掛鉤指標優先安排給參與投資的企業。
（3）創新新增耕地的收益分配機制和項目區的補償方式，保障集體和群眾的合法權益。農民最關心的是拆遷復墾的補償能否到位，標準是否能夠接受，新增耕地的利益如何分配。各級政府實施掛鉤工程之前，必須根據當地的實際情況，制定切實可行的補償標準和利益分配機制，要充分尊重農民意愿，不得搞強制拆遷，切實維護被拆遷戶的利益；新增耕地的利益分配要充分尊重群眾意見，有針對性地進行新增耕地的再利用，做到公平、公正、公開，形成專門的利益分配機制，以便切實尊重農民的主體地位，不斷提高農民參與實施增減掛鉤項目的積極性。
（4）建立項目區招投標和規范化管理機制，切實保證新增耕地質量。在項目區掛鉤實施過程中，嚴格依據條件實行項目區招投標管理。如在增減掛鉤試點中對土地復墾整理可以采取項目法人制、公告制、合同制、招投標制和監理制等。嚴格控制周轉指標規模，規范管理，不得違反規劃擴大試點范圍，避免借農村土地整理過快擴張城鎮建設用地的規模。在實施耕地總量動態平衡的過程中，既要注重耕地的數量不減少，又要保證復墾后耕地的質量不降低，要做好耕地質量評估檢查。對于耕地質量評估不達標的拆舊區，必須責令整改達標后方可啟用掛鉤周轉指標。
總之，筆者認為城鄉建設用地增減掛鉤項目的實施有利也有弊，在實施過程中如果操作不當，很容易造成不利的一面，使農村和農民的權益很難得到保障。因此在城鄉建設用地增減掛鉤項目實施過程中，應該處理好城鄉統籌的關系，要重視農民的意愿，注意保護好農村利益；同時要避免為了取得城鎮建設用地指標，只注重耕地數量而忽視耕地質量的現象發生，以充分實現城鄉建設用地增減掛鉤政策的初衷。
參考文獻：
[1]國務院辦公廳.關于深入開展土地市場治理整頓嚴格土地管理的緊急通知[Z].明電（2004）20號.
[2]國務院.關于深化改革嚴格土地管理的決定[Z].國發〔2004〕28號.
[3] 柳思維，晏國祥等.國外統籌城鄉發展理論研究[J].財經理論與實踐，2007（6）.
關鍵詞：花溪區掛鉤潛力測算
中圖分類號： DF454 文獻標識碼： A 文章編號：
城鄉建設用地增減掛鉤作為土地流轉的一種新型模式，是指依據土地利用總體規劃，將擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標。
1、 項目區概況
花溪區位于貴州高原中部，地處貴陽市南部，東經106°27´～106°52´，北緯26°11´～26°43´之間。東與黔南州的龍里縣接壤，南與黔南州的長順、惠水縣相鄰，北臨南明、烏當、小河三區，西毗清鎮市和安順市的平壩縣。土地總面積90119公頃，轄3個街道、2個鎮8個鄉。全區總人口32.41萬人，少數民族人口115924人，占34.38％，有漢、苗、布依等38個民族。
2、居民點整理潛力
2.1 農村居民點用地情況分析
近年來花溪區農村居民點用地浪費土地現象嚴重，用地效益低。由于傳統觀念，農村居民隨意布置住宅的位置、形狀、朝向等，多數人存在著寬打寬用、建新不退舊的思想，致使住宅不斷外延，而舊宅基地又未能充分利用，從而造成建設用地浪費，加之用地的建筑密度低，用地不合理直接導致了單位用地效益低，
集聚規模不明顯。
表2-1 農村居民點人均建設用地指標
現狀人均建設用地水平(m2/人) 允許采用的規劃指標 允許調整幅度(m2/人)
指標級別 規劃人均建設用地指標(m2/人)
數據來源：《村鎮建設用地規劃標準(GBS0188―2007)》
土地利用變更調查顯示2005年花溪區人均農村居民點面積是98.04平方米，屬于《村鎮建設用地規劃標準(GB50188-2007)》中的指標級別Ⅲ，在國家標準以內，由于花溪區下轄14個鄉鎮，其自然地理條件和社會經濟條件差別較大，各地人均農村居民點用地水平分布非常不均衡，其中，黨武鄉、燕樓鄉、馬鈴鄉的人均農村居民點面積最大，分別為113.27平方米、105.52平方米和106.70平方米，農村建設用地的粗放利用較為嚴重，制約著土地資源經濟效益的最大化；三個辦事處、久安鄉、石板鎮農村居民點所占用的土地相對較為集約，其人均面積分別為64.83平方米、61.22平方米和55.92平方米。從以上總體分析可以看出：花溪區各個鄉鎮的人均農村居民點面積都較大，整個花溪區農村居民點整理潛力巨大。
2.2農村居民點整理潛力分析
2.2.1理論潛力
農村居民點用地整理潛力的計算方法通常有以下幾種：①人均居民點用地標準預測法：即根據現狀居民點面積與設定人均居民點用地標準下居民點應有面積之差值來確定整理潛力[1]；②戶均居民點用地標準預測法:其計算方式與人均居民點用地標準預測法相同，都是用現狀面積減去標準規劃下的面積，只是將人均居民點面積更換為戶均居民點用地面積[2]；③土地閑置率預測法:其原理是利用樣本閑置率來計算整個農村居民點整理區的整理潛力[3]；④綜合權重預測法：是指結合項目區實際情況，將前面幾種方法的預測值賦予一定的權重，然后加權重算出一個綜合的整理潛力[4]。
本文選取人均農村居民點用地標準預測法，根據《村鎮建設用地規劃標準(GB50188-2007)》(表2-1)和花溪區的農業人口現狀按人均規劃用地標準來測算花溪區的農村居民點整理潛力，其結果具有一定的理論意義。同時，還可以從理論上反應出花溪區農村居民點的整理潛力大小。
經計算分析，2005年花溪區農村人口21.74萬人，農村居民點面積2130.93公頃，人均面積98.04平方米，在國家標準以內，但各地人均用地水平分布非常不均衡，高的達到113.27平方米，低的不足60平方米。根據花溪區土地利用現狀和社會經濟發展的土地需求情況以及節約集約利用土地的原則，現狀人均農村居民點用地大于90平方米，全部調整到90平方米以內。從鄉村可持續發展來看，是符合花溪區實際情況的，具有社會可接受性和經濟可行性。按90平方米的標準來計算，可以得出花溪區農村居民點的整理潛力為1960.22公頃。
2.2.2規劃期末整理潛力
根據《村鎮建設用地規劃標準(GB50188―2007)》，在貫徹執行嚴格保護耕地，嚴格控制建設用地總規模政策的基礎上，堅持節約集約利用土地，采用人均定額指標法，結合花溪區的實際情況，用高、中、低三種方案預測出花溪區2015年和2020年的農村居民點用地規模，再用現狀面積減去預測面積即可得出各個年份的整理潛力。最后，求取算術平均值就可得到花溪區2015年和2020年的農村居民點整理潛力，它們分別是560.84公頃和454.64公頃(表2-2)。
表2-22015年和2020年花溪區農村居民點整理潛力表
由于花溪區各鄉鎮的社會、經濟、自然條件不同，其整理潛力也各有差別，可以大體分為三級潛力整理區，其中Ⅰ級潛力區包括夾湖潮鄉、馬鈴鄉和高坡鄉，農村居民點應整理面積占現狀農村居民點面積大于50％，Ⅱ級潛力整理區包括青巖鎮、麥坪鄉、燕樓鄉，Ⅲ級整理區包括三個辦事處、石板鎮、孟關鄉、黨武鄉、久安鄉和黔陶鄉。
2.3農村居民點掛鉤整理供給潛力
農村居民點整理是一項長期的、系統的、需要認真規劃并按期逐步完成的工程，因此現狀整理潛力不是在一朝一夕間就能完成的[5]。隨著社會經濟發展、人口增加、城鎮化的推進，現狀潛力必然也會隨之發生變化。因此，根據規劃目標年的農村人口數量和人均用地標準測算的農村居民點整理潛力，逐年進行分階段、有步驟、按計劃的整理，配以恰當的措施，配套的經濟、行政手段，應該可以整理出相當數量的農村居民點用地[6]。
從近5年來看，花溪區總共整理農村居民點21.96公頃，增加耕地14.45公頃，新增耕地率達到65.80％。根據花溪區社會經濟發展情況、農村居民點用地現狀、農村居民點整理現狀以及政府嚴格保持耕地總量動態平衡的力度，綜合確定規劃期內花溪區農村居民點整理新增耕地系數為65％。因此，按照高、中、低三種方案可計算得規劃目標年期末花溪區農村居民點可整理為耕地的潛力分別為：2015年294.38公頃、364.55公頃和434.71公頃，2020年221.51公頃、295.52公頃和369.52公頃，因為每一個規劃目標年期都有一個農村居民點整理復墾為耕地的指標，所以這些面積不是農村居民點掛鉤整理供給潛力，把這個指標在扣除后才可以作為農村居民點掛鉤整理供給潛力。根據花溪區土地整理規劃(2011-2015)的規劃內容可知，2010-2015年花溪區農村居民點整理增加耕地目標是18.65公頃，2016-2020年的整理增加耕地目標是12.88公頃。
根據上述分析，可以得出公式：
農村居民點掛鉤整理潛力=農村居民點整理潛力(扣除建新區)X整理新增耕地系數一規劃農村居民點整理增加耕地指標
因此，根據高、中、低三種方案可以測算出花溪區農村居民點掛鉤整理潛力為2010-2015年分別為139.86公頃、196.29公頃和234.08公頃，2016-2020年分別為106.40公頃、159.12公頃和198.97公頃。
3、 促進城鄉建設用地增減掛鉤的政策建議
3.1“掛鉤”實施的原則
3.1.1注重整理質量與指標掛鉤的原則
土地復墾整理過程中，要確保“耕地總量動態平衡”，這個“動態平衡”不僅要求耕地總體數量的平衡，更要求整理后形成耕地的質量與建設要占用的土地質量相當或更好，杜絕只注重數量平衡而忽略了質量相當和“占好地、補劣地”的現象。要按相關法律法規實施土地驗收，復墾整理出的土地，只能在驗收合格后，才可以與建設用地周轉指標相掛鉤[7]。
3.1.2尊重農民意愿、保障農民權益原則
各地在實施掛鉤工作時，應該按照土地利用總體規劃的要求以及相關法律法規的規定，允許相關集體和農民享受知情權和參與權。從規劃到實施，項目的每一個步驟都應該實行聽證論證，充分吸取當地農民和社會各界的意見，從實際出發，科學的篩選合理可用的意見并反映到項目的具體實施上，充分尊重當地土地所有權人的意愿，切實維護農民經濟組織和其他相關單位的合法權益。
3.1.3“誰整理，誰受益”原則
為了掛鉤指標周轉方便，一個項目區基本是在一個行政區劃內。原則上項目區實施的增減掛鉤指標滿足當地項目的使用。
3.2“掛鉤”實施的措施
3.2.1. 組織管理
（1）成立組織管理工作組
為加強貴陽市花溪區城鄉建設用地增減掛鉤項目的實施工作的領導，確保試點項目報批和實施順利開展， 花溪區明確單位負責人為成員的土地增減掛鉤試點項目實施工作領導小組，負責全區城鄉建設用地增減掛鉤試點工作的組織領導和實施工作，保障掛鉤項目工作的順利進行。
（2）制訂具體工作方案
項目規劃經批準后，貴陽市花溪區將按“定人、定責、定時間、定進度”原則，制訂試點實施工作的具體實施方案，確保試點項目順利實施。
（3）加強監督檢查
實施規劃項目區的主管職能部門是貴陽市花溪區國土資源局，貴陽市花溪區國土資源局要密切配合相關單位和各鄉鎮辦事處，切實抓好項目區城鄉建設用地增減掛鉤試點工作，要加強項目管理，依法開展試點項目實施工作，切實維護群眾的合法權益，嚴格資金的審批、使用，并及時公開、公示，資金使用情況，接受社會監督；區紀檢、監察、審計、財政等相關部門，要加強對試點項目實施工作的監管力度，對試點實施工作進行全程監督。
3.2.2保障措施
（1）政策保障
認真貫徹落實國家和國土部門對農村建設用地整理的相關配套政策，掛鉤試點項目區內涉及的建設用地調整、互換和使用，統一納入項目區，按項目區整體審批；項目區內建新留用地塊的土地收益，可用于項目區內土地復墾工作；縣政府加大掛鉤區域內農村建設用地整理的資金投入，從土地出讓金、新增建設用地土地有償使用費、耕地開墾費中拿出部分支持掛鉤項目的實施。這些政策措施的實施，為開展農村建設用地整理提供了政策和資金保障。
（2）制度保障
項目區規劃批準后，建立健全各項規章制度。一是建立項目整理區督導檢查和驗收制度，對批準實施的項目進行督導檢查，發現問題及時解決，確保項目如期完成，對竣工項目及時組織驗收；二是材料申報制度，對建設項目用地材料嚴格把關，及時辦理相關手續，加強竣工項目驗收材料的上報工作，確保掛鉤工作嚴格管理，規范操作，做到集約節約利用土地；三是建立臺賬制度，對批準的周轉指標、驗收合格的新增耕地及辦理用地手續的建設項目建立臺賬，及時核減相關指標，保證建設用地總量不增加，耕地面積不減少，建設用地指標不超過。
（ 3）資金保障
花溪區建立增減掛鉤試點項目專項資金，專戶管理，保證專款專用，建立健全和規范的財務管理制度按工程進度監督項目資金使用，嚴格加強財務收支管理。
參考文獻：
[1]丁學智．趙亞偉.規范土地開發整理工作實現耕地息量動態平衡(J]。科技情報開發與經濟，200l，ll(1)；5-6。
[2]胡道儒．開展農村宅基地整理時實現耕地總量動態平衡的有力保障[J]．國土經濟，1994(4)：34-35．
[3]賈玫.內涵挖潛。退宅還田―-淺析吉林省農村居民點土地整理潛力[J]．中國土地，1999(6)：2-3．
1.當前城鄉建設發展展望
（1）城鄉發展潛力巨大。現在城市的發展空間越來越小，人口膨脹，建設用地的緊張和交通的擁堵等等原因已經制約了城市經濟的發展。而且在一個區域僅靠大城市帶動區域非常有限了。在一個區域，一個省，經濟情況如何更重要的還是要看城鄉的指標。有更多的城鄉能發展起來，壯大起來，這個城市整體就發展起來了。沿海一帶包括浙江、江蘇省不僅有大城市支撐，更重要的是每一個城鄉經濟指標含量都占很大的比例。現在能夠有建設的資源，土地建設資源能發展的主要還是在城鄉，它的發展空間非常巨大。現在大城市在這一方面很緊張，城鄉土地都沒有得到充分的利用。現在我們的城鄉還處于非常初級的階段，城市功能、城市基礎設施配套，包括城市建設應該說處于剛剛起步。
（2）有很好的發展環境。因為它就是承上啟下的經濟發展的區域。因為我們要發展農村，農村所依賴的不管城鎮化，農村的資源，農村的市場都要依靠城鄉，我們又為大城市提業鏈下轉移，轉移發展空間。所以說第二點是發展潛力，剛才我講第一個就是城鄉需要發展，這里講的是城鄉能夠發展。
2.城鄉建設用地的自身特征
城鄉土地利用是一個關系到各方利益的復雜問題，而且由于城鄉一般歷史悠久，經濟、文化等方面發展長期緩慢。具體說來，一般有以下幾種情況：1）土地利用類型復雜。城鄉里包括了一大部分的農業用地，城鄉結合部包括了很大一部分工業用地，例如鄉鎮企業以及各種形式的私營企業辦公用地以及廠房用地等。其中有很大一部分由于土地權屬關系復雜，即使土地資源閑置也很難有效利用，這是限制其發展的一大頑疾；2）很大一部分農業用地可以有效轉化為建筑用地。當前由于農村地區產業結構發展，國家對農政策的調整，農田集體承包情況很普遍，大部分農民采取將口糧田集中起來交由部分承包者經營，而自己更多的從事三產經營或者去大城市打工等，因此大量農用地資源可以更有效分配，如果條件合適，完全可以轉化成建筑用地。
3.城鄉建設用地的存在問題
（1）目前少數開發商大量開發商囤積土地，出于自身經營步調考慮，致使土地長期閑置，從而形成征而不建、征而不管、征而不拆。這對土地規劃管理部門的統計造成了很大的影響。
（2）城鄉在道路建設、相關停車場建設以及其它配套建筑方面跟不上。由于有些新建住宅位于偏遠地區，距離市區或商業區較遠，故建筑開發商在建筑前期規劃上做好統籌，在道路建設方面考慮充分，另外，應在每個小區設置充足的停車位以及其它相關公共配套建筑，保證其建筑的有效性。
（3）要充分考慮到當地歷史特色和民族特色。有些城鄉小鎮具備悠久的歷史，地方特色很濃厚。故在進行建筑開發的時候應充分考慮到保留和沿襲地方特色，禁止盲目追求所謂城市現代化，杜絕所謂豪華、新潮建筑形式，減少所謂華而不實的“街心花園”，合理利用有限土地資源。
（4）城鄉土地征用規劃混亂，農用地、工業用地、建筑用地等分配不合理現象長期存在。由于城市化進程不斷加快，而地方政府以及相關園林、城市規劃部門等協調不夠，對新建住宅存在倉促上馬的問題。另外，由于部分農村宅基地分布散亂，山區或半山區單家獨戶現象普遍存在，而平原地區則是建筑密度過高，交通問題一直是老大難。除此以外，城鄉工業企業由于規模有限，數量有限，其規模效益以及產業集聚效果達不到，反而盲目擴建廠房，與地方政府協商占用大量土地資源，卻長期不出效益，造成大量資源閑置浪費。
4.城鄉建設用地規劃管理對策措施
（1）加強耕地保護和基本農田建設。完善耕地與基本農田保護責任機制，嚴格執行《耕地占補平衡考核辦法》，督促非農業建設占用耕地的單位履行補充耕地的法定義務。嚴格執行土地用途管制制度，控制建設占用耕地規模。制訂建設用地節約集約用地標準，建立城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤制度。建立耕地征用高稅制度，提高耕地征用補償標準，大力推行“先補后占”制度。
（2）促進城鄉建設用地結構優化。城鎮化的推進必然帶來城市用地需求的增長，必須正確把握城鎮化發展形勢，適度引導城鎮建設用地的增長。在強調區域協調發展的同時，必須堅持“有保有壓”和“非均衡發展”原則，優先保證重大工程及重點區域的用地需求。引導形成合理的城鎮體系和村鎮體系。落實城鎮建設用地增加與農村居民點用地減少相掛鉤的政策。區內整合，在空間上實現城鎮建設用地增加與農村居民點減少相掛鉤。
（3）協調土地利用與生態環境建設。按照環境友好型社會的要求，堅持預防為主、綜合治理、突出重點和標本兼治的原則，協調土地利用和生態建設，逐步提高土地生態環境質量。針對全省土地生態環境局部好轉，總體惡化的局面，根據不同的承載力提出不同的土地利用調控措施。
（4）強化區域土地利用調控。以優化產業空間布局和全省經濟社會整體結構為目標，以發揮地區優勢、推進產業梯次為重點，制定產業和區域發展政策。加強經濟較發達地區與欠發達地區的合作，將欠發達地區的資源、勞動力和市場優勢與較發達地區和發達地區的技術、資金和管理優勢結合起來，吸引發達地區的傳統產業向區內的轉移，實現共同發展，合作雙贏。
（5）完善規劃實施體制機制。加強規劃和管理立法工作，制定土地利用規劃實施條例，建設土地利用規劃法規體系，嚴格執行規劃管理法規法律，健全土地執法體制。建立銜接統一、逐級控制的規劃體系，加強橫向協調和縱向協調。
參考文獻
[1] 許堅，包紀祥. 當前土地規劃管理存在的問題及對策[J]. 中國地質礦產經濟，2001（12）.
[2] 陳曉煒，趙世強. 土地利用規劃的風險管理[J]. 國土資源科技管理，2004（02）.
[3] 杜鶯. 完善我國土地規劃體系的探討[J]. 國土資源科技管理，2005（06）.
【關鍵詞】 城鄉建設用地；結構；布局
1、引言
隨著我國城市化進程的向前發展，越來越多的建設用地供需問題出現在人們眼前。特別是近十幾年來，我國日益發展的經濟，人們生活水平的提高，對各項建設的需求增加，使得耕地面積日益減少。城市對土地的大量需求與鄉村大部分住宅閑置形成了極大矛盾，必須優化城鄉建設用地，減少土地利用的不合理性，實現社會效益、經濟效益和生態環境效益的良性結合，統籌城鄉發展。
2、城鄉建設用地概念和土地結構、布局
2.1 城鄉建設用地
城鄉建設用地是為人們提供生產生活的必要場所，具有相對集聚的特點，且分布呈現面狀，主要可分為城鎮、農村居民點、獨立工礦三類。
（1）城鎮用地
城鎮用地指的是建設城鄉使用的土地和關系著城鎮居民衣食住行相關的用地，如居民的居住、生產、出行、休閑、醫療、教育等的用地。在用地范疇上，城鎮用地包括當前土地分類中的城鎮用地和一些開發區、工業園區等部分獨立的工礦用地。
（2）農村居民點用地
農村居民點用地主要是構成農村人居環境要素的用地，包括的用地類型有獨立工礦用地，具有較強的居住相容性，還包括土地分類系統中的農村居民點用地。
（3）獨立工礦用地
獨立工礦用地則是不具有居住相容性的，不適合城鎮、鄉村居民居住的工業用地，如一些垃圾處理填埋場、倉儲場所、采掘業用地、生產企業生產易燃易爆、有污染的用地等。
2.2 土地結構和布局
土地規劃是對一定區域內的土地進行未來發展的預先安排和計劃。在時空上，基于土地的自然歷史特性、區域社會經濟發展特點而進行的土地資源的分配和土地的綜合利用，使土地更具經濟價值。
土地利用結構是按照一定的構成方式將各種土地進行集合安排。
土地利用布局是再次分布土地利用，是土地規劃實現的結果。土地的合理布局有利于促進區域經濟發展、發揮區域優勢、綜合利用土地資源，實現土地的優化保護和社會的經濟發展。
3、目前城鄉建設用地結構和布局存在的問題
（1）農村用地減少，城鎮快速擴張建設用地，耕地面積急劇減少。在快速發展的城市化下，不斷有更多的土地投入建設開發中，城鎮規模變大。大部分的城市在擴大發展中采取的是外延式發展模式，占用的土地基本是地勢平坦、交通便利、土壤肥沃、具有充足水源的耕地，愈發激化了我國的人地矛盾。城市快速增長的建設用地大大超過了人口的增長速度，使得人與建設處于不平衡狀態。
（2）城市土地產出率低，配置不合理。城市土地利用的結構和布局不合理，很多城市主要地段，往往是一些工業用地，分布的企業特點是技術水平低、規模小、經濟效益差，使得土地存在隱性浪費現象。城市中分布的綠地、廣場較少，任闊比例與城市規模不協調，不利于發揮城市總體功能。農用土地在經濟影響下變為了非農用土地，打亂了土地資源的綜合利用，降低了土地利用效率。
（3）鄉村、鎮等的建設用地的結構和布局散亂，存在嚴重的粗放利用現象。目前我國鄉村、鎮的建設土地總量是城市建設用地總量的幾倍，但卻不能直接進行城市化建設和工業化建設。
（4）城市用地緊張，城市人均建設用地不足，城市各項用地功能不能得到有效發展。我國人口多，土地少，沒有充足的土地后備資源，城市人均用地偏少，使得城市人口過度密集，造成生活質量和生態環境質量下降。為了滿足更多的人口需求，往往出現建筑的人為增高，建筑容積率提高等現象。
（5）居住用地趨向郊區化，郊區開發加快，各產業增長迅猛，但人均生活用地依舊不足。在城市市區建設用地限制下，和郊區的快速發展，道路和基礎設施的完善，人們生活觀念的改變和交通的便捷，使得人們朝著環境更加優美的郊區進發，居住用地日趨合理化，但人均居住土地還是較少。
4、城鄉建設用地結構和布局的優化對策
優化城鄉建設用地結構和布局，就是研究區域土地資源的自身特性并進行適宜性評價，從而合理安排區域內的各種建設用地數量和合理布局區域內的各種建設用的空間結構，實現建設用地利用的最大社會效益、經濟效益和生態效益，并使區域土地資源滿足可持續發展要求。
4.1 加強政策的宏觀調控力度
優化城鄉建設用地結構和布局，首先必須節約集約土地，提高土地的利用率，確保土地的可持續發展。
（1）建設用地指標實施“雙控”制度，對建設用地的預審要認真、嚴格執行，并提高建設用地的審批管理強度，根據土地出讓合同條例，對違約加強責任追究；建立健全項目用地準入制度，對新進項目的用地加強管理，并較強現場核實力度和行政執法監督管理，嚴格各項投資建設情況，防止實際項目建設中圈占和批多少用現象，造成土地違法占用或閑置、浪費，并有效避免土地的投機行為。
（2）建立監控和激勵的約束機制。建設用地中的各項項目必須按照合同約定的時間進行竣工和驗收土地集約化利用的各項指標，及時落實土地建設過程中的各項土地規模、建設情況、用地位置等情況，及時整改各項為通過驗收的項目。驗收合格的項目在項目投產后政府給予一定的優惠獎勵，對于未通過驗收的項目，則沒有優惠獎勵，以此來約束項目建設用地。
4.2 科學規劃并優化建設用地的空間布局
根據不同的地區的人口規模、優勢資源條件和經濟發展水平，制定合理的、具有針對性的城鄉發展思路，有效避免隨意發散的發展模式。對那些相對落后的地區的規劃可以是撤鄉并鎮，集約鎮的發展，適當給予城鎮一定的管理權限和優惠政策，讓農民向城鎮集中發展。對那些較發達地區的規劃可以是合并小城鎮，提升各城鎮的總體經濟地位，讓小城鎮具有特殊經濟職能。城鄉科學合理的布局最重要的是抓住城鄉具體特點進行特色規劃發展，且賦予規劃一定的預期性彈性，為之后的發展預留調整空間，根據未來走向及時引導并優化配置小城鎮各行業用地。
4.3 調整城鄉產業結構，集約化土地資源
鎮企業存在技術陳舊、勞動力過剩和資本短缺等矛盾，政府必須積極引導和調整升級產業結構，促進城鎮第二、三產業的發展，集中工業園區和商業區，擴大各園區規模，形成協同效益。城鄉選擇主導產業，必須考慮當地的自然資源特色、當地的環境氣候條件等，并結合國家大中型項目建設，保持主導產業具備較好的經濟活力。城鎮充分發揮極化效應，推進各要素的集聚，合并鄉村居住點，優化布局各鄉村基地，降低人均用地標準，集約化土地資源。
5、結語
優化城鄉建設用地結構和布局，總體目標是在各城鎮基礎上，充分挖掘城鎮用地潛力，加強土地利用的整體規劃布局，加強不合理、不規范、廢棄閑置土地的利用，從而相應增加城鄉建設用地和農用耕地面積，促進土地的可持續發展，提高土地利用效率。
參考文獻
[1] 晏涵；左美蓉；韋林利.基于第二次土地大調查下的城鄉建設用地結構和布局的背景及意義研究[J].大眾科技.2010年04期.
