時間：2023-07-07 09:19:58
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關鍵詞：高校；國有資產；內部控制
國有資產是高校進行教學、科研、社會服務和文化傳承的基礎性物質條件。隨著《教育規劃綱要》頒布，財政性資金對高等教育領域的資金投入增長迅速。2012年教育部對直屬高校的財政投入就達到1160億元（平均15.46億元/所）。財政性投入迅速增加，加之高校收入來源的多樣化，使得高校國有資產規模也在迅速增長。相對于資產快速增長的現狀，高校資產管理的內部控制體系還未能與龐大的資產規模匹配，部分高校出現了老問題放大、新問題涌現的局面。本文從校內資產管理視角對國有資產管理的問題進行梳理，并提出相應的對策。
一、高校國有資產管理內控環境分析
1.國有資產管理相關法律法規數量多、規定細致
規范高校資產管理的法律法規較多，從資產管理范圍角度可以分為整體性管理規定和專項國有資產管理規定，前者如《事業單位國有資產管理暫行辦法》、《中央級事業單位國有資產使用管理暫行辦法》等為整體性規定，后者包括對儀器設備等具體類別資產管理辦法；從管理內容區分可以分為內部控制類規定和實體性規定，前者如《行政事業單位內部控制規范（試行）》（后簡稱《內控規范》），對學校層面和業務層面內控提出了要求，后者如《教育部直屬高校國有資產管理暫行辦法》、《教育部直屬高等學校、直屬單位國有資產管理工作規程（暫行）》等，對具體資產的使用、處置等業務的辦理流程和材料都規定得很詳細。
2.校內國資機構層級較多，不同學校機構設置有較大差異
按照《教育部直屬高校國有資產管理暫行辦法》，高校應建立統一領導、歸口管理、分級負責、責任到人的國有資產管理體制，該辦法沒有進一步對國資管理機構的層級和各自的職能進行明確。高校內部國有資產管理機構一般包括國有資產管理領導小組（或委員會）、校級國有資產管理部門（后簡稱校級國資部門）、具體業務（房產、設備、后勤等）管理部門，資產使用部門四個層級。校級國資部門和業務管理部門間并非完全上下級關系，如復旦大學、山東大學的校級國資部門設于資產與實驗室管理部下，而武漢大學、同濟大學的校級國資部門設于財務部下。因機構設置不同，監管職責的劃分也不同。人員較多機構設置齊全的國資部門多獨立承擔監督職能，部分人員配置少的高校國資部門倚重具體業務部門進行監督管理。
3.完善資產管理流程還需要招標采購、合同管理等關鍵業務管理水平
按照內控規范的要求，學校要按照授權審批、歸口管理、預算控制等管理原則完善學校層面內控體系。資產管理不是孤立的業務，與資產采購、使用、處置等管理關鍵環節密切相關。作為業務層面內部控制的一環，資產管理業務的完善需要招標采購、合同管理等業務管理水平的提升。
二、高校國有資產管理存在問題分析
1.管理體制不清晰，管理權限不明確
國有資產管理層級較多，機構設置和職責不明確，不同級別的管理部門之間、管理部門與使用單位之間責權利不匹配，造成部門間爭取資源管理的權力、推脫資產管理責任的現象。如校辦企業長期無償占用學校房產資源，參與管理的校級國資管理部門、房產部門、產業管理部門間的職責劃分不清晰，導致國有資產流失。
2.同類資產切塊管理，未落實歸口管理原則
高校資產分為事業資產和企業資產，一般由不同的部門管理，相同種類的業務區分不同部門管理，容易產生標準不一致的現象。單在事業資產管理中，也存在資產由不同部門切塊，未落實歸口管理原則的現象。以某高校房產出租出借業務為例，管理部門涉及多個部門和二級單位。周轉房出租為房產部門管理，家屬區經營房產出租為社區部門管理，校內餐廳出租為餐飲管理部門管理，校內超市出租由后勤部門管理、學校體育場所出租為體育教研部門管理，校內書店出租由教務部下屬部門管理等。同樣類型的房產出租，審批機構、出租資質要求、租金標準差距很大，部分房屋低價甚至無償出租。切塊管理是計劃經濟思維的體現，不符合內控規范的要求，容易導致國有資產流失。
3.資產管理模式粗放，績效考核目標不明確
資產流程包括資產配置、資產使用、資產處置三個主要環節。資產配置環節中的采購業務，存在重形式合規、輕實際效益的行為方式。部分高校只是采用公開招標的方式，沒有將采購價格不高于市場價列入管理部門考核標準，出現招出多少價格就是什么價格的現象。資產使用過程中，部分經營收入未按實際收益考核，如校辦企業以提供校內資源方式對外合作，資產使用費還不足以彌補資源損耗，合作結束對方繼續使用校內資源無人管理跟進，造成了國有資產損失。資產處置過程中存在的未經審批處置資產現象，也源于處置效益也未納入使用方的考評體系。
4.基礎信息工作不完善，缺少信息共享
高校國有資產基數大，數量多，內容駁雜，部分高校資產基礎信息數據庫信息更新不及時，各系統之間數據不能對接，缺少信息共享機制。如設備管理系統缺少與預算管理系統的對接，實物管理與預算管理脫節；房產管理系統缺少與基建修繕財務系統的對接，多次修繕后房產部門缺少最新的面積、用途數據；校園管理系統缺少與學生系統的對接，宿舍占用情況只由相應的職能部門掌握，最終導致校級國資部門缺少對國有資產總體情況的掌握，出現監管盲區。
三、提高高校國有資產管理水平的思路
1.理順管理體制，明確權限和責任
高校應結合法律法規制定好本校的資產管理制度，清晰劃分國有資產管理委員會、校級國資部門、各業務管理部門在資產管理中的各自的責任，形成管理層級清晰、管理內容全覆蓋的局面，解決資產管理部門不明確的問題。資產管理制度應注重對法律法規的細化，嚴格對高校對外投資、出租出借資產、對外擔保等環節的審批，做好業務流程搭接，責任落實到部門和個人。
2.嚴格歸口管理原則，杜絕業務切塊管理現象
首先在制度層面明確各類資產的歸口管理部門，歸口管理部門要以資產類別為基礎劃分，推進管理政策的統一，而后逐漸做到歸口至一個部門。如對于現實中管理分散的房產出租業務，應統一按照市場化的目標進行考核對于容易出現法律風險的無形資產管理，要加強與法律事務辦公室、科研管理、產業管理等部門的合作，主動監管，做好風險應對預案。
3.轉變管理理念，樹立價值思維
要通過內部培訓、學習等各種方式，提升管理人員資產管理理念，將實物管理、價值管理、預算管理統一起來，在績效考核中加強對資產價值的考量。對于合作項目，要對比投入的資源和取得的收益，學校投入的名譽權、商標權、專利等無形資產和房產、設備等有形資產的投入均應進行計算，衡量項目是否有經濟收益，加強經營性資產后續管理。
4.加強基礎信息數據庫的建設，做好系統間數據共享
要做好存量資產信息整理工作，通過專項資產清查等方式對存量資產進行重新核實，此類工作應統籌安排、分類進行，注重對資產價值、用途等變化情況的記錄。第二要健全資產管理全流程信息化體系，將資產配置、使用、處置環節中的風險控制與流程固化結合。在資產采購環節與招投標管理系統銜接，在資產使用環節與資產使用和維護數據銜接，在資產處置環節做好與審批機構以及資產調配系統的銜接。第三要做好財務數據與業務數據的共享，做好部門間同類數據的共享。通過資產采購預算、收入績效考核等方式落實財務監督的力度；通過預算執行審計、內部控制審計強化審計監督的力度。用內部審核監督程序促進業務數據與財務數據互通。不同高校資產規模不同，管理體制不同，具體制度設計可以有所區別，總體思路應該都是落實內控規范的要求，建立責權明確的國有資產管理體制，各部門協調配合，共同做好國有資產監督管理工作。
作者:于平 單位:北京大學審計室
參考文獻
1..高校國有資產管理體制的科學構想.教育財會研究，2015（12）.
2.何亞坤.高校國有資產管理問題探討.經濟研究導刊，2015（16）.
3.劉莉,樊慶文,徐明.高校國有總資產管理現狀及對策.財務與金融，2013(1).
關鍵詞：內部控制；制度；現狀；企業
中圖分類號：F272 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）24-0016-02
內部控制是社會經濟發展到一定階段的產物，其內容隨著企業對外滿足社會需要、對內強化管理而不斷豐富和發展。內部控制是現代企業管理的重要手段，它以內部環境為基礎，以全面風險為對象，以控制要素為內容，以控制模式為形式，以企業層次為重點，以業務層次控制為落點，以外部監管體系為接口，以實現企業目標為目的現代管控體系，是現代企業管理工作的重要基礎和不可或缺的。不斷完善企業內部控制制度，對于防范舞弊，減少損失，提高資本的獲利能力，保障企業各項資產安全、完整，防范風險等方面具有積極意義。中國企業必須加緊改善自身的管理，建立完善的內部控制規范體系，識別和衡量企業所面臨的內外部風險，并根據風險評估結果開展恰當的控制活動，消除或減少企業風險帶來的損失，提高企業的應對能力和競爭力。中國企業也迫切需要學習和建立以內控體系為核心的全面風險管理體系，有效化解和防范企業風險，積極應對金融危機。
一、企業內部控制制度現狀
1.中國企業內部會計控制制度普遍薄弱。目前，中國大多數公司才剛剛意識到內部控制的重要性。有相當一部分公司尚未建立內部控制制度；有些企業內部控制制度雖然形成，但仍然缺乏規劃，不成體系，不能起到規范公司經營活動的作用；甚至有些公司對內部控制的理解還存在很多誤區。有相當一部分人認為內部控制，就是一堆堆的手冊、文件和制度等，就是讓人束手束腳的條條框框，甚至有的領導同志竟然用“疑人不用，用人不疑”來表達對內部控制制度的抵觸情緒，認為內部控制就是對他們的放心不下。公司通過不斷摸索，對日常一些主要的業務形成了一套固有的“行之有效”的操作規范。這類操作規范的主要特點是運行效率高，能迅速應對市場變化或管理決策變更，但也存在著控制因素缺失，特別是一些不相容職務未得到有效分離的弊端。一些公司有章不循，有制不依，使內部控制流于形式，只是將已建立的一套內部控制制度“寫在紙上，貼在墻上”就算完事，至于是否得到實施，從不過問。在公司經濟業務處理過程中，遇到具體問題，往往以強調靈活性為由，不按規定程序辦理，使內部控制制度失去了應有的剛性和嚴肅性。更為嚴重的是權責分配不清，權力過度下放和分散，存在責任空白，或者是權力過分集中，管理層凌駕于內部控制制度之上，內部控制形同虛設。另外，管理層缺乏風險管控意識，認為內部控制只是財務人員的事情，根本不愿從自身梳理風險控制點，控制環境較差。
2.財務會計報告造假問題仍然突出。當前一些企業為了個人或小團體利益，在會計數據上做文章，造成賬實不符，虛贏實虧或虛虧實贏，以達到轉移國有資產，偷逃稅款，粉飾業績等各種非法目的。過去做假賬主要是出于個人目的，通過做假賬來掩蓋罪行。現在情況發生了很大變化，企業為了發行股票或配股、為了保住“殼”資源、為了少繳稅欲而粉飾財務會計報告的現象屢屢發生。鄭百文、科龍事件都是有代表性的案例。
3.國有資產潛在流失嚴重，公司費用支出雖有預算，但支出失控。中國國有企業國有資產流失的現象仍然嚴峻。有的企業管理者利用“金蟬脫殼”的形式，以實行股份制改革為名，把優質的國有資產剝離出來，成立股份制公司，由自己直接掌握，而把劣質資產、冗員、債務、和虧損業務留在母公司；有的則在外資購并購國有資產過程中，低價出售國有資產；也有的利用管理者收購的形式，管理者低于正常價格買下國有資產；還有的在國有資產轉讓和出售過程中，暗箱操作、低估、漏估國有資產，低價轉讓國有資產，使國有資產大量流入個人腰包。有的國有企業在經營中，經營者利用對企業的實際控制權，撈取個人好處，拼命增加個人職務消費。這些費用都計入企業成本，擠占利潤，造成企業虧損；有的則通過關聯交易，從關聯企業中高價購進原材料、設備等，從關聯企業中獲得回扣款，卻增加了企業成本，降低了企業利潤。 “損公肥私”的現象時有發生，造成國有資產大量流失。
二、改進企業內部控制制度對策
（一）建立內部控制標準體系
首先，建立內部控制標準體系是一項國際慣例。長期以來，內部控制一直被視為企業內部事務，屬企業管理當局責任范圍內之事。
其次，建立內部控制標準體系是保證財務報告可靠性與企業遵循法律法規的重要條件。現代企業的典型特征就是所有權與經營權相分離。由于股權較為分散，企業所有者（包括權益所有者、債權所有者及人力資本所有者等）及其他利害關系人一般只能通過企業對外出具的財務報告等資料了解企業的經營管理情況，所有者、政府部門、相關方等作為外部人與作為內部人的經營者之間存在嚴重的信息不對稱。因此，內部控制的目標之一是保證財務報告的可靠性，其二是保證企業法律法規的遵循性。
最后，建立內部控制標準體系有利于統一看法，更新觀念。目前，中國會計理論與實務界對企業內部控制的認識還停留在內部牽制制度、內部控制制度或內部控制結構階段，認識還很不統一，甚至還有不少錯誤認識。即使在注冊會計師職業界，對內部控制的理解也多局限于其對審計工作的影響。因此，建立內部控制標準體系，不僅可以為各方人士的溝通與理解提供統一的基礎，還可為企業評估和改進其內部控制提供標準與方法。社會各界應在COSO報告的基礎上，對企業內部控制進行全面深人的研究，建立一套如COSO報告那樣內涵與外延統一、可操作性強的內部控制標準體系，并準則或提出指南，使企業管理當局或注冊會計師等有據可依、有章可循。而且要將內部控制的全新理念與精神傳達給所有相關人員，盡量使管理當局用以評估內部控制的標準、注冊會計師用以審計內部控制的標準與投資者用以審視內部控制的標準相統一。
（二）設計企業內部控制制度必須遵循的原則
1.合規合法性原則。企業的任何活動都不得違規與違法，也就是說企業內部控制制度的建立必須符合國家的法律、法規和政策，必須把國家的法律法規和政策體現到內部控制制度之中。這也是任何企業建立一切內部控制的基本前提。譬如，設計會計制度必須以國家和地方政府頒布的財經法規為依據，內容上應與《會計法》、《會計準則》協調一致。企業在設計會計工作組織、會計憑證、賬簿、會計報表時，必須充分考慮《會計法》的各項規定，要符合《企業會計準則》中會計要素確認、計量、記錄和報告的各項規定。
2.全面性與系統性原則。內部控制貫穿于企業經營活動的各個方面，是對企業整個經營管理活動進行監督與控制的過程，它不僅包括企業最高管理當局用來授權與指揮、進行購貨、生產等經營活動的各種方式、方法，也包括核算、審核 、分析各種信息資料及報告的程序與步驟。因此，管理層應當對企業的人、財、物、信息及各種業務活動領域，在綜合考慮行業背景、規模等的基礎上，制訂出全面科學的內部控制制度。另外內部控制制度要考慮全員性，企業中的每一位員工既是內部控制的主體，又是控制的客體。既要實施作業控制，又要接受制度的監督與約束。堅持全面性原則可以確保企業整體經營活動有序推進。內部控制設計要兼顧系統性，在設計內部控制時要具有系統性的觀點，要將各部門和各崗位形成既相互制約又具有縱橫交錯關系的統一整體，以保證各部門與各崗位均能按特定目標相互協調地發揮作用，從而發揮內部控制系統的總體功能，實現內部控制的總體目標。
3.內部牽制、互相制衡、防范舞弊原則。內部控制應在公司全范圍、全業務過程實施，通過全人員的共同參與來完成，同時應考慮治理結構、組織結構、權責分配等相互制衡的原則設計。同時內部控制仍是發現舞弊的重要方式，通過內部控制制度的建立和完善可以降低舞弊發生的可能。在企業中，內部控制必須上升到公司治理層面方能發揮其應有的重要作用。內部控制不是一朝一夕的事，不是通過一次的規章制度的修訂補充就能完成的任務。因管理環境的變化、控制成本的增加等因素，內部控制制度就需要進行修改。因此，內部控制制度建設是一個開放式的、系統性的、循序漸進的過程，企業應適應變化以保持內部控制制度的先進性和實用性。
4.權責明確原則。在建立內部控制制度的過程中，要根據各崗位和部門的職責與性質，明確各部門及人員應承擔的責任范圍，賦予其相應的權限，規定操作規程和處理手續，確定追究、查處責任的措施及獎懲辦法等，做到事事有人管、事事有人干，辦事有標準，使權有所屬，責有所歸、利有所享，避免發生越權、互相推諉的現象。
5.成本效益原則。設計內部控制制度時，要牽涉到人力、物力、時間的投入以及這些資源投入造成的機會成本，因此，企業在考慮任何經營活動環節是否需要加以內部控制活動約束時，都要進行成本與效益的衡量比較與合適的平衡，即衡量由控制措施帶來的相關環節損失的風險減少或經濟利益增加能否彌補因設置該控制措施造成的成本，如果能夠彌補，則控制是有意義和可行的。
6.尊重現實、注重實效。內控體系建設要以企業現狀為基礎，按照相關法律法規和規章制度，全面梳理和優化企業管理業務流程，力求有效控制風險的管理過程。在項目建設過程中，要充分考慮企業的實際情況，遠期目標和近期目標相結合，優先解決目前管理工作中的薄弱環節和急用模塊，使確立的內控體系能夠廣為接受、易于執行、行之有效。
參考文獻：
我國房地產行業已取得長足發展，但行業本身受貨幣政策、行業政策等變動影響較大，加之近年來針對房地產行業的監管力度加大，調控措施收緊，整體而言行業競爭壓力呈現增長態勢，作為行業核心之一的可開發土地資源也日益減少，土地資源稀缺使得行業競爭壓力進一步增加。針對房地產行業發展現狀，企業通過合理的并購行為，可以一定程度上擴大企業規模，迅速整合資金、資產，優化企業資源的戰略布局，增強土地使用權獲取的競爭力并一定程度上減小融資壓力、降低開發成本，拓寬企業盈利空間。另外，并購重組后，房地產企業的核心業務將被重新整合優化，極大程度助力企業特色強化，推動形成品牌效應，提升企業的市場競爭力。相較于其他企業，國有房地產企業具有一定的特殊性，在政策信息獲取、土地資源信息獲取、融資信譽、品牌信譽等方面具有一定的優勢。但在房地產行業市場化程度較高、龍頭企業規模優勢及品牌優勢日益凸顯的形勢下，國有房地產企業受限于管理體系相對固化、土地使用權競爭力相對不足等問題。在此情況下，如何完善企業管理體系，為企業發展注入新動能，提升國有房地產企業市場競爭力成為國有房地產企業謀求長遠發展亟待解決的問題。混合所有制改革是國有房地產企業提升管理水平的有效手段，也是謀求長遠發展的重要基石。從社會層面而言，發展混合所有制經濟、深化國資國企改革是推動國有企業職能市場化轉變、調整國有資產配制結構、優化國有經濟戰略布局、深化供給側改革的重要一環。從企業層面而言，國有房地產企業混合所有制改革可以引入社會資本，減低資金來源渠道單一對企業發展產生的制約，同時通過混合所有制改革撬動國有房地產企業管理體系相對固化的現狀，將員工自身發展需求與企業戰略布局有機結合，助力企業長遠發展。同時，房地產企業，無論是并購還是混合所有制改革，都往往涉及數量龐大的資金資產，會受到多方面、多類型的法律法規、政策、行業標準約束，且并購及混改程序復雜。因此，在房地產企業進行并購活動或推進混合所有制改革的過程中，各個階段都將面臨多種類型的潛在風險。進行科學有效的前瞻性風險評估，采取行之有效的策略調整管理結構，是企業有效面對挑戰，占據生存空間，謀求長遠發展的必經之路。
二、房地產企業并購及混改過程中的潛在風險來源
（一）政策及市場環境不確定性帶來評估風險
房地產行業的健康發展對我國經濟、社會、民生的發展都有著重要的推動作用。隨著我國經濟社會發展、人民生活水平提高、新型城鎮化建設不斷推進，人民群眾對房屋的需求呈現上漲趨勢。一方面，經濟社會的發展為房地產行業帶來了全新的發展契機；另一方面，隨著我國住房商品化改革持續深化，房地產行業發展迅速，但與此同時，房價增速過快也導致了普通民眾購買力下降，為助力解決人民群眾的居住需求、預防房地產行業泡沫產生，我國出臺了一系列政策、法規，從土地使用權獲取、投融資、房價、稅費等多角度、多層次對房地產市場進行宏觀調控。隨著經濟社會發展，市場供求也在不斷變換，就房地產行業而言，一定時間周期內、不同區域的發展存在較大的差異性。并購與混合所有制改革一方面可以為房地產企業注入新的動能，另一方面，也將使得企業資產規模、業務結構、管理體制等發生較大變化。而房地產行業本身具有資金密集型特征，且資金回收周期相對其他行業而言較長，企業運營面臨著較大的市場不確定性風險。科學合理的價值評估是房地產企業并購與混合所有制改革有序推進的先決條件。在并購活動進行過程中，企業需要對自身資金資產價值進行分析評估，明確企業支付能力，確定企業風險應對能力，并針對標的企業或標的項目進行并購價值評估，以此為依據確定并購活動的方向、方式。在混合所有制改革中，價值評估對企業資產定價機制、改革策略選擇等有著至關重要的影響。總的來說，價值評估的合理性一定程度上決定了企業并購及混合所有制改革能否有序開展、推進，而政策變動、市場環境變換都將對評估結果產生重大影響。在此情況下，一旦企業在并購活動進行過程中信息獲取不對稱甚至對政策、市場分析出現偏差，未能制定科學合理的并購或改革策略，或是在并購、改革進行方式的篩選上出現較大偏差，將極大程度地增大企業運營風險。
（二）資產結構及業務模式變動帶來運營管理風險
無論是并購還是混合所有制改革，都將使企業資產規模及結構、產權組成、業務模式等發生改變。就并購而言，無論以何種方式進行并購重組，企業都將整合配置原有資源以保障并購順利進行，在并購發生后，參與并購的企業之間需要重新梳理資金、資產、業務等并進行整合調整；企業資產結構、管理模式、業務方向、業務流程等都將發生變動；并購發生后，企業以何種方式調整優化資金資產配置、如何轉型升級管理體系、是否能引導推動員工適應新的制度及工作模式等，都將對企業運營產生影響。就混改而言，通過出資入股、股權收購、員工跟投等方式將多種形式的非國有資本引入國有房地產企業，一方面，混合所有制改革極大程度地改變了國有房地產企業資金來源單一、管理模式固化的現狀；另一方面，混合所有制改革將使得企業性質、產權結構、管理模式、經營體制、經營方向等發生重大改變，一旦在實施過程中經營模式轉型、管理體系優化升級難以與所有制改革相銜接，將使得企業混合所有制改革落實不到位，甚至出現產權、責任不明確、管理混亂等問題。
（三）稅務風險及法律風險
一般而言，由于行業特殊性，房地產行業運營覆蓋范圍較廣，業務流程繁復，房地產行業并購、混改過程往往涉及類型眾多且數量龐大的資金資產流動、所有權轉讓以及資源重組，因而受法律法規嚴格監管且涉及稅種眾多，房地產行業的并購重組及混合所有制改革不僅涉及企業資金、資產的整合處置，同時也涉及到稅務與法律關系的梳理、承接。目前，我國已有許多針對性的政策扶持及稅收優惠以推動房地產企業并購重組及混合所有制改革順利推進。在實際的并購、混改過程中，由于房地產行業所涉及的稅務組成、法律關系結構復雜，稅收籌劃及法律風險控制一直是房地產企業管理的重點、難點。整體而言，我國稅收政策往往依據經濟社會發展形勢及發展需求而變動，法律法規、管理條例、行業標準也依據社會發展不斷修訂、更新，因而使得房地產行業稅收籌劃及法律風險控制往往存在諸多不確定性。一旦企業未能及時掌握監管要求變化及政策變動情況并適時做出調整，將有可能出現原有方案不適用于新形勢，增加企業運營負擔，制約企業并購重組及混合所有制改革順利推進；甚至為企業帶來訴訟及處罰風險，影響企業信譽，嚴重制約企業未來發展。
三、控制房地產行業并購與混改風險的管理策略
（一）拓寬信息渠道，完善評估體系
價值評估體系的科學性、合理性是房地產企業并購重組、所有制改革推進的重要基石。在并購過程中，企業應當對自身資產結構、潛在風險情況、風險應對能力進行全面評估；并對標的企業或標的項目的資產組成、經營情況、債務結構、潛在風險開展全方位的調研，并結合并購雙方企業實際及發展目標選擇適宜的評估體系進行價值評估；必要時可委托專業的第三方機構進行。在混合所有制改革中，應著手建立起嚴格的資產評估機制，規范評估流程，并依據區域發展趨勢及市場經濟形式，完善定價機制及定價標準，及時論證并依據法律法規及監管條例進行公開，保障國有資產評估及定價的公開透明，杜絕混合所有制改革過程中產生國有資產流失問題。同時，立足于區域發展局勢、企業規模、發展現狀、發展方向等，結合企業資產評估結果以及社會資本投資傾向、投資能力等，制定適宜企業的混合所有制改革策略，并依據改革的不同階段企業發展現狀及政策經濟局勢，及時調整改革策略，保障混合所有制改革高效有序推進。在評估過程中，針對產權不明確或存在爭議的資金資產，應進行詳細清點，為后續決策及并購重組或所有制改革提供合理依據。另外，就國有房地產企業而言，在企業并購重組、混合所有制改革、市場化轉型的過程中，可以充分利用國有企業在融資領域的信譽優勢及在政策變動、土地資源信息獲取方面的優勢，結合企業實際在原有的價值評估體系基礎上引入新的評估標準，探索出更為全面的價值評估機制，更好地服務于企業并購重組及混合所有制改革，幫助企業擴大自身競爭優勢，形成良好的品牌效應，推動企業可持續發展。
（二）健全完善管理體系，保障資產及管理體系整合的有效性
在并購重組及混合所有制改革的過程中，房地產應當加強管理體系的融合升級。毫無疑問，無論是并購還是混改，企業都需要著眼于資金資產的有機整合，調整資源配置策略，優化企業戰略布局。與此同時，還需要解決不同的文化體系、管理理念、管理模式、發展目標、業務模式之間的融合問題。以國有企業為例，國有房地產企業經營管理模式相對成熟，且在融資信譽、信息獲取方面具有優勢，但由于其相對特殊的管理模式及社會職能職責，國有房地產企業在人力資源配置及管理體系方面相對固化，決策流程相對復雜，難以形成強有力的品牌效應。但相較而言，民營房地產企業在管理模式上更為靈活，策略制定也更為貼合市場。在企業內部管理結構中，應當建立健全責任制度，規范業務流程，完善評估及獎懲制度，使員工能主動迅速適應重組或改革后的企業氛圍，保障企業有序融合、高效運轉。
（三）強化風險控制，做好稅收統籌及法律風險防范
房地產行業并購重組及混合所有制改革涉及資產重組、產權轉移、合同簽訂、法律關系承接、稅務籌劃等方方面面。在此情況下，企業應當增強對法律風險及稅務風險的重視。在前期調研階段，除了重視對企業整體財務狀況的梳理、整合、評估，還應當通過財務信息細節中反映的問題加以重視，對企業債務、稅務、訴訟風險、融資信譽等進行全面審查評估，避免后續整合過程中因稅務風險及法律風險制約企業發展。針對國有企業而言，在進行并購重組及混合所有制改革過程中，還應當注重建立健全法人治理結構，明確規劃國有資本與社會資本的股權設計，明確企業內部管理職能職責，完善監督反饋制度，確保管理及監督體系有效運行。在并購重組及混合所有制改革過程中，應當明確梳理資產結構，對產權不清晰或有爭議的資產進行剝離，并有針對性地制定處理策略，避免因存在產權有爭議的資產而為企業重組及改革帶來不必要的法律風險。在稅務籌劃上，應當依據企業運營現狀、并購重組方式、混合所有制改革策略等，找到稅負平衡點，優化稅務統籌體系。同時，應當加強與政府部門的溝通交流，加強對法律法規及稅收政策的理解，提高法律意識及稅收統籌能力，降低法律風險及稅務風險。
四、結語
一、指導思想
以十八屆三中全會、十八屆四中全會精神為指導，加快轉變政府職能，充分發揮市場資源配置的決定性作用，構建與全縣經濟社會發展要求相適應的審計監督機制，強化對行政權力的制約監督，完善信息共享平臺，強化部門協同聯動，全力助推行政審批層級一體化改革有序推進，為XX經濟社會持續健康發展營造良好的服務環境。
二、監督原則
（一）依法有效。堅持依法行政原則，按照法律法規制訂監督辦法和監督細則，提升依法行政的能力和水平，確保依法監督、規范監督、有效監督。
（二）責任明晰。依法依規認真梳理行政職權，公布權力清單，明確與權力相對應的監督責任，全面履行審計監督職能。
（三）協同監督。根據工作性質和業務范圍，加強部門之間的協同配合、信息互通、相互銜接，實現監督范圍全覆蓋。
（四）公開公正。不斷提高審計監督的公開性和透明性，將監督內容、監督程序、監督方式、監督結果等相關信息對外公開，切實將監督工作納入公眾的監督之下，既要防止監督缺位，又要防止監督錯位和越位。
二、監督事項
1．縣級預算執行情況和其他財政收支，縣直各部門（含直屬單位）預算的執行情況、決算和其他財政收支。
2．鎮政府和街道辦預算的執行情況、決算和其他財政收支，財政轉移支付資金。
3．使用縣級財政資金的事業單位和社會團體的財務收支。
4．縣級政府投資和以縣級政府投資為主的建設項目的預算執行情況及決算。
5．縣屬國有企業、縣政府規定的縣屬國有資本占控股或主導地位的企業的資產、負債及損益。
6．縣政府部門、鎮政府管理和其他單位受縣政府及其部門委托管理的社會保障基金、社會捐贈資金及其他有關基金、資金的財務收支。
7．根據上級審計機關授權，對國際組織和外國政府援助、貸款項目的財務收支和國有金融機構的資產、負債及損益進行審計監督。
8．法律法規規定應由縣審計局審計的其他事項。
三、監督方式
（一）監督流程
1.根據法律、法規和國家其他有關規定，按照縣政府和上級審計機關的要求，確定年度審計工作重點，編制年度審計項目計劃。
2.根據年度審計項目計劃，組成審計組，調查了解被審計單位的有關情況，編制審計方案，并在實施審計3日前，向被審計單位送達審計通知書。
3.審計組對審計事項實施審計后，應當向縣審計局提出審計組的審計報告。審計組的審計報告報送縣審計局前，應當征求被審計對象的意見。被審計對象應當自接到審計組的審計報告之日起十日內，將其書面意見送交審計組。審計組應當將被審計對象的書面意見一并報送縣審計局。
4.縣審計局按照審計署規定的程序對審計組的審計報告進行審議，并對被審計對象對審計組的審計報告提出的意見一并研究后，提出審計機關的審計報告；對違反國家規定的財政收支、財務收支行為，依法應當給予處理、處罰的，在法定職權范圍內作出審計決定或者向有關主管機關提出處理、處罰的意見。
（二）審計方法
審計人員實施審計時，可以采取下列方法向有關單位和個人獲取審計證據：
1.通過檢查、查詢、觀察、監督盤點、詢問、外部調查、發函詢證、重新計算、重新操作、分析等方法；
2.通過收集原件、原物或者復制、拍照等方法取得證明材料；
3.對與審計事項有關的會議和談話內容作出記錄，或者要求被審計單位提供會議記錄材料；
4.記錄審計實施過程和查證結果。
四、主要分工
一般審計事項根據縣政府辦公室《關于印發XX縣審計局主要職責內設機構和人員編制規定的通知》所定內設機構職責分工實施；重要（大）審計事項根據實際情況組成綜合審計組統一組織實施。
五、責任追究
（一）被審計單位違反《審計法》規定，拒絕或者拖延提供與審計事項有關的資料的，或者提供的資料不真實、不完整的，或者拒絕、阻礙檢查的，由審計機關責令改正，可以通報批評，給予警告；拒不改正的，依法追究責任。
（二）被審計單位違反《審計法》規定，轉移、隱匿、篡改、毀棄會計憑證、會計賬簿、財務會計報告以及其他與財政收支、財務收支有關的資料，或者轉移、隱匿所持有的違反國家規定取得的資產，審計機關認為對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法應當給予處分的，應當提出給予處分的建議，被審計單位或者其上級機關、監察機關應當依法及時作出決定，并將結果書面通知審計機關；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
（三）對本級各部門（含直屬單位）和下級政府違反預算的行為或者其他違反國家規定的財政收支行為，審計機關在法定職權范圍內，依照法律、行政法規的規定，區別情況采取下列處理措施：
1.責令限期繳納應當上繳的款項；
2.責令限期退還被侵占的國有資產；
3.責令限期退還違法所得；
4.責令按照國家統一的會計制度的有關規定進行處理；
5.其他處理措施。
（四）對被審計單位違反國家規定的財務收支行為，審計機關在法定職權范圍內，依照法律、行政法規的規定，區別情況采取前條規定的處理措施，并可以依法給予處罰。
（五）審計機關依法責令被審計單位上繳應當上繳的款項，被審計單位拒不執行的，審計機關應當通報有關主管部門，有關主管部門應當依照有關法律、行政法規的規定予以扣繳或者采取其他處理措施，并將結果書面通知審計機關。
（六）被審計單位對審計機關作出的有關財務收支的審計決定不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。
被審計單位對審計機關作出的有關財政收支的審計決定不服的，可以提請本級人民政府裁決，本級人民政府的裁決為最終決定。
（七）被審計單位的財政收支、財務收支違反國家規定，審計機關認為對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法應當給予處分的，應當提出給予處分的建議，被審計單位或者其上級機關、監察機關應當依法及時作出決定，并將結果書面通知審計機關。
（八）被審計單位的財政收支、財務收支違反法律、行政法規的規定，構成犯罪的，依法追究刑事責任。
（九）社會審計機構存在違反法律、法規或者執業準則等情況的，應當移送有關主管機關依法追究責任。
六、保障措施
（一）加強組織領導，明確落實責任。明確主要領導負總責，分管領導親自抓，各科室落實責任制管理。做好內部職能分工，落實崗位責任制，任務細化，責任到人，確保責任落到實處。
【關鍵詞】事業單位改革 政事關系 政事分開 管辦分離
政事關系改革概述
2005年以來，一些地方陸續開展政事分開、管辦分離的試點工作，其中北京、上海、無錫等地的探索較具代表意義。
北京海淀區醫療、文化事業單位管辦分離改革。2005年7月，海淀區公共服務委員會掛牌成立，正式啟動了政事分開、管辦分離改革的試點工作。作為政府的特設機構，今后公共委將區衛生局所屬的公立醫院、衛生學校、區醫學救援中心、醫院管理服務中心及區文化委所屬的博物館、文化館、圖書館等承擔著醫療衛生服務及文化服務的事業單位的人事、財政、物資等均納入其管理范圍。改革的目的在于剝離政府部門所不應承擔的具體公共服務提供職能，使其回歸到對公共服務的宏觀指導、政策制定、戰略規劃和市場監管的職能上來，以終結現有的政府部門既當“裁判員”又當“運動員”的政事不分、管辦一家的管理體制。
上海市公立醫院管辦分離改革。2005年9月，上海申康醫院發展中心成立。該中心是上海市市級醫療機構國有資產投資管理運營的責任主體和政府辦醫的責任主體。中心在上海市衛生局的行業管理和業務指導下，承擔所屬市級公立醫療機構發展戰略、重大決策、國有資產營運與管理以及推進市級公立醫療機構改革和完善管理體制、機制等職能。作為全市衛生工作主管部門的市衛生局，其工作重點將放在對全市衛生事業的宏觀規劃指導、政策制定、行業準入及服務監管等方面。
無錫市事業單位管辦分離改革。2005年，無錫市相繼成立市醫院管理中心、市學校管理中心、市文化藝術管理中心、市體育場館和訓練管理中心。2008年底，又正式成立市公園景區管理中心。這些管理中心作為政府辦醫療、辦教育、辦文化、辦體育、辦園林等職能的責任主體和所屬事業單位國有資產管理的責任主體，主要履行國有資產出資人職責。從2008年底開始，各中心下屬的事業單位開始試行陸續建立理事會，嘗試構建新的法人治理結構。2009年，無錫市還分行業建立起事業單位公共服務績效考評體系，運用這套考評體系對各單位的服務進行綜合考評，單位的財政預算及年度工資總額等均與考評結果密切聯系。
上述案例體現出政事改革的總體思路。其一，清晰梳理各類事業單位的職能，分類確定它們的去向。改革之前，各地均對所屬各事業單位實際承擔的職能進行梳理，在此基礎上將事業單位分為三種類型并分別確定去向：一是執法監督類事業單位，此類事業單位留在政府部門繼續從事行政執法和監督工作；二是經營服務類事業單位，此類事業單位或予以撤銷，或轉制為企業并劃歸國有資產管理委員會管理；三是公共服務類事業單位，此類事業單位是政事分開改革的主體，對于此類事業單位，其所承擔的公共服務職能不變，但需與原主管部門脫鉤，整建制歸入新成立的執行機構，使行政管理和公共服務二者之間實現專業化分工。
其二，成立專門的執行機構（如海淀區公共委、上海申康醫院發展中心及無錫市各管理中心等），并重新定位原主管部門、執行機構及事業單位等各方職能。改革之后，原主管部門對事業單位的管理職能不再保留，而是轉移給新成立的執行機構。這些執行機構主要履行出資人職責，對所屬事業單位承擔資產管理、領導班子管理和績效考核管理等職責，事業單位自身的經營與內部管理則由事業單位自主負責。執行機構還作為政府的代表與事業單位及其他社會機構建立一種契約式管理，通過各種方式向事業單位和社會機構購買公共服務，逐步構建多元社會主體參與準公共產品和公共服務提供模式。
上述改革也值得思考的問題。第一，設立新機構的改革方式值得進一步商榷。各地改革的一個共同措施是：新成立一家執行機構，各事業單位原主管部門保留對所屬事業單位的決策和監管職能，而其對事業單位的管理職能則統一移交給執行機構。也就是說，政府對事業單位的管理職能并沒有真正下放給事業單位自身，只是由原主管部門平移至新成立的執行機構。改革并未真正建立起雙方的契約關系，也并未改變雙方隸屬關系的本質。簡而言之，政事之間的“管”與“辦”并沒有真正分開，而僅是試圖將部分“管”的職能進行轉移而已。不僅如此，設立新機構的方式還與政府精簡機構、提高效率的目標相悖而行，人為造成了政府對事業單位管理鏈條的加長，影響了組織效率。因此，是否應采用設立新機構的方式來推進政事分開，需要科學論證，權衡利弊，慎重而行。
第二，設立新機構的改革措施在實踐中造成了“政出多門”等問題。理論上說，新成立的執行機構和原主管部門應該各司其職，雙方之間是一種平行關系。但是，在此后的實踐中，行業主管部門仍然從各個不同的微觀方面對分離后的事業單位經營和管理進行干預。事業單位由原先的主管部門單一管理變成事實上的雙頭管理。改革不僅沒有實現政事分開、管辦分離的目標，反而引發了新的問題，由原來的一“政”變為兩“政”，由原來的單“管”變為雙“管”，致使政事關系、管辦關系變得更為復雜。此外，部門利益的流失造成某些職能部門態度消極、不作為或亂作為。這些問題的存在，不僅使得事業單位為社會提供公共服務的效率未能得到預期的提升，同時也使得政事關系改革應有的示范效應難以得到有效的推廣。
第三，對監管的過度強調導致事業單位經營管理自與積極性并未得到預期的提高。在政事關系改革中，加強對事業單位的監管與提高其經營管理自存在著矛盾。在地方的改革實踐中，往往過于強調監管，影響了事業單位經營管理自與積極性的提高。以北京市海淀區的改革為例，與區屬公立醫院劃歸區公共委管理，同時，區政府還在區屬醫院及社區醫療服務機構推行財政制度改革，要求這些醫療衛生機構的所有業務收入都要上繳給區政府，而它們的財政支出則由區政府的財政預算提供，這就是所謂的財政上的“收支兩條線”。這一政策削弱了區屬醫院及其他衛生服務機構的經營管理自，影響了其服務提供的積極性。這種把政事關系改革所要求的購買醫療服務的機制轉化為行政上下級之間的撥款模式，背離了改革的初衷。
政事關系改革問題分析
政事關系改革未達到預期目標，政事關系模式未發生實質性改變。由于沒有厘清政府與事業單位之間的職責界限和制度銜接，政事不分的許多深層次問題仍未解決，政事之間的基本關系模式未發生實質性的變化，主要表現在以下三個方面：
其一，政事之間的組織關系仍未明確，事業單位法人制度并未真正建立，與政府部門的隸屬關系仍未改變，“管”與“辦”并未真正分離。
其二，政事之間產權關系不明，政府是事業單位的出資人，事業單位對政府財政有著很高的依賴性，此外，政府機關與事業單位資產均屬于非經營性的“行政事業單位國有資產”，長期以來按照一種體制進行管理，這些因素導致了政事之間產權關系模糊。①
其三，政事之間職能劃分彼此交錯，一方面，政府仍承擔著大量技術性的公共服務職能，甚至對事業單位的經營管理進行直接的干預，制約了事業單位的積極性、主動性和創造性；另一方面，很多事業單位仍承擔或部分承擔一些行政職能。
事業單位監管體系的建設尚明顯滯后于政事關系改革。隨著政事分開、管辦分離改革的推進，公共服務管理部門的管理方式也應逐步改變，由“命令與控制”模式向準市場模式轉變，由基于行政權力的直接管理模式向基于規則的監管模式轉變。但由于多種因素，這種監管體系的建設嚴重滯后于公共服務領域改革的進程。相對于事業單位改革進程而言，事業單位監管的規則體系亟待完善，具體表現在兩個方面：一是相關法律法規缺失，公務員管理有《公務員法》，企業人力資源管理有《勞動法》和《勞動合同法》，而事業單位人事管理迄今仍缺乏與整體性和最高層面的國家法律規則，現行人事管理的規定大多存在于法規、部門規章以及其他一些政策文件中；②二是現有規則體系缺乏統一性，不同位階的法律法規之間存在不少矛盾之處，地方法規與國家法規之間、不同部門的規章之間不一致處甚多，甚至有些存在明顯的沖突。
政事關系改革引發出一些新的問題。就當前政事關系改革狀況而言，不僅政事分開的目標沒有實現。在改革過程中還產生了一些新的問題，其中最主要有兩大方面的問題。一是政府公共服務職能弱化問題。公共服務是現代政府首要的、根本的職能，在公共服務生產和提供的全部過程中，政府都是責無旁貸的主導者和調節者。然而，一些地方的政府部門借口政事分開、管辦分離，堂而皇之地將本應由其擔負的公共服務的基本職能完全推卸給事業單位，政府的公共服務職能被嚴重弱化。二是市場化過度問題。政事分開、管辦分離過程中，出現了一定程度上的政府監管缺失的問題。為提升公共服務供給效能，改革強調給予事業單位充分的自，一些地方政府允許部分事業單位結合業務內容開展創收，而政府對這些單位的經營又缺乏必要的監管。這種情況導致部分地區、部分行業公共服務質量的大幅度下滑，嚴重影響了社會事業的公益性與公平性。
政事關系改革的對策
政事分開、管辦分離是我國政事關系改革必然的路徑選擇。政事關系改革必須要堅持政事分開、管辦分離的原則，合理劃分政府和事業單位的職責，建立治理結構優良、管理制度合理、績效管理科學的事業單位法人制度。首先，政事分開、管辦分離是深化行政管理體制改革的一項重要內容。傳統的政事不分現象嚴重弱化了政府的服務功能，影響了政府的服務質量和行政效率。只有真正實現政事分開、管辦分離，政府才能回歸掌舵者和導航員的角色，更有效地發揮其在經濟社會發展中的作用。
其次，政事分開、管辦分離有利于切斷政府部門與事業單位的利益關聯。“政事同盟”是造成當前公共利益部門化、泛政治化現象普遍存在的原因。③不管是政府部門履行社會管理職能還是公共服務職能，都存在投入產出問題、效率問題、服務品質問題和服務競爭力問題，受到所謂“諾斯悖論”的困擾。通過政事分開、管辦分離，將有利于切斷政府部門與事業單位的這種關聯。
最后，政事分開、管辦分離是增強事業單位公共服務效率的大勢所趨。實行政事分開、管辦分離，將有利于建立符合事業單位自身發展規律、充滿生機與活力的自主決策、自我約束、自主經營和自主管理的運行機制，提升管理能力和運營活力，進而提升其公共服務能力與效率。
政事關系改革要堅持公共利益取向與服務效率并重。政事分開的過程中要處理好公平與效率的關系，在維護社會事業的公益性、保障人民群眾基本公共服務需求的同時，要通過改革創新提高公共服務的效率。
首先，建立合理政事關系的出發點在于增加公益性。作為公共管理主體之一，事業單位在解決公共問題的過程中必須堅持公共利益導向。政事職能分開將有利于強化事業單位公共服務職能，使其更好地生產和提供公共產品。政府通過政策引導、規則制定和宏觀監督管理，確保事業單位行為的公益屬性。
其次，建立合理政事關系的落腳點是提供高效、優質的服務。在增加公益性的同時，政事關系改革必須為社會公眾提供高效、優質的公共服務，確保公共服務的效率。要做到這一點，在改革過程中就應當堅持以下幾點：
一是機構要精簡。管理機構和管理層次都要精簡，不能為了政事分開而濫設管理機構，人為增加管理層次，而是應該充分利用和改造現有機構，實現決策與執行、管與辦、行政與事業之間真正意義上的分開。
二是職能要回歸。通過政事分開，切實轉變政府職能，減少政府不該管也管不好的事務，使政府的職能得以回歸，專注于行使其對公共服務的宏觀指導、政策制定及監管等方面。
三是競爭要充分。事業單位負責生產公共產品，政府在公共產品市場上擇優購買這些產品，事業單位之間展開充分的競爭，通過競爭的壓力促使各事業單位主動提升自身的公共服務能力，提高其公務服務質量。
政事分開、管辦分離的核心在于合理授權。出于自身利益的維護及傳統管理理念的慣性，一些政府部門及其成員不愿放棄對事業單位直接的縱向控制而轉為間接的橫向協調，不愿輕易把原有職能剝離出來，不愿將公共服務的具體經營管理權力下放給事業單位。因此，要保證政事分開、管理辦分離的順利實施，就必須直面這些問題，必須敢于觸及有關部門的利益，打破事業單位的行政隸屬關系，賦予其一定的自，激發其自身活力，使其成為運轉高效的法人組織。④要建立完善產權歸屬清晰、公益目標明確、約束機制完善、微觀運行高效的事業單位法人治理結構及符合事業單位特點，有利于事業單位更優質高效地履行公共服務職能的各類管理制度。
政事關系改革后對事業單位控制的合理途徑在于有效監管。政事分開存在的潛在風險是監管體系不健全，監管的不足將導致事業單位業務運行偏離公益性目標。因此，在放權、授權的同時，必須建立相應的監督約束體系，確保政府對于事業單位的有效管控，確保事業單位的行為不偏離公共服務的本原和目標。政府對事業單位的監管體系建設應包括以下幾個方面：一是要建立覆蓋事業單位的法律法規體系，盡早制定出臺一部事業單位管理法律，同時要加強審查清理現有法規體系；二是通過行政體制改革，理清政府各部門在公共服務領域的職責權限；三是建立健全由行業協會、消費者保護組織及社會公眾等各方充分參與的多元化監督治理機制；四是實施“準市場化”契約管理機制，在政府與事業單位之間形成法定的績效責任關系，嚴格約束事業單位的行為；五是將主管部門對事業單位的直接的行政管理轉變為對準入、價格、服務質量和競爭秩序等方面的行政監管，并以出資人的身份對事業單位國有資產保值增值情況進行監管。
（作者單位：中國人事科學研究院）
【注釋】
①趙立波：“政事關系的理論闡釋和現實治理”，《中國行政管理》，2007年第1期。
②劉曉蘇：《事業單位人事制度改革研究》，上海交通大學出版社，2011年，第111頁。
③孫立：“‘政治正確’與部門利益—一種泛政治化現象的分析”，《中國改革》，2008年第1期。
【關鍵詞】 意義 效益 建設 內部控制體系
實踐證明，內部控制與風險管理是現代企業經營管理的必備“武器”。近幾年，企業面臨的風險日益增多，美國的《2002年薩班斯—奧克斯利法案》（簡稱SOX法案）、COSO2004年的《企業風險管理——整合框架》、我國國資委2006年的《中央企業全面風險管理指引》以及財政部2008年的《企業內部控制基本規范》等一系列法律法規緊鑼密鼓的制定，企業也在不斷地認識、建設并有效地利用內部控制體系和風險管理體系。
從內部控制理論的發展歷程看，內部控制的控制重點就是企業風險，對風險的管理主要是通過內部控制體系控制關鍵風險點來實現的。風險管理是建立在內部控制基礎之上的、具有更高層次和綜合意義的控制活動。如果離開良好的內部控制系統，所謂的風險管理只能是一句空話而已。因此，鑒于中國目前大多數企業內部控制體系尚未構建或構建不完善，筆者主張中國企業應先構建基于風險管理的行之有效的內部控制體系，并通過對該體系的有效執行，實現對企業主要風險的管理。
一、中國企業內部控制體系建設的意義
企業內部控制體系建設的意義來自于企業面臨的挑戰和機遇，是企業自身發展的迫切要求，主要體現在以下幾個方面。
1、實現企業戰略目標的要求
學術界不同學派關于戰略的觀點和假設等不盡相同，但都承認“核心競爭力”是企業競爭優勢的所在。核心競爭力戰略理論認為，企業要想長期穩定地保持其競爭優勢，必須通過制定正確的戰略目標，培養和發展能使企業在未來市場居于有利地位的核心競爭力。而制定的戰略能否最終實施，取決于企業各個業務流程的有效執行。有效執行的內部控制體系不但對企業戰略目標起到了強勁的科學支撐與持續保障作用，還使企業具備識別和管理整個企業多種風險的綜合能力，這有助于減少企業的不確定性與盈利的波動性，進而增強企業的核心競爭力。
2、建立現代企業制度的要求
現代企業制度的核心內容包括規范和完善的企業法人制度、嚴格而清晰的有限責任制度、科學的企業組織制度、科學的企業管理制度以及企業破產制度和外部保障制度等。構建并執行這些現代企業制度內容，都需要切實可行的內部控制體系建設，因為現代企業制度和內部控制體系建設之間是相輔相成的。
3、企業生存發展的要求
自2004年年底以來，“中航油事件”5.54億美元的虧損、中儲棉10億元的虧損等國有資產接連不斷的巨虧噩夢，在國內外引起了巨大震動。由于這一系列事件的主要原因是企業內部控制體系方面存在嚴重缺陷，使人們意識到切實加強企業的風險控制已到了危及企業生存的刻不容緩的地步。
4、參與國際競爭的要求
參與國際競爭的前提是要和國際上大多數企業處于基本相同的經營環境中。但從國外企業的風險管理實施進展看，自美國SOX法案對在紐約上市的公司提出建立內部控制體系的要求后，許多國際大公司對內部控制體系的建設進行了完善和改進，并在此基礎上進一步建立了全面風險管理體系。中國企業要參與國際競爭，就必須逐步建設內部控制和風險管理體系，不斷縮短與國外企業風險管理的差距，在國際競爭中不斷加大投資并購等業務的成功率。
5、投資者對企業預期的要求
投資者包括現實投資者和潛在投資者，他們的目的基本都是取得預期的收益。而內部控制的目標在于有效率和有效益的經營、循規守法進而保護企業財產安全，這正是實現企業收益的保證。循規守法主要通過完善的內部控制流程來保證。內部控制體系有利于保證企業的保值、增值，最終實現投資者的利益預期。
6、國內外法律法規的要求
首先是國內法律法規的要求。我國政府有關部門制定了一系列法律法規，要求企業通過內部控制體系建設來管理風險。法律法規是需要企業遵循的，所以，企業必須構建完善的內部控制體系。其次是中國企業到國外上市的法規要求。比如中國企業到美國上市，必須遵循SOX法案，該法案中最難操作、最復雜、耗費成本最高的404條款要求所有到美國上市的企業建立風險內部控制機制。
二、企業建設內部控制體系將獲得的效益
企業建立的目的是盈利，內部控制體系也必須為企業帶來效益，企業才有動力愿意去實施這項工作。在構建有效的內部控制體系過程中，企業至少可以從以下幾個方面獲得效益。
1、通過理順關系來解決企業現存的管理問題
為了建立行之有效的內部控制體系，企業必須對本企業內部的業務流程進行梳理。企業在梳理各業務流程時，首先要對業務流程中可能存在的風險進行識別，通過分析識別，將企業歷年累積的管理問題挖掘出來，并通過風險清單的方式進行明示；其次要對這些風險進行有效的評估，通過評估來判斷風險的大小及風險的特性等；最后要對癥下藥，對識別出的管理問題進行有效的解決，解決問題的關鍵是通過業務流程梳理明確權責關系，進而提高企業的管理能力。可見，這個過程主要是通過業務流程的梳理，發現和解決現存的管理問題，并對構建行之有效的企業內部控制體系做好鋪墊。
2、通過提升企業整體管理水平來提高企業經營效率與效果
如果企業通過對業務流程的梳理構建了行之有效的內部控制體系，該體系毫無疑問會有效防范和抵御風險，并將風險控制在萌芽狀態或控制在企業可承受的能力范圍之內。內部控制體系的有效執行，最終會提升企業整體管理水平，而企業整體管理水平的提升就意味著企業經營效率和效果的提升。
一、海外企業境外資產管理現狀
(一) 央企境外資產增長規模與管理水平不相適應
隨著央企上市和國際化步伐的加快，央企境外資產規模日益擴大，但與此相對應的企業境外資產管理制度和手段卻仍較為缺乏，境外資產管理水準和境外資產監管力度都涵待加強，有的企業在資產管理和境外投資監管等方面甚至存在很大的管理漏洞，境外國有資產流失的潛在風險依然很大。
(二) 企業境外資產情況復雜，客觀加大了管理難度
企業境外資產存續海外，受駐在國國家政策、法律法規和經營環境差異的制約，一些企業境外機構需要以私人名義在境外注冊公司、投資參股、購置資產或進行其它經營活動；還有一些境外機構在開拓市場階段，由于規模小、人員少，難以實行不相容職務相互分離的內部控制制度；一些境外機構在工程項目完工后存在大量已提足折舊的施工機械設備，這些錯綜復雜的現象給企業境外資產監管工作帶來一定難度。
(三) 企業境外資產管理缺乏明確主責部門
目前企業境外資產的實物管理主要由境外機構負責，本部財務部負責對境外資產進行價值形態的管理，包括境外固定資產會計核算和境外資產會計報表管理，而更多的資產實物管理權限和管理責任基本由境外機構自身承擔。一些企業在管理制度中對境外資產的主責管理部門未明確，或模糊定位，給境外資產監管工作的組織協調和深入開展帶來一定影響。很多企業對境內資產管理、監督做的相對較好，境內資產財務管理制度較健全完善，但在如何管理和監督境外資產上，無論是理論和實踐都尚在探索階段，也沒有可以借鑒的成功管理經驗，需要企業管理層、境外機構、項目管理人員、財務人員和企業審計監察人員在實踐中總結摸索。
(四) 境外機構權屬、地產及房屋的產權管理不明晰
境外機構的土地及房屋取得方式各異，有的因歷史原因以個人名義對外購買房產，有的房產系無償轉讓形成但沒有資產歸屬證明，還有一些境外機構以租賃方式取得，但租期各異，法律規定各異，境外機構的注冊方式也因各國法律規定不同存在很大差別。一些企業疏于對境外機構注冊文本、營業執照、地契、房產合同等重要資產文本的管理和監控，也沒有建立相應的檔案管理制度進行規范，造成境外產權檔案管理的漏洞。
(五) 境外機構產權變更登記不及時
企業境外機構負責人和管理人員均周期性輪換，人員流動性較強。根據國資委新出臺的境外資產管理辦法規定，注冊人員變更應及時在駐在國當地辦理變更登記手續，并統一由央企向國資委履行產權登記手續。但由于各種客觀因素影響，一些企業的境外機構并未及時履行境外機構產權變更登記，造成注冊人與實際法人情況不符。國有產權關系沒有及時進行變更，不僅會給企業后續經營帶來隱患，也不符合境外資產管理要求，加大了境外資產流失風險。
二、企業境外資產管理中的問題
(一) 企業境外機構法人治理結構不健全，境外機構管理機制不能適應國際市場競爭需要
目前，很多企業在境外資產管理方面已逐步探索出一些行之有效的做法，如在海外投融資和財務資金方面實行統一管理，在境外人力方面采取本部直接派駐和人才屬地化相結合的管理方式等，但受傳統管理體制和缺乏境外機構管理經驗的影響，很多境外企業的法人治理機構仍缺乏健全機制，機構設置極不健全，企業管理極不完善，造成一些境外投資行為和國有資產管理長期游離于國資監管之外，一些企業對其境外機構只要求其完成年度財務預算指標與年度經營任務即可，忽視對境外機構經營狀況、資產管理、內控體系、風險管理的關注和控制。
很多企業的境外機構大多實行承包經營式的管理模式，在產權關系仍不明晰的情況下，這種管理模式很難保障國有企業出資人權益，容易使境外機構過度關注自身經濟利益最大化，忽視對境外資產的環節管理和控制，造成境外國有資產流失。
(二) 企業境外國有資產管理制度、監管機制和風險防范、內控體系缺失
境外國有資產管理屬于國有資產管理的重要組成部分，但其境外存續的特殊性和風險的不確定性又需要企業單獨制定針對境外資產的管理制度，包括日常管理、內部控制、風險防范和過程監督。但目前很多企業的境外管理制度要么過于簡單化形式化，沒有風險防控點，要么執行措施乏力，沒有形成管理、監督、防控的境外資產管理體系。一些企業甚至在境外資產制度建設上仍是盲區，制度和機制的空白不僅給境外資產管理和監督帶來難度，也極容易造成境外國有資產失控甚至流失。
(三) 企業境外機構財務基礎工作和財務管理仍不夠規范
，目前，海外企業的境外機構大都建立內賬、外賬兩套賬務體系，外賬應對當地法律、財務和稅務的相關規定，內賬則反應企業真實財務、資產狀況，并保證與境內母公司財務核算體系口徑一致。兩套賬目體系一定程度上給境外資產管理帶來風險，加大了資產流失甚至出現違法現象的發生。一些企業境外機構利用兩套賬目違規設立“小金庫”化公為私，或者以投資實體為名通過兩套賬非法、隱匿性轉移境外資產；一些企業的境外機構甚至未設立專職財務人員，財務工作和報表匯總均定期由總部財務人員代為完成，總部僅以所屬境外企業的財務報告和報表上的數字來了解其資產狀況，造成境外機構的日常資產管理疏于管理和監督，企業總部亦無法有針對性對境外機構實施資產效益的考核和評價。
(四) 審計監察環節薄弱
受海外機構設置及人員的局限，大多數中國企業均未在境外機構設立專門審計監察部門，因此對海外機構及所屬海外項目的審計監察均由總部審計部門行使，很多企業的審計任務繁重，真正對境外資產效益實施專門的審計較少；另外，由于企業管理鏈條長，實施企業境外資產監察的組織協調也較為復雜，造成企業財務審計和監察力度乏力，直至境外機構資產出現流失和海外經營出現重大漏洞或失誤后，總部才開始介入現場審計監察及賬務清理。因審計監察環節的薄弱給企業造成損失的事例已經在很多企業中出現。
三、加強境外資產管理的措施
(一) 全面梳理企業境外資產真實情況，為后續管理和監督打下堅實基礎
境外資產主要涉及產權歸屬、境外投資和固定資產，情況復雜，需要企業對境外資產進行一次徹底全面的海外清產核資，摸清企業境外資產的實物存
量和管理現狀的真實狀況，對做法不規范和制度建設缺失的情況及時進行糾正。
(二) 建立和完善企業境外國有資產管理制度和海外投資制度建設，構建企業“促進企業提高執行力、強化內部管控、防范國有資產流失”的制度體系和操作規程
2011年6月，國資委公布了針對央企境外資產監管的兩份重要文件，對央企境外國有資產監管制度作出了較為完整的規定，表明維護境外國有資產的安全、完整已納入政府出資人的監管視角。央企可以根據國家相關政策并結合企業實際，在全面梳理境外資產的基礎上，重點加強境外機構管理制度建設和內控風險管理體系建設。在總部層面深化企業改革，加快轉變發展模式，加大科技創新力度，梳理健全境外資產管理制度、境外資產責任追究制度、境外資產內部控制制度、境外資產文件歸檔制度等相關管理辦法，辦法應涉及產權、財務、風險、內控、投資等方面，從制度上規范和加強境外資產管理，在企業建立起完善的既符合固定資產管理一般要求又符合境外資產管理特殊要求的管理體系；在境外機構層面，應建立現代企業治理機構，加強內部制衡，保證境外投資決策程序的科學，從源頭上加大風險防范力度，強化企業管理和風險管控。
(三) 建立起實物管理、價值管理和使用管理3個管理體系，切實履行和發揮對企業境外資產的管理職能
包括保障企業境外資產所有權，強化產權約束，控制產權變動，對企業的經營管理實施監督等。企業境外資產管理部門應嚴格清晰部門管理權限，明確境外資產的主責部門，實物管理、價值管理和使用管理部門之間應建立日常聯動、協商的工作機制，通過部門之間的協調、合作和彼此控制，達到境外資產“統一領導，歸口管理，分級負責，嚴格審批，責任到人，物盡其用，效益優先”的最終管理要求。
(四) 建立境外資產監管長效機制
央企在境外資產的監管方面一般采取兩種方式，一種是通過董事會進行監管，另一種就是內部監管。企業應加強兩方面的監管力度，建立起境外資產監管的長效機制和內部控制體系及責任追究辦法，并與懲防體系建設有效對接，重在預防，監督靠前，重點監督境外機構執行國有資產管理規定情況，及時排查境外資產管理中的潛在風險及管理漏洞，及時糾正管理中的違規問題并制定整改措施。通過監管機制和管理體系的健全完善努力使企業在實現企業價值最大化的管理目標同時，履行企業境外國有資產保值增值的社會職責。
(五) 加大企業境外資產專項效能監察和專項審計力度
效能監察和專項審計是公司內部監督部門融入企業發展中心，全方位履行對企業的監管職能，因此企業應充分發揮效能監察和內部專項審計對境外資產的監督作用，把境外資產效能監察工作提到日程上來，對境外固定資產采購、使用、審批、境外機構權屬進行專項效能監察和內部審計，同時我們建議在對企業境外資產實施效能監察和內部審計時，應配備熟悉海外業務、熟悉財務、工程業務的高素質的專業人員，確保工作圓滿完成。
(六) 國有出資人和政府管理部門層面加深監管觸角
關鍵詞：稅收；風險；管理
中圖分類號：F279.23文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2012）03-00-01
一、企業稅收風險管理的概念
企業稅收風險是指企業的涉稅行為由于未能正確有效遵守稅收法律法規而導致企業未來利益的可能損失，具體表現為企業涉稅行為引起的納稅不準確性，其結果主要有兩種情況：一是企業少交了稅，存在觸犯國家相關法律法規可能受到懲戒或者處罰的風險；一是企業未享受到應該享受的稅收優惠政策，多繳納稅款的風險。
2006年6月國務院國有資產監督管理委員會下達《中央企業全面風險管理指引》，標志著我國企業風險管理有了指導性的管理性文件。2011年末，國務院國有資產監督管理委員會又下發《關于2012年中央企業開展全面風險管理工作有關事項的通知》，意味著我國對于企業風險管理開始全面鋪開。根據2009年5月5日國家稅務總局下發的《大企業稅務風險管理指引(試行)》(以下簡稱“指引”)中對稅務風險管理的解釋，可將企業稅務風險管理定義為：企業為避免其因沒有遵循稅法可能遭受的法律制裁、財務損失、聲譽損害和承擔不必要的稅收負擔等風險，而采取風險識別、評估、防范、控制等行為的管理過程。
二、企業稅收風險存在的原因和現狀
(一)企業稅收風險意識不足
雖然目前我國企業雖然能夠意識到納稅申報是企業應盡的義務，但是大部分企業仍沒有納稅的主動性和自覺性，而是處于國家權威的強制性之下，對于納稅申報是應付和不得已為之。被動的態度可能使企業無法從整體上把握企業各項交易適用的稅收政策，導致企業納稅金額不準確或者適用政策依據錯誤，沒有盡到依法納稅的義務導致逃稅，或者無意識的多繳稅加重企業稅收負擔或沒有享受應得的稅收優惠；另外，稅收風險意識不強導致企業對于自身權益不明，可能由于對于稅務機關的迎合，導致企業在利益受損時缺乏維權意識，相關權益未能享受，產生稅收風險。
納稅意識缺乏和風險意識不科學，使企業沒有把稅收風險貫穿于企業生產經營全過程，在生產經營過程各個環節中缺乏對稅收風險的通盤考慮，企業對于稅收風險的防范缺乏整體性和協調性，企業各個業務部門又缺乏統籌成體系的稅收風險監控，沒有相應的風險預防配合，增加了企業的稅收風險。
(二)企業核算與稅收政策不符
1.財務核算與稅收政策客觀差異造成。企業進行各項交易的核算，由于交易本身的在進行財務核算時，可能受各種商業交易行為和交易模式本身的特點影響，造成財務核算與稅收政策計稅不同，影響納稅準確性，導致未來交易收益損失不確定性。特別是當企業稅務部門沒有參與企業重要交易的過程，僅在交易完成后進行稅務核算，同時企業并沒有適當的風險控制機制去評估和監控交易過程中的納稅影響，可能造成稅收風險。例如：企業在對外捐贈貨物、原材料時，通常按貨物或原材料成本計支出，漏計銷項稅，但是按照增值稅條例，應按公允價值計算銷項稅；企業用自產產品對外交換生產資料，可能按產品成本直接出庫，未計主營業務收入，同時未按公允價值計銷項稅；企業對外采購辦公用品、汽油僅取得普通發票，未能取得增值稅專用發票，少抵扣進項稅額。2007年新企業會計準則出臺以來，部分交易會計核算方式與稅法規定之間的差距已經不復存在，但是部分企業仍未能完全杜絕交易核算與稅收政策之間的差異。對于企業來講，偶爾發生的交易和復雜程度較高的交易，例如：兼并、資產重組等，越容易發生稅收風險；經常發生的日常交易行為，如：材料采購、商品銷售等，財務核算與稅收政策越不容易出現差異。
2.稅收政策的變化或地方文件的界定模糊。現階段，我國尚沒有也不可能制定統一的、明細的、應對任何實際情況稅收基本法和操作指南，現有的稅收法律、法規層次較多，部門規章和地方性法規、文件、通知眾多，企業面臨國稅地稅兩套征管系統完成納稅義務，國地稅的規定也可能不盡相同，或者界定模糊、矛盾也偶有發生，因此納稅人員無法正確劃分業務種類或采用正確的稅收方法等，這些都會給企業帶來稅務風險。
(三)企業缺乏稅收風險預警機制
部分企業都沒有專門的稅收部門，更沒有建立稅收風險控制和預警機制，導致稅收風險。要對企業的稅收風險進行監控和防范，需要建立和完善稅收風險預警機制，對稅收風險進行因素分析，對稅收的風險要素、風險環節、風險時期、風險來源進行系統的梳理，才能找準風險控制關鍵點。部分企業由于缺乏完善的稅收風險預警機制，無法對生產經營各流程進行監控，對各環節無法有效的參與控制，對于風險和認定和評估準確性不高，影響稅收風險預警與控制能力。
三、加強企業稅收風險管理的措施
(一)提高企業稅收風險意識
企業首先要樹立依法誠信納稅意識，健全完善企業財務會計核算體系，對企業各項交易和經濟活動真實、完整、及時的進行核算和反映，準確計算、及時申報、足額繳納稅款，健康參與市場競爭。在對交易活動進行調查和合同簽訂時，要重點關注對方的納稅主體資格，嚴格審查對方納稅資信情況，了解對方稅收信用等級，防止對方轉嫁稅務風險，認真推敲合同條款，防止稅收漏洞，額外負擔稅額，盡量化解稅收風險。要提高企業涉稅人員的業務素質，樹立稅收風險意識。加強財務會計人員、企業業務人員的業務、稅收法律法規、各類稅收政策的培訓，使企業財務、涉稅人員意識到提高稅收風險意識的重要性，提高運用稅法武器維護企業權益，強化企業對納稅風險的規避意識與防范能力，同時也促進企業整體抗風險能力的提高。
(二)增加稅收政策熟悉程度
增加企業業務人員、財務會計核算人員、涉稅人員對稅收法律法規、政策的了解，相關人員要密切關注稅收政策的變化，樹立法治觀念，避免由于政策不熟或者政策變化引起稅收風險。要熟悉稅收法規政策相關規定，特別是與自身經營項目相關的內容要重點掌握，在進行核算、涉稅籌劃時必須以相關法律法規為前提，在進行涉稅核算時即要符合企業利益又要遵守稅法及相關政策規定，既不偷逃稅款，也不放棄本應享受的稅收優惠。
(三)建立稅收風險控制體系
1.建立專門的風險管理部門。根據《大企業稅務風險管理指引(試行)》，企業應當設置專門的風險管理機構，該管理機構應與財務部門平行，配備專門的專業稅務人員。企業應當優化自身稅務風險內控體系，完善自身內控制度，降低稅務風險。從職能上看，專門的稅收風險管理機構應當從風險管理機構設置、稅收風險識別、稅收風險應對策略、信息和溝通這幾個方面來開展工作，規范企業風險，為企業防范稅務風險。企業也可采用委托和分包的形式，將這部分工作職能委托給社會中介機構進行。
2.形成稅收風險控制機制。在企業內部建立有效的涉稅風險防范機制，避免因制度缺陷而導致涉稅風險的增加。要結合企業特定的管理構架、業務特點進行，不能照搬照用或沿襲他人制度，形成系統的稅收風險機制。在制定制度之前，要對企業進行充分的考察、分析，在機制試行中，要隨時根據實際情況進行調整，結合輔導制度，將稅務風險納入日常管理中，而且需要在機制方面構建一整套完善的系統，在日常經營管理和業務流程中實現對稅務風險的有效管理，盡量使企業的稅收風險與其他風險防范制度化。
四、結論
在企業運營過程中，各種主客觀因素可能導致企業進行交易核算時與稅收政策不一致，形成稅收風險，使企業遭受現實或者未來利益損失。企業要不斷預防和防范稅收風險，需要提高企業稅收風險意識，增加相關人員稅收政策熟悉程度，建立稅收風險控制體系，不斷化解企業可能遇到的稅收風險，促進企業健康發展。
參考文獻：
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