時間：2023-07-27 09:28:37
緒論：在尋找寫作靈感嗎？愛發表網為您精選了8篇市場監管綜合行政執法，愿這些內容能夠啟迪您的思維，激發您的創作熱情，歡迎您的閱讀與分享！
一、當前市場監管案件移送中存在的問題
在全國范圍內開展整頓和規范市場經濟秩序工作中，專項整治活動取得了顯著成果，但也暴露了執法、司法工作中的不少問題，具體表現為“四多四少”：即對破壞市場經濟秩序的犯罪案件，實際發生多，查處少；行政處理多，移送司法機關追究刑事責任少；查處一般犯罪分子多，追究幕后操縱主犯和查辦職務犯罪少；判緩刑多，判實刑少。近年來，盡管經濟違法犯罪案件發案數逐年增長，行政執法機關查處的案件也在增加，但移送司法機關啟動刑事訴訟程序的很少，可見當前市場監管案件移送中尚存在不少問題。主要表現為：
一是行政執法機關中以罰代刑現象較為嚴重。經濟犯罪與普通刑事犯罪相比有其特殊性，一般是先由行政執法機關查處再移送公安機關，公安機關立案多少很大程度上取決于行政機關移送多少。實踐中，有些行政執法機關因受部門利益驅使等種種原因，把一些應向司法機關移送的涉嫌構成犯罪的案件不移送或者以行政處罰代替刑事處罰，搞以罰代刑，導致公安機關“無米下鍋”。
二是公安機關在立案環節上把關不嚴。雖然行政執法機關已經把涉嫌犯罪案件移送公安機關，但是一些公安機關在某些巨大的阻力面前，不排除其會在主觀上拖延立案的時間甚至根本不予立案的問題。其次，即使立了案，當案件告破，某些公安機關仍可能會采取“以罰代刑”的處置決定，通過對犯罪人的罰款來代替或者減輕其應受的刑事處理，在刑事訴訟的前置環節上阻卻了對犯罪行為的追訴。
三是案件移送程序不夠完善。雖然早在2001年7月國務院就出臺了《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，但在具體操作中，仍存在一些漏洞。如行政執法機關在執法中認為當事人涉嫌刑事犯罪，移交公安機關處理，公安機關審查后認為不構成犯罪，退回給行政執法機關沒有相關的手續憑據。事后一旦發生問題，容易造成公安機關和行政執法機關互相推卸責任。
四是檢察機關的監督難以有效開展。根據我國刑事訴訟法，檢察機關對涉嫌犯罪案件是否進入刑事程序負有監督職責，即行政執法機關對涉嫌犯罪的案件不移送公案機關、公安機關應當立案偵查而不立案偵查的，檢察機關有依法監督的責任。然而在現實生活中，由于對行政機關執法機關查處、移送涉嫌犯罪案件的情況不了解，知情渠道不暢通，檢察機關對行政執法機關涉罪案件移送和公安機關立案往往難以開展有效的監督。
二、當前市場監管案件移送現狀的成因分析
如前所述，市場監管案件移送存在的諸多問題造成了行政執法和刑事司法相脫節。筆者結合工作實踐，將從五個方面分析其成因。
（一）從執法人員的綜合素質方面分析。首先從法律素質方面。對各類破壞社會主義市場經濟秩序犯罪的認定與處罰，不但需要通曉本部門專業知識，而且需要有刑法學理論作為基礎。但是，在現實生活中，由于知識的專門化，人們往往是顧及一方面而不及其余。這致使行政執法人員經常注重于行政處罰案件的查處，而意識不到案件當事人已涉嫌構成犯罪。其次從道德素質方面。某些執法人員或循私舞弊故意不移送應該移送的涉罪案件，或嫌麻煩不去積極為之，導致應該移送的案件沒有移送或者沒有予以偵查立案。
（二）從行政相對人的救濟權分析。市場監管案件是行政機關依職權而采取的具體行政行為，市場監管案件的雙方當事人是行政主體與行政相對人。在市場監管案件中，行政相對人行使救濟權的方式通常是其申請提起行政復議或行政訴訟。由于不移送刑事案件的結果是將刑事責任降格為行政責任，明顯對行政權相對人有利，行政相對人不可能不服行政處罰而啟動行政復議或行政訴訟進行救濟，致使行政處罰的結果事實上是終局性的結果，其他機關甚至無從知道案件的發生。
（三）從行政處罰與刑事處罰的制度銜接方面分析。市場監管有關的規范性文件對案件移送的標準規定不具體、統一，加上移送程序銜接不力，事實上給上述現象的存在留下了制度上的漏洞和可乘之機。
（四）從市場監管移送案件中的執法人員違法犯罪被打擊程度和數量分析。由于行政處罰是行政機關依職權采取的具體行政行為，處罰結果僅對特定對象產生法律效力，而且以罰代刑往往涉及權錢交易，暗箱操作，一般公眾無從了解，沒有渠道實施有效的監督、舉報。加上檢察機關的監督無法直接介入的具體運作模式，打擊力度不夠，導致應該追究刑事責任的案件沒有移送，移送追究刑事責任的人員沒有被依法追究刑事責任等現象日趨嚴重。
（五）從行政執法管轄的復雜性、發展性分析，面對市場經濟活動中層出不窮的新情況、新問題，尤其是一些新類型的違法犯罪活動，客觀上增加了行政執法的工作難度，致使較難把握行政處罰與刑事處罰之間的合理界限，這也是導致市場監管案件移送出現問題的客觀原因之一。
三、解決市場監管案件移送問題的對策
早在2001年4月，國務院就了《關于整頓和規范市場經濟秩序的決定》，要求“加強行政執法和刑事執法的銜接，建立信息共享、查處及時的打擊經濟犯罪的協作機制，對構成犯罪的，及時移送司法機關處理”。同年7月，國務院又實施了《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，確立了行政執法與刑事執法相銜接工作機制的基本框架。后最高人民檢察院又牽頭起草了《關于加強行政執法機關與公安機關、人民檢察院工作聯系的意見》，提出加強部門協作，對解決市場監管案件移送中存在的問題具有指導性和實踐性意義。在此基礎上，筆者認為還需完善以下工作，從而切實解決當前市場監管案件移送中存在的問題，在行政處罰與刑事追究之間搭建一條“綠色通道”，促進行政執法與刑事執法的有效銜接。
1、建立信息交互機制。在查處破壞社會主義市場經濟秩序的案件中，行政執法機關對是否涉嫌犯罪、是否移送司法機關處理把握不準的，可以向公安機關、檢察機關咨詢。對于重大、復雜的涉嫌犯罪案件線索，可召開聯席會議，溝通情況，統一認識，協調解決疑難問題。對查處的經濟違法違章案件，行政執法機關應定期向檢察、公安機關進行通報。如南京市下關檢察院與工商分局就于2003年簽訂了“重大案件互相通報制度”，在充分發揮各自職能作用的基礎上，做到信息共享、密切合作，取得了較好的效果。
2、完善移送涉罪案件的工作程序。行政執法機關在查處違法行為過程中，對依照法律規定已涉嫌犯罪，需要追究刑事責任的案件，應及時向公安機關移送。公安機關必須在3日內作出立案或不予立案的決定。行政執法機關對公安機關不予立案的決定有異議的，可以提出復議，也可以建議檢察機關進行立案監督。檢察機關認為公安機關不立案理由不成立的，公安機關必須在15日內立案。檢察機關對案件移送情況要跟蹤監督。對行政執法機關移送公安機關立案偵查的涉嫌重大復雜案件，可介入偵查，協助公安機關完善、固定證據，督促公安機關在法定期限內偵查終結。另外，對于行政執法機關不移送的涉嫌犯罪案件，如果有關單位、個人舉報或者群眾反映強烈的，檢察機關可向行政執法機關查詢案件情況，還可派人員查閱案卷材料，行政執法機關應當予以配合。版權所有
一、堅持因地制宜，分探索改革經驗
經過多次深入調研論證，我們選取了商河縣、槐蔭區、市國土資源局作為先行改革試點單位，分類探索綜合行政執法新模式，為全面推開探索經驗。
一是在商河縣探索實施跨部門跨領域綜合執法。將23支執法隊伍整合設置為“1+6”模式，將環衛、市政、園林等18個領域的全部或部分執法職能進行整合，組建綜合行政執法局，實現了“一支隊伍跨部門綜合執法”；將未納入綜合執法范圍的市場監管、食品藥品等6個部門內部的執法職責、隊伍進行整合，實現“一個部門一支隊伍執法”；綜合行政執法局向鎮街及開發區派駐13支執法中隊，將90%以上的執法力量共140余人下沉到一線，實行雙重管理、以鎮街管理為主，同時在鎮街設立綜合執法辦公室，與派駐執法中隊合署辦公，進一步強化屬地執法責任。
二是在槐蔭區探索部門領域內綜合執法。在市場監管領域，整合區質量技術監督稽查大隊、市場監管局公平交易局，組建區市場監管綜合執法大隊；在農業領域，整合農業、畜牧、林業、水務等執法隊伍，組建區農業綜合執法大隊；在文化旅游領域，整合文化市場、旅游執法隊伍，組建區文化旅游綜合執法大隊。通過整合，全區執法隊伍由12支精簡到8支。
三是在市國土資源局探索部門內部執法職責整合。將區級國土資源執法職責上收至市級，實行一個層級執法。同時，將其內部執法職能進行整合，統一交由市國土資源執法監察支隊承擔，實現了全市國土領域一支隊伍管執法。
二、堅持統籌兼顧，穩步推進綜合執法體制改革
按照深化行政執法體制改革的要求，在深入總結試點經驗做法的基礎上，研究制定了全市綜合執法體制改革方案，統籌推進市、縣區、鎮街三級執法體制改革。
一是合理劃分市區執法權限。著眼于厘清執法邊界、減少執法層級，對區里沒有行政管理權限或執法任務較少的規劃、交通運輸、農林水利等領域，以市級執法為主；對屬地監管責任明確、基層發生頻率高的城市管理、勞動保障、文化旅游、市場監管領域，以區級執法為主。
二是精簡整合執法隊伍。市級層面，主推部門領域內綜合執法改革，交通運輸局等19個部門整合內部執法資源，實行一支隊伍執法；市商務局等14個部門，不再新設執法隊伍，實行一個處室執法。縣區層面，指導縣區參照試點改革情況，合理確定符合實際、行之有效的改革方式，各縣區執法隊伍壓縮到8支以內，縣域執法隊伍總量減少近60支。
三是統籌完善鎮街執法體制。鎮街層面，采取商河做法的縣區，由縣區綜合行政執法局向鎮街派駐執法中隊，與鎮街綜合執法辦公室合署辦公，實行鎮域內綜合執法；采取槐蔭做法的縣區，以鎮街現有城市管理機構和人員為基礎，統籌區域內相關執法力量開展聯合執法。通過體制調整，充分賦予鎮街綜合管理和執法權限，推動執法力量下沉。
三、堅持配套改革，最大限度釋放改革紅利
為提高改革實效，我市從三方面入手，為綜合行政執法改革提供堅實的保障。
一是強化網格化管理。按照屬地化、網格化的原則，整合城市管理、社會治安等網格體系，建立統一的執法信息監測預警、分類處理的綜合管理平臺，完善村居、鎮街、縣區三級網格化管理體制，為執法體制改革奠定堅實基礎。
二是強化執法信息共享。緊緊抓住當前正在深入實施的“互聯網+政務”改革，充分發揮“12345市民服務熱線”等為民辦事綜合服務平臺的作用，著力打破部門之間的信息孤島，既大大提高執法效率，又能發揮聯合執法、聯合懲戒的威力。去年，熱線共受理執法類問題58.56萬件，及時移交相關部門辦理。
定位監管職能
加強和完善道路運輸市場監管職能，其根本目標是創造公平和可預見的市場法制環境，形成以行政執法、行業自律、輿論監督、群眾參與相結合的市場監管體系，建立信用監督和失信懲戒相結合的道路運輸市場信用體系。這兩大體系的建設又是道路運輸市場主體再培育再發展的根本。簡單地把市場監管（運政稽查）活動看作是查違糾章罰款，變相增加收入，這在認識上是非常錯誤的，在實踐上也是十分有害的。
構建考核體系
道路運輸市場監管能力評價體系至少需要包含工作風紀規范、學習教育、執法設備管理、內務管理、執法質量、市場滿意度、行政執行力等工作績效指標。客觀公正、公開公平、科學真實相結合，責、權、利相結合，定性與定量相結合是設定標準基本準則。通過事前確定控制目標，以合適的考核分值和考核系數作為考核控制手段，引導監管執法活動向社會期望和管理目標集中，規避執法人員趨利執法、選擇性執法等不規范執法現象。
進行風險評估
市場監管執法風險從運管機構自身建設來講，主要包括四方面，即運管執法人員是否具備執法能力；是否有健全內部監督制約機制；運政執法目的是否端正，是否存在罰款創收或將罰款變成協會收費；運政執法裝備是否能滿足需要，是否存在調取保存證據困難等問題。
從社會公眾對運管機構的監督及反應看，運政執法風險主要是政府職能部門和行政相對人對行政執法的監督，如政風評議、行風監督等；其次是非正常的外部執法風險，如行政相對人暴力抗拒執法及來自各方面各種形式的說情干擾行政執法等。每一級運管機構應該定期召開執法風險防范分析評估會，及時了解和掌握執法過程中遇到的各類問題，分析問題成因，研究解決辦法，提出完善措施，防范運政執法風險的發生。
加強防范控制
一是加強運政執法人員在市場監管中自我保護意識和能力教育。邀請政府法制部門、公安機關及政府危機公關領域的專業人員對運管人員開展運政執法風險防控知識培訓，提高市場監管人員在執法中自我保護能力，特別是要提高在遇有暴力執法行為時的處置能力，做到既能夠嚴格依法行政，又不至于引發各種事端。
二是重視和加強執法人員的執法安全保障。建議借鑒城管、土地等相關行政執法部門的做法，為運政執法人員購買人身傷害保險，解除運政執法人員的后顧之憂；對因公受到傷害的運政執法人員，及時組織救治和慰問。
三是擴大執法監督范圍，確保運政執法人員在市場監管活動中全面履職不缺位，嚴守程序不錯位，依職履責不越位。
打造專業執法隊伍
應盡快建立和執行監管隊伍輪訓保障機制，從制度上解決隊伍建設存在的突出問題和不足，確保市場監管人員能在三至五年內甚至更短時間內能夠輪訓一次。通過理想信念的學習解決“為誰監管”的問題；通過基本法律知識、基本專業知識、基本執法技能的學習解決“怎樣監管”的問題；通過秉公用權、廉潔從政的政治思想教育解決“公正監管”、“廉潔監管”的問題。
加大裝備設施投入
為保持運政執法隊伍統一形象，應按照“統一品牌、統一顏色、統一標志”要求，配備執法專用房間、專用車輛、專用設備、專用信息技術監管平臺，做到至少每一執法隊（組）能擁有一臺巡查用車、臺式計算機、數碼攝像（照相）機。同時，應加快移動執法手持式終端、便攜式計算機、便攜式打印機、網絡執法設備（電子物證檢驗設備）以及遠程視頻監控系統推廣使用，提高運管機構規范化、信息化、數字化市場監管能力。
在逢年過節時,經濟條件較好的村則采用村老年協會出資一點,企業或個體老板贊助一點,村民自愿湊合一點款、物的辦法,請外來的藏族歌手來鄉鎮演出。(四)鄉村網吧、書刊、音像市場嚴重匱乏且混亂目前S縣的書店集中在縣城,鄉鎮至今沒有專門的規范化書店。雖然全縣有72個村級農家書屋,但與農牧民生產、生活相關的農牧業科技書籍卻非常有限,根本不能滿足他們的需求。一些鄉鎮地攤、游商銷售的書刊、音像制品大部分是非法盜版,如近年來,文化市場行政執法部門共收繳、銷毀非法音像制品約0.08萬張(盤)。這些不健康、盜版的文化制品嚴重侵害了農牧民的利益,破壞了鄉村書刊、音像市場經營秩序。同時有些鄉鎮不時有無證小網吧、電子閱覽室和電子游戲機的出現,這些經營戶由于無證經營,因此在硬件上不達標,管理上不規范,并且還出現暗中接納未成年人進入網吧的現象,在安全方面存在著一定的隱患。(五)鄉村娛樂市場枯燥、蕭條民族地區鄉村固定的文化市場經營場所極少,常見的經營形式主要是流動攤販利用集市擺點音像制品、圖書雜志且盜版制品占一定比例。同時也因地廣人稀和經濟落后等,大部分鄉鎮甚至沒有一家文化經營戶。有些鄉村由于文化生活枯燥無味,形式單一,根本就沒有可娛樂的地方去,因此農牧民就只有在家看電視、聊天、喝酒、打牌等。
民族地區鄉村文化市場執法管理現狀
鄉村文化執法機構力量薄弱、身份尷尬民族地區文化稽查力量比較薄弱,盡管各級黨委、政府越來越重視文化市場發展,但文化市場行政力量仍然薄弱,執法人員身份尷尬,主要表現在隊伍編制性質混雜,目前沒有專門管理鄉村文化市場的文化稽查專職工作人員和專門的文化稽查辦公室,S縣17個鄉鎮中只有4個鎮配備了專職工作人員5名,而在職的也只有2人,更重要的是鄉村文化站工作人員性質均為鄉鎮事業,不具備行政執法的主體資格,其執法職權來自縣文化行政部門的委托,屬委托執法,而目前5名鄉鎮工作人員無一人持有文化市場執法證件。鄉村文化執法機構薄弱的力量、尷尬的身份對鄉村文化市場行政執法的力度和效果大打折扣,影響了民族地區鄉村文化市場監管工作的更好開展。鄉村文化執法機構辦公經費嚴重短缺2008年以來,為加強文化市場監管力度,B州新聞出版局每年劃撥給S縣文化執法經費2萬元,用于縣文化市場日常監督檢查。而該縣幅員近8000平方公里,17個鄉鎮,捉襟見肘的辦公經費顯然不能滿足鄉村文化市場執法之需,嚴重影響了鄉村文化市場的治理整頓及大案要案查處等專項工作的順利開展。同時也因辦公經費嚴重不足,就連縣文化監管執法隊伍至今都還未配備文化稽查專用車輛,未統一著裝,沒有配備或配全攝像機、照相機等必需的辦案取證工具等,鄉鎮文化站就可想而知了。(三)鄉鎮文化站監管缺位由于鄉鎮文化站仍屬事業性質,無執法權,發現違法違規行為只能向上級相關部門反映,而當上級執法部門到鄉鎮進行檢查時又不要求文化站配合,從而導致一方面鄉鎮文化站對違法經營者缺乏威懾力和權威性,如有些鄉鎮網吧經營者根本就不把文化站放在眼里,當一陣風式的綜合執法(縣文化、公安、工商、城管組成)檢查后,他們會毫無顧忌的在文化站眼皮下違法經營,接納未成年人。另一方面鄉鎮文化站也缺乏監管的主動性,甚至文化站工作人員分不清自己的職責是什么,應該做什么,如鄉鎮文化站幾乎對網吧不管不問,從而導致監管缺位。(四)現行鄉村文化執法監管方式弊多利少民族地區現行鄉村文化市場執法監管方式大部分為縣級包攬,這種方式筆者認為弊多利少。首先,這種管理方式沒有發揮鄉鎮一級屬地管理和前沿陣地的作用;其次,縣級包攬造成了日常監督管理工作鞭長莫及,難以“到位”,有遠水解不了近渴之感;最后,由于縣與鄉鎮在工作上的“脫節”,使鄉鎮對農村文化市場的監督管理工作處于無人問津的地步。據調查,現S縣農村文化市場監管工作可簡要概括為兩個字即等和靠。所謂等,就是等縣級文化市場行政執法機構的巡查;等當地有人舉報以后有關職能部門的督查;等專項整治行動時的聯合檢查。所謂靠,就是靠派出所偶爾進行巡查;靠舉報時偶爾的督查;靠專項整治行動時偶爾的配合檢查。由于缺乏對經營業主的宣傳教育,日常又很少進行監督檢查,因此,農村文化市場基本上是處于放任自流的管理難、執法難、取締難的局面。而導致上述現象的主要原因,筆者認為是未賦予鄉村文化執法監管機構屬地管理的職責。(五)鄉村文化行政執法人員的綜合素質有待提高民族地區受歷史、文化、地理、體制等因素的影響,鄉村文化行政執法隊伍的整體素質還不盡如人意,不能完全適應當前文化市場監管工作的需要。目前鄉村文化行政執法人員中真正從政法、信息網絡、行政管理等相關專業科班出身的幾乎沒有,絕大部分則是“半路出家”從事文化市場監管工作的,無論在知識結構、文化水平還是業務能力等方面都參差不齊。民族地區鄉村文化行政執法人員的素質結構現狀直接影響到了執法工作的質量和效率。
民族地區鄉村文化市場監管模式的設想
強化對民族地區鄉村文化市場監管重要性和緊迫性的認識少數民族文化是中華文化的重要組成部分,是中華民族的共有精神財富。[2]近年來,“在少數民族文化事業取得巨大進步的同時,也必須充分認識存在的一些亟待解決的突出困難和特殊問題。文化基礎設施條件相對落后,公共文化服務體系比較薄弱,文化機構不夠健全,人才相對缺乏,文化產品和服務供給能力不強,文化遺產損毀、流失、失傳等現象比較突出,境外敵對勢力加緊進行文化滲透等。”[2]加強農村文化建設,是全面建設小康社會的內在要求,是樹立和落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的重要內容,是建設社會主義新農村、滿足廣大農民群眾多層次多方面精神文化需求的有效途徑,對于提高黨的執政能力和鞏固黨的執政基礎,促進農村經濟發展和社會進步,實現農村物質文明、政治文明和精神文明協調發展,具有重大意義。[3]為此,各級黨委、政府應首先從思想上進一步強化對民族鄉村文化市場的繁榮發展與監管重要性的認識,將鄉村文化市場管理作為文化工作的重中之重列入各級黨委和政府的重要議事日程,同時將鄉村文化市場監管納入當地社會治安綜合治理考核。其次,在借鑒成功經驗和深入調研的基礎上,結合民族鄉村特有的民族文化及牧民定居工程等優勢,各級黨委、政府應將鄉村文化建設和監管納入到經濟和社會發展規劃中,并據此制定出切實可行的民族鄉村文化市場監管實施意見,同時將執行情況作為各級政府綜合治理重要考核目標和干部晉升考核指標。(二)建立科學、合理的民族鄉村文化管理體系民族鄉村文化市場點多面廣,情況較非民族鄉村復雜,如果仍然采取縣級包攬的形式實施管理,將很難取得良好的監管成效,同時也難達到繁榮民族鄉村文化市場的目標。為此,建立科學、合理的市場監管體系則成為當務之急。云南省玉溪市提出的“將管理重心下移,建設城鄉一體化管理網絡,確立‘縣為主體、鄉為重點、村為延伸,文化主管、部門共管、社會監管’的管理體制。”[4]值得借鑒加強執法隊伍和市場經營人員的素質建設人才是第一資源,基于目前民族地區文化執法力量薄弱且高素質人才難引進、難留住的現實,一方面應通過多渠道、多方式充實縣級文化市場行政執法隊伍并充分發揮鄉鎮文化站監管作用。另一方面,應嚴格按照文化部《關于開展全國文化市場行政執法隊伍建設年活動的通知》要求①,擴大培訓范圍和強化培訓內容,建立縣、鄉一體化培訓網絡。民族地區各級黨委、政府應加大文化執法隊伍培訓學習經費的投入,讓縣、鄉文化執法人員都有學習培訓機會。在學習內容上,首先應進行執法資格培訓,這是執法前提;其次再進行經常性的執法、辦公系統、案卷規范、信息上報等業務素質培訓,從而努力提高其執法水平和實際工作能力;最后,培養“服務”理念,繁榮鄉村文化市場,需要執法者轉變“吆三喝四”的惟上式粗暴管理方式,變“監管者”為“服務者”,變“重管理”為“重服務”,營造和諧、文明的文化市場執法氛圍,樹立良好的執法形象。通過內容豐富、方式多樣的全面培養,“達到《文化市場行政執法管理辦法》關于文化執法人員的標準”②,真正“建設一支政治過硬、業務精通、紀律嚴明、作風正派、形象良好的專業執法隊伍”[5]。在加大文化執法隊伍執法素質培訓的同時,不能忽略對鄉村文化市場從業人員自覺守法經營的宣傳和培訓。民族地區文化經營從業者普遍文化素養較低,縣、鄉兩級文化部門可積極配合,除了通過媒體、發放宣傳冊等方式傳播守法經營的法律、法規及國家政策外,更切實的辦法是應每年組織從業人員系統學習,真正從思想上強化其法律意識和自律意識。只有得到了他們的認同、理解,配合,民族鄉村文化市場的監管才能文明、和諧,民族文化市場也才能更加的繁榮。完善文化市場監管機制完善的市場監管機制是確保執法效果的保障,為此應在完善規制、明確職責、強化社會監督等方面建立長效機制。1.完善規制制度是用來規范、約束和調節人們的社會行為及其相互關系的重要規則,加強制度建設是做好文化市場綜合執法工作的重要保障。[6]民族地區在不違背國家強制性規范的情況下,從有利于民族文化繁榮的角度制定諸如執法責任制、稽查工作制、過錯追究制、執法考評制等綜合執法制度,同時積極完善業務工作、人員管理等辦事行為規范。通過完善規制,不僅約束了鄉村文化市場的執法者,避免了“以權代法”、“以情代法”等不良行為,同時也約束了從營者,根本上杜絕他們“找關系”、“走后門”,以此推進民族鄉村文化市場執法監管工作的制度化、規范化和有序化。2.健全鄉鎮管理機制,明確鄉鎮管理責任,發揮鄉鎮文化站作用自2004年實行文化市場行政管理體制調整以后,各級政府均撤消了社會文化管理委員會,在省、市(州)、縣級設立了文化市場“掃黃打非”管理工作領導小組,并由各級黨委副書記任組長,宣傳部長、政府分管文衛的副職任副組長。而鄉鎮由于撤消了社會文化管理委員會領導小組以后,鄉級黨委、政府就未再建立文化市場管理工作領導機制,也就出現了鄉鎮沒有明確的領導,沒有明確的組織機制和明確的編制人員的情況,從而導致鄉村文化市場監管工作“缺位”的現象。為此,筆者認為在各鄉鎮應成立由鄉鎮黨委和政府分管領導、文化站站長、文化專員等組成的鄉村文化市場監管領導小組,同時積極與派出所、工商所等部門加強聯系,將鄉村文化市場納入鄉鎮社會綜合治理的范疇,使執法“手臂”向下延伸,切實讓鄉鎮文化站成為民族鄉村文化市場管理的前沿陣地。3.健全社會監督機制針對民族鄉村文化執法力量嚴重薄弱的狀況、可充分利用群眾力量,發揮社會監督的作用。云南玉溪的成功經驗值得借鑒。他們針對農村文化市場構建了“多一雙眼睛看市場,兩條腿協調并進管市場”的工作格局即在44個社區組建了文化市場“五老義務監督員隊伍”,在農村,義務監督員發揮了重要作用,已成為文化市場行政執法工作中一支不可缺少的重要補充力量,與此同時,引導組建好行業協會,充分發揮行業協會自我管理和監督作用,從而確保了農村文化市場的健康發展
2011年12月19日文化部出臺了《文化市場綜合行政執法管理辦法》，這是我國第一部專門針對文化市場綜合執法工作進行專門管理和規范的部門規章，首次確認了綜合執法機構的委托執法模式，解決了執法合規性問題。同時各地也初步形成了一套較為完善的執法制度，進一步推進了執法規范化建設。但在文化市場執法過程中，如何完善綜合治理的工作機制，尤其是如何發揮和延伸檢察職能，進一步創新和加強社會管理，確保文化市場和諧發展還值得深入研究。
一、文化市場綜合治理中存在的問題
文化市場行政管理涉及到新聞出版、廣播影視、文化、工商、公安等諸多部門，當違法行為比較嚴重構成犯罪時又會進入刑事司法領域，因此，在文化市場領域多頭管理、效率低下等問題比較突出。為了解決文化市場領域的各種問題，在文化市場領域實行統一綜合執法，創新監管體制，整合執法資源，勢在必行。雖然綜合治理工作成效顯著，但是畢竟對文化市場的管理尚處于摸索階段，重審批、輕監管現象還很多見，監管執法工作還缺乏系統性，仍未擺脫文化市場推著監管執法走的狀況，文化市場監管亂象叢生表現如下。
1.以罰代管、交叉執法，將罰款作為創收的手段
罰款是《行政處罰法》賦予行政執法部門的權力。一些行政管理部門，為了彌補行政經費的不足，也為了提高工作人員的積極性而發放適當的辦案津貼、獎金之類，通常給文化市場監管執法人員下達一定“創收”指標。這種錯誤的執法理念與行政執法的根本目的背道而馳，監管執法的目的是為了規范和凈化市場秩序，打擊非法經營行為，保護合法經營行為。但是，在部門利益的驅動下，行政執法權成為了部門創收的手段。通過執法來增加單位和個人收入，其本質是將公權淪為為部門和個人謀利益的工具。
2.多頭執法、交叉執法和執法缺位等問題突出
對于目前的文化市場經營單位，文化、工商、公安部門都可以根據不同內容罰款，在部門利益的驅動下，各部門的執法人員頻頻出動，在一定程度上影響了文化市場的正常經營，往往造成市場還未繁榮，經營者的積極性已經喪失的局面。而且，監管執法一旦與經濟利益掛鉤，有了一定的創收指標，就會導致一些執法人員以罰代管，只要收了罰款就對違法行為睜一只眼閉一只眼。這不僅縱容了違法行為，更易導致公共執法權力的異化，影響文化市場正常的監管執法體系建設，影響了投資者對文化市場的信心，更不利于文化市場的健康和諧發展。
3.行業自律機制不規范
目前文化市場畢竟處于體制轉型時期，一些行業協會成立時間較短，組織機構尚未完善，其在業內自律管理方面發揮的作用還較為有限，當經濟秩序混亂、存在惡性競爭時還必須通過政府的制約措施來規范。而文化市場千變萬化，行政機關也不可能完全了解文化市場的運作情況，這就容易造成管理上的脫節，給文化市場帶來風險和隱患。行業協會的成員均是獨立的個體經營者，各自以追求自己的利益最大化為最終目標，而行業協會只能以行規、輿論、仲裁等作為調節手段，缺少必要的監督制約。
二、文化執法部門開展綜合治理工作機制的建議
1.樹立文化市場監管服務理念
監管執法從本質上講屬于服務性質，即監管執法不是阻礙發展，而是為市場更快地發展提供更高層次的服務。對于尚處于摸索階段的文化市場來說，監管的方式主要應以正向激勵為主，應以“輔導和理順”為主，而非單純的“罰款、停業整頓與吊銷證照”。樹立執法服務理念，注重執法實效，除直接懲戒相關責任者外，更重要的是加強對文化市場的監管，找出問題原因，運用法律手段進行約束與規范。徹底摒棄“先發展，后規范”的錯誤理念，徹底破除文化市場“一放就亂，一管就死”的尷尬局面。
2.構建文化市場準入過濾網
相關部門要嚴格按照國家各項法律法規要求，做好文化市場領域的各項審批工作，從源頭入手，從經營者的素質、經營的內容和場所等多方面進行審查，做好文化市場準入前期指導，把好入門關。將審批工作與監督工作有效結合起來，做到兩者不偏不廢，確保不具有準入資格的主體不能進入文化市場；對已經進入文化市場的主體定期進行審查，發現進行非法經營行為的要堅決予以查處，并剝奪其市場主體資格。
3.合理設置監管執法機構
將執法重點下移，賦予鄉鎮對文化市場管理機構一定的權限，做到上下聯動，加強農村文化市場管理力度。堅持并實行“屬地管理、分級負責、守土有責”的原則，建立健全鄉鎮文化市場管理小組，并明確具體負責人，有條件的地方還可以建立專兼職文化市場協管員隊伍。明確界定文化市場各行政執法機關的權限，做到部門互動，形成齊抓共管的格局。要進一步明確文化市場管理各部門的工作任務、職權范圍，避免執法中的職責重疊，杜絕“有好處都管，無好處都不管”現象。
4.督促行業誠信自律
監管執法部門要綜合運用多種方式加強宣傳教育，增強經營者法制觀念，使他們自覺接受文化市場監管部門的依法監管，在實際經營中把依法經營與有德經營有機結合起來，做到規范經營，自律經營。文化部門要不斷建立健全各種行業協會，并加強指導，充分發揮行業協會的作用，制訂行業規范，強化行業自律，并且要不斷加強文化執法部門與行業協會的聯動工作。文化市場行政管理部門要積極參與到行業協會中去，積極組織開展活動，做協會的有力后盾，克服協會固有的局限性，把協會引導到一種既規范又活躍的道路上來。要對行業協會實施有效的管理和監督，防止等不正當行為的發生，維護協會運行的正常秩序，促進文化市場和諧發展。
三、檢察機關開展文化市場綜合治理工作機制的建議
完善文化市場出路還需要延伸檢察監督職能，完善檢察監督權。檢察機關是法律規定的專門監督機關，無論是在法律地位，還是在人員配置上都具有對文化市場執法監管絕對的優勢，賦予檢察機關文化市場綜合治理的主體地位，既可以制衡執法部門的執法權限，又可以理順文化市場的規制體系。因此，只有進一步延伸檢察監督職能，賦予檢察機關對于文化市場行政執法的監督權，將檢察機關列入文化市場綜合治理的主體之一，才能破解文化市場治理的種種難題。
1.走訪調研掌握文化執法一線信息
當前，文化市場的行政執法與刑事司法之間存在信息溝通不暢，有案不移、有案難移、以罰代刑等現象，嚴重影響了文化市場的管理秩序。為有效整合執法信息資源，充分發揮檢察機關偵查監督的職責作用，檢察機關應當定期走訪群眾、開展調研，搜集信息，及時掌握文化市場的執法動態。在走訪群眾過程中，檢察人員要做到深入、全面了解受訪者的真實情況，尊重受訪者，同時對受訪者提供的信息進行核實。在開展調研時，檢察機關應當注重調研方法：內部與外部調研并舉，綜合處理信息與篩選調研課題相結合，注重理論研究與實證分析并重。在調研完成之后，檢察機關應及時將調研中發現的問題及解決對策為制訂政策制度和領導決策服務，同時對發現的執法機關及其他人員的不法行為進行預警、監督或者處置，從而有效其在文化市場領域內的法律監督作用。
2.參加行政部門聯合執法協調會
檢察機關行使行政執法監督權，主動對執法活動實施監督，有利于確保行政執法的合理性與合法性。檢察機關可以通過參加行政部門聯合執法協調會，進行執法監督。文化市場的行政執法主體往往牽涉文化管理部門、工商部門、公安部門等多個行政主體，多部門聯合執法、集中辦案，有利于全面打擊擾亂文化市場管理秩序的行為，檢察機關應當積極參加行政部門召開的聯合執法協調會議，及時告知各個相關職能部門何種行為構成犯罪，構成犯罪所要求達到的事實標準和法律標準，以及違法犯罪證據的收集和保存、移送案件和相關證據的程序等事項，并就相關疑難爭議案件展開討論，以期共同尋求解決方案，切實發揮檢察機關對行政執法活動的監督作用。
3.介入行政部門聯合專項執法活動
在文化市場綜合治理工作中，檢察機關還可以介入行政部門聯合專項執法行動。檢察機關派員參與一些疑難案件執法方案的討論，尤其是涉嫌犯罪的案件，有利于把握案件的總體方向。必要時，檢察機關還可以派員參加相關行政部門組成的聯合專項執法活動，掌握行政執法現場的最新信息和動態，對行政執法現狀進行現場監督，一旦發現應當追究刑事責任的案件，必須依法移送相應的司法機關。當然，檢察機關的介入權有限度要求，行政執法權與檢察監督權之間畢竟有著一定的界限，檢察機關介入行政執法活動，更多的是對行政執法的環節和程序進行監督，尤其是涉嫌犯罪的案件是檢察機關行使監督權的重點，因此檢察監督權的行使不得干涉行政執法人員的正常執法活動，以保證行政執法活動的順利開展。
4.制發檢察建議書和檢察意見書
檢察建議書和檢察意見書是檢察機關履行監督職責的兩種重要非訴訟法律文書。合理有效地發揮這兩種文書的作用，不僅能夠保證文化行政執法的規范化，而且能夠體現政治效果、社會效果和法律效果的有機統一。
一是充分發揮檢察建議書的作用，建議文化市場管理部門和被管理單位建立完善相關制度。檢察建議書是針對社會治安和綜合管理問題，向有關單位提出建議所制作和使用的檢察工作文書。檢察機關在履行法律監督職能過程中，要善于運用檢察建議。在對文化市場進行監督時，必須結合文化市場領域違法犯罪案件的特點，有針對性地提出檢察建議。建議文化市場管理職能部門推進文化市場管理規范化，促進文化市場管理職能部門推進文化市場管理規范化，使管理人員依法認真履行職責，嚴格依法依規辦事，發現問題及時糾正，加強對干部、職工的教育，預防職務犯罪發生。另外，還必須做好檢察建議書落實跟蹤回訪工作。
二是制發建議追究責任的檢察意見書。檢察意見書是檢察機關在辦案中認為應對不人給予行政處罰、行政處分或者沒收違法所得，向有關主管部門提出檢察意見所制作和使用的檢察法律文書，它是檢察機關使被不人受到行政制裁，吸取教訓的重要方式。檢察意見書必須先由辦案人員結合案件情況和實際需要，依照格式要求和內容要素規范制作，由部門負責人或主訴、主辦檢察官審核后，報分管檢察長審批簽發。檢察意見書除送達接受意見的有關單位外，應同時將副本抄送報上級檢察機關備案。必要時還可以抄送接受意見相關單位的上級主管機關，以便上級督促落實整改，同時要建立和執行登記制度，以保證檢察意見書的質量及嚴肅性。
檢察建議書或檢察意見書發出后，承辦人應當及時了解和掌握檢察建議或檢察意見的采納落實情況。對檢察建議或檢察意見置之不理且超過一定時間不落實或拒不接受檢察建議或檢察意見的，應向其上級主管部門或主管機關反映。如果接受單位對檢察建議或檢察意見中的事實、建議、意見提出異議時，發出檢察建議或檢察意見的檢察機關，應對有關問題重新核實。如果檢察長發現本院或上級檢察機關發現下級檢察機關提出的檢察建議或意見不當時，應責令撤銷，并及時通知有關單位。
5.賦予檢察機關建議處分權
目前對行政執法進行監督的效果不理想，一個重要的原因就是監督主體缺乏必要的權力，檢察機關作為國家專門的法律監督機關也同樣面對這樣一個問題。對行政機關的違法行為只有建議權沒有處罰權，并且缺乏對行政執法機關必要的調查取證權。監督的實質是權力制約權力，如果監督對象擁有的權力大于或者等于監督主體的權力，必然導致監督不力的結果。我們認為為強化監督效果，應賦予檢察機關建議處分權，對文化執法機關工作人員不接受監督或者怠于履行相關工作職責的，檢察機關有權要求其限期履行或者作出合理解釋，若其在限期內不履行職責或者不給予解釋的，檢察機關有權要求其主管領導或者上級機關給予行政處分。
基金項目：本研究受到海南省教育廳研究生創新課題（編號：Hys2012-33）支持。
【摘要】旅游市場監管對促進旅游業健康和可持續發展具有重要作用。然而，由于體制機制等原因，我國旅游市場監管存在著諸多問題。《旅游法》的出臺，為解決旅游市場監管中存在的問題提供了法律基礎。針對存在的問題，結合海南省旅游監管具體實踐，應加強對旅游市場的行政指導，重視旅游監管隊伍建設，理順監管體制，充分發揮行業協會作用，制定科學合理的市場監管溝通標準等。
【關鍵詞】旅游；旅游市場；監管；海南
作為我國旅游業發展的典型代表，海南國際旅游島發展自上升為國家戰略以來，海南在旅游質量提升、市場監管、旅游管理體制改革等方面走在了全國前列，具有典型示范帶動作用。時值《旅游法》出臺之際，本文立足《旅游法》，以海南旅游市場監管實踐為切入點，分析其存在的問題，提出相應的解決辦法。
一、海南旅游市場監管的實踐
（一）完善旅游法規
加強旅游市場監管，重在依法依規。在行政監管和法律規制上，近年來，海南省結合實際先后制定了《海南國際旅游島建設發展條例》、《海南經濟特區旅行社管理規定》、《海南經濟特區導游人員管理規定》、《海南省旅游景區景點管理規定》、《海南經濟特區旅游價格管理規定》、《海南經濟特區旅館業管理規定》和《海南經濟特區道路旅游客運管理若干規定》等7部旅游法規，內容涉及旅行社、酒店、景區、旅游交通、旅游商品、導游管理、旅游開發規劃等方面，基本涵蓋了“食、住、行、游、購、娛”等旅游要素，在全國率先基本建立了一個比較完整的旅游法規體系，為我國旅游行政執法提供了有力的法制保障。
（二）組建綜合性的旅游行政部門
2009年，海南省旅游發展委員會率先在全國掛牌成立，為省政府組成部門。旅游發展委員會的成立，順應了我國旅游發展的形勢，改善了旅游行政管理體制，提高了旅游工作效率，有利于及時解決旅游市場糾紛，加強對旅游市場的監管。2010年7月，海南省旅游規劃委員會正式開始運作，作為海南國際旅游島建設領導小組的工作機構，負責整合14個主要廳局的資源，其主要職責是審查旅游規劃和重大旅游項目規劃，統籌全省重要旅游資源開發，推進旅游產業轉型升級。
（三）行業協會布局完善
“發達國家市場經濟和法治政府建設的實踐證明，一個合理的社會管理系統總是由精干且富有效率的政府和發達的社會組織構成，并總是由行政監管與自治管理實現分工合作來構成社會治理體系，現代市場經濟體制的高效運行需要法治政府的行政監管與社會組織的自治管理共同發揮作用，二者缺一不可。”[1]海南充分認識到行業協會在促進旅游業發展中的重要作用，加快培育和發展旅游行業協會等中介組織，積極推進旅游行業協會建設。目前，在省旅游協會的基礎上，成立了 七個專業分會：旅游景區分會、旅游飯店分會、旅行社分會、旅游教育分會、溫泉分會、商務旅游分會、旅游團隊購物分會等，發揮各級各類旅游行業協會在聯系行業、溝通政府、調研政策、引導自律等方面的重要作用，為旅游市場監管增添了一支重要力量。
（四）探索建立旅游綜合執法機構
為提高旅游行政工作效率，優化旅游市場環境，健全旅游市場監管體系，海南省按照決策權、執行權、監督權既相互制衡又相互協調的原則，積極推進旅游行政執法體制改革和機制創新，省政府專門成立了海南省旅游聯合執法辦公室，由省旅游委、省公安廳、省交通廳、省工商局、省質量技術監督局及省物價局組成， 探索建立“綜合執法、相互取證、歸屬處罰”的聯合執法機制，改變過去的多頭執法方式，整合了旅游執法力量。降低了行政執法成本，增強了行政執法效率。各市縣也成立了假日旅游協調機構領導小組辦公室，加強成員單位間的密切協作，上下聯動，在產品供給、信息服務、宣傳引導、應急值班等方面采取有效措施，提高人性化服務程度，增強游客滿意度。
二、海南旅游市場存在的問題及原因分析
（一）旅游市場經營主體混亂
近年來，隨著我國旅游產業規模的不斷擴大，由于旅游市場經營主體良莠不齊，滋生出很多問題：一是無照經營長期存在，“黑社”、“黑車”、“黑店”、“黑導”等不規范的市場經營行為屢禁不止，坑騙、欺詐游客的行為屢禁不止，嚴重影響了正常的旅游市場秩序；二是部分企業通過虛假旅游廣告、散布不實信息，超范圍經營旅游及相關業務；三是掛靠現象嚴重。部分取得經營資質的旅行通過掛靠承包的方式非法轉讓經營許可并從中獲取掛靠費，致使企業管理不到位，嚴重干擾旅游市場秩序；四是“零負團費”現象普遍存在。“零負團費”模式嚴重侵害了旅游消費者的合法權益，這種惡性的價格競爭正逐漸成為常態，并已經由侵蝕旅行社業運行機制向整個旅游行業滲透，嚴重擾亂了旅游市場秩序。
（二）旅游市場監管主體力量薄弱分散
雖然海南成立了旅游發展委員會，具有統籌協調規劃旅游市場的職能，但是旅游監管力量薄弱，旅游監管執法隊伍，無論是從規模、數量上講，還是從素質、能力上看，都遠遠不能滿足旅游業快速增長的需要。目前，海南省旅游質量監督管理所為正處級事業單位，人員編制有限，各市縣旅游質監所也普遍存在人員短缺、辦公經費不足等問題。這與旅游質監所“受理并協調處理各類旅游質量投訴案件，查處各類違規操作或違法經營案件，依法對旅游市場監督、檢查和指導”的職能極不協調。
（三）旅游市場監管多頭執法
近年來，雖然海南出臺了一系列的地方性旅游管理條例、規劃、辦法等，但賦予各級旅游管理部門的監管職能十分有限，旅游監管的手段也較少。旅游監管法定授權的不足和統一市場規則的缺位，致使旅游部門“大市場職責”與“小市場權限”的矛盾日益突出。由于旅游市場監管涉及到旅游、物價、交通、衛生、公安、工商、質檢等多個部門，導致政出多門，多頭執法，既不利于監管效率的提高，又浪費了大量人力、物力、財力。比如，住建部門負責國家級風景名勝區徽志使用的管理工作，財政部門負責旅游發展基金的征收使用管理，發改部門負責旅游景點門票價格的管理工作。有些景點、公園也不都屬旅游部門管，而是分屬宗教局、園林局、規劃局等單位管轄。
雖然海南省在省政府層面設立了旅游綜合執法協調機構，統籌協調多部門聯合執法，但是，作為新興朝陽產業，旅游監管就像是一個“香餑餑”，“在進行行業監管的過程中，各傳統產業部門針對固有市場的管理已經形成比較完善的法律法規體系和力量較強的執法隊伍，旅游部門作為‘后來者’的身份和相對弱勢的地位，難以引起相關部門足夠的重視，致使由旅游部門牽頭的聯合執法效果欠佳。”[2] 多頭執法的存在，就產生了職權交叉地帶，使得責任不清和相互推諉等現象時有發生，一些領域甚至存在監管真空。
（四）行業協會作用未能充分發揮
雖然海南在旅游行業普遍建立了行業協會，但是，一方面，旅游協會或是專門分會都是采取“官辦”方式，經過政府批準成立，工作人員由政府派，經費由政府劃撥，在組織運營上不獨立，行政色彩濃厚，獨立性不強；由于存在天然的隔閡，官辦協會按部就班地代表政府來開展工作，其在維護行業利益、規范引導經營者、溝通內外，抑或經常性地保持聯系都不容易，因此，部分行業組織很難得到下游企業、個體經營者和導游的認可，工作狀況和運行效果不太理想。另一方面，行業協會缺乏監管市場的職權，對行業管理乏力。行業協會在行業標準制定、行業準入、行業處罰、行業退出等方面沒有發言權。這就造成“政府監管不到位、行業監管沒地位”的局面，使得一些真正可以通過行業內部解決的問題，不能得到及時解決或有政府出面解決，這樣既造成了行政資源的浪費，也不利于旅游行業的健康發展。
三、加強旅游市場監管的建議
（一）充分運用行政指導
行政指導是行政主體基于國家的法律、政策的規定而在其職能、職責或管轄事務范圍內作出的，旨在引導行政相對人心甘情愿地作出一定的行為或不作出任何行為，通過非強制性的手段來有效地實現一定行政目標的行為。作為“柔性執法”方式，行政指導可以切合大眾心理和社會需求，發揮旅游行政相對人的積極性，促進公眾積極參與到旅游市場秩序的維護中，盡量減少影響旅游市場秩序的矛盾產生。
因此，各級旅游行政監管部門可以通過行政指導的方式加強宣傳，引導企業依法、誠信經營。通過建立健全旅游信息制度、安全提示制度、快速維權投訴制度、旅游價格指導制度等，為中外游客提供全面、準確、實用的旅游服務信息；通過建立違法前行為告知制度，勸導旅游經營者合法經營；協調各級旅游協會組織制定行業標準，引導和幫助旅游經營者轉變觀念、提高服務水平，進而營造“人人懂法、人人守法”的良好氛圍。“只有政府通過建立公正權威的旅游產品信息系統、強化旅游服務供應商披露真實信息的義務或者通過采取告知、指點等行政指導形式來改善這種情況，才能方便旅游者獲取關于旅游產品的正確信息，才能進一步有效的遏制不正當競爭，保證旅游市場公平競爭。”[3]
（二）加強旅游監管執法隊伍建設
“一方面，隨著旅游業的發展特別是旅游消費大眾化和日常生活化，我國旅游市場呈現日益廣泛和深入的特點，點多面廣，快速擴張；另一方面，旅游是一種享受型、發展型消費，旅游產品又具有綜合性、多樣性等特征，人民群眾對旅游產品和服務的期望值高。”[4]因此，加強旅游服務質量和市場秩序監督檢查就顯得尤為重要。而旅游監管執法隊伍無疑是影響旅游市場監管水平的重要因素。因此，海南應該抓住國家出臺分類推進事業單位改革的有利時機，將市縣旅游質監機構作為獨立機構存在，以滿足旅游執法檢查工作的需要。同時、在機構編制上，盡量向旅游監管執法機構傾斜，在經費劃撥上，努力保證旅游監管執法經費的落實和充足。
（三）加快推進旅游監管體制改革
由于行政權力的稀缺性和附帶利益性，具有傳統管理權限的執法部門不可能真正放權，再加上多頭執法所形成的權責不明，這就容易造成“有利益搶著管，沒利益不想管”的困局，政府協調下的聯合執法也就容易走形式、走過場。最重要的是，海南旅游聯合執法只在旅游高峰期和節假日進行，沒有形成旅游綜合執法監管的長效機制。因此，我國應考慮“建立一套級別高、權威大、職能強的旅游管理機構，對旅游六要素進行宏觀調控和綜合協調，對旅游資源進行大規模、深層次的開發或整合，推動跨地區、跨行業、跨所有制的大型旅游企業集團的組建，”[5]發展“大旅游”，打造“大產業”、推進“大管理”。探索旅游綜合執法的長效機制，在成立省級旅游發展委員會的基礎上，各市縣也應盡快組建旅游發展委員會和旅游規劃委員會，為當地旅游業發展提供堅強的組織保障和制度保障，組建高效快捷的旅游綜合執法機構，最大限度地減少多頭執法。在機構設置上，提高旅游行政主管部門的位階，將旅游行政主管部門定位為政府組成部門，將旅游質監機構定位為公務員單位，努力提高旅游行政執法部門的權威。
（四）充分發揮社會組織的作用
在現代社會，人類的經濟、政治和社會需要，大部分是通過社會組織來滿足的。建立在社會分工基礎上的專業化社會組織，通過其整合和協調功能，一方面可以使組織成員的活動由無序狀態變為有序狀態，另一方面，又可以把分散的個體粘合為一個新的強大的集體，把有限的個體力量變為強大的集體合力。新出臺的《中華人民共和國旅游法》中明確規定，要充分發揮行業組織的作用，促進旅游市場健康發展。因此，一方面，海南可以按照先行先試的原則，放寬行業組織成立的標準，用足用活政策、資金來鼓勵、支持和引導社會廣泛參與，淡化行業組織官方色彩，充分賦予其自，實行自收自支；政府只需對行業組織進行宏觀管理和指導，發揮行業組織的自律作用，鼓勵各級各類旅游協會建立健全各項自律性規范，積極推動行業誠信建設，不斷提高旅游行業自律水平，維護公平競爭的市場環境。
另一方面，要賦予行業組織一定的管理權、處罰權。在行業準入和退出方面給予其較大的自由權限，政府只需扮演裁判者的角色。鼓勵旅游經營者、導游等涉旅方通過行業內部標準化管理創建優質品牌。通過行業協會的準入和退出機制，使旅游經營者牢固樹立依法、誠信經營的思想，鼓勵更多的旅游經營者在認真落實相關國家標準、行業標準、地方標準基礎上，建立自身旅游標準化管理體系，促進服務品質的提升，共同維護市場秩序。
四、結束語
《旅游法》的出臺，對于保證旅游業的健康發展，改善旅游業中市場秩序失范等問題具有重要的現實意義。在旅游市場監管中，旅游監管隊伍建設、旅游市場監管體制、行業協會組織等因素對旅游市場發展影響較大，國外旅游業發達國家在這方面都有較為成熟的可資借鑒的經驗。我國應立足新出臺的《旅游法》，完善相關監管制度，注重對旅游市場監管執法隊伍建設，進一步理順市場監管體制機制，提高執法效率和執法水平，真正放開對行業協會的管制，發揮其自主性優勢；唯此，方能解決目前我國旅游業存在的突出問題，迎來旅游業的規范發展、持續繁榮。
參考文獻
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一、加強工商行政管理能力建設是市場經濟發展的客觀要求經濟全球化，知識經濟的興起與信息技術的應用，使當今社會政治、經濟發生翻天覆地的變化。這些不斷變化的態勢給工商行政管理產生重要影響，考驗著工商行政管理能力。
(一)市場競爭形態的變化給工商行政管理機關制止不正當競爭、反壟斷行為帶來挑戰市場經濟的本質是市場競爭。市場經濟的發展，使市場競爭態勢發生重要的變化。現代企業競爭的主體從單個企業間競爭轉變為聯盟、企業網鏈、簇群、網絡組織、合作區域間的競爭。競爭方式從以前你死我活的零和競爭轉向合作互贏的合作中的競爭、競爭中的合作的互動競爭。競爭手段由過去低價競爭，壟斷競爭變為品牌、標準、技術的競爭。現代企業競爭主體、方式、手段的變化，將會給我國現行的競爭政策產生重要影響。認識和把握新的市場競爭的行為和方式，分清正當競爭與不正當競爭行為，將給工商行政管理機關制止不正當競爭行為和反壟斷帶來新的挑戰。
(二)政府職能轉變、機構重組給工商行政管理的挑戰。市場經濟的發展客觀要求政府職能的轉變和機構重組。就現行行政執法體制而言弊病日漸突出，一方面執法機構林立，另一方面，執法力量分散、難以形成有效的執法體系。1996年頒布實施的《行政處罰法》提出了“同類權限”集中管轄的基本原則，意在實現多頭執法向統一執法的跨越，以期達到行政執法的法定化、規范化、統一化、專業化。市場經濟發展越是走向成熟，越需要“同類權限集中管轄”。在職能轉變與機構重組中，工商行政管理能否在行政執法法權集中相對統一中居主導地位，這無疑是對工商行政管理的嚴峻挑戰。
(三)行政許可的統一行使給工商行政管理的挑戰。為解決行政效率低下，多頭許可弊端，許多政府紛紛建立了便民服務中心，一站式審批中心、一門式審批協調中心等審批性機構。這一改革的根本缺陷在于中心本身無實質性審批權和人員的管理權，至多是原部門與中心雙重管理。有學者建議借鑒德國行政許可經驗，實行一個部門許可的制度。我國政府現有職能配置與機構設置，實行一個部門許可還存在體制障礙。隨著市場經濟的發展與成熟，授予一個部門擁有較寬泛的管理權限、所具有的職能范圍覆蓋目前多個職能部門成為可能。將同級政府關聯密切的職能集中歸一個大部門統一行使它已成為市場經濟比較發達國家的中央政府和地方政府普遍采用。工商行政管理機關能否擁有寬泛的管理權限成為統一行使許可權的大部門，這將是對工商行政管理能力的極大考驗。(四)電子政務給工商行政管理帶來的挑戰。電子政務要求數字化、程序化。電子政務使政府工作由事務性(體力)為主向智力性(腦力)為主轉變。利用網絡信息技術再造“集成化、模塊化”工作流程，把行政程序制成軟盤放在網絡上，每一個體按程序辦公。要求管理人員必須具有綜合業務的處理能力。采用計算機網絡技術，讓公民直接在網上申請、申請告知，發放工商執照、年檢等，需要管理人員熟悉、掌握、運用機算網絡的業務能力。總之，市場經濟發展中的新情況、新問題、新技術、新創新，都給工商行政管理能力帶來機遇與挑戰。迅速加強工商行政管理能力建設是刻不容緩的重要任務。
二、加強工商行政管理能力建設是市場經濟有序發展的保障加強工商行政能力建設，履行其市場監管執法職責，是市場經濟健康有序發展的保障。加強工商行政管理能力建設主要是提高對市場主體行為的認識判斷能力，對市場競爭行為的把握能力，對市場主體違法行為處理能力。目前，工商行政管理能力建設應在以下幾個方面的加強。
(一)堅持第一要務，提高把握經濟發展大局的能力。發展社會主義市場經濟，提高國家的綜合實力是我國的第一要務，不論世界風云如何變幻，聚精會神搞建設，一心一意謀發展是當前的大局。前蘇聯、東歐給我們留下的教訓是十分深刻的。經濟落后，綜合國力不強就會被動挨打。市場監管與行政執法都是為經濟有序發展服務的。不論查處商標侵權還是查處虛假廣告，不論是制止不正當競爭行為還是打擊制售假冒偽劣商品行為，不論是打擊商業欺詐行為還是提高合同履約率，都是為了保障公平、公正的競爭秩序，保障經濟有序發展。我們的監管執法要站在經濟發展的大局來審視。我們的每一個具體的市場監管行為、執法行為。都要牢牢把握服務于經濟發展的大局。要緊緊圍繞經濟發展這個中心，盡心盡力盡職盡責為各類市場主體提供高效便捷的服務。改革注冊登記管理制度，實施一審一核制，做好并聯審批，將個體工商戶核準權下放到工商所，實施滾動年檢，屬地年檢。深人企業，問需解難，開展咨詢服務活動，窗口部門實行一口清、一次清。發揮商標管理職能，推動名牌戰略的實施，引導企業積極止絲注冊.，合法使用，自覺維護。發揮合同管理職能，引導企業誠信興企，誠信創業，推動企業信用體系建設。在市場監管中，出現法律尚無明確規定的事要堅持科學的發展觀，妥善處理政策把關與經濟發展的關系。總之，工商行政管理的每一項具體業務工作都要牢牢把握經濟發展的大局，提高架馭市場經濟發展的能力。
(二)推進依法行政，提高市場監管執法能力。工商行政管理就是依據法律對工商企業進行監督管理。依法行政，一方面要依據法律規定對市場主體的違法行為進行查處，以保障公平、公正的市場競爭秩序。有法必依，違法必究是工商行政管理機關應遵循的原則，在打擊違法行為上要專項治理與日常監管相結合。針對市場中存在的突出問題要集中清理、嚴厲打擊。在日常監管中發現的違法行為要發現一起查處一起。要把市場長效監管與應急處置相結合。長效監管要在市場建立商品準人制度，有組織、有計劃、分層次地開展商品質量抽查。建立與公安、技監等單位聯合打假機制，增強執法合力。總之要依照法律法規規定打擊各種經濟違法行為。不能姑息迂就違法行為主體，該查處的查處，該移送司法機關追究刑事責任的予以移送。另一方面要合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、權責統一。工商行政管理要依照法律、法規、規章規定實施行政管理并遵循公平、公正的原則。要平等對待行政管理相對人，不偏私不歧視。要嚴格遵守法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關系人的知情權參與權和救濟權。要嚴格遵守法定時限，高效便民。違法不當行使職權應當依法追究法律責任、行政責任，實現權力與責任的統一。要加強層級監督，復議監督、案件核審，執法責任制等措施規范工商行政管理行為。總之，在推進依法行政中，提高工商行政市場監管執法水平。
(三)掌握科技知識，提高運用科技手段實施監管執法能力。信息技術正改變我們的生活，也從根本上改變著我們的社會。信息枝術應用不僅改變著政府的行政管理而且改變著市場主體交易行為和交易方式。電子政府與電子商務應運而生。計算機技術，通信技術已成為發達國家政府管理，企業商務活動的重要工具。信息技術的應用使政府行政管理受到直接的影響。工商行政管理部門近幾年加強了計算機網絡的建設，以互聯網為支撐的經濟戶口”管理，消費者投訴、申訴、案件協查互動等取得初步成效。工商行政管理部門在此基礎上要進一步加強12315網絡建設，使案件協查，申訴、投訴受理，網上申請辦照、網上年檢等一體化、程序化，各項監管執法工作綜合互動，提高工商行政管理效能。
(四)加強日常監管，提高應對突發事件的處置能力。市場活動紛紜繁雜，市場活動呈現多樣性。市場主體追求經濟利益的最大化，在市場活動中，導致生命財產受到直接的重大的損害的突發事件時有發生。如前兩年發生的禽流感、假酒案件就是證明。工商行政管理部門要加強巡查，在日常監管中主動發現問題，對易于發生損害生命財產的領域，部位應重要商品有所掌握，及時判斷，把可能發生的突發事件消來在萌芽之中。要制訂突發事件處置預案，一旦發生突發事件，根據預案緊急妥善處置，縮小突發事件的影響范圍。
三、加強工商行政管理能力建設的根本是要加強工商行政管理的基礎建設工商行政管理的基礎建設包括人的綜合素質的提高，信息技術應用的硬、軟件建設，工商行政管理體制、機制、方式的改革創新等。
(一)提高工商行政管理人員的綜合素質是加強工商行政管理能力建設的根本。行政管理活動的主體是人，人的綜合素質的高低決定工商行政管理的能力與效率。隨著經濟的發展、社會的進步，政府管理面臨職能轉變。知識管理將逐步取代傳統的手工管理、粗放型管理。工商行政管理隨著知識經濟的興起與信息技術應用也將逐步改變傳統的管理方式，代以新的管理方式。因此，加強工商行政管理人員的學習培訓，以提高綜合素質至關重要。教育培訓中，在對象上要全員參與，制訂不同類型不同年齡段的培訓計劃，把終身教育的觀念貫穿始終。同志指出:“我們正處在知識創新的時代，終身學習的時代，不懂得和不熟悉的東西很多，即便是過去懂得和熟悉的知識也有一個不斷更新的問題。面對這種新形勢，全黨同志要有學習的緊迫感，抓緊學習，刻苦學習，善于重新學習。”“要廣泛學習法律、科學、文化、社會歷史等方面的知識，學習現代建設所需要的一切知識，用人類創造的優秀文明成果充實自己，提高自己。”在教育培訓的內容上，要學習公共管理，經濟學、法律、行政管理等知識。加強對信息枝術運用能力的培養。利用網絡信息技術推行網上辦公，把科學的行政程序制成軟盤、放到網絡上，以此來規范每一個體工作人員的行政行為。實現“集成化、一體化”工作規式。采用計算網絡技術、讓公民直接在網上申請，告知辦照、收費、執法依據等。要求管理人員必須具有綜合業務處理能力。因此，要把信用技術的運用作為提高工商行政管理能力的重要工作來抓。
[關鍵詞]文化市場監管 文化變遷 相對集中處罰
一、文化市場監管制度存在的必要性
文化的發展對文化的傳承提出了更高的要求，口耳相傳的文化傳承方式受時間和空間的限制，更受人類自身記憶的影響無法承載更大的信息量，導致許多重要的資料無法保存下來。相比之下，把信息記錄在客觀事物上是比較穩妥的途徑。因此，繩結這種最原始的信息記錄方式出現了，這也是文化物化的文化最初表現。“物化”是一個經濟學名詞，是指凝結或體現在物體上的抽象物質，如物化勞動。物化的物品雖然不是文化的實質載體，但它承載寓意深刻的文化，也構成了了文化傳承的一種主要方式——媒介傳播（物化的文化產品進入市場流通也是媒介傳播的一種表現）。進而實現文化傳承的一個重要功能——文化變遷。
文化變遷就是指文化模式的改變。文化模式是構成一種特質文化穩定的要素和結構關系。但是，一種文化模式不論多么穩定，也總是要發生變化的，局部的微小的變化不會引起模式的變化，但更加強大的異質文化的沖擊則可能打破一種文化模式。變遷的文化，必定是對于原有文化來說是新的文化，而新文化的實質即高文明的文化。社會文明朝向高境界的趨向，成為人們放棄原來文化模式追求高級文明的先決條件。所以，文化變遷的基本要求是新質文化的介入。
新質文化對舊文化的沖擊構成文化變遷的主要原因。新文化對舊文化沖擊必然帶來一定的震蕩。如果一個民族的文化改變，那么對于生活其中的個體來講，就是價值倫理道德觀等精神層面的改變甚至是反轉，如中新文化對儒家傳統道德價值的顛覆。若新文化的沖擊會危及到統治政權的穩定，則既有政權必然加入到對新質文化的阻抗中。如清末革命思想的傳播遭到當局的暴力壓制。若是現存政權不能容忍社會文化的一點震蕩，異質文化也會遭到壓制。作為統治者，以限制文化的傳播的方式來抑制文化的變遷是比較有效的手段，因此，對文化市場的監管受到不同時代不同政權的共同重視。
但在我國，社會主義下的文化市場監管是不同于其它任何時代的，是中國特色的社會主義文化建設的一部分，是以促進社會主義先進文化發展為最終目的的。黨在十五大報告中提出：“建設有中國特色社會主義的文化，就是以為指導，以培育有理想、有道德、有文化、有紀律的公民為目標，發展面向現代化、面向世界、面向未來的，民族的科學的大眾的社會主義文化。”在“三個代表”重要思想中，同志把黨要成為“中國先進文化的前進方向的忠實代表”作為黨的性質及先進性提了出來，強調黨的理論、路線、綱領、方針、政策和各項工作，必須努力體現民族的科學的大眾的社會主義文化的要求，促進全民族思想道德素質和科學文化素質的不斷提高。因此，加強文化市場監管制度建設是促進文化市場繁榮發展，加快中國特色社會主義文化建設的重要手段。
二、文化市場監管的有效制度——文化市場綜合行政執法的實質
文化市場綜合行政執法的實質就是相對集中行政處罰制度在文化市場監管中的運用。相對集中行政處罰權就是指將若干有關行政機關的行政處罰權集中起來，交由一個行政機關統一行使；行政處罰權相對集中后，有關行政機關不得再行使。
從法理學角度來看，相對集中行政處罰制度是效率與公正結合的結果。行政執法中的效率原則要求行政過程在程序上簡易、及時、靈活及有一定的自由裁量權，以最少的行政投入獲得最大的行政效益，但這就可能影響到行政行為的民主與公平；公正原則要求行政執法過程應當遵循嚴密的程序，盡一切力量保證個案的公平，則行政行為效率就可能因此大打折扣。實施相對集中行政處罰權制度從法理意義上說就是在公正與效率的關系上尋求二者最佳平衡點。從行政法理論角度來看，相對集中行政處罰是權力的分離與制衡理論在行政法中的實踐。在我國現行的行政管理體制下，具有法定行政處罰權的行政機關仍然是集強制權、許可權、征收權、審批權、處罰權等多項權力于一身。行政機關集中了如此多的權力，必然為行政機關創造了可乘之機。因此，從權力分離的角度看，把行政處罰權與行政機關的管理權、強制權、許可權、審批權等權力分離開來，采取相對集中行政處罰權制度顯然很有必要。
1996年施行的《行政處罰法》第十六條是我國第一次以法律形式確認行政處罰權的集中行使。2002年國務院在以上試點工作經驗的基礎上作出了《關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》(國發[2002]17號)指出：“需要在城市管理領域以外地其他行政管理領域相對集中行政處罰權的，省、自治區、直轄市人民政府依照行政處罰法第十六條的規定，也可以決定在有條件的地方開展這項工作。”這一規定使我國相對集中行政處罰權進入了新的發展時期，即由試點推行到全面推行，由城市管理領域推行到文化市場管理等領域。
參考文獻：
[1]劉敏中：文化傳播論．《求是學刊》．1991年第1期．
[2]應松年、袁曙宏主編：《走向法治政府:依法行政理論研究和實證調查》．法律出版社2001年版．
[3]張玉厚：相對集中行政處罰制度探析．《政府法制研究》．國務院法制辦公室．
