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雖然規章的效力低于法律和行政法規，但是，規章是我國法律體系的一個重要組成部分，其涉及社會生活的各個方面及行政管理的絕大多數領域，已經成為我國行政機關實施行政管理的重要依據。但是，由于行政立法主體不同，加上行政立法水平、部門利益、地方利益等原因，我國現行規章之間存在著不少的沖突，這些沖突主要包括三個方面：一是部門規章和地方政府規章之間的沖突；二是部門規章之間的沖突；三是地方政府規章之間的沖突。
我國沒有建立司法審查制度，人民法院無權對所適用的規章進行違憲審查和違法審查，它既無權宣布規章無效，也無權撤銷規章。行政訴訟法第五十三條第一款規定：“人民法院審理行政案件，參照國務院部、委根據法律和國務院的行政法規、決定、命令制定、的規章以及省、自治區、直轄市和省、自治區的人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的人民政府根據法律和國務院的行政法規制定、的規章。”所謂參照，是指人民法院在審理行政案件時，經過審查，如果認定相應規章合法，就應該適用；如果認定相應規章不合法，則不能適用。因此，法律實際上賦予人民法院對規章的審查判斷權，也就是說，人民法院有權對規章進行審查，作出合法與不合法的判斷，并有權拒絕適用不合法的規章。
那么在審判活動中，人民法院應當如何參照規章呢？行政訴訟法只在第五十三條第二款明確規定了一種情況，即：“人民法院認為地方人民政府制定、的規章與國務院部、委制定、的規章不一致的，以及國務院部、委制定、的規章之間不一致的，由最高人民法院送請國務院作出解釋或者裁決。”但是，從立法角度來看，并不是意味著只要遇到地方政府規章與部門規章的沖突，以及部門規章之間的沖突，人民法院就必須中止訴訟，把沖突規章層層上報最高人民法院，并由最高人民法院送請國務院裁決，而是在人民法院已經對沖突著的規章進行審查，無法作出孰是孰非的判斷時，才請求最高行政機關幫助解決。所以，行政訴訟法的這條規定只是解決規章沖突最后的手段，而不是惟一的手段。在此之前，人民法院應當積極地采用其他的方法，努力解決法律沖突的問題。這些方法主要有：
1.按照合法性審查標準解決規章沖突。人民法院對于任何規章，當然也包括沖突著的規章，首先進行合法性審查，對于不合法的規章不予適用，如果沖突著的規章有一個甚至幾個是不合法的，那么問題就有可能得到解決，至少得以簡化。合法性審查主要從以下幾個方面著手：（1）制定規章的行政機關是否超越職權，如某省人民政府制定的規章對該省各級人民法院刑罰罰金的追繳及管理加以規定，就超越了其行政職權。（2）規章的內容是否與憲法、法律、法規抵觸。常見的情況是，規章對憲法、法律、法規中已經明確規定條件、界限、標準、幅度的事項加以改變。（3）規章的內容明顯不合理，如，有的規章內容與發展生產力，保障、維護社會安全與秩序等法的宗旨、原則相違背，有的規章規定了不可能實現的要求。（4）規章制定的程序不合法。規章制定應當遵循行政立法的一般程序。2002年1月1日起施行的《規章制定程序條例》對規章的立項、起草、審查、決定、公布、解釋作出了詳細規定，并明確指出：“違反本條例制定的規章無效。”該條例為法院審查規章提供了依據。
2.按照立法法的規定解決規章沖突。立法法對于規章沖突的處理方法，遵循了法律適用的一般原則，即：上位法優于下位法，特別法優于普通法，新法優于舊法。如該法第八十條第二款規定：“省、自治區的人民政府制定的規章的效力高于本行政區域內的較大的市的人民政府制定的規章。”第八十三條規定：“同一機關制定……規章，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定；新的規定與舊的規定不一致的，適用新的規定。”人民法院可以據此優先適用居于上位法、特別法和新法地位的規章，解決某些規章沖突的問題。
3.按照授權標準解決規章沖突。如果法律、法規明確授權某機關就某一事項制定規章，那么這個規章的效力就高于其他機關就同一事項制定的規章，人民法院應當優先適用有法律、法規明確授權的規章。如道路交通管理條例第九十條規定：“高速公路的交通管理辦法，由公安部另行規定。”這樣，有關高速公路的交通管理辦法，公安部制定的規章的效力是最高的。再如，勞動法第四十八條規定：“國家實行最低工資保障制度。最低工資的具體標準由省、自治區、直轄市人民政府規定，報國務院備案。”如此，省、自治區、直轄市人民政府制定的有關最低工資的具體標準的規章就具有優先適用的效力。
4.按照職權標準解決規章沖突。如果憲法、組織法明確將某一職權專門或主要授予某一行政機關，那么該機關在此職權范圍內制定的規章應當被優先適用。此外，在部門規章和地方政府規章的沖突中，如果沖突的事項是有關中央權力的，應當優先適用部門規章。反之，如果沖突的事項是有關地方權力的，則應當優先適用地方政府規章。
——基于最高人民法院第5號指導案例所作的分析
一、引言
行政訴訟的本質是“復審”，即法院對行政機關作出的被訴行政行為進行合法性審查。在這里，法院和行政機關都是法的適用機關，行政訴訟是前者對后者的“法適用”是否合法作出法律上的判斷，法院采用的判斷標準是也只能是“法規范”。但是，由于有的法規范是行政機關制定的，它們與人大制定的法規范不同點在于，前者對法院不具有當然的法拘束效力，否則，法院對行政權的監督功能就難以實現。[1]因此，對于行政機關制定的行政法規、行政規章和行政規定，它們在法院審查被訴行政行為過程中的地位應當有別于法律和地方性法規。[2]
自從《行政訴訟法》將行政規章定位于“參照”之后，行政規章在國家法律體系中的應有的地位——即它是否具有法的屬性——不斷地被人質疑，[3]直到2000年《立法法》正式將它列于法律、法規之后，有關它的性質、地位等爭議才塵埃落定。從《行政訴訟法》的立法本意看，《行政訴訟法》中“參照規章的規定，是考慮了上述兩種不同的意見，對符合法律、行政法規規定的規章，法院要參照審理，對不符合或不完全符合法律、行政法規原則精神的規章，法院可以有靈活處理的余地”。[4]但是，此處的“靈活處理的余地”究竟為法院的審查權劃出了多大的裁量空間，學理上一直是語焉不詳的。
2012年最高人民法院在公布的第5號指導案例中，它列出的裁判要點之三是“地方政府規章違反法律規定設定許可、處罰的，人民法院在行政審判中不予適用。”此裁判要點首次提出了行政訴訟中參照規章“不予適用”的概念，引人注目。為此，本文擬將第5號指導案例中“不予適用”的規范性為聚焦，通過整理第5號指導案例判決思路、現有法規范和最高人民法院以往公布的案例，分析“不予適用”這一法規范的適用，最后提出第5號指導案例可能遺留下的問題，提示“參照規章”本身仍存有需要進一步完善的法空間。
二、第5號指導案例的解析
（一）基本案情、裁判理由及裁判要點
2007年11月12日，魯濰公司從江西等地購進360噸工業鹽。蘇州鹽務局認為魯濰公司進行工業鹽購銷和運輸時，應當按照《江蘇鹽業實施辦法》的規定辦理工業鹽準運證，魯濰公司未辦理工業鹽準運證即從省外購進工業鹽涉嫌違法。2009年2月26日，蘇州鹽務局經聽證、集體討論后認為，魯濰公司未經江蘇省鹽業公司調撥或鹽業行政主管部門批準從省外購進鹽產品的行為，違反了《鹽業管理條例》第20條、《江蘇鹽業實施辦法》第23條、第32條第（2）項的規定，并根據《江蘇鹽業實施辦法》第42條的規定，對魯濰公司作出了（蘇）鹽政一般〔2009〕第001-B號處罰決定書，決定沒收魯濰公司違法購進的精制工業鹽121.7噸、粉鹽93.1噸，并處罰款122363元。魯濰公司不服該決定，于2月27日向蘇州市人民政府申請行政復議。蘇州市人民政府于4月24日作出了〔2009〕蘇行復第8號復議決定書，維持了蘇州鹽務局作出的處罰決定。法院經審理后認為，人民法院審理行政案件，依據法律、行政法規、地方性法規，參照規章。蘇州鹽務局在依職權對魯濰公司作出行政處罰時，雖然適用了《江蘇鹽業實施辦法》，但是未遵循《立法法》第79條關于法律效力等級的規定，未依照《行政許可法》和《行政處罰法》的相關規定，屬于適用法律錯誤，依法應予撤銷。
本案在審理時所遇到的法律適用爭議其實并不是一個新問題，但是，江蘇省高級人民還是把此問題提交到了最高人民法院，最高人民法院經研究后作出了一個“答復”。[5]兩年之后最高人民法院把本案作為第5號指導案例公布時，在原來“答復”的兩項內容基礎上又增加了一項裁判要點。本案的裁判要點是：
（1）鹽業管理的法律、行政法規沒有設定工業鹽準運證的行政許可，地方性法規或者地方政府規章不能設定工業鹽準運證這一新的行政許可。（2）鹽業管理的法律、行政法規對鹽業公司之外的其他企業經營鹽的批發業務沒有設定行政處罰，地方政府規章不能對該行為設定行政處罰。（3）地方政府規章違反法律規定設定許可、處罰的，人民法院在行政審判中不予適用。
上述裁判要點中第一、二項是關于地方政府規章在何種情況下不得設定行政許可、行政處罰的規定，在邏輯上它們是引出裁判要點第三項的前提。最高人民法院用指導性案例的方式重復“答復”并添加裁判要點第三項內容，在我看來此時就不是簡單意義上的“重復”了，勿寧把最高人民法院這一“重復”當作它試圖作某種突破制定法規定的舉動。
（二）本案判決思路
本案的基本案情是蘇州鹽務局以魯濰公司未辦理工業鹽準運證即從省外購進工業鹽涉嫌違法為由，作出沒收其違法購進的精制工業鹽121.7噸、粉鹽93.1噸，并處罰款122363元的行政處罰決定。但是，法院經過審理之后依法作出了撤銷判決。經整理，該判決的裁判思路大致如下：
1．對被訴行政行為進行合法性審查，法院首先重申了《行政訴訟法》第52條和第53條規定，即以法律和行政法規、地方性法規為依據，參照規章。只要被訴行政行為符合法律、法規和規章，法院就應當認定被訴行政行為合法有效。
2. 鹽務局作出的行政處罰決定適用了《江蘇鹽業實施辦法》，但因它屬于地方政府規章，法院有權先對它進行合法性審查（參照）；該辦法只有在合法的前提下才能成為法院認定被訴行政處罰決定合法的依據。
3.經審查，法院認為：（1）《鹽業管理條例》沒有設定工業鹽準運證，《江蘇鹽業實施辦法》卻設定了工業鹽業準運證；（2）《鹽業管理條例》對鹽業公司之外的其他企業經營鹽的批發業務沒有設定行政處罰，《江蘇鹽業實施辦法》卻對該行為設定了行政處罰。
4.《立法法》第79條規定：“法律的效力高于行政法規、地方性法規、規章。行政法規的效力高于地方性法規、規章。”根據此法規范所確立的法律效力等級體系，法院判定《江蘇鹽業實施辦法》與《行政許可法》、《行政處罰法》和《鹽業管理條例》相抵觸。
5.因作為地方政府規章的《江蘇鹽業實施辦法》與法律、行政法規相抵觸，鹽務局據此作出的行政處罰決定不具有合法性，依法應當予以撤銷。
本案上述裁判思路十分清晰，其邏輯方法是三段論，與第5號指導案例的裁判要點也基本吻合。它的思路基本走向是判斷作為地方政府規章的《江蘇鹽業實施辦法》在現有法律體系框架中的合法性，在此基礎上給出本案的裁判結論。
（三）現有法規范的整理
“參照規章”源于《行政訴訟法》的規定。這一抽象規定在之后的20多年中，最高人民法院在其職權范圍內曾經作出過不少努力，旨在指導各級地方人民法院正確使用“參照規章”這一司法審查權。有關“參照規章”的法規范整理如下：
1.法律及司法解釋
1989年《行政訴訟法》第53條第1款人民法院審理行政案件，參照國務院部、委根據法律和國務院的行政法規、決定、命令制定、的規章以及省、自治區、直轄市和省、自治區的人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的人民政府根據法律和國務院的行政法規制定、的規章。參照規章審查權2000年《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》）第62條第2款人民法院審理行政案件，可以在裁判文書中引用合法有效的規章及其他規范性文件。合法有效判斷權2004年《關于審理行政案件適用法律規范問題的座談會紀要》（以下簡稱《會議紀要》）在參照規章時，應當對規章的規定是否合法有效進行判斷，對于合法有效的規章應當適用。合法有效判斷權
《行政訴訟法》第5條規定：“人民法院審查行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查。”因此，從上述列表內容看，《行政訴訟法》第53條第1款賦予了法院一種參照規章的審查權。那么，“參照規章審查權”是什么含義呢？最高人民法院在之后的兩個司法解釋中明確為“合法有效判斷權”。
2.答復、復函
最高人民法院《關于人民法院審理行政案件對缺乏法律和法規依據的規章的規定應如何參照問題的答復》（法行復字[1993]第5號）遼寧省人民政府的《關于加強公路養路費征收稽查工作的通告》第6條‘可以采取扣留駕駛證、行車證、車輛等強制措施’的規定，缺乏法律和法規依據，人民法院在審理具體案件時應適用國務院的《中華人民共和國公路管理條例》的有關規定。地方政府規章與法律、法規最高人民法院《關于公安部規章和國務院行政法規如何適用問題的復函》（[1996]法行字第19號）你院贛高法行[1996]10號《關于審理交通事故扣押財產行政案件適用法律問題的請示》收悉。經研究，并征求國務院法制局的意見，答復如下：同意你院的第一種意見，即此類案件應適用國務院《道路交通事故處理辦法》的規定。部門規章與行政法規最高人民法院《關于道路運輸市場管理的地方性法規與部門規章規定不一致的法律適用問題的答復》（[2003]行他字第4號）在國家制定道路運輸市場管理的法律或者行政法規之前，人民法院在審理有關道路運輸市場管理的行政案件時，可以優先選擇適用本省根據本地具體情況和實際需要制定的有關道路運輸市場管理的地方性法規。
在上述三個答復（復函）中，第一個答復是針對沒有法律、法規依據的地方政府規章如何參照的問題，最高人民法院明確法院在審理行政案件時應當適用上位法。這一答復隱含了法院重申了《行政訴訟法》第53條第1款的“省、自治區、直轄市和省、自治區的人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的人民政府根據法律和國務院的行政法規制定、的規章”之規定，明確了地方政府規章必須“根據”法律、行政法規制定，否則不具有合法性。第二個復函涉及到部門規章有上位法的“根據”，但內容與上位法相抵觸的問題。第三個答復所涉及的問題在《行政訴訟法》中找不到答案，《立法法》設置了一個裁決程序，但啟動此裁決程序的前提是適用機關“不能確定如何適用時”。因最高人民法院“答復”有了明確了“適用”態度，所以啟動裁決程序的前提缺失。
從《若干解釋》和《會議紀要》看，參照規章中法院對規章具有實質審查權，并且對規章是否合法、有效具有判斷權，但是，這些法規范并不明確法院是否可以在裁判文書中記載、宣告判斷的結論。更為重要的是，最高人民法院把沒有法律、行政法規“根據”的規章了劃出的參照范圍。
（四）本指導案例之前的案例
自1985年以來，最高人民法院在《最高人民法院公報》上陸續公布各類案例。“《公報》的案例，……是最高人民法院指導地方各級人民法院審判工作的重要工具。”[6]所以，從公報案例中我們也可以分析出最高人民法院關于“參照規章”的基本觀點。通過梳理，在已經公布的行政案例中，涉及到參照規章的行政案例有三個：
任建國不服勞動教養復查決定案 這里所指的可以參照的規章，是指那些根據法律和國務院的行政法規制定的規章。對于那些不是根據法律和行政法規制定的規章，或者其內容與法律和行政法規相抵觸的規章，則不在人民法院參照之列。國務院有關勞動教養的行政法規中，對勞動教養的適用對象已有明確的規定，《山西省人民政府關于保護企業廠長、經理依法執行職務的規定》第8條第（2）項，把勞動教養的適用范圍作了擴大的規定。對于這樣的規章，人民法院只在符合行政法規規定的范圍內參照適用，即行政法規規定的勞動教養適用對象有以暴力、威脅方法阻礙廠長、經理依法執行職務的行為時，可對其實行勞動教養。如果不屬于勞動教養適用對象，則不能僅參照規章對其適用勞動教養。本案中，法院有十分明確的態度：除了沒有法律、行政法規根據的規章不列入參照外，還有內容與法律、行政法規相抵觸的規章。宜昌市婦幼保健院不服宜昌市工商行政管理局行政處罰決定案 [8]參照國家工商行政管理局制定的《工商行政管理機關行政處罰聽證暫行規則》第6條第3項的規定，工商行政管理機關對法人或者其他組織處以5萬元以上的罰款，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利。被上訴人工商局對上訴人保健院所處罰款為1萬元，沒有達到行政處罰法中關于‘較大數額罰款’的規定，依法可以不適用聽證程序。保健院上訴稱工商局未適用聽證程序違反了行政處罰法的規定，其理由仍然不能成立。本案中，因《行政處罰法》沒有規定聽證的罰款數額，法院參照了部門規章中的規定。建明食品公司訴泗洪縣政府檢疫行政命令糾紛案 [9]“農業部的《動物檢疫管理辦法》第5條規定：‘國家對動物檢疫實行報檢制度。’‘動物、動物產品在出售或者調出離開產地前，貨主必須向所在地動物防疫監督機構提前報檢。’第18條規定：‘動物防疫監督機構對依法設立的定點屠宰場（廠、點）派駐或派出動物檢疫員，實施屠宰前和屠宰后檢疫。’參照這一規章的規定，作為依法設立的生豬定點屠宰點，上訴人建明食品公司有向該縣動物防疫監督機構—原審第三人縣獸檢所報檢的權利和義務；縣獸檢所接到報檢后，對建明食品公司的生豬進行檢疫，是其應當履行的法定職責。”本案中，法院未提及參照的《動物檢疫管理辦法》的上位法，未明確《動物檢疫管理辦法》是否有上位法依據。
在《最高人民法院公報》上公布的上述三個案例中，法院在任建國案中明確提出了兩種“相抵觸”的情形。在婦幼保健院案中，法院明列《行政處罰法》為《工商行政管理機關行政處罰聽證暫行規則》上位法，認為后者沒有違反前者而應當適用于本案。在建明食品公司案中，法院沒有列出《動物檢疫管理辦法》的上位法，但法院適用了此部門規章，其裁判思路不明。
綜上，我們可以得出一個結論，最高人民法院無論在司法解釋（包括答復、復函）還是公布的案例中，都沒有在參照規章的表述中使用“不予適用”。在這個問題上，第5號指導案例標志著最高人民法院在對“參照規章”法效力的態度上發生了某種實質性的轉變，具有拓展參照規章司法審查權的跡象。
三、“不予適用”的適用
如前所述，無論在法規范還是個案中，我們都沒有發現最高人民法院曾經在涉及參照規章時使用過“不予適用”的表述。因最高人民法院的指導性案例對各級法院在審理類似案件中具有“應當參照”的法效力，[10]第5號指導案例中“不予適用”本身具有何種法效果以及它的法效果范圍都需要在學理上作進一步討論。
在行政法學理上，經參照后認定行政規章不合法的適用范圍如何確定，“本案拒絕適用說”一直占據主要地位。如有學者所說：“既然抽象行為并不是法院的審理對象, 也就意味著法院不能在判決主文部分撤消、變更、廢止被認為違法的抽象行為, 而只能宣布抽象行為因與上位法相抵觸無效, 也正因為其無效, 所以在本案中被拒絕適用。簡言之, 法院對認為違法的抽象行為只具有在本案中拒絕適用的權力。”[11]在“本案拒絕適用說”之下，行政規章被認定為不合法時，它的法效果僅限于正處于訴訟程序中“本案”；即使正處于訴訟程序中與“本案”相類似的“他案”，也未必一定有“照本案辦理”的法效力，更不用說是在行政程序中的“他案”。只要行政機關不撤消、變更、廢止被法院認定為不合法的行政規章，那么它在現行法律體系中仍然是合法、有效的。在第5號指導案例的裁判要點中，“地方政府規章違反法律規定設定許可、處罰的，人民法院在行政審判中不予適用”中的“不予適用”，應當具有脫離個案的法規范性質，因此，本文認為，從最高人民法院第5號指導案例開始，經參照后行政規章若被認為不合法，它的“不予適用”法效果具有“普遍拒絕適用說”的實質轉向。現就相關問題分述如下：
（一）參照與相抵觸
《行政訴訟法》用“參照”一詞表達了立法機關向司法機關一個法適用的指示，但“參照”引起的語義之爭卻久久不能塵埃落定。當年行政訴訟法的草案中那段文字為論者提供了歷史解釋“參照”的珍貴材料，但它仍然不能給法院一種十分確切的處理方式。在實務中，法院在裁判文書的中基本上不會將“參照”的邏輯思維過程用文字表達出來，裁判理由中的邏輯思維斷層也十分明顯。[12]有時，法院采用通過比對法條來判斷是否存在“相抵觸”的情形，這種做法可以看作是法院“參照”的具體方式之一。如在符某某訴長沙市住房和城鄉建設委員會房屋登記糾紛案中，法院認為：
“根據《中華人民共和國行政訴訟法》第52、53條的規定，人民法院審理行政案件，應當依據法律、行政法規、地方性法規，參照規章。《長沙市城市房屋權屬登記管理辦法》第18條中‘贈與和繼承的，還須提交贈與或繼承公證書’這一強制性規定，已超出上位法《中華人民共和國城市房地產管理法》規定的房屋轉移登記申請人應提交材料的相關范圍，與《中華人民共和國城市房地產管理法》的規定存在抵觸，且長沙市人民政府在此后頒布的《長沙市房地產交易管理辦法》及相關行政解釋已規定辦理房屋贈與手續，雙方當事人親自辦理的無需提供公證文書，與上位法《中華人民共和國城市房地產管理法》的相關規定不相抵觸，審理本案應予參照適用。”[13]
本案中，法院通過相關法條的比對，認定《長沙市城市房屋權屬登記管理辦法》與上位法抵觸，而《長沙市房地產交易管理辦法》與上位法不相抵觸，因此，本案應當參照適用《長沙市房地產交易管理辦法》。此案的裁判思路與最高人民法院公布的任國建案、婦幼保健院案十分相似，“相抵觸”已經成為法院參照規章時認定它不合法的常規理由之一。如果我們把這種情形歸入“積極相抵觸”，那么在實務中還存在一種與之相反的“消極相抵觸”，即行政規章缺乏上位法制定“根據”，如上述最高人民法院《關于人民法院審理行政案件對缺乏法律和法規依據的規章的規定應如何參照問題的答復》（法行復字[1993]第5號）。第5號指導案例中，《江蘇鹽業實施辦法》在作為上位法的《行政處罰法》、《行政許可法》沒有規定的情況下設定了行政處罰、行政許可，屬于與上位法的“消極相抵觸”。
（二）相抵觸與不予適用
《立法法》從第78條到80條確立了如下法的位階：（1）憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章都不得同憲法相抵觸；（2）法律的效力高于行政法規、地方性法規、規章；（3）行政法規的效力高于地方性法規、規章；（4）地方性法規的效力高于本級和下級地方政府規章；（5）省、自治區的人民政府制定的規章的效力高于本行政區域內的較大的市的人民政府制定的規章。第5號指導案例中法院撤銷判決理由“未遵循《立法法》第79條關于法律效力等級的規定”之含義，即為上述法的位價（2）、（3）的內容。根據這一法律效力等級，《江蘇鹽業實施辦法》與《行政許可法》、《行政處罰法》和《鹽業管理條例》（消極）相抵觸，作為下位法的《江蘇鹽業實施辦法》無效，那么如何判斷“相抵觸”呢？
相抵觸是發生在上下位法之間的一種法律規范沖突情形。在兩個法律規范之間，當其中一個法律規范的效力源于另一個法律規范時，它們之間即構成上下位法之間的關系。“由于法律規范之所以有效力是因為它是按照另一個法律規范決定的方式被創造的，因此，后一個規范便成了前一個規范的效力的理由。”[14]這是確保法內在一致性的基礎。為了厘清相抵觸的情形以便指導司法實踐，最高人民法院曾以“會議紀要”的方式整理出7種具體情形，[15]但這種列舉方式具有先天性缺陷。為此，本文基于法律關系原理，提出如下兩個判斷“相抵觸”的標準：（1）在權利與義務關系中，下位法限縮、取消上位法已經確認的權利或者擴大、增加上位法沒有設置的義務的；（2）在職權和職責關系中，下位法擴大、增加上位法沒有授予的職權或者限縮、取消上位法已經設置的職責的。如在第5號指導案例中，作為下位法的《江蘇鹽業實施辦法》增加了行政相對人上位法沒有設置的義務，即增加了準運的申領和行政處罰的種類，構成了與上位法相抵觸。
（三）相抵觸中的審查權
那么，在對行政規章與上位法“相抵觸”的審查中，法院的審查權究竟有多大，在行政法學理上一直是有爭議的。如有一種“形式審查說”認為：“形式審查權在很大程度上意味著法院在司法過程中可以對所適用的法規范是否符合上位法在一定范圍內進行形式性審查，如果認為其違反了上位法，那么可以拒絕援用，但不能進行實質性的效力判斷。以我國行政訴訟法制度為例，《中華人民共和國行政訴訟法》第52條、第53條規定，人民法院審理行政案件以法律、法規為依據，參照規章。此處‘參照’也在一定程度上表明法院對于與上位法相違背的規章可以拒絕適用，但并不可以進行實質性的審查。”[16]此說認為，法院可以拒絕適用與上位法相抵觸的行政規章，但不可以對此行政規章的效力作出判斷。但是，我們發現第5號指導案例中，“不予適用”是法院基于《立法法》第79條規定的法律效力等級推導出的法效果。既然行政規章與上位法相抵觸而“不予適用”，那么這種“不予適用”的法理基礎就是該行政規章不具有法效力。由此，我們是否可以得出這樣一個結論：法院有權間接宣布行政規章無效，或者說，第5號指導案例擴大了法院在參照規章中的審查權。
四、第5 號指導案例可能的遺留問題
（一）地方性法規與部門規章
在《立法法》中，地方性法規與部門規章之間是否構成上下位法的關系是不明確的。“地方性法規是由地方權力機關制定的，在其所轄行政區內有效，部門規章是由國務院部門制定的，在全國范圍內有效，從適用的地域范圍上，部門規章大于地方性法規。但地方性法規和部門規章不是一個效力層次，地方性法規可以作為人民法院的審判依據，規章在法院審判時只作為參照。因此，不好明確地方性法規與部門規章誰高誰低，發生沖突時，誰優先適用。”[17]于是《立法法》提供了一個解決兩者“不一致”的裁決程序。[18]因啟動該裁決程序的要件是“不能確定如何適用時”，那么認定何謂“不能確定如何適用”之要件就顯得十分關鍵了。
地方性法規與部門規章既不屬于上下位法關系，也不屬于同位法關系，所以，《立法法》規定的同位法“不一致”和異位法“相抵觸”的規則不能適用它們之間的法律規范沖突。但是，因《立法法》關于“不能確定如何適用”中“確定”規則或者標準付之闕如，法院在參照規章時也就面臨了一個無法可依的狀況。雖然最高人民法院在《關于道路運輸市場管理的地方性法規與部門規章規定不一致的法律適用問題的答復》（[2003]行他字第4號）中創設了一個“優先適用”規則似乎可以資用，但“根據本地具體情況和實際需要”也仍然具有相當大的解釋空間。
（二）部門規章
制定部門規章的行政機關有的是國務院部委，也有的是國務院直屬機構，當國務院部委和直屬機構制定的規章之間發生法律規范沖突時，它們是否構成《立法法》上的“同一機關”？如果它們不是“同一機關”的話，那么解決這種沖突的規則是什么？《立法法》沒有提供這樣的規則。在參照規章中，法院需要這樣的規則。或許它與地方性法規與部門規章沖突一樣，這些規則將來都需要由最高人民法院的指導性案例來提供。
五、結語
通過個案激活法規范是一種法制度的實踐。但是，在存在著最高人民法院司法解釋的前提下如何定位指導性案例的功能，則是一個不可輕視的法理問題。如同第5號指導案例一樣，[19]第6號案例同樣也具有“重復”司法解釋要旨的現象。[20]但是，我們必須看到這種“重復”有時具有提升司法解釋——如果把最高人民法院業務庭的答復（復函）也當作司法解釋種類之一的話——效力位階的功能。或許，這也是指導性案例功能之一吧！
注釋:
本文系光華學者崗資助項目“中國行政法發展的進路——基于“個案—規范”理論框架所展開的解釋”之階段性成果。
[1] 參見《行政訴訟法》第1條。
[2] 參見章劍生：《依法審判中的“行政法規”——以〈行政訴訟法〉第52條第1句為分析對象》，《華東政法大學學報》2012年第2期。
[3] 參見崔卓蘭、于立深：《行政規章研究》，吉林人民出版社2002年版，第33－39頁。
[4] 王漢斌：《關于〈中華人民共和國行政訴訟法〉（草案）的說明》，載《最高人民法院公報全集》（1985－1994），人民法院出版社1995年版，第42頁。
[5] 最高人民法院《關于經營工業用鹽是否需要辦理工業用鹽準運證等請示的答復》（[2010]行他字第82號）。
[6] 《最高人民法院公報全集（1985－1994）》“出版說明”，人民法院出版社1995年版。
[7] 《最高人民法院公報》1993年第3期。
[8] 《最高人民法院公報》2001年第4期。
[9] 《最高人民法院公報》2006年第1期。
[10] 最高人民法院《關于案例指導工作的規定》第7條。
[11] 胡錦光：《論我國抽象行政行為的司法審查》，《中國人民大學學報》2005年第5期。
[12] 在鹿邑縣公安局與吳永峰公安行政處罰糾紛上訴案中，法院認為：“《最高人民法院關于審理行政案件適用法律規范問題的座談會紀要》（2004年5月18日）對于行政案件的審判依據紀要如下：‘人民法院審理行政案件，依據法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例，參照規章。在參照規章時，應當對規章的規定是否合法有效進行判斷，對于合法有效的規章應當適用’。而公安部《公安機關辦理行政案件程序規定》（2006年8月24日公安部令第88號公布）是合法有效的規章，本案應當適用。”河南省周口市中級人民法院《行政裁定書》([2010]周行終字第16號)。
[13] 湖南省長沙市芙蓉區人民法院《行政判決書》([2011]芙行初字第18號)。
[14] [奧]凱爾森：《法與國家的一般理論》，沈宗靈譯，中國大百科全書出版社1996年版，第141頁。
[15] 參見最高人民法院《關于審理行政案件適用法律規范問題的座談會紀要》（法[2004]第96號）。
[16] 王書成：《論合憲性解釋方法》，《法學研究》2012年第5期。
[17] 張春生主編：《中華人民共和國立法法釋義》，法律出版社2000年版，第242頁。
[18] 參見《立法法》第86條第1款第2項。
行政訴訟的本質是“復審”，即法院對行政機關作出的被訴行政行為進行合法性審查。在這里，法院和行政機關都是法的適用機關，行政訴訟是前者對后者的“法適用”是否合法作出法律上的判斷，法院采用的判斷標準是也只能是“法規范”。但是，由于有的法規范是行政機關制定的，它們與人大制定的法規范不同點在于，前者對法院不具有當然的法拘束效力，否則，法院對行政權的監督功能就難以實現。[1]因此，對于行政機關制定的行政法規、行政規章和行政規定，它們在法院審查被訴行政行為過程中的地位應當有別于法律和地方性法規。[2]
自從《行政訴訟法》將行政規章定位于“參照”之后，行政規章在國家法律體系中的應有的地位——即它是否具有法的屬性——不斷地被人質疑，[3]直到2000年《立法法》正式將它列于法律、法規之后，有關它的性質、地位等爭議才塵埃落定。從《行政訴訟法》的立法本意看，《行政訴訟法》中“參照規章的規定，是考慮了上述兩種不同的意見，對符合法律、行政法規規定的規章，法院要參照審理，對不符合或不完全符合法律、行政法規原則精神的規章，法院可以有靈活處理的余地”。[4]但是，此處的“靈活處理的余地”究竟為法院的審查權劃出了多大的裁量空間，學理上一直是語焉不詳的。
2012年最高人民法院在公布的第5號指導案例中，它列出的裁判要點之三是“地方政府規章違反法律規定設定許可、處罰的，人民法院在行政審判中不予適用。”此裁判要點首次提出了行政訴訟中參照規章“不予適用”的概念，引人注目。為此，本文擬將第5號指導案例中“不予適用”的規范性為聚焦，通過整理第5號指導案例判決思路、現有法規范和最高人民法院以往公布的案例，分析“不予適用”這一法規范的適用，最后提出第5號指導案例可能遺留下的問題，提示“參照規章”本身仍存有需要進一步完善的法空間。
二、第5號指導案例的解析
（一）基本案情、裁判理由及裁判要點
2007年11月12日，魯濰公司從江西等地購進360噸工業鹽。蘇州鹽務局認為魯濰公司進行工業鹽購銷和運輸時，應當按照《江蘇鹽業實施辦法》的規定辦理工業鹽準運證，魯濰公司未辦理工業鹽準運證即從省外購進工業鹽涉嫌違法。2009年2月26日，蘇州鹽務局經聽證、集體討論后認為，魯濰公司未經江蘇省鹽業公司調撥或鹽業行政主管部門批準從省外購進鹽產品的行為，違反了《鹽業管理條例》第20條、《江蘇鹽業實施辦法》第23條、第32條第（2）項的規定，并根據《江蘇鹽業實施辦法》第42條的規定，對魯濰公司作出了（蘇）鹽政一般〔2009〕第001-B號處罰決定書，決定沒收魯濰公司違法購進的精制工業鹽121.7噸、粉鹽93.1噸，并處罰款122363元。魯濰公司不服該決定，于2月27日向蘇州市人民政府申請行政復議。蘇州市人民政府于4月24日作出了〔2009〕蘇行復第8號復議決定書，維持了蘇州鹽務局作出的處罰決定。法院經審理后認為，人民法院審理行政案件，依據法律、行政法規、地方性法規，參照規章。蘇州鹽務局在依職權對魯濰公司作出行政處罰時，雖然適用了《江蘇鹽業實施辦法》，但是未遵循《立法法》第79條關于法律效力等級的規定，未依照《行政許可法》和《行政處罰法》的相關規定，屬于適用法律錯誤，依法應予撤銷。
本案在審理時所遇到的法律適用爭議其實并不是一個新問題，但是，江蘇省高級人民還是把此問題提交到了最高人民法院，最高人民法院經研究后作出了一個“答復”。[5]兩年之后最高人民法院把本案作為第5號指導案例公布時，在原來“答復”的兩項內容基礎上又增加了一項裁判要點。本案的裁判要點是：
（1）鹽業管理的法律、行政法規沒有設定工業鹽準運證的行政許可，地方性法規或者地方政府規章不能設定工業鹽準運證這一新的行政許可。（2）鹽業管理的法律、行政法規對鹽業公司之外的其他企業經營鹽的批發業務沒有設定行政處罰，地方政府規章不能對該行為設定行政處罰。（3）地方政府規章違反法律規定設定許可、處罰的，人民法院在行政審判中不予適用。
上述裁判要點中第一、二項是關于地方政府規章在何種情況下不得設定行政許可、行政處罰的規定，在邏輯上它們是引出裁判要點第三項的前提。最高人民法院用指導性案例的方式重復“答復”并添加裁判要點第三項內容，在我看來此時就不是簡單意義上的“重復”了，勿寧把最高人民法院這一“重復”當作它試圖作某種突破制定法規定的舉動。
（二）本案判決思路
本案的基本案情是蘇州鹽務局以魯濰公司未辦理工業鹽準運證即從省外購進工業鹽涉嫌違法為由，作出沒收其違法購進的精制工業鹽121.7噸、粉鹽93.1噸，并處罰款122363元的行政處罰決定。但是，法院經過審理之后依法作出了撤銷判決。經整理，該判決的裁判思路大致如下：
1．對被訴行政行為進行合法性審查，法院首先重申了《行政訴訟法》第52條和第53條規定，即以法律和行政法規、地方性法規為依據，參照規章。只要被訴行政行為符合法律、法規和規章，法院就應當認定被訴行政行為合法有效。
2. 鹽務局作出的行政處罰決定適用了《江蘇鹽業實施辦法》，但因它屬于地方政府規章，法院有權先對它進行合法性審查（參照）；該辦法只有在合法的前提下才能成為法院認定被訴行政處罰決定合法的依據。
3.經審查，法院認為：（1）《鹽業管理條例》沒有設定工業鹽準運證，《江蘇鹽業實施辦法》卻設定了工業鹽業準運證；（2）《鹽業管理條例》對鹽業公司之外的其他企業經營鹽的批發業務沒有設定行政處罰，《江蘇鹽業實施辦法》卻對該行為設定了行政處罰。
4.《立法法》第79條規定：“法律的效力高于行政法規、地方性法規、規章。行政法規的效力高于地方性法規、規章。”根據此法規范所確立的法律效力等級體系，法院判定《江蘇鹽業實施辦法》與《行政許可法》、《行政處罰法》和《鹽業管理條例》相抵觸。
5.因作為地方政府規章的《江蘇鹽業實施辦法》與法律、行政法規相抵觸，鹽務局據此作出的行政處罰決定不具有合法性，依法應當予以撤銷。
本案上述裁判思路十分清晰，其邏輯方法是三段論，與第5號指導案例的裁判要點也基本吻合。它的思路基本走向是判斷作為地方政府規章的《江蘇鹽業實施辦法》在現有法律體系框架中的合法性，在此基礎上給出本案的裁判結論。
（三）現有法規范的整理
“參照規章”源于《行政訴訟法》的規定。這一抽象規定在之后的20多年中，最高人民法院在其職權范圍內曾經作出過不少努力，旨在指導各級地方人民法院正確使用“參照規章”這一司法審查權。有關“參照規章”的法規范整理如下：
1.法律及司法解釋
1989年《行政訴訟法》第53條第1款人民法院審理行政案件，參照國務院部、委根據法律和國務院的行政法規、決定、命令制定、的規章以及省、自治區、直轄市和省、自治區的人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的人民政府根據法律和國務院的行政法規制定、的規章。參照規章審查權2000年《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》）第62條第2款人民法院審理行政案件，可以在裁判文書中引用合法有效的規章及其他規范性文件。合法有效判斷權2004年《關于審理行政案件適用法律規范問題的座談會紀要》（以下簡稱《會議紀要》）在參照規章時，應當對規章的規定是否合法有效進行判斷，對于合法有效的規章應當適用。合法有效判斷權
《行政訴訟法》第5條規定：“人民法院審查行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查。”因此，從上述列表內容看，《行政訴訟法》第53條第1款賦予了法院一種參照規章的審查權。那么，“參照規章審查權”是什么含義呢？最高人民法院在之后的兩個司法解釋中明確為“合法有效判斷權”。
2.答復、復函
最高人民法院《關于人民法院審理行政案件對缺乏法律和法規依據的規章的規定應如何參照問題的答復》（法行復字[1993]第5號）遼寧省人民政府的《關于加強公路養路費征收稽查工作的通告》第6條‘可以采取扣留駕駛證、行車證、車輛等強制措施’的規定，缺乏法律和法規依據，人民法院在審理具體案件時應適用國務院的《中華人民共和國公路管理條例》的有關規定。地方政府規章與法律、法規最高人民法院《關于公安部規章和國務院行政法規如何適用問題的復函》（[1996]法行字第19號）你院贛高法行[1996]10號《關于審理交通事故扣押財產行政案件適用法律問題的請示》收悉。經研究，并征求國務院法制局的意見，答復如下：同意你院的第一種意見，即此類案件應適用國務院《道路交通事故處理辦法》的規定。部門規章與行政法規最高人民法院《關于道路運輸市場管理的地方性法規與部門規章規定不一致的法律適用問題的答復》（[2003]行他字第4號）在國家制定道路運輸市場管理的法律或者行政法規之前，人民法院在審理有關道路運輸市場管理的行政案件時，可以優先選擇適用本省根據本地具體情況和實際需要制定的有關道路運輸市場管理的地方性法規。
在上述三個答復（復函）中，第一個答復是針對沒有法律、法規依據的地方政府規章如何參照的問題，最高人民法院明確法院在審理行政案件時應當適用上位法。這一答復隱含了法院重申了《行政訴訟法》第53條第1款的“省、自治區、直轄市和省、自治區的人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的人民政府根據法律和國務院的行政法規制定、的規章”之規定，明確了地方政府規章必須“根據”法律、行政法規制定，否則不具有合法性。第二個復函涉及到部門規章有上位法的“根據”，但內容與上位法相抵觸的問題。第三個答復所涉及的問題在《行政訴訟法》中找不到答案，《立法法》設置了一個裁決程序，但啟動此裁決程序的前提是適用機關“不能確定如何適用時”。因最高人民法院“答復”有了明確了“適用”態度，所以啟動裁決程序的前提缺失。
從《若干解釋》和《會議紀要》看，參照規章中法院對規章具有實質審查權，并且對規章是否合法、有效具有判斷權，但是，這些法規范并不明確法院是否可以在裁判文書中記載、宣告判斷的結論。更為重要的是，最高人民法院把沒有法律、行政法規“根據”的規章了劃出的參照范圍。
（四）本指導案例之前的案例
自1985年以來，最高人民法院在《最高人民法院公報》上陸續公布各類案例。“《公報》的案例，……是最高人民法院指導地方各級人民法院審判工作的重要工具。”[6]所以，從公報案例中我們也可以分析出最高人民法院關于“參照規章”的基本觀點。通過梳理，在已經公布的行政案例中，涉及到參照規章的行政案例有三個：
任建國不服勞動教養復查決定案 這里所指的可以參照的規章，是指那些根據法律和國務院的行政法規制定的規章。對于那些不是根據法律和行政法規制定的規章，或者其內容與法律和行政法規相抵觸的規章，則不在人民法院參照之列。國務院有關勞動教養的行政法規中，對勞動教養的適用對象已有明確的規定，《山西省人民政府關于保護企業廠長、經理依法執行職務的規定》第8條第（2）項，把勞動教養的適用范圍作了擴大的規定。對于這樣的規章，人民法院只在符合行政法規規定的范圍內參照適用，即行政法規規定的勞動教養適用對象有以暴力、威脅方法阻礙廠長、經理依法執行職務的行為時，可對其實行勞動教養。如果不屬于勞動教養適用對象，則不能僅參照規章對其適用勞動教養。本案中，法院有十分明確的態度：除了沒有法律、行政法規根據的規章不列入參照外，還有內容與法律、行政法規相抵觸的規章。宜昌市婦幼保健院不服宜昌市工商行政管理局行政處罰決定案 [8]參照國家工商行政管理局制定的《工商行政管理機關行政處罰聽證暫行規則》第6條第3項的規定，工商行政管理機關對法人或者其他組織處以5萬元以上的罰款，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利。被上訴人工商局對上訴人保健院所處罰款為1萬元，沒有達到行政處罰法中關于‘較大數額罰款’的規定，依法可以不適用聽證程序。保健院上訴稱工商局未適用聽證程序違反了行政處罰法的規定，其理由仍然不能成立。本案中，因《行政處罰法》沒有規定聽證的罰款數額，法院參照了部門規章中的規定。建明食品公司訴泗洪縣政府檢疫行政命令糾紛案 [9]“農業部的《動物檢疫管理辦法》第5條規定：‘國家對動物檢疫實行報檢制度。’‘動物、動物產品在出售或者調出離開產地前，貨主必須向所在地動物防疫監督機構提前報檢。’第18條規定：‘動物防疫監督機構對依法設立的定點屠宰場（廠、點）派駐或派出動物檢疫員，實施屠宰前和屠宰后檢疫。’參照這一規章的規定，作為依法設立的生豬定點屠宰點，上訴人建明食品公司有向該縣動物防疫監督機構—原審第三人縣獸檢所報檢的權利和義務；縣獸檢所接到報檢后，對建明食品公司的生豬進行檢疫，是其應當履行的法定職責。”本案中，法院未提及參照的《動物檢疫管理辦法》的上位法，未明確《動物檢疫管理辦法》是否有上位法依據。
在《最高人民法院公報》上公布的上述三個案例中，法院在任建國案中明確提出了兩種“相抵觸”的情形。在婦幼保健院案中，法院明列《行政處罰法》為《工商行政管理機關行政處罰聽證暫行規則》上位法，認為后者沒有違反前者而應當適用于本案。在建明食品公司案中，法院沒有列出《動物檢疫管理辦法》的上位法，但法院適用了此部門規章，其裁判思路不明。
綜上，我們可以得出一個結論，最高人民法院無論在司法解釋（包括答復、復函）還是公布的案例中，都沒有在參照規章的表述中使用“不予適用”。在這個問題上，第5號指導案例標志著最高人民法院在對“參照規章”法效力的態度上發生了某種實質性的轉變，具有拓展參照規章司法審查權的跡象。
三、“不予適用”的適用
如前所述，無論在法規范還是個案中，我們都沒有發現最高人民法院曾經在涉及參照規章時使用過“不予適用”的表述。因最高人民法院的指導性案例對各級法院在審理類似案件中具有“應當參照”的法效力，[10]第5號指導案例中“不予適用”本身具有何種法效果以及它的法效果范圍都需要在學理上作進一步討論。
在行政法學理上，經參照后認定行政規章不合法的適用范圍如何確定，“本案拒絕適用說”一直占據主要地位。如有學者所說：“既然抽象行為并不是法院的審理對象, 也就意味著法院不能在判決主文部分撤消、變更、廢止被認為違法的抽象行為, 而只能宣布抽象行為因與上位法相抵觸無效, 也正因為其無效, 所以在本案中被拒絕適用。簡言之, 法院對認為違法的抽象行為只具有在本案中拒絕適用的權力。”[11]在“本案拒絕適用說”之下，行政規章被認定為不合法時，它的法效果僅限于正處于訴訟程序中“本案”；即使正處于訴訟程序中與“本案”相類似的“他案”，也未必一定有“照本案辦理”的法效力，更不用說是在行政程序中的“他案”。只要行政機關不撤消、變更、廢止被法院認定為不合法的行政規章，那么它在現行法律體系中仍然是合法、有效的。在第5號指導案例的裁判要點中，“地方政府規章違反法律規定設定許可、處罰的，人民法院在行政審判中不予適用”中的“不予適用”，應當具有脫離個案的法規范性質，因此，本文認為，從最高人民法院第5號指導案例開始，經參照后行政規章若被認為不合法，它的“不予適用”法效果具有“普遍拒絕適用說”的實質轉向。現就相關問題分述如下：
（一）參照與相抵觸
《行政訴訟法》用“參照”一詞表達了立法機關向司法機關一個法適用的指示，但“參照”引起的語義之爭卻久久不能塵埃落定。當年行政訴訟法的草案中那段文字為論者提供了歷史解釋“參照”的珍貴材料，但它仍然不能給法院一種十分確切的處理方式。在實務中，法院在裁判文書的中基本上不會將“參照”的邏輯思維過程用文字表達出來，裁判理由中的邏輯思維斷層也十分明顯。[12]有時，法院采用通過比對法條來判斷是否存在“相抵觸”的情形，這種做法可以看作是法院“參照”的具體方式之一。如在符某某訴長沙市住房和城鄉建設委員會房屋登記糾紛案中，法院認為：
“根據《中華人民共和國行政訴訟法》第52、53條的規定，人民法院審理行政案件，應當依據法律、行政法規、地方性法規，參照規章。《長沙市城市房屋權屬登記管理辦法》第18條中‘贈與和繼承的，還須提交贈與或繼承公證書’這一強制性規定，已超出上位法《中華人民共和國城市房地產管理法》規定的房屋轉移登記申請人應提交材料的相關范圍，與《中華人民共和國城市房地產管理法》的規定存在抵觸，且長沙市人民政府在此后頒布的《長沙市房地產交易管理辦法》及相關行政解釋已規定辦理房屋贈與手續，雙方當事人親自辦理的無需提供公證文書，與上位法《中華人民共和國城市房地產管理法》的相關規定不相抵觸，審理本案應予參照適用。”[13]
本案中，法院通過相關法條的比對，認定《長沙市城市房屋權屬登記管理辦法》與上位法抵觸，而《長沙市房地產交易管理辦法》與上位法不相抵觸，因此，本案應當參照適用《長沙市房地產交易管理辦法》。此案的裁判思路與最高人民法院公布的任國建案、婦幼保健院案十分相似，“相抵觸”已經成為法院參照規章時認定它不合法的常規理由之一。如果我們把這種情形歸入“積極相抵觸”，那么在實務中還存在一種與之相反的“消極相抵觸”，即行政規章缺乏上位法制定“根據”，如上述最高人民法院《關于人民法院審理行政案件對缺乏法律和法規依據的規章的規定應如何參照問題的答復》（法行復字[1993]第5號）。第5號指導案例中，《江蘇鹽業實施辦法》在作為上位法的《行政處罰法》、《行政許可法》沒有規定的情況下設定了行政處罰、行政許可，屬于與上位法的“消極相抵觸”。
（二）相抵觸與不予適用
《立法法》從第78條到80條確立了如下法的位階：（1）憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章都不得同憲法相抵觸；（2）法律的效力高于行政法規、地方性法規、規章；（3）行政法規的效力高于地方性法規、規章；（4）地方性法規的效力高于本級和下級地方政府規章；（5）省、自治區的人民政府制定的規章的效力高于本行政區域內的較大的市的人民政府制定的規章。第5號指導案例中法院撤銷判決理由“未遵循《立法法》第79條關于法律效力等級的規定”之含義，即為上述法的位價（2）、（3）的內容。根據這一法律效力等級，《江蘇鹽業實施辦法》與《行政許可法》、《行政處罰法》和《鹽業管理條例》（消極）相抵觸，作為下位法的《江蘇鹽業實施辦法》無效，那么如何判斷“相抵觸”呢？
相抵觸是發生在上下位法之間的一種法律規范沖突情形。在兩個法律規范之間，當其中一個法律規范的效力源于另一個法律規范時，它們之間即構成上下位法之間的關系。“由于法律規范之所以有效力是因為它是按照另一個法律規范決定的方式被創造的，因此，后一個規范便成了前一個規范的效力的理由。”[14]這是確保法內在一致性的基礎。為了厘清相抵觸的情形以便指導司法實踐，最高人民法院曾以“會議紀要”的方式整理出7種具體情形，[15]但這種列舉方式具有先天性缺陷。為此，本文基于法律關系原理，提出如下兩個判斷“相抵觸”的標準：（1）在權利與義務關系中，下位法限縮、取消上位法已經確認的權利或者擴大、增加上位法沒有設置的義務的；（2）在職權和職責關系中，下位法擴大、增加上位法沒有授予的職權或者限縮、取消上位法已經設置的職責的。如在第5號指導案例中，作為下位法的《江蘇鹽業實施辦法》增加了行政相對人上位法沒有設置的義務，即增加了準運的申領和行政處罰的種類，構成了與上位法相抵觸。
（三）相抵觸中的審查權
那么，在對行政規章與上位法“相抵觸”的審查中，法院的審查權究竟有多大，在行政法學理上一直是有爭議的。如有一種“形式審查說”認為：“形式審查權在很大程度上意味著法院在司法過程中可以對所適用的法規范是否符合上位法在一定范圍內進行形式性審查，如果認為其違反了上位法，那么可以拒絕援用，但不能進行實質性的效力判斷。以我國行政訴訟法制度為例，《中華人民共和國行政訴訟法》第52條、第53條規定，人民法院審理行政案件以法律、法規為依據，參照規章。此處‘參照’也在一定程度上表明法院對于與上位法相違背的規章可以拒絕適用，但并不可以進行實質性的審查。”[16]此說認為，法院可以拒絕適用與上位法相抵觸的行政規章，但不可以對此行政規章的效力作出判斷。但是，我們發現第5號指導案例中，“不予適用”是法院基于《立法法》第79條規定的法律效力等級推導出的法效果。既然行政規章與上位法相抵觸而“不予適用”，那么這種“不予適用”的法理基礎就是該行政規章不具有法效力。由此，我們是否可以得出這樣一個結論：法院有權間接宣布行政規章無效，或者說，第5號指導案例擴大了法院在參照規章中的審查權。
四、第5 號指導案例可能的遺留問題
（一）地方性法規與部門規章
在《立法法》中，地方性法規與部門規章之間是否構成上下位法的關系是不明確的。“地方性法規是由地方權力機關制定的，在其所轄行政區內有效，部門規章是由國務院部門制定的，在全國范圍內有效，從適用的地域范圍上，部門規章大于地方性法規。但地方性法規和部門規章不是一個效力層次，地方性法規可以作為人民法院的審判依據，規章在法院審判時只作為參照。因此，不好明確地方性法規與部門規章誰高誰低，發生沖突時，誰優先適用。”[17]于是《立法法》提供了一個解決兩者“不一致”的裁決程序。[18]因啟動該裁決程序的要件是“不能確定如何適用時”，那么認定何謂“不能確定如何適用”之要件就顯得十分關鍵了。
地方性法規與部門規章既不屬于上下位法關系，也不屬于同位法關系，所以，《立法法》規定的同位法“不一致”和異位法“相抵觸”的規則不能適用它們之間的法律規范沖突。但是，因《立法法》關于“不能確定如何適用”中“確定”規則或者標準付之闕如，法院在參照規章時也就面臨了一個無法可依的狀況。雖然最高人民法院在《關于道路運輸市場管理的地方性法規與部門規章規定不一致的法律適用問題的答復》（[2003]行他字第4號）中創設了一個“優先適用”規則似乎可以資用，但“根據本地具體情況和實際需要”也仍然具有相當大的解釋空間。
（二）部門規章
制定部門規章的行政機關有的是國務院部委，也有的是國務院直屬機構，當國務院部委和直屬機構制定的規章之間發生法律規范沖突時，它們是否構成《立法法》上的“同一機關”？如果它們不是“同一機關”的話，那么解決這種沖突的規則是什么？《立法法》沒有提供這樣的規則。在參照規章中，法院需要這樣的規則。或許它與地方性法規與部門規章沖突一樣，這些規則將來都需要由最高人民法院的指導性案例來提供。
五、結語
通過個案激活法規范是一種法制度的實踐。但是，在存在著最高人民法院司法解釋的前提下如何定位指導性案例的功能，則是一個不可輕視的法理問題。如同第5號指導案例一樣，[19]第6號案例同樣也具有“重復”司法解釋要旨的現象。[20]但是，我們必須看到這種“重復”有時具有提升司法解釋——如果把最高人民法院業務庭的答復（復函）也當作司法解釋種類之一的話——效力位階的功能。或許，這也是指導性案例功能之一吧！
注釋:
本文系光華學者崗資助項目“中國行政法發展的進路——基于“個案—規范”理論框架所展開的解釋”之階段性成果。
[1] 參見《行政訴訟法》第1條。
[2] 參見章劍生：《依法審判中的“行政法規”——以〈行政訴訟法〉第52條第1句為分析對象》，《華東政法大學學報》2012年第2期。
[3] 參見崔卓蘭、于立深：《行政規章研究》，吉林人民出版社2002年版，第33－39頁。
[4] 王漢斌：《關于〈中華人民共和國行政訴訟法〉（草案）的說明》，載《最高人民法院公報全集》（1985－1994），人民法院出版社1995年版，第42頁。
[5] 最高人民法院《關于經營工業用鹽是否需要辦理工業用鹽準運證等請示的答復》（[2010]行他字第82號）。
[6] 《最高人民法院公報全集（1985－1994）》“出版說明”，人民法院出版社1995年版。
[7] 《最高人民法院公報》1993年第3期。
[8] 《最高人民法院公報》2001年第4期。
[9] 《最高人民法院公報》2006年第1期。
[10] 最高人民法院《關于案例指導工作的規定》第7條。
[11] 胡錦光：《論我國抽象行政行為的司法審查》，《中國人民大學學報》2005年第5期。
[12] 在鹿邑縣公安局與吳永峰公安行政處罰糾紛上訴案中，法院認為：“《最高人民法院關于審理行政案件適用法律規范問題的座談會紀要》（2004年5月18日）對于行政案件的審判依據紀要如下：‘人民法院審理行政案件，依據法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例，參照規章。在參照規章時，應當對規章的規定是否合法有效進行判斷，對于合法有效的規章應當適用’。而公安部《公安機關辦理行政案件程序規定》（2006年8月24日公安部令第88號公布）是合法有效的規章，本案應當適用。”河南省周口市中級人民法院《行政裁定書》([2010]周行終字第16號)。
[13] 湖南省長沙市芙蓉區人民法院《行政判決書》([2011]芙行初字第18號)。
[14] [奧]凱爾森：《法與國家的一般理論》，沈宗靈譯，中國大百科全書出版社1996年版，第141頁。
[15] 參見最高人民法院《關于審理行政案件適用法律規范問題的座談會紀要》（法[2004]第96號）。
[16] 王書成：《論合憲性解釋方法》，《法學研究》2012年第5期。
[17] 張春生主編：《中華人民共和國立法法釋義》，法律出版社2000年版，第242頁。
[18] 參見《立法法》第86條第1款第2項。
a.條例:對某一方面行政工作比較全面系統的規定。
b.規定:對某一方面行政工作作部分的規定。
c.辦法:對某一項行政工作作比較具體的規定。
2.行政立法的法律保留原則和法律效力優先原則: a.法律保留原則:
b.法律效力優先原則:憲法>法律>行政法規>地方性法規>本級和下級地方政府規章規章
c.在堅持以上原則的前提下,行政法規才能進行立法。
3.行政立法的地域效力:區域行政法規和規章只對該區域的人有效。
4.法院進行行政審判時,遵守行政法規、參照規章。
5.有權對行政法規和規章改變、撤消的機構:
a.人大常委會:有權撤消同憲法法律相抵觸的行政法規。(制定法律)
b.國務院:有權改變或撤消不適當的部門規章或地方政府規章。(制定行政法規)
c.地方人大:撤消本級人民政府制定的不適當的規章。(制定地方性法規)
[論文關鍵詞]房地產合作開發合同 掛靠開發合同 實質上掛靠開發合同 形式上掛靠開發合同
一、問題的提出
原告淮安市甲房地產開發公司與乙房地產開發公司（以下稱甲公司、乙公司）于2000年8月22日與12月9日分別簽訂了兩份聯合開發商品房合同。合同約定，由雙方聯合開發某綜合樓。合同簽訂后，甲公司在立項審批、土地手續辦理、拆遷安置及項目建設等方面做了大量工作，最終使整個開發項目得以順利完成，項目完成后，乙公司獲得巨大收益，但拒不依約向甲公司支付聯營中應得收益。為此甲公司訴至法院。庭審中，甲公司雖然訴稱其在立項審批、土地手續辦理、拆遷安置及項目建設等方面做了大量工作，但甲公司在聯合開發中并無實質性投入，本案合同實際上為乙公司掛靠甲公司進行房地產開發、甲公司收取管理費的掛靠性質的聯合開發合同。由此該案爭議點被歸納為：房地產掛靠開發合同是否有效。
二、類型化視角：合作開發房地產合同的效力區分
依照合作開發房地產合同主體是否具有相應房地產開發資質等級，合作開發房地產合同一般可分為三類：第一類為雙方都具有相應房地產開發資質等級的合作開發合同；第二類為僅有一方具有房地產開發資質等級掛靠開發合同；第三類為雙方都不具有相應房地產開發資質等級的合作開發合同。
依照《最高人民法院關于審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第10條的規定，“合作開發房地產合同當事人一方具備房地產開發經營資質的，應當認定合同有效。雙方均不具備房地產開發經營資質的，應當認定合同無效。但起訴前當事人一方已經取得相應房地產開發資經營資質或者已經依法合作成立具有房地產開發經營資質的房地產開發企業的，應當認定合同有效。”由此不難認定，上述第一類合同為有效合同，第三類合同以起訴時至少一方具備相應資質等級來確定合作開發合同的效力。
對于第二類合作開發合同效力問題，司法實務中又區分為兩類：一是合作開發雙方都進行了實質性投入的合作開發合同；一類是一方不具備相應資質等級以具有資質等級的企業名義進行開發，并向對方繳納管理費的掛靠開發合同。其中對于第一類合同依法應認定為有效合同，而對于第二類掛靠開發的合同是否有效實務中有兩種觀點：一種觀點認為，掛靠開發合同為無效合同，理由在于掛靠開發名為合作開發實為資質借用，違反了法律行政法規有關企業資質的強制性規定。另一種觀點認為，掛靠開發合同有效。筆者認為后一見解為正確見解。
三、構成要件的視角：掛靠開發房地產合同的效力認定
依照民法原理，掛靠開發為雙方法律行為中的合同行為。依照《民法通則》第58條的規定下列民事行為無效：“（一）無民事行為能力人實施的；（二）限制民事行為能力人依法不能獨立實施的；（三）一方以欺詐、脅迫的手段或者乘人之危，使對方在違背真實意愿情況下所為的；（四）惡意串通，損害國家、集體或者第三人利益的；（五）違反法律或者社會公共利益的；（六）經濟合同違反國家指令性計劃的；（七）違反法律、行政法規的強制性規定的。”
就本案合同而言，判斷掛靠開發合同的效力應考慮以下要件：第一，合同主體是否適格，即合同主體是否具備民事權利能力及民事行為能力；第二，合同內容是否違法，即是否存在以合法形式掩蓋非法目的情形；第三，是否存在違反法律、行政法規的強制性規定；第四是否損害社會公共利益。
（一）合同主體適格性問題
筆者認為，對實踐中存在的掛靠開發房地產合同，可區分為兩類：一類是不具備相應房地產開發資質等級一方借用具有相應資質等級的企業名義及資質進行開發，被掛靠企業僅收取管理費而對開發經營活動不做任何實質性貢獻的掛靠開發合同；一類是不就被相應房地產開發資質等級一方掛靠具有相應資質等級的企業，以其名以及資質進行開發，被掛靠企業收取管理費并對開發經營活動以自己名義進行實質性管理的掛靠開發合同。其中，第一類應認定為單純的名義借貸合同，即形式上的掛靠開發合同。第二類則為掛靠開發合同，即實質上的掛靠開發合同。本案中，甲公司作為被掛靠企業，不僅僅收取了管理費，而且在立項審批、土地手續辦理、拆遷安置及項目建設管理方面做了大量工作，最終使整個項目開發得以順利完成。這表明，甲公司在掛靠開發中不僅僅進行了名義及資質的借出，而且以自己名義進行了開發流程的實質性管理工作。性質上應認定為實質性掛靠開發合同。依照前述最高人民法院司法解釋，此類掛靠開發合同，雖然掛靠一方不具有相應資質等級，但該掛靠開發合同應認定為有效。
（二）合同內容合法性問題
從本案合同來看，本案合同約定掛靠開發的實質性內容為特定房地產開發經營項目。房地產開發經營項目并非國家禁止經營、限制經營及特許經營范圍。最高人民法院1993年《全國經濟審判工作座談會議紀要》第2條第3點規定：“合同約定僅一般違反行政管理性法規規定的，例如一般地超范圍經營、違反經營方式等，而不是違反專營、專賣及法律禁止性規定的，合同標的物也不屬于限制流通的物品的，可按照違反有關行政管理規定進行處理，而不因此確認合同無效。”最高人民法院《合同法司法解釋（一）》第10條也規定：“當事人超越經營范圍訂立合同，人民法院不因此認定合同無效。但違反國家限制經營、特許經營及法律、行政法規禁止經營規定的除外。”江蘇省高級人民法院民二庭也持此觀點。江蘇省高級人民法院《全省合同法疑難問題研討會研討問題報告》第1條“合同效力問題”第（二）點“無證（照）經營所簽訂的合同效力問題”認為，“如果交易本身并不違反法律、行政法規的禁止性規定，那么應認定合同有效，而在行政管理上，如稅收等可以補充。”意義即為：合同有效，但在行政管理法上可以補充之。所謂補充包括限期辦理手續，直至吊銷營業證照。依照法理，即使該企業營業證照被吊銷，吊銷前所為民事行為的效力也不應受到影響。
（三）是否違反強制性法律
對于合同合法性審查主要是審查合同是否存在違反法律、行政法規效力性強制性規定。對于掛靠開發房地產合同而言，持合同無效觀點的學者的主要理由就在于，掛靠開發房地產合同規避了法律、行政法規對于房地產開發經營資質等級的強制性規定。筆者認為，這一觀點有待商榷，理由如下：
第一，房地產開發經營資質等級規范性質上為行政管理規范。我國《城市房地產管理法》第30條規定了房地產開發經營企業的設立應經過登記、備案程序。但對未取得營業執照從事房地產開發經營的行為僅規定了“責令停止房地產開發業務活動，沒收違法所得，可以并處罰款”等行政責任。《城市房地產開發經營管理條例》第9條規定，房地產開發企業的主管部門應當對備案的房地產開發企業核定資質等級，房地產開發企業應當按照核定的資質等級承擔相應的房地產開發項目。該《條例》第35條對不具備相應資質等級而從事房地產開發經營的企業規定了“處5萬元以上10萬元以下罰款；逾期不改正的，由工商行政部門吊銷營業執照”的行政責任。從上述法律與行政法規對于欠缺相應資質等級從事房地產開發經營行為僅處以行政處罰，而未涉及其所從事的房地產開發經營合同效力問題。因此，此類資質規定性質上為行政管理規范，而非民事規范。違反此類規范僅應承擔行政管理法上的責任。實踐中，房地產開發企業因不具備相應資質等級，從而采取掛靠具備資質等級的企業進行房地產開發，以該企業名義進行房地產開發經營，并以繳納管理費的方式作為對價的模式并不鮮見。筆者認為，由于前述法律、行政法規對欠缺資質等級從事房地產開發的民事行為的效力并未作出規定，因此，以上述法律、行政法規認定掛靠開發合同無效，于法無據。
第二，行政規章及地方性法規對掛靠開發合同效力的影響問題。對于合同效力認定的法律依據問題。當前理論與實務界存在兩種不同觀點：第一種觀點認為，不能依據行政規章、地方性法規認定合同無效。理由在于，《合同法》第52條僅規定了違反法律、行政法規強制性規定的合同可以認定無效。第二種觀點認為，視情況可以依據行政規章、地方性法規認定合同無效。
江蘇省高級人民法院民二庭在《全省合同法疑難問題研討問題報告》中持第二種觀點。其理由在于：“一般情況下不能引用行政規章地方性法規認定合同無效，地方政府文件不能作為認定合同效力的依據。但如果該行政規章、地方性法規對應是對上位法，即法律、行政法規強制性規定的具體補充，或者是根據有權授權制定的，可以作為認定合同效力的依據；在上位法沒有規定時，如果該規定符合社會公共利益，可以依據合同法52條第四項的規定認定合同效力；如果合同目的和合同內容都不違反法律、行政法規的強制性規定，不能僅因合同違反行政管理規定，或者受到行政處罰而認定合同無效。”可見，司法實務中確實存在著以行政規章及地方性法規認定合同無效的情形存在。
筆者認為，即使依照行政規章及地方性法規，一方欠缺相應房地產開發企業資質等級的房地產實質性掛靠合同也應認定為有效合同，理由在于，作為國家行政規章的《房地產開發企業資質管理規定》中雖然規定了未取得相應資質等級的房地產開發企業不得從事相應房地產開發經營，但在法律責任條款僅規定了限期整改、罰款、吊銷營業執照及吊銷資質等級證書等行政責任，而未規定此類行為的民事效力。基于這一規章僅為行政管理規范，同時基于該規章對于不具備相應資質等級的開發經營行為僅規定了行政處罰責任，因此，以此類規范作為掛靠開發合同無效顯然于法無據。《江蘇省城市房地產交易管理條例》對此未作規定。因此即使承認行政規章、地方性法規可以作為認定合同無效的依據，本案掛靠開發合同也應認定為有效。
（四）公共利益要件
認定不具備房地產開發經營資質等級的企業掛靠具備資質等級的企業進行房地產開發經營是否違反公共利益得到問題，可以從立法對房地產開發企業資質等級與建筑企業資質等級性質及責任規定不同角度進行考察。
依照《建筑法》第13條規定，建筑企業只有經資質審查合格，取得相應等級資質證書后，方可在其資質等級許可的范圍內從事建筑活動。對于沒有資質、超越資質、沒有資質而借用資質所簽訂的建設工程承包合同，除了應承擔行政管理法上的責任外，所簽訂的合同應認定為無效合同。最高人民法院法釋（2004）12號文即持此觀點。
而對于房地產開發企業欠缺相應資質，最高人民法院僅規定了在雙方都不具備資質，且在起訴前仍無法取得的情形下才認定合作開發協議無效。對于僅有一方不具備相應資質等級所簽訂的合作開發合同，最高人民法院法釋（2004）12號文持合同有效觀點。筆者認為，依照前述對掛靠開發合同的分類，其中實質性掛靠開發合同是有效的，至于單純名義借貸的形式上掛靠開發合同，起訴前為取得相應資質等級的，應認定為無效。
關鍵詞：海事；行政許可；審查義務
目前，行政機關對許可申請的審查義務主要有“形式審查”“實質審查”“審慎審查”三種類型。由于現行海事法規體系，尚未對海事行政機關在審查行政許可申請時應負何種類型審查義務做出明確規定，加之規范海事行政許可的規范性文件存在文出多頭、內容不一，文件更新滯后等弊病，其嚴重影響到相關海事工作的開展和法律風險的防控。制度缺陷，不僅使相對人在提交許可申請材料時感覺無所是從，還使海事行政機關在審查許可申請時陷入審查標準不清、依據不明的尷尬境地。如何有效破解上述難題，進一步規范海事行政許可工作，明晰許可申請審查的標準和依據，成為海事行政機關當前亟待解決的問題之一。
一、審查義務類型
（一）“審慎審查”的概念及立法現狀
審慎審查，是指行政機關根據法律規定，通過形式審查和實質審查的方式，對相對人提交的申請材料進行認真、細致的核查，以發現申請材料存在的形式瑕疵或實質問題。其審查依據為主、客觀相結合的雙重標準，即行政機關根據法定條件在對申請材料進行形式審查的基礎上，依據自身專業判斷，依法開展實質審查。根據法學主流學說觀點，我國“審慎審查”義務的最早成文規定，源于《最高人民法院關于審理行政許可案件若干問題的規定》（2009年11月9日最高人民法院審判委員會第1476次會議通過）第十三條之規定：“被告已經依照法定程序履行審慎合理的審查職責，因他人行為導致行政許可決定違法的，不承擔賠償責任”。該司法解釋明確提出了“審慎審查”這一概念，但未對其內涵、外沿和適用情形作進一步規定，其性質屬于司法系統內部審理行政案件的指導性文件，并非行政機關審查許可申請的法律依據。根據《行政許可法》第三十四條規定可知，目前普遍適用的審查類型為“形式審查”和“實質審查”兩種，并未將“審慎審查”作為行政機關審查許可申請的普遍適用規則。當前，雖然《公司登記管理條例》第五十二條第二款等法律條款對“審慎審查”進行了規定，但這類文件明顯具有適用的局限性。故在某一特定行政許可領域，如若相關立法未明確規定行政機關負有“審慎審查”義務的，司法機關在審理相關案件時，不得以上述司法解釋等文件要求，將“審慎審查”義務強加給行政機關，否則可能構成司法體制對行政體制的不當干預，亦有悖于依法行政的基本要求。
（二）“形式審查”的概念及立法現狀
形式審查，是指行政機關依據客觀標準——現行法律法規的明確規定，對許可申請是否屬于本機關的管轄范圍，材料是否齊全、形式是否符合法定要求等進行核查、確認，并對申請材料的真實性和有效性負一般注意義務。一般注意義務，通俗觀點認為其是指一個社會普通人（即一般理性人）基于誠實信用原則、善良風俗和社會成文或不成文規則要求，對其負有注意義務的事項，所應達到的合理注意標準。具體就行政許可申請審查而言，其要求行政機關應根據行政許可法的基本原則及相關法律法規規定等要求，盡到一個一般合格審查人員應盡的排除對申請材料產生合理懷疑的可能性，并對明顯違法情形盡到合理注意義務。雖然形式審查中的“一般注意義務”與審慎審查中的“實質審查”都是基于審查人員的專業判斷而發起的，但二者在審查程度和方式上具有明顯差別：前者審查的對象為申請材料本身的完備性，一般通過對申請材料本身謹慎、細致的核查、確認就能實現；后者審查的對象是申請材料所呈現“事實”的真實性，通常需要審查人員通過現場確認等其他方式實現。目前，相關行政立法普遍將“形式審查”作為審查許可申請的基本原則，并形成了一個相對完善的法律制度體系：不僅國家通過《行政許可法》第三十四條對“形式審查”做了一般適用性規定和制度構架，部分行政機關還通過單獨行政立法的形式，將“形式審查”作為本機構法定的審核義務類型。
（三）“實質審查”的概念及立法現狀
根據《行政許可法》第三十四條第二款之規定，實質審查是指行政機關在審查許可申請時，不僅應盡到“形式審查”所規定的義務，還應根據客觀標準——法定的條件和程序，通過實地核實、現場確認或書面材料陳述等方式，對許可申請材料的真實性負有審查義務。“實質審查”與“審慎審查”，雖然都將“形式審查”作為對許可申請材料進行真實性核查的必經環節，但兩者的審查依據截然不同：前者依據為客觀標準，即基于法定條件和程序；后者為主觀標準，即基于審查人員的自由裁量（即專業判斷）。由于實質審查極易誘發公權力對私權利的侵害以及權力尋租等不法行為，為更好地規范和制約公權力、保護私權利，實現行政許可的公平、公開、公正和效率，現行立法對“實質審查”的適用作了嚴格的限制性規定：原則上只將其作為“形式審查”的補充類型，只在一些特殊許可領域和環節才將“實質審查”作為一般審查原則。如在發明專利申請領域，申請人提交請求后，案件會進入實質性審查階段，行政機關將對申請材料是否屬于《專利法實施細則》第五十三條規定的對發明專利應當予以駁回的情形進行實質審查。
二、海事行政機關的審查義務
目前，規范海事行政許可工作的規范性文件主要有《行政許可法》《海事行政許可條件規定》《船舶登記工作規程》《交通部海事局2014版海事行政執法政務公開指南》《海事行政許可裁量基準》《海事執法業務流程》等規范性文件。通過梳理上述文件可知，海事行政機關在審查許可申請時，除法律、法規或規章規定應進行實質審查外，應當履行形式審查義務，即以形式審查為原則、實質審查為例外，不負有審慎審查義務。現從法律位階和司法判例角度作逐一分析、論述。
（一）法律法規規范
海事行政許可工作的法律法規主要為《行政許可法》。該法作為行政許可領域的母法，對行政許可作了統一的制度架構和原則性規定。這些要求同樣也是審查海事行政許可申請應當遵循的基本規則。該法第三十一條和第三十四條規定行政機關應當對許可申請負形式審查義務，除非基于法定條件和程序不得啟動實質審查。具體到海事許可領域，其要求海事行政機關不得要求申請人提交與行政許可事項無關的技術資料和其他資料，并對申請材料齊全、符合法定形式進行形式審查，除非依據法定的條件和程序不得啟動實質性審查。需要特別注意，《行政許可法》僅將此處“法定條件和程序”中的“法”作為一個一般概念進行規定，其具體內涵和外延需要通過梳理海事法規體系中的其他下位規范性文件獲取。
（二）部門規章調整
海事行政許可工作的部門規章主要有《海事行政許可條件規定》《交通行政許可實施程序規定》和《船舶登記辦法》等。上述部門規章中關于許可申請審查的規定整體同《行政許可法》一脈相承，均在不同程度上對上位法做了進一步細化。其中，需要特別指出的是《海事行政許可條件規定》和《交通行政許可實施程序規定》，兩部部門規章分別對“形式審查”和“實質審查”做了系統性細化規定，為整個海事審查義務法規體系構建奠定了堅實的基石。首先，《海事行政許可條件規定》統一和明確了海事“形式審查”的標準和依據。作為海事行政許可直接依據和綱要性文件的《海事行政許可條件規定》，其第三條、第五條規定，海事行政機關在審查行政許可申請時，應當遵守該規定第二章所列明的許可條件，不得擅自增加、減少或者變更行政許可條件；對不符合第二章規定條件的，不得做出準予的海事行政許可決定。這一綱要式規定，為海事“形式審查”法律制度的豐富和完善奠定了基石。需要指出的是，雖然該規定內容未對“實質審查”作出規定，但根據“上位法優先”原則，海事行政機關仍應執行《行政許可法》中關于“實質審查”的規定要求。其次，《交通行政許可實施程序規定》細化和明確了有權設定“實質審查”的規范性文件類型和實質審查實施程序。《交通行政許可實施程序規定》第十三條第三款將《行政許可法》第三十四條第三款規定的“依據法定條件和程序”進行實質審查的要求，細化為“依照法律、法規和規章的規定”，從而明確了海事行政許可領域，只有規章及其以上位階的規范性文件才具有“實質審查”設定權。與此同時，《交通行政許可實施程序規定》第十三條第四款也將《行政許可法》第三十四條第三款規定的“實質內容進行核實的，行政機關應當指派兩名以上工作人員進行核查”的要求，細化為十個細項，對核查的對象、方式和手段等進行了詳實的規定，提升了實質審查程序的操作性和規范性。
（三）交通運輸部海事局規范性文件
首先，在實質審查方面，根據上文論述可知，以交通運輸部海事局名義的文件，原則上屬于規章以下規范性文件，其對行政許可審查義務只有細化權而無設定權。即該類文件應遵循以形式審查為原則，實質審查為例外的規則要求，在上位法規定的范圍內對海事行政機關的審查義務作出細化規定。其次，在形式審查方面，需要特別指出的是交通運輸部海事局頒布的《海事執法業務流程》，其在形式審查義務設定方面具有標志性意義。該文件作為統一和規范海事執法工作的重要指導性規范性文件，其在開篇第一個業務流程——“水上水下活動許可業務流程”中明確規定：“受理人收到水上水下活動許可申請后，進行形式審查”，審查的內容為申請事項是否屬本機構管轄范圍，申請人是否符合申請條件、申請材料是否齊全等。雖然該文件僅有一處規定海事行政機關對申請材料負有形式審查義務，但通過梳理整個《海事執法業務流程》可知，其他業務流程的審查內容整體上均與第一個流程規定的“形式審查”的審核范圍一致。根據體系解釋可知，整個《執法業務流程》中許可申請審查均為“形式審查”。故可以進一步推導出，交通運輸部海事局以規范性文件——《執法業務流程》的形式，對海事行政機關對于許可申請原則上負“形式審查”的義務進行了確認。
（四）司法判
例如前所述，法院審理行政許可相關案件時，通常將行政機關是否依法履行相關法定類型的審核義務，作為認定行政機關是否充分履行審查義務的標準。故筆者以海事行政機關為當事人的行政裁判文書為研究對象，通過分析司法機關對海事行政機關是否依法全面履職所采用的認定標準，從反面論證海事行政機關對許可申請應履行的審查義務類型。為全面、有效地檢索到以海事行政機關為當事人的行政訴訟案件，筆者分別以“海事局”“行政案件”作為“理由”和“案件類型”的關鍵詞，以2017年3月為檢索時間截止點，通過“中國裁判文書網”的“高級檢索”欄，檢索獲取歷年相關一、二審裁判文書共計36份，其中涉及海事行政許可事項的裁判文書共計14份，糾紛爭議主要集中分布在船舶登記領域。從上述裁判文書的分析結果來看，各級法院在審理海事行政機關是否全面履行審查義務時，整體均采用海事行政機關是否盡到法定的“形式審查”義務為標準。其中最具代表性的是《原告林串不服被告中華人民共和國廣東海事局船舶所有權登記一審行政判決書》（（2015）廣海法行初字第3號），該判決書明確指出，船舶登記機關（海事行政機關）對《船舶登記條例》第十三條規定的申請材料的真實性和有效性僅負“形式審查”義務，不具有實質審查義務，且該案二審判決（（2015）粵高法行終第407號）維持了一審這一判決結果。綜上訴述，該結論從反面論證了海事行政機關對許可申請原則上應負“形式審查”義務。
三、海事行政機關審查義務的履行
根據前文論述可知，除非法律、法規或規章規定應進行實質審查外，海事行政機關應對許可申請負有形式審查義務，且兩類審查義務的開展均應依據法定的條件和程序。因而，海事行政機關審查義務全面、有效履行的關鍵，在于對現行相關海事法規進行有效梳理和適用。現分別從“形式審查”和“實質審查”兩個角度對審查義務的履行作逐一梳理。
（一）形式審查義務的履行
目前，規范海事“形式審查”的規范性文件雖然整體數量較多，但根據調整對象不同可以分為“對內效力文件”和“對外效力文件”兩部分。前者是海事行政機關內部開展許可審查的指導性文件，主要有《海事行政許可裁量基準》和《海事執法業務流程》等；后者是相對人提交申請材料的法律依據，主要有《海事行政許可條件規定》《權力清單》和《交通部海事局2014版海事行政執法政務公開指南》等。雖然兩類文件在制度構架上做了明確區分，但由于編制主體及文件“立、改、廢”進度不一致等因素影響，實務中對內和對外效力文件內部及其兩者間沖突或不一致的現象時有發生，甚至在一定程度上難以避免。這也是造成形式審查依據不清的最主要原因。為有效化解這一制度缺陷，現從論述對內、對外效力文件沖突適用規則的角度，化解當前形式審查履行中存在的審核依據不清問題。首先，對內、對外效力文件內部條款沖突適用規則。當對內效力文件和對外效力文件內部發生不一致或沖突時，海事行政機關應根據《海事行政許可條件規定》第十條第一款和第三條的規定，將《海事行政許可條件規定》第二章規定的許可條件作為審查下位規范性文件合法性的度量尺度，并結合“上位法優先原則”和“新法優先原則”等沖突適用規則，對各自效力范圍內的規范性文件進行梳理和適用；對于本機構權限范圍內無法決定適用問題的疑難事項，應上報有權解釋機關進行解釋和適用。其次，對內和對外效力文件間條款沖突適用規則。根據《海事行政許可條件》第五條第一款的規定，行政相對人應當提交的許可資料，應以海事行政機關對外統一公示的材料目錄為準，即各級海事行政機關頒布的“政務公開指南”和“權力清單”（本文以部海事局的頒布的《政務公開指南》和《權力清單》為例）等對外效力文件為提交材料的依據。故在兩者間出現沖突或不一致時，海事行政機關應根據“法無授權不可為”的原則，首先對對內效力文件進行梳理，并及時修訂《政務公開指南》和《權力清單》等對外效力文件，確保相對人提交的申請材料與行政機關應當審查的法定條件相一致。
（二）實質審查義務的履行
由于有權設定實質審查的文件為規章及其以上位階的規范性文件，故以規章為分水嶺，對涉及實質審查相關法規進行分析和梳理，促進“實質審查”義務全面履行。首先，規章及其以上規范性文件規定的實質審查義務的適用規則。根據《交通行政許可實施程序規定》第十三條第三款的規定可知，僅規章以上位階的規范性文件才有權設定實質審查條件和程序。因而，海事行政機關在審查許可申請時，本著“法定職責必須為”的原則，根據規章以上文件的具體要求，并按照《交通行政許可實施程序規定》第十三條第三款的具體實施程序要求開展即可。其次，規章以下（不含規章）規范性文件規定的實質審查義務的適用規則。如若規章以下位階的規范性文件對啟動實質性審查進行了規定，在適用相關條款時，工作人員應首先對該條款的合法性進行審查，審查該規定是否具有法律、法規或規章上的立法依據。
國務院辦公廳《關于推行行政執法責任制的若干意見》下發后，省政府法制辦召開了全省推行行政執法責任制工作會議，制定了《關于開展行政執法依據梳理工作的通知》，決定在我省貫徹《若干意見》的實施方案下發前，先行開展行政執法依據梳理工作。《通知》就全省行政執法依據梳理工作的組織領導、目標任務及方法步驟提出了明確要求。我們召開這次會議，主要任務就是部署我市行政執法依據的梳理工作。下面，我講以下幾點意見：
一、明確要求，切實做好行政執法依據的梳理工作
《若干意見》規定了界定執法職責、建立健全行政執法評議考核機制和落實行政執法責任三大任務。而依法界定執法職責是推行行政執法責任制的基礎，又包括梳理執法依據、分解執法職權、確定執法責任三個環節。目前，我們最緊迫、最重要的任務就是梳理行政執法依據。關于推行行政執法責任制的其他工作，待省、市政府的實施方案下發后，市政府再專門召開大會進行安排部署。
現在，一些行政執法部門對本部門到底執行哪些法律、法規、規章，有哪些法定的權力和義務往往不是很清楚。梳理執法依據就是要搞清楚本部門負責執行哪些法律、法規、規章，有哪些執法職權。這是推行行政執法責任制的第一步。
(一)關于梳理的主體
縣級以上人民政府都要認真組織領導好執法依據的梳理工作。各級政府所屬各行政執法部門（包括法律、法規授權組織）要對其負責執行的法律、法規、規章進行全面梳理。垂直管理的執法部門要根據市政府和上級行政執法部門的要求，組織、指導本系統的執法依據梳理工作。接受委托的組織也要進行梳理。
(二)關于梳理的內容
各部門的執法依據，涉及的立法部門多，層級不一，執法依據本身位階不同，效力各異。法規匯編也存在各種版本。各部門要千方百計、充分利用各種手段，嚴肅認真地進行梳理，堅決避免遺漏。既不能遺漏執法依據，也不能遺漏行政執法權。各部門在參考各類法規匯編、瀏覽網站時，要注意其權威性及原文的準確性。要注意執法依據本身是否現行有效。要從效力較高的法律、行政法規開始梳理，要注意部門規章、地方性法規及地方政府規章中的執法權與上位法的銜接。
在此基礎上，將本部門所有執法依據中涉及的具體行政行為，按照行政許可、行政處罰、行政征收、行政強制、行政給付、行政確認、行政裁決及其他具體行政行為八種分類方式，填入《行政執法依據梳理登記表》。在填表時，要注意以下兩點：一是具體行政行為的項目需要按每個法規規定的具體事項或具體違法行為進行拆分或細化，不能籠統填寫，所涉及到的法律依據要具體到條款項。二是一定要分清每個具體行政行為的法律依據的效力等級，按順序填寫。
各部門在梳理執法依據過程中要把握好幾點：一是要對執法依據分類排序，列明目錄。要根據執法機關的類型（行政機關、法定授權組織、接受委托的組織），執法行為的種類（行政處罰、行政許可、行政強制等）和執法依據的效力等級（法律、法規、規章）進行分類排序，做到分類清晰、編排科學。二是要注意和行政許可法、行政處罰法等規范政府共同行為的法律規范相銜接。各部門的執法依據既包括本部門執行的專業法律規范，也包括行政許可法、行政處罰法等規范政府共同行為的法律規范。三是下級人民政府梳理所屬執法部門的執法依據時，要注意與上級人民政府有關主管部門的執法依據相銜接，避免遺漏。四是在此之前已推行行政執法責任制而且已經做了執法依據梳理工作的，要根據近幾年法律、法規、規章立改廢的情況和這次的統一要求，進行調整。這次梳理結束后，縣級以上人民政府還要根據今后法律、法規、規章的制定、修改和廢止情況，及時調整所屬執法部門的執法依據。
(三)關于審查的重點
各部門梳理結束后，要將執法依據匯總，經本部門領導集體研究后，于11月25日前將《登記表》及電子文本、執法依據和部門三定方案報本級政府法制機構審查。審查的重點是：執法主體是否合法，執法依據是否現行有效，執法職權與執法依據是否一致，部門之間是否存在執法矛盾和爭議等。對審查中發現的問題，要根據具體情況分別作出處理。屬梳理不合要求的，要退回重新梳理；對有問題的，要予以糾正；對部門之間的執法矛盾分歧和職責交叉，要及時進行協調，重大問題要提出意見報政府決定。對涉及“三定方案”規定的執法職權發生矛盾和爭議的，由編制部門負責協調處理。梳理結果由市政府法制辦初審并經市政府研究同意后，下發相關執法部門執行。同時，要通過新聞媒體并在網站向社會公布。
二、加強領導，精心組織，按時完成行政執法依據梳理工作
(一)加強領導。梳理行政執法依據是推行行政執法責任制的基礎性工作，各縣市區、各部門一定要從全局的高度來認識此項工作，把它作為當前的一項重要工作來抓。市政府貫徹實施《行政許可法》和《綱要》領導小組下設推行行政執法責任制辦公室，辦公室設在市政府法制辦，抽調市直有關部門人員參加，具體負責行政執法依據的梳理工作。各縣市區政府、各部門也要成立相應機構，切實加強組織領導，確保這項工作的順利進行。
論文關鍵詞 稅務部門規章 稅收規范性文件 效力 涉稅糾紛
為推動基礎設施建設、促進經濟增長、提高公民生活水平，政府開支每年均持續增長，在當前經濟增速下滑的背景下，稅務部門的壓力有增無減。
隨著依法治國政策的不斷推進，我國各級立法機構制定的涉稅法規、涉稅文件現已多如牛毛，雖然國家稅務總局定期清理，但是基數龐大的涉稅法規、文件對于普通納稅人而言，仍舊存在巨大的涉稅法律風險。納稅人與稅務部門之間屬于行政關系，產生糾紛時適用《行政復議法》、《行政訴訟法》等有關行政法規。而根據《行政訴訟法》第五十二條及第五十三條的規定，法院審理行政案件，以法律和行政法規、地方性法規為依據；參照國務院部、委根據法律和國務院的行政法規、決定、命令制定、的規章以及省、自治區、直轄市和省、自治區的人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的人民政府根據法律和國務院的行政法規制定、的規章。上述規定將行政規范性文件排除在適用范圍之外 ，作為行政規范性文件類別之一的稅收規范性文件自然也在適用范圍之外。因此，當涉稅糾紛進入訴訟程序后，如何區分稅務部門規章與稅收規范性文件自然對于判斷涉稅案件審判依據以及合理預期涉稅案件訴訟結果存在重要意義。
根據《立法法》、《行政訴訟法》、《行政復議法》、《行政處罰法》、國務院《規章制定程序條例》、《稅務部門規章制定實施辦法》、《稅收規范性文件制定管理辦法》等有關法律法規以及實踐操作，稅務部門規章與國家稅務總局的稅收規范性文件雖然都是國家稅務總局制定和的，并且都調整稅收法律事項，但兩者之間仍存在以下區別：
一、能否作為法院審判稅收行政案件的參照
《立法法》第七十一條第一款規定了國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構，可以根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的權限范圍內，制定規章。據此，稅務部門有權在本部門權限范圍內制定稅務部門規章。根據《行政訴訟法》的規定，稅務部門規章可以作為審判稅務行政案件的參照依據。
《行政訴訟法》并未對稅收規范性文件能否作為審判稅務行政案件的依據作出規定，縱觀《行政訴訟法》第五十三條第一款的具體行文“人民法院審理行政案件，參照國務院部、委根據法律和國務院的行政法規、決定、命令制定、的規章以及省、自治區、直轄市和省、自治區的人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的人民政府根據法律和國務院的行政法規制定、的規章”。《行政訴訟法》第五十二條以及第五十三條第一款的行文采用封閉列舉的方式規定了法院審理行政案件時可參照的法規范圍，稅收規范性文件未被列舉在依據或者參照范圍之內，因此稅收規范性文件應當不能作為法院審理稅收行政案件的依據或者參照。
二、效力層級不同
稅收規范性文件的效力層級低于稅務部門規章，因此稅收規范性文件的規定不能與稅務部門規章抵觸，也不能變相對稅務部門規章做出修訂或者廢止。
三、名稱和編號不同
《稅收規范性文件制定管理辦法》第七條、《規章制定程序條例》第六條以及《稅務部門規章制定實施辦法》第二條第二款分別規定了稅務部門規章和稅收規范性文件一般應采用的名稱，如稅務部門規章的名稱一般稱“規定”、“規程”、“規則”、“實施細則”、“決定”或“辦法”；而稅收規范性文件一般稱“辦法”、“規定”、“規程”、“規則”等名稱，但不得稱“條例”、“實施細則”、“通知”或“批復”。名稱中包括“辦法”、“規定”、“規程”、“規則”的文件可能屬于稅務部門規章也可能屬于稅收規范性文件。
根據《稅收規范性文件制定管理辦法》第二十七條第一款的規定“稅收規范性文件應當由局領導簽發，以公告形式公布，并及時在本級政府公報、稅務部門公報、本轄區范圍內公開發行的報紙或者在政府網站、稅務機關網站上刊登。”稅收規范性文件以公告形式發出，單獨辦理公告編號，其以“國家稅務總局公告20XX年第XX號”的文號、文種，不能再選擇原有的“國稅發”或者“國稅函”等文號、文種。而根據《稅務部門規章制定實施辦法》第十三條第二款的規定“依照上款規定聯合制定的稅務規章，應當送其他部門會簽后，由局長和有關部門首長共同署名，并以國家稅務總局令予以。”稅務部門規章以“國家稅務總局令第XX號”的文號、文種。從形式上看，文號、文種可以作為區別稅務部門規章和稅收規范性文件的一個便捷手段。
四、能否審查合法性不同
根據現有規定，稅務行政相對人可對稅收規范性文件申請合法性審查，但不能對稅務部門規章申請合法性審查。
《行政復議法》第七條規定“公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據的下列規定不合法，在對具體行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關提出對該規定的審查申請：（一）國務院部門的規定；（二）縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規定；（三）鄉、鎮人民政府的規定。”
“前款所列規定不含國務院部、委員會規章和地方人民政府規章。規章的審查依照法律、行政法規辦理。”據此，稅務行政相對人認為稅務部門依據稅收規范性文件做出的具體行政行為不合法時，稅務行政相對人可以提起行政復議的同時申請復議機關對該稅收規范性文件做合法性審查。以上是稅務行政相對人申請審查稅收規范性文件的一個方式，但稅務行政相對人不能單獨申請審查稅收規范性文件的合法性，并且明確規定了可申請行政復議機關審查合法性的文件范圍不包括稅務部門規章，因此能夠啟動合法性審查程序的主體僅限于申請行政復議的稅務行政相對人，主體范圍相對局限。
與《行政復議法》相比，《稅收規范性文件制定管理辦法》規定了新的更有利于稅務行政相對人的稅收規范性文件合法性審查方式，該法第三十五條規定“稅務行政相對人認為稅收規范性文件違反稅收法律、法規、規章或上級稅收規范性文件的規定，可以向制定機關或其上一級稅務機關書面提出審查的建議，制定機關或其上一級稅務機關應當依法及時處理。
“有稅收規范性文件制定權的稅務機關應當建立有關異議處理的制度、機制。”《稅收規范性文件制定管理辦法》規定了稅務行政相對人只要認為稅收規范性文件違反了稅收法律、法規、規章或者上級稅收規范性文件的規定，都可以書面提出審查建議，而不再必須作為申請行政復議的附帶審查申請，有利于在稅務部門依據稅收規范性文件做出損害稅務行政相對人合法權益之前提出審查建議，從而在最大程度上保護稅務行政相對人的合法權益。但《稅收規范性文件制定管理辦法》只是規定了稅務行政相對人有權提出審查建議，既然是審查建議，那么對于稅務部門只有有限的影響，稅務部門可以不采納該等審查建議，如果不能要求稅務部門對于采納或者不采納該等審查建議在合理期限內做出充分的解釋，那么該合法性審查方式也會流于形式。
五、能否設定行政處罰不同
稅務部門規章可以設定行政處罰措施，但稅收規范性文件不得設定行政處罰措施。
《行政處罰法》第十二條規定“國務院部、委員會制定的規章可以在法律、行政法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內作出具體規定。
“尚未制定法律、行政法規的，前款規定的國務院部、委員會制定的規章對違反行政管理秩序的行為，可以設定警告或者一定數量罰款的行政處罰。罰款的限額由國務院規定。
“國務院可以授權具有行政處罰權的直屬機構依照本條第一款、第二款的規定，規定行政處罰。”
