時間：2023-06-29 09:31:49
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關鍵詞：互聯網;互聯網金融;市場紀律
前言：信息技術水平和經濟的騰飛，是互聯網金融在我國快速發展的前提條件。目前，互聯網金融已經占據了金融界的半壁江山，網絡經濟、網絡營銷、電子商務行業的發展，也推動了互聯網金融的繼續發展。借用網絡信貸平臺迅速崛起的信貸公司，和銀行合作打造第三方支付的支付平臺，這些金融業務已經成為了國內金融業的新革命，如何做好互聯網金融監管工作，是我們當前需要探索和考慮的問題。
一、互聯網金融所面臨的幾大風險
1、技術方面的風險
計算機技術本來就存在一定的安全風險，如果計算機網絡遭到蠕蟲病毒、木馬病毒或黑客的入侵，很容易使病毒在網絡道上蔓延，不僅使客戶個人信息和遭到外泄，嚴重的可能造成資金損失，威脅到整個互聯網金融交易系統。因此，技術方面的風險，已經成為了互聯網金融所面臨的一大風險。
2、運營風險
作為一種新興的金融平臺，互聯網金融雖然在先前不被人們認可，但隨著網絡技術的快速發展和人們對網絡的認識，互聯網金融開始被人們逐漸接受，有一些企業管理者愿意拿出一部分資金投身于互聯網金融中，但是，由于定位的錯誤以及經驗上的不足，企業互聯網金融的運營模式不符合社會環境，導致企業在經營過程中總是碰壁，一些資金實力不足的企業終究被互聯網金融的大市場所淘汰。筆者認為，其終究的原因是因為這些企業在經營過程中缺乏創新性，無法緊跟時代潮流，因此才會被互聯網金融所淘汰，互聯網金融的運營風險也是相當大的。
3、法律風險
目前，國家還沒有制定出完善的法律來對互聯網金融進行監管和干預，國家法律對于金融業的管制主要體現在對傳統金融行業的管制上，法律監管上的幾乎空白，使互聯網金融面臨著巨大的法律風險。部分企業從人員素養和運營模式上都鉆了法律的空子，使互聯網金融市場的秩序受到嚴重影響，給社會公民以及國家帶來較大的損失。
二、互聯網金融監管的必要性探析
1、互聯網金融個體理性并不代表集體理性
貨幣市場基金+第三方支付互聯網金融產品里，投資者所購買的是貨幣市場基金份額，雖然，在這種產品里投資者能夠隨時隨地通過網絡贖回自己的錢財，但投資者還需要付出相應的折扣才能將這些資金在市場中賣掉，從而產生了流動性轉換以及期限錯配等問題，一旦互聯網貨幣市場的波動變大，這時投資者將會選擇贖回資金來防范風險，這從集體行為而言不是理性的，但是從個體行為而言卻是理性的。
2、互聯網金融用戶量龐大，需要通過法律監管來防范問題
由于用戶數量和資金數量的巨大，互聯網金融一旦出現問題，很難通過市場來處理和解決問題。互聯網金融機構的業務如果還涉及到清算，一旦公司或機構破產，將會使互聯網金融的基礎設施受到嚴重損害，使互聯網金融系統承受巨大的風險。比如：余額寶和支付寶由于業務規模與資金規模大，用戶多，其系統的安全性也會非常高。
3、互聯網金融中可能存在非理及欺詐行為，需要政策監管
由于利益驅使，金融機構和工作人員可能會給投資者推薦風險比較高的金融產品，很多消費者在購買產品時，一味的聽從金融機構的意見，而對金融產品并沒有太多的了解。例如，網絡銷售金融產品時，為了提升業績、隱瞞風險，金融機構并沒有向投資者詳細介紹該金融產品，很多投資者也并不清楚銀行理財產品與網絡存款、貸款等理財產品有什么不同，嚴重的，還可能存在欺詐行為，侵犯了消費者的利益。
綜上，互聯網金融產品需要法律和政策上的監管，我們應當盡快完善監管體系，強化監管理念，通過監管推來動互聯網金融產品的正規發展。
三、互聯網金融監管的核心原則
1、有效結合原則性監管與規則性監管
原則性監管模式是監管當局目前對互聯網行業進行監管的主要模式之一。該模式下，監管當局會引導監管對象，而不會對監管對象提出太多的要求，也很少干預或介入監管對象的各項金融業務。全靠監管對象的自身規范，監管當局在監管的同時會重視是否完成的監管目標。在規則性監管模式下卻是另一種情況，監管當局會利用相關法律法規來對監管對象的業務內容和業務程序加以明確規定，使其強制執行相關規定。相比之下，原則性監管模式和規則性監管模式有自己的優點，也有自己的缺點，在對互聯網金融進行監管時，可以有效結合兩種監管模式，使兩者的優缺點得以互補。
2、要重視互聯網金融消費者保護
互聯網金融消費者保護是互聯網監管的重要內容。互聯網金融消費者保護和行為監管兩者之間的關系非常密切，很多學者認為，消費者保護在互聯網金融行業中就屬于行為監管。受到消費者理論以及信息不對稱等因素的影響，互聯網金融機構很可能會侵犯金融消費者或投資者的合法權益，而這正是開展互聯網金融消費者保護的條件與背景。為什么要重視和展開互聯網金融消費者保護呢？我國很多學者對此展開了調查和討論，有關學者認為：互聯網金融機構和金融消費者兩者之間有著不完全一致的利益，在互聯網金融機構發展的過程中可能會出現一些行為，使金融消費者的合法權益受到嚴重侵害。因此，開展互聯網金融消費者保護是必要的。
3、實施動態比例監管
無論是在國內還是在國外，人們都沒有對金融監管有明確的定義和闡釋，因此，在實施動態比例監管時，我們首先需要理清金融監管的內容。筆者認為，從松到嚴，我們可以將金融監管劃分為四個層次。第一個層次是市場規律，金融企業、當地政府以及行業協會了行業的自律準則，這個準則主要是以自愿的方式實施的;第二個層次是注冊，有關企業或者部分可以利用注冊這個渠道來掌握相關的機構信息;第三個層次是監管和監督，政府或行業部門要持續監管機構和互聯網金融市場，在必要的情況下可以采取直接監管的對策，反之則可以不采取直接監管對策。第四個層次是嚴格的審慎監管，向一些相關的機構提出對資本或是流動性的監管要求，同時有權對現場進行檢查。除此之外，市場主體行為本來就會受到法律的約束和監督，因此，我們可以將法律看做是一種廣義的監督形式，如果出現違反法律法規的個人或企業，司法機構就會對這些個人或企業進行依法制裁。
結束語：總而言之，移動通信技術和互聯網技術的快速發展，推動了互聯網金融企業和金融產品的迅速發展。這種新興的金融模式受到了廣大群眾的熱愛，但是，由于監管上面的幾乎空白，其中存在著很多風險，嚴重影響了消費者和投資者的合法權益。對此，我們一定要加以重視，以核心原則為依據，開展互聯網金融法律監管，保障人們的合法權益，使互聯網金融產品更好的服務于人民，服務于社會。（作者單位：沈陽城市學院（經濟學院/金融專業））
參考文獻：
[1] 李文龍.引入第三方托管防范P2P網絡借貸風險[J].金融時報，2013（12）
[2] 由曦，劉文君，董欲曉.立規互聯網金融[J].財經，2014（9）
[3] 張曉樸.互聯網金融監管的原則：探索新金融監管范式[R].中國銀行業監督管理委員會工作論文，2014（2）
一、多元化金融集團的興起及對傳統銀行監管方式的挑戰
多元化金融集團（Financial Conglomerates，以下簡稱金融集團）是指處于共同控制之下的兩個或兩個以上實體組成的至少從事兩種或兩種以上金融服務的集團。金融集團是跨國銀行的高級階段，它的產生得益于諸多因素的合力作用：
首先，金融集團是跨國銀行市場競爭白熱化的必然產物。隨著銀行國際化步伐的加快，國際市場上跨國銀行的數量不斷增多，隨著金融機構業務交叉的日益擴大，跨國銀行不僅要與其它銀行展開同業競爭，而且還要同許多非銀行金融機構進行競爭。激烈的市場競爭使跨國銀行的盈利大幅下降，為了擴大生存發展空間，增加競爭優勢，跨國銀行紛紛通過收購、合并、聯營等途徑，實施多元化、規模化和集約化經營，在此背景下，形形的金融集團便應運而生了。
其次，20世紀80年代中期以來，在金融一體化和金融自由化浪潮的推動下，世界各國均以金融立法的形式打破了金融業傳統的分業管制“堅冰”，為金融集團的蓬勃興起破除了法律障礙。其中，英國于1986年以號稱金融“大爆炸”的金融體制改革拉開了銀行業與其它金融行業融合的序幕，隨后加拿大1992年銀行法、日本1993年《金融制度改革相關法》也允許商業銀行跨營證券、保險、信托等行業。最具標志意義的實踐是1999年11月美國《金融服務化法》的頒布生效，它廢止了著名的《格拉斯－斯第格爾法》，而后者常被視為金融業分業管制的象征。分業屏障的撤除，使跨國銀行一改以往小規模滲透其它行業的謹慎作風，大規模地跨營其它金融業務，一時間金融并購浪潮風起云涌，金融集團的發展迎來了性的黃金時期。
再次，現代高和管理手段的發展為金融業的集團化創造了必要的條件。金融集團內部至少有兩個或兩個以上的金融實體從事著各異的金融業務，具有復雜的組織結構和管理結構，具體表現為金融集團多通過產權紐帶或其它方式，形成一個控股公司（母公司）、子公司、孫公司等多層次、寶塔型的產權結構組織體系。集團內部各自獨立的法律實體在集團核心機構的集中統一控制之下，為了共同的戰略目標和利益，發揮著各自的作用。[1]為了保證金融集團對各子機構有效的控制和管理，高效可靠的信息技術和管理手段是必不可少的。近十年來，信息技術和管理的長足發展，無疑為金融集團的蓬勃興起提供了必要的條件。
金融集團不僅僅是金融機構的重新組合和跨國銀行組織結構的簡單調整，也不僅僅是跨國銀行規模和層次的簡單擴張，而是一種金融制度和金融結構的創新。它對傳統跨國銀行監管方式造成了重大的沖擊和挑戰，這突出表現在以下三個方面：
1、對金融集團的監管容易產生監管失位和監管盲區。金融集團涵蓋多項金融業務，涉及多個行業監管當局，在沒有既定標準的情況下，各監管部門的職能分工如何，究竟由哪個部門承擔對金融集團的并表監管責任等，均難以明確，容易產生“監管失位”的現象。由于缺乏統一的標準和必要的外部協調，各個監管機構對金融集團的監管往往各自為政、各行其是，其監管目的、和重點各不相同，盡管每個監管機關可能能夠有效地控制各自監管領域的風險，但由于缺乏有效的信息交換機制，監管當局很難全盤掌握集團的整體風險狀況。
2、資本金重復以及控股公司的財務杠桿比率過高，監管機關對集團資本充足性和風險狀況的評價。金融集團資本金的重復計算有兩種情況：一是母公司向子公司撥付資本金，由于這部分股本已計入子公司的資產負債表，就會發生資本的雙重計算。當上述子公司又持有集團內部另一公司（孫公司）的法定股權，資本就會被三次重復計算。二是子公司向母公司反向持股或子公司之間交叉持股，也會造成類似的資本重復計算現象。資本重復計算的直接結果是集團資本金的總額虛增，導致同一筆資本金被用來抵御多家公司的風險，影響監管機關對集團資本充足性的準確判斷。
此外，金融集團內控股公司經常通過發行債券或借款等舉債方式籌集資金，向子公司進行權益性投資，這種投資方式將造成整個集團的財務杠桿比率過高，影響金融集團的財務安全。傳統的銀行監管方式對此似無妥善的應對策略。
3、金融集團一般規模龐大，跨營多個金融服務領域，具有相對復雜的治理結構和組織結構，增加了集團內部控制和風險管理的難度，并使金融風險的傳導效應急劇放大。此外，多元化金融服務所導致的利益沖突和關聯交易也影響了金融集團的穩健性。
為彌補傳統銀行監管領域對金融集團監管的缺失，新形勢下金融集團國際監管的對策，1996年初巴塞爾委員會、國際證券委員會組織（IOSCO）和國際保險業監管協會（IBIS）成立了“金融集團聯合論壇”（the Joint Forum on Financial Conglomerates）。經過三年的研究討論和征詢意見，聯合論壇于1999年2月了《多元化金融集團監管的最終文件》（Supervision of Financial Conglomerates，以下簡稱最終文件），對金融集團的監管提出一系列最低原則和實施標準。該文件包括《資本充足性原則》、《資本充足性原則的補充》、《適宜性原則》、《監管者信息分享框架》、《監管者信息分享原則》、《協調員》、《監管問卷》七個專題文件，提出了金融集團架構下保證金融機構安全穩健運營的標準，確立了金融集團監管的國際標準。以下，本文對將其核心（資本充足性原則、適宜性原則、監管者信息分享和協調員制度）展開進一步探討。
二、對集團的資本充足性監管
現有的對金融集團的資本充足性監管方式是一種在分業管制基礎上的單一資本充足性要求（Solo Capital Adequacy Requirements），最終文件指出，這種監管方式不能真實地反映金融集團的風險水平。在金融集團中，即使每一金融機構都滿足了該行業的資本充足性要求，也不能說明整個金融集團的資產處于良好狀況，因為集團可能利用內部持股等因素來實現資本的重復。此外，多元化金融集團中常有一部分子公司經營非金融業務（如貿易、租賃、保理等），對這些業務一般并沒有嚴格的資本要求，但這些子公司的經營狀況同樣會對整個集團的資本水平和風險狀況產生，因此在進行金融集團資本充足性監管時應將上述子公司的資本狀況考慮在內。
為了剔除一些不真實的因素，從集團的整體角度衡量資本充足狀況，最終文件推薦了三種資本充足性度量，供各國監管當局選擇適用：
（一）分類度量方法（Building-Block Prudential Approach）
分類度量方法的適用前提是監管當局可獲得整個集團的合并財務報表，此時監管當局可將集團視為單一實體（a single economic unit）來計算其內部各項業務和整個集團的資本充足程度。
其具體步驟是：首先，根據監管要求將合并報表項目分為四類：銀行、保險、證券和非金融業務；其次，計算每一類業務的資本要求，對于非金融業務，可以使用替代的名義資本（Notion Capital Proxy）要求；[2]再次，用每一類業務的實際資本減去相應的資本要求，得出該類業務的資本盈余（或赤字）；最后，用各類業務資本之和減去各類業務資本要求之和，以確定集團的資本充足程度。
分類度量方法的特色在于，它允許資本盈余和赤字在集團內部進行綜合平衡，一類業務的資本盈余可以用來彌補另一類業務的資本赤字，使監管機關不必拘泥于單一業務風險狀況，從集團總體的角度來評判集團的資本充足狀況。
（二）以風險為基礎的匯總方法（Risk-Based Aggregation Method）
以風險為基礎的匯總方法（以下簡稱匯總法）適用于以下兩種特殊情況：無法獲得集團的合并財務報表或是集團的內部往來無法軋差（Intra-group exposures may not be readily be netted out.）。
匯總法的思路是，在集團的實際資本中，扣除向上、向下和橫向的持股限額，然后與集團的監管資本要求進行比對，剔除集團內部持股份額的目的是為了避免資本的重復計算。計算集團實際資本的另一種方法是不扣除內部持股份額，直接計算集團的外部資本。這種方法尤其適用于以下兩種情形：集團內部持股關系不明晰或持股數額難以計算；或者集團內部存在著復雜的內部交易。集團外部資本的計算方法是：將母公司和所有子公司的來自集團外部的資本全部相加。這些外部資本包括：股權性投資、符合條件的外部債務、來自集團外部交易的保留利潤和其它符合條件的資本。[3]
（三）以風險為基礎的扣除方法（Risk-Based Deduction Method）
以風險為基礎的扣除方法（以下簡稱扣除法）也是適用于無法得到集團合并財務報表的場合，但它與匯總法的區別在于，它是從母公司的角度對子公司的資產負債項目（尤其是凈資產）進行，并允許以一個實體的資本盈余去抵銷另一實體的資本赤字的特殊作法。
扣除法的具體思路是，從母公司的實際資本中減除所有對子公司的持股份額，再加上（減去）它們的資本盈余（赤字），得到調整后的母公司資本。然后，使用調整后的母公司資本與對母公司的資本要求相比較，得出集團的資本盈余（或赤字）。
由于扣除法假設可以轉移一個實體的資本盈余，以便緩沖或抵御另一實體的經營風險，所以這種方法適用于按持股比例對子公司合并報表的情況。[4]
最終文件強調，上述三種方法可交由各監管當局視具體情形參酌選用，究竟采取哪一種方法，取決于金融集團的類型、結構以及監管信息的可獲性。與現有的監管方式相比，最終文件至少在以下四方面對金融集團資本充足性監管作出了突出貢獻：
1、以明確的度量公式取代傳統資本充足性監管的“數字游戲”，是資本充足性監管方式的一大突破。
2、一改以往不加區分、籠而統之的監管思路，針對金融集團的不同類型和不同的監管習性，提出了三套度量標準，供各國監管當局選用。
3、將非金融子公司的資本風險狀況納入監管視野，并制定了可行性規則。
4、最重要的是，所有的方法都建立在現有的單一資本充足性要求的基礎之上，并允許監管當局根據其意愿自由采納。
三、對集團監管的適宜性原則
適宜性原則（Fit and Proper Principles）是對金融集團內部管理層和重要股東（key shareholders）的任職要求。聯合論壇最終文件認為，在金融集團架構下，銀行、證券公司和保險的高級管理層和對上述實體運作施加實質性的重要股東是引領金融集團方向的重要力量，他們的正直性和適格性對監管目標的實現具有至關重要的意義。因為金融集團復雜的組織結構和關聯機構使監管機關的外部監管大費周章，而金融集團本身又容易受某些重要管理人員或重要股東決策的影響而出現異常情況，因此，通過對決策層人員的資格審查，可以一定程度上保證金融集團處于有效而審慎的管理之下，避免因決策失誤或舞弊交易而出現的金融風險。
最終文件對董事、經理等管理層和重要股東分別制定了資格審查標準。對管理層而言，在判斷其適格性時，主要是其正式的資格證書、早先的任職經歷和既往的紀錄；評判其正直性時，主要考慮以下因素：犯罪紀錄，財務狀況，是否存在追索個人債務的民事訴訟，是否存在被職業機構拒絕接納或開除的經歷，是否曾受過監管機關的懲戒以及是否存在不誠實的商業實踐等。對股東而言，對其適宜性的評價主要通過考察其商業信用、財務狀況和是否存在不利于被監管實體的所有權控制等因素進行的。
為了實施對上述人員任職資格的審慎和持續性監管，最終文件擬定了7條指導性原則（Guiding Principles）:
1、為了保證金融集團內受管制實體的審慎穩健經營，監管者必須對那些對受管制實體運作施加實質性或控制性影響的經理和董事進行必要的適宜性資格評定和審查。
2、那些持股超過特定界限或者對集團內受管制實體能夠施加重要影響的股東（即文件中所稱的“重要股東”）必須接受監管當局的任職資格審查。
3、適宜性審查在以下兩種情況下必須進行：(1)金融機構的許可批準階段；(2)集團出現異常狀況。
4、監管機關應努力使受管制實體采取必要措施，確保其決策層持續性地符合適宜性要求。
5、當集團的某一受管制實體的經理或董事可能對該集團內部另一受管制實體的經營產生重大影響時，后一受管制實體的監管者應努力與前一受管制實體的監管者進行磋商。
6、當集團的某一不受管制實體的經理或董事可能對該集團內部另一受管制實體的經營施加重大影響時，該受管制實體的監管者應努力與同該不受管制實體有業務交易的其它受管制實體的監管者進行磋商。
7、任何受管制實體的監管者一旦發現所監管實體的經理、董事或重要股東具有不符合適宜性標準的情形，應立即與集團內部其它受管制實體的監管者進行信息交流。
最終文件就金融集團的管理層和重要股東任職資格的審查及相關信息溝通提出了系統的原則和標準，但它也有明顯的缺漏，突出表現在它回避了對不合格管理人員和重要股東的懲戒和處置問題。對管理層的處置還可以通過辭退、解雇或執業資格限制等方式進行，但對不符合適宜性要求的股東如何處置，是一個非常棘手的問題。就此，筆者不揣冒昧，提出幾種方案供監管實踐中選擇適用：(1)強制退股或強制股權轉讓，由于此種方式會改變金融機構的股權結構，并涉及公司法上的抽回投資和股權轉讓限制，故僅在極端情況（如大多數股東喪失了對該股東的信任感）下采用；(2)補齊任職資質，這種方式僅在情勢尚有挽回余地時適用，如不符合財務狀況要求的股東可尋求外部資金支持以改變財務狀況，但在不符合品質條件的情況（如股東的商業信用不佳）下，這種措施便毫無用武之地；(3)以股東會決議的方式對股東權作出限制，這種方式有一定法理依據：不符合任職條件而成為金融機構股東，即股東資格有瑕疵，相應地，為了避免該瑕疵影響其決策或因濫用權力給金融機構帶來危害，就其股東權（如表決權）作出一定限制是必要的，但這種作法似乎有違“同股同權”的原則，實踐中易招致爭議；(4)外部制裁措施，即由監管機關即予外部懲戒，如罰款等，這種措施的適用面廣，但似乎對不合格股東的懲戒作用并不明顯，也無法恢復金融集團的穩健性。
四、集團監管的信息共享原則
聯合論壇曾經指派過一個特別小組（Task Force）對幾個著名的國際金融集團進行過考察調研，得出一份關于對金融集團監管信息分享的性報告。該報告為聯合論壇最終文件所吸納，形成了《監管者信息分享框架》和《監管者信息分享原則》兩份重要文件。最終文件認為，聯絡與信息共享是國際監管合作不可或缺的條件（the sine qua non），監管信息共享不僅要在國與國監管當局之間進行，還要在銀行、證券、保險等不同業務監管部門之間進行，并總結提煉出一套基本原則，用以實現上述信息交流的制度化和規范化。
（一）為了避免監管部門之間“互搭便車”的心理造成某些業務事實上無人監管，最終文件提出了“主監管機構”（Primary Supervisor）的概念。它建議，將母公司的監管機構或某個主要子公司的監管機構作為作為一個金融集團的主監管機構，承擔最重要的監管責任。例如，由其負責召集主持金融監管聯席會議，匯總各監管部門反饋的信息，對集團風險進行總體評估以及為各監管部門的工作提供指導性意見等。
（二）保證通暢的信息流，每個監管者都應當能夠獲得充分的信息，包括集團組織結構、公司治理、管理層監督和風險管理等方面的信息。
（三）每一監管者應當主動向其它監管者提供信息和通報重大事項，當監管者得知這些情況時，應及時作出答復；監管者應當及時向主要監管者交流有關重大隱患的信息，并通報已采取或可能采取的行動。
（四）除非在監管情勢另有要求，主要監管者應當與其它相關監管者分享其它相關監管者負責監管的受管制實體的信息，并通報已采取或可能采取的行動。
（五）監管者應當采取積極姿態，以建立和保持與其它監管者之間的聯系，并形成相互合作與信任的風氣。[5]
五、協調員制度
協調員（Coordinator）制度是信息交流與共享的一項輔助制度，最終文件推出協調員制度的目的在于通過協調員外部斡旋和協調的力量，實現金融集團各監管當局和監管部門之間定期的信息交流和有效的信息共享。在許多情況下，協調員往往就是承擔并表監管責任的監管者或是金融集團內最主要業務部門的監管者。
在協調員的確定上，聯合論壇最終文件并沒有提供劃一的強制性標準。它認為，在是否確定協調員以及界定協調員的地位與職責方面，應綜合考量以下因素：各監管當局的監管能力和可動用的資源、監管技術、采取的應急性救濟措施、跨部門跨境信息交換能力、金融集團的業務種類、風險因素及結構以及監管機構從金融集團內部獲取資訊的能力等。在各國監管當局或各監管部門已形成制度性的多邊或雙邊安排并能保證對金融集團的有效監管的情況下，協調員制度就沒有存在的必要。協調員的職責亦可因情勢的不同而有所區別，例如最終文件就區分了緊急情形（emergency circumstances）和正常情形（non- emergency circumstances）下協調員的不同職責。但不論如何，協調員的主要職責應涵蓋以下幾點：協調相關監管者之間的信息交換和監管行為，解答其它監管者提出的疑問，充當信息中轉樞紐。總而言之，協調員制度只是一種針對個案的靈活安排，并沒有一個固定統一的模式。
雖然最終文件允許設立多個協調員，但它并不鼓勵這種作法。它認為，單一協調員（a single coordinator）比多個協調員更容易識別和確定，也可有效避免因協調職責的分工所造成的推諉與拖沓，尤其在緊急情勢下，單一協調員的優勢體現得更加明顯。
協調員制度是最終文件的一個創見。在監管主體多元化的金融集團監管活動中，容易因監管主體之間的職責分工不清而產生重復監管和監管落空的，因此，促進各監管當局和監管部門之間的信息溝通和協調統一行動就顯得尤為必要。協調員制度是在既有的國際監管安排下實現信息共享的一種輔助制度，通過協調員外部協調和中介的作用，可以一定程度上矯正上述監管主體各自為政的弊病，但協調員制度對協調員的責任感要求較高，如果充任協調員的監管者不盡忠職守或是有意推諉，那么協調員制度便會流于形式，因此，僅靠協調員制度并不能解決監管當局和監管部門信息共享的所有問題。
六、金融集團監管國際規則對監管實踐的啟示
我國仍實行傳統的金融分業經營、分業管理體制，但隨著金融一體化和金融自由化浪潮的興起，銀、證、保三大金融業務的相互滲透日益頻繁和深入，我國的金融集團已初具雛形，其中一些多元化金融集團的跨國經營業已初具規模。[6]與金融集團日漸興起的趨勢相對應，我國目前的監管模式和監管思路仍然停留在對單一金融機構的單一業務監管上，已經產生了明顯的監管滯后和監管落空態勢。幾年前光大國際信托投資公司支付危機造成的連鎖反應，導致整個光大集團陷于負債困境，苦不堪言，就是一個深刻的教訓。[7]因此，借鑒國際監管規則，完善我國金融集團監管體制，已是目前的當務之急。
（一）我國應確定對金融集團承擔主要監管責任的主監管機構和進行信息協調的協調員。
從我國目前金融集團的發育情況來看，大多以銀行資本為主體，且與其它監管機構相比，中國人民銀行的監管經驗和監管資源較為豐富，因此目前宜由中國人民銀行承擔對金融集團的主要監管責任，并且可由其兼任協調員之職，定期召集央行、證監會、保監會三大監管部門的聯席會議，互通有無，實現對金融集團的協同監管。
有論者曾建議仿效英、日等國，以一個統一的監管機構來管理全能化金融集團，筆者認為此模式在我國現階段并不足取，理由有三：第一，此模式雖可改變“分別監管”帶來的弊害，實現對金融集團的統一、綜合監管，但涉及監管機構的新建和監管體制的變革，實現難度較大；第二，我國目前金融集團的尚處起步階段，其風險因素尚不顯著，沒有必要以監管體制的根本性變革為代價對其進行金融監管；第三，對金融集團的監管雖有英、日模式，但也存在美國的分離監管模式，二者各擅勝場，并不存在孰優孰劣的問題。只要借鑒國際監管規則，明確主監管機構的監管職責，再借助協調員的協調與中介，分離監管模式同樣也能實現對金融集團的有效監管。
（二）參照聯合論壇最終文件資本充足性估算標準，以量化公式定期評測我國金融集團的資本充足狀況。
資本充足性不僅是保護金融集團債權人利益的需要，而且也影響到金融集團的安全穩健經營和盈利能力，同時以國際規則確定金融集團的資本充足率，有助于我國金融集團不受歧視地進入國際金融市場。但我國目前顯然缺乏對金融集團資本充足性整體估算的意識，以光大集團為例，我國目前僅對其下屬控股銀行光大銀行有相應的資本充足性要求，對集團的其它子公司及母公司本身均沒有明確的資本充足性要求，光大集團前些年的債務危機顯然與此有關。故我國應借鑒相應國際規則，盡快建立對金融集團資本充足性的評價標準，由于我國金融集團的發展尚處于初級階段，內部持股和關聯交易關系并不復雜，監管機構獲取集團合并財務報表的難度并不大，因此我國完全可以以“分類度量”作為金融集團內各類業務和整個集團資本充足程度的方法。
〔關鍵詞〕金融監管法；適度監管原則；正當監管原則；有限監管；有效監管
〔中圖分類號〕D922.28〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1008-9187-（2012）03-0068-04
一、研究金融監管法基本原則的出發點
近年來關注金融法基本原則的文獻有一些，但專門研究金融監管法基本原則的卻較少。個別涉及這一問題的論述，①還往往混淆了基本原則與法律價值的界限，以致將金融監管法所欲追求的目標視為金融監管行為所應遵循的基本規則。這顯示了相關研究的薄弱和不足。
按照《布萊克法律詞典》（BLACK'S LAW DICTIONARY）的定義，所謂原則，是指“法律的基本真理或準則，一種構成其他規則的基礎或根源的總括性原理或準則。”據此可以認為，金融監管法的基本原則，是指貫穿于金融監管法實踐運作全過程之中，作為金融監管具體法律規范基礎的指導思想和原理。構成金融監管法的基本原則，在我們看來，必須同時具備以下三要素。第一，效果上具有普遍性。即金融監管法基本原則必須貫穿于金融監管法的全部實踐過程，能夠指導金融監管立法、執法、司法以及守法等各個方面。第二，形式上具有抽象性。即金融監管法的基本原則不具備作為金融監管法律規則必備的三個要素，它往往只指出法律對于金融監管行為的傾向性要求，而沒有提供具體的行為模式。這種高度抽象和概括的性質使得法律原則比規則更具有穩定性，適用的范圍更為廣泛。第三，內容上具有特定性。也就是說，能夠反映金融監管法作為一類內容、性質和價值取向相近的法律規范的基本精神和共同本質。因此，基本原則必須能夠針對金融監管介入市場的范圍、方式以及自我監督等等問題的解決提出一般性的準則或指導思想。
根據上述對基本原則構成要素的探討以及前文有關金融監管法的理論及實踐的分析，我們認為，金融監管法的基本原則有兩項，即適度監管原則和正當監管原則。
二、適度監管原則
金融監管法是在20世紀30年代伴隨金融危機和經濟大蕭條的出現、國家加強對社會經濟生活的干預而全面確立的。它為金融體系的穩定及第二次世界大戰后主要資本主義國家的經濟繁榮提供了制度保障，自此之后再未發生如30年代那樣的金融危機。但是，隨著國家持續強化其監管活動，金融體系陷入一個全面、深入、過度的監管法律體系之中，金融機構參與市場的交易價格、業務范圍、資本流動等各個方面無不受到法律的壓制，導致金融業競爭效率和創新活力的大幅降低。這種狀況違背了金融體系自身持續發展的內在要求，無法滿足社會經濟的發展需要，也引起了各國政府對金融監管的深度思考，從而導致“適度監管”理論和政策的出臺，并逐漸成為當前各國金融監管法制的主導性思想和基本規則。
適度監管原則是體現當代金融監管法本質要求的原則。法律規范金融監管行為的一個重要任務，就是確認一個比較明確的規則，借以判斷金融活動中的哪些范圍需要政府監管，哪些范圍根本不需要政府監管。根據對既往理論與實踐的反思來看，金融監管法所要確認的監管行為，既不是要回到20世紀之前僅僅倡導自由競爭的時代，也絕非要恢復已經延續了大半個世紀的國家對金融活動的全面、深入、過度的介入，相反，在全球化時代下適應現代市場經濟條件下的金融監管，只能是一種在充分尊重私權基礎之上的范圍有限的公共機制，它在資源配置中的地位和作用，只能從屬于市場的自由調節。當代金融監管法亦正是在這樣的認知前提下建構了自身的規則體系和理論框架，因而將適度監管作為基本原則，凸顯了金融監管法的發展趨勢和本質要求。
所謂適度監管，是指國家應當在充分尊重經濟自主的前提下對金融活動進行一種有限但又有效的監管。它又包含著兩項相互關聯、互為條件的內涵。
（一）有限監管
適度監管原則內蘊著監管制度在金融市場資源配置機制中的補充性、有限性。因此，確立適度監管的原則，必然要求堅持“有限監管”，即金融監管行為的授權與行使，應當體現個人自治優先、市場優先、自律優先的基本規則。析言之，凡是參與金融市場的公民、法人、其他組織乃至專業的金融機構能夠自主決定的，市場競爭機制能夠有效調節的，行業組織（如銀行業協會）和市場組織者（如證券交易所）能夠自律管理的金融活動，法律一般不設定金融監管。
對于類似中國這樣曾長期實行計劃經濟、有著政府“大包大攬”傳統的國家而言，在金融監管法中堅持有限監管的原則具有十分關鍵的意義。受計劃經濟體制的傳統影響，中國當前的金融監管機構尚未完全擺脫干預的隨意性傾向，監管行為表現為過多、過寬、低效，嚴重壓制了金融市場主體的自主范圍和決策空間。問題的根源仍然在于忽視了市場機制的基礎性和優先性與金融監管機制的補充性和有限性，導致監管機制的配置出現錯位。值得期盼的是，近年來有限監管的規則已經納入政府行政改革的總體思路中，2004年頒布的國務院《全面推進依法行政實施綱要》明確規定，“凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的，市場競爭機制能夠調節的，行業組織或者中介機構通過自律能夠解決的事項，除法律另有規定的外，行政機關不要通過行政管理去解決”。顯然，要在金融監管法的立法、執法等各個環節中切實地貫徹有限監管的原則，對于立法部門、監管部門和金融機構而言，無疑都意味著一場深刻的變革。
社會保障制度作為我國基本的社會管理制度，在保障居民生活水平，維護社會公平正義，調節居民收入分配方面發揮了重要的作用。社保基金作為社會保障制度運行的物質基礎，社保基金管理也是社會保障制度體系中最為關鍵的環節。由于社會保障基金規模龐大，對于社會保障基金管理難度也較高，近年來各種挪用、截留以及擠占社會保障基金的問題也時有發生。因此，強化對于社會保障基金的監管，確保社會保障基金的安全完整，實現社會保障基金的保值增值已經成為當前社會保障管理工作的基礎，這對于推進我國社會保障制度體系建設的規范化與制度化也具有非常重要的作用。
二、當前我國在社會保障基金監管上存在的問題分析
隨著國家對于社會保障管理的不斷重視，我國的社保基金管理也取得了較好的成績，這對于確保我國社會保障體系發揮基本生活保障功能起了重要的作用。但是由于當前制度管理弱化，導致我國社保基金風險防范力度薄弱，制約了社保基金運營管理的進一步發展。綜合分析，當前我國社保基金監管存在的問題主要有以下幾方面。
1、社會保障基金監管制度以及法律框架不完善
社會保障基金由于具有一定的特殊性，關系到國計民生以及經濟發展，因此對其監管必須具有完備的法律體系。但是目前我國在社會保障基金管理方面的法律法規仍然不完善，對于社保基金管理只是出臺了《社會保險基金行政監督辦法》、《社會保險基金財務制度》以及《社會保險費征繳暫行條例》等，而且主要是以“條例”、“規定”以及“辦法”為主，由于這些條例規定的層次較低，無法向法律一樣具有強制執行效力，因此造成了社會保險基金的監管缺乏法律解釋以及執行依據，對于提高社會保障基金的管理水平十分不利。
2、社會保障基金監管機構建設不完善
當前我國在社會保障基金監管機構建設上也存在較多的問題，主要表現在以下兩方面：首先，社會保障基金監管機構的職能不明確，監管機構同時充當了社會保障基金的委托人、投資運營管理人以及監管人的多重職責，因此監管力度很難保證，同時由于社會保險基金監管工作涉及到較多的部門，造成了社保基金監管上存在著綜合規劃以及協調一致的困難；其次，社會保障基金的監管手段較為單一，對于社會保障基金的監管主要是以行政命令的方式實現的，社會保障基金監管方式缺乏整合，勢必會造成基金的監管困難。
3、對于社會保障基金的運營監管缺乏信息披露機制
由于在我國社會保障基金的管理權、運營權以及監督權都控制在政府機構之中，在監督信息披露公開方面還存在較多的問題。關于社會保障基金信息公開管理上雖然制定了一些規定，但是這些規定都非常的簡單，而且可操作性也相對較差，沒有形成程序化以及常態化的信息公開機制，不僅造成社會保障基金社會監督的困難，同時也導致社會保障基金監督工作缺乏指導與約束，影響了社會保障基金監督的有效性。
三、社會保障基金監管的基本原則
社保基金作為我國社會保障制度運轉的物質基礎，對其進行監管也是一項系統的、重要的工作。對于社保基金的監管，同樣應該采取有效方法，按照一定的規律開展監管工作。對于社保基金的監管，應該遵循以下幾方面原則來開展。
第一，對社會保障基金的監管應遵循依法執行的原則。對于社會保障基金的監管應該嚴格按照法律法規要求行使對于社會保障基金的行政監管權力，以確保對于社會保障基金監管的權威性、約束性以及有效性。第二，對社會保障基金的監管應該遵循公正公開的原則。對社會保障基金進行監管，應該以事實作為依據，遵循客觀公正的原則，提高對于社會保障基金監管的透明度，通過采取各種管理手段對社會保障基金的管理情況進行整體的把握。第三，獨立性原則。對于社會保障基金的監管應該遵循獨立性的原則，要確保對于社會保障基金客體監管過程中，應該具有足夠的獨立權限，不會受到其他機構或者是單位的干預，能夠對社會保障機構在基金運營活動管理上進行系統全面的監督管理。第四，科學性的原則。社會保障基金的監管隨著投資市場以及經濟環境的不斷變化也處于變化之中，因此對于社會保障基金的監管也應該遵循科學性的原則，通過科學地設計基金管理以及基金投資風險預警管理，提高社保基金的監管水平。第五，審慎性的原則。對于社保基金的監管應該遵循審慎性的原則，要明確對于社保基金管理既要確保社保基金的安全，同時也要通過科學合理的管理來實現社保基金的保值增值。具體而言，就是在社保基金監管過程中應該重點針對社保基金的流動性、安全性以及效益型三項要求，通過采取專業的監督指標，對社保基金管理過程中的風險進行控制，約束社保基金的正常運作，在法律與政策允許的環境內，實現社保基金的保值與增值。
四、完善我國社會保障基金監管的可行措施研究
1、完善我國社會保障基金管理法律法規體系的建設
健全社會保障基金法律法規體系的建設，不僅可以為社會保障基金的監管提供法律依據與工作指導，同時也有助于督促社會保障基金管理部門嚴格按照法律要求進行基金的征繳、運營使用以及發放管理。首先，國家管理部門應該強化對于社會保障基金管理的專項立法，通過高層次的立法以及法律的強制性，提高對于社會保障基金監管的效力。對于社會保障監管法律體系的建設，應該遵循配套全面以及層次分明的原則，可以將合理可行以及系統的條例或者是規章經過調整完善之后，形成法律依據，以提高其約束管理效力。
關鍵詞：社保基金 監管 完善
我國社保基金監管體系是以人力資源和社會保障部門行政監管為主,加以財政監督、審計監督、稅務監督、銀行監督、內部控制和社會監督的有機配合而建立起來的。表面上,社保基金監管體系看似完備,但是由于政出多門(強調部門利益)、彼此權限或存在真空或存在交集(可能導致消極監管)等方面的原因,所以只要熟悉并掌握這一體系的“薄弱環節”,就完全有可能加以利用、謀取私利,這也是為什么社保大案頻發的原因所在。當然,盡管存在這樣或那樣的問題,也應當看到并承認,這一監管體系是我國國情的客觀體現,是目前“不最壞”的選擇。在既有的客觀情況下,如何完善社保基金監管,真正保障人權,值得深思。
一、樹立社保基金監管相關原則
社保基金監管原則既是對以往基金監管經驗的總結,又是建立和完善社保基金監管制度的基礎。依筆者看來,下面三大原則尤其重要:
1.依法監管原則
我國憲法第五條明確規定:“中華人民共和國實行依法治國,建設社會主義法治國家。”在以行政監管為主的社保基金監管活動當中,秉持依法監管的原則是行政機關遵循憲法、依法行政的應有之義。
依法監管原則首先是指社保基金監管機構的設立及其職責都必須是由法律明確規定;其次,社保基金監管的對象及其范圍必須由法律明確規定;再次,監管的內容、監管的標準、監管的方式和監管的手段,必須由法律明確規定;最后,因社保基金監管而引發的法律救濟和法律問責機制,也必須由法律明確規定。而實際上,《社會保險基金行政監督辦法》(原勞動和社會保障部,2001年5月18日,以下簡稱《辦法》)第四條也規定:“社會保險基金監督應遵循客觀、公正、合法、效率的原則。”《辦法》中提及的“合法”,理應作此理解。
2.獨立監管原則
社保基金直接關乎人民群眾切身利益,能否從形式上到實質上對其實行的公正監管,保護好這份老百姓的“保命錢”,是檢驗政府依法行政能力和行政效能高低的重要標桿,也是關系到社會穩定和發展的重要事項。而獨立監管正是尋求公正監管的必經之路。
獨立監管原則是指社保基金監管機構在法律、法規賦予的監管權限范圍內,依照法律、法規獨立地行使行政監督權力,而不受其他任何部門、個人和組織的干預,以確保監督的公正性、權威性和有效性。《辦法》中所稱的“客觀、公正”,除了強調依法監管之外,另一個體現就應當是獨立監管了。
3.審慎監管原則
社保基金運營的一大困境就是如何在現有法律和政策允許的范圍內實現保值增值,這也正是有些地方政府官員為追求個人政績、利用監管漏洞違規使用社保基金結果導致事態惡化的癥結之所在。對于社保基金監管機構而言,如何在日常監管活動中很好地貫徹審慎監管的原則,就顯得尤為重要。
審慎監管原則是指監督機構應按照基金的流動性、安全性、效益性三大原則,合理設置有關監督指標,進行評價和預測,最大限度地控制風險,促進管理運營機構自我約束基金運作行為,但同時,又要在法律和政策允許的范圍內鼓勵和支持運營機構積極地探索社保基金的保值增值新領域。簡單地說,就是既要“抓”,又要“放”。當然,隨之而來的問題便是,如何實現“抓”與“放”的統一呢?
監督機構必須進行謹慎監管,謹慎的定論與處理,做到寬嚴適度,創造一個良好的監督管理環境,才能確保社保基金的保值增值。而社保基金監管機構的管理重心,應該放在為經辦機構和基金管理服務機構的規范管理和運營創造適度的、市場化的競爭環境,防范經營風險的發生。
二、社保基金監管的完善思考
1.加大社保基金監管的投入
(1)如前文所述,我國社保基金監管賴以建立的法律基礎層次過低,直接導致因違法成本低下而出現大量的擠占、挪用甚至是貪污社保基金的行為,監管力度已不能適應實際需要。國家應加大立法投入,盡快依照憲法制定社保基金監管的基本法律和配套法規,在關系人民群眾切身利益的實質問題上,最大程度地整合現有的法律資源并加以合理利用,必定都是能夠得到人民群眾支持和擁護的。
(2)各級行政機關在追求GDP增長和經濟可持續發展的同時,也應當加大對于社保基金監管的行政投入。應當看到促經濟和保民生是有機聯系的整體,促經濟不能以犧牲民生作為代價;而保民生,是為促經濟作必要的準備和重要基礎。人民群眾的切身利益理應成為經濟發展過程中被尊重和被重視的因素,社保基金作為關系民生的重要一環,絕對應當得到政府的重視和更多的投入。
2.創新社保基金監管的制度
(1)完善現有的社保基金監管制度
在現有的社保基金監管制度當中,預決算制度和審計制度應當是兩項被期待能夠發揮重要作用的監管措施。通過合理而科學的預決算,可以最大程度的控制社保基金運營過程中的風險;而獨立的審計又可以保證和促進社保基金運營的安全。但是如同“上海社保案”一案,各地的社保案件通常都是能夠事前通過當地人大的預決算和事后通過審計部門的審計,這就很是說明問題。因此,各級人大應切實加大監管力度,完全可以考慮有針對性的設立專門的、常設的社保基金監管委員會;至于審計部門,雖然是直屬機構,但是鑒于其與地方政府的地緣關系,可以在條件成熟的情況下實行異地審計。
(2)淡化政府監管,引入專門監管
在目前的社保基金監管體系當中,政府監管是居于主要或者說核心地位的。應當承認,政府所掌握的行政資源對于社保基金監管是非常有幫助的,而且事實上我國大部門地方政府的監管還是得力的。但是,也應當看到,政府(社保基金監管機構實際上是政府的一個機構)在整個社保基金的運行關系中,地位非常奇特。它既負責社保基金征收,又負責社保基金運營,還負責社保基金監管。可以很明顯地發現,在這樣的情形下,雖然行政效能和監管效能得到了最大程度地發揮,但是權力的過度集中以及自我監管的存在使得社保基金運營活動和監管活動的風險非常大。因此,在條件成熟的情況下,完全可以考慮讓政府更多地從宏觀上對社保基金監管進行控制和引導,從而逐步退出微觀的監管環節;同時通過設立專門的、專業化的監管機構來負責具體的監管活動。這樣的專門監管既不會因為監管者與被監管者之間某些天然的聯系而讓人對其公正性產生懷疑,又能夠通過充分發揮專業優勢來推動社保基金監管的良性發展。當然,專門監管機構的地位、組成、職責等諸多方面的問題,仍是有待于相關法律的出臺和明確規定。
3.拓寬社保基金監管的渠道
關鍵詞：社保基金 監管 完善
我國社保基金監管體系是以人力資源和社會保障部門行政監管為主,加以財政監督、審計監督、稅務監督、銀行監督、內部控制和社會監督的有機配合而建立起來的。表面上,社保基金監管體系看似完備,但是由于政出多門(強調部門利益)、彼此權限或存在真空或存在交集(可能導致消極監管)等方面的原因,所以只要熟悉并掌握這一體系的“薄弱環節”,就完全有可能加以利用、謀取私利,這也是為什么社保大案頻發的原因所在。當然,盡管存在這樣或那樣的問題,也應當看到并承認,這一監管體系是我國國情的客觀體現,是目前“不最壞”的選擇。在既有的客觀情況下,如何完善社保基金監管,真正保障人權,值得深思。
一、樹立社保基金監管相關原則
社保基金監管原則既是對以往基金監管經驗的總結,又是建立和完善社保基金監管制度的基礎。依筆者看來,下面三大原則尤其重要:
1.依法監管原則
我國憲法第五條明確規定:“中華人民共和國實行依法治國,建設社會主義法治國家。”在以行政監管為主的社保基金監管活動當中,秉持依法監管的原則是行政機關遵循憲法、依法行政的應有之義。
依法監管原則首先是指社保基金監管機構的設立及其職責都必須是由法律明確規定;其次,社保基金監管的對象及其范圍必須由法律明確規定;再次,監管的內容、監管的標準、監管的方式和監管的手段,必須由法律明確規定;最后,因社保基金監管而引發的法律救濟和法律問責機制,也必須由法律明確規定。而實際上,《社會保險基金行政監督辦法》(原勞動和社會保障部,2001年5月18日,以下簡稱《辦法》)第四條也規定:“社會保險基金監督應遵循客觀、公正、合法、效率的原則。”《辦法》中提及的“合法”,理應作此理解。
2.獨立監管原則
社保基金直接關乎人民群眾切身利益,能否從形式上到實質上對其實行的公正監管,保護好這份老百姓的“保命錢”,是檢驗政府依法行政能力和行政效能高低的重要標桿,也是關系到社會穩定和發展的重要事項。而獨立監管正是尋求公正監管的必經之路。
獨立監管原則是指社保基金監管機構在法律、法規賦予的監管權限范圍內,依照法律、法規獨立地行使行政監督權力,而不受其他任何部門、個人和組織的干預,以確保監督的公正性、權威性和有效性。《辦法》中所稱的“客觀、公正”,除了強調依法監管之外,另一個體現就應當是獨立監管了。
3.審慎監管原則
社保基金運營的一大困境就是如何在現有法律和政策允許的范圍內實現保值增值,這也正是有些地方政府官員為追求個人政績、利用監管漏洞違規使用社保基金結果導致事態惡化的癥結之所在。對于社保基金監管機構而言,如何在日常監管活動中很好地貫徹審慎監管的原則,就顯得尤為重要。
審慎監管原則是指監督機構應按照基金的流動性、安全性、效益性三大原則,合理設置有關監督指標,進行評價和預測,最大限度地控制風險,促進管理運營機構自我約束基金運作行為,但同時,又要在法律和政策允許的范圍內鼓勵和支持運營機構積極地探索社保基金的保值增值新領域。簡單地說,就是既要“抓”,又要“放”。當然,隨之而來的問題便是,如何實現“抓”與“放”的統一呢?
監督機構必須進行謹慎監管,謹慎的定論與處理,做到寬嚴適度,創造一個良好的監督管理環境,才能確保社保基金的保值增值。而社保基金監管機構的管理重心,應該放在為經辦機構和基金管理服務機構的規范管理和運營創造適度的、市場化的競爭環境,防范經營風險的發生。
二、社保基金監管的完善思考
1.加大社保基金監管的投入
(1)如前文所述,我國社保基金監管賴以建立的法律基礎層次過低,直接導致因違法成本低下而出現大量的擠占、挪用甚至是貪污社保基金的行為,監管力度已不能適應實際需要。國家應加大立法投入,盡快依照憲法制定社保基金監管的基本法律和配套法規,在關系人民群眾切身利益的實質問題上,最大程度地整合現有的法律資源并加以合理利用,必定都是能夠得到人民群眾支持和擁護的。
(2)各級行政機關在追求GDP增長和經濟可持續發展的同時,也應當加大對于社保基金監管的行政投入。應當看到促經濟和保民生是有機聯系的整體,促經濟不能以犧牲民生作為代價;而保民生,是為促經濟作必要的準備和重要基礎。人民群眾的切身利益理應成為經濟發展過程中被尊重和被重視的因素,社保基金作為關系民生的重要一環,絕對應當得到政府的重視和更多的投入。
2.創新社保基金監管的制度
(1)完善現有的社保基金監管制度
在現有的社保基金監管制度當中,預決算制度和審計制度應當是兩項被期待能夠發揮重要作用的監管措施。通過合理而科學的預決算,可以最大程度的控制社保基金運營過程中的風險;而獨立的審計又可以保證和促進社保基金運營的安全。但是如同“上海社保案”一案,各地的社保案件通常都是能夠事前通過當地人大的預決算和事后通過審計部門的審計,這就很是說明問題。因此,各級人大應切實加大監管力度,完全可以考慮有針對性的設立專門的、常設的社保基金監管委員會;至于審計部門,雖然是直屬機構,但是鑒于其與地方政府的地緣關系,可以在條件成熟的情況下實行異地審計。
(2)淡化政府監管,引入專門監管
在目前的社保基金監管體系當中,政府監管是居于主要或者說核心地位的。應當承認,政府所掌握的行政資源對于社保基金監管是非常有幫助的,而且事實上我國大部門地方政府的監管還是得力的。但是,也應當看到,政府(社保基金監管機構實際上是政府的一個機構)在整個社保基金的運行關系中,地位非常奇特。它既負責社保基金征收,又負責社保基金運營,還負責社保基金監管。可以很明顯地發現,在這樣的情形下,雖然行政效能和監管效能得到了最大程度地發揮,但是權力的過度集中以及自我監管的存在使得社保基金運營活動和監管活動的風險非常大。因此,在條件成熟的情況下,完全可以考慮讓政府更多地從宏觀上對社保基金監管進行控制和引導,從而逐步退出微觀的監管環節;同時通過設立專門的、專業化的監管機構來負責具體的監管活動。這樣的專門監管既不會因為監管者與被監管者之間某些天然的聯系而讓人對其公正性產生懷疑,又能夠通過充分發揮專業優勢來推動社保基金監管的良性發展。當然,專門監管機構的地位、組成、職責等諸多方面的問題,仍是有待于相關法律的出臺和明確規定。
3.拓寬社保基金監管的渠道
關鍵詞：社保基金監管完善
我國社保基金監管體系是以人力資源和社會保障部門行政監管為主,加以財政監督、審計監督、稅務監督、銀行監督、內部控制和社會監督的有機配合而建立起來的。表面上,社保基金監管體系看似完備,但是由于政出多門(強調部門利益)、彼此權限或存在真空或存在交集(可能導致消極監管)等方面的原因,所以只要熟悉并掌握這一體系的“薄弱環節”,就完全有可能加以利用、謀取私利,這也是為什么社保大案頻發的原因所在。當然,盡管存在這樣或那樣的問題,也應當看到并承認,這一監管體系是我國國情的客觀體現,是目前“不最壞”的選擇。在既有的客觀情況下,如何完善社保基金監管,真正保障人權,值得深思。
一、樹立社保基金監管相關原則
社保基金監管原則既是對以往基金監管經驗的總結,又是建立和完善社保基金監管制度的基礎。依筆者看來,下面三大原則尤其重要:
1.依法監管原則
我國憲法第五條明確規定:“中華人民共和國實行依法治國,建設社會主義法治國家。”在以行政監管為主的社保基金監管活動當中,秉持依法監管的原則是行政機關遵循憲法、依法行政的應有之義。
依法監管原則首先是指社保基金監管機構的設立及其職責都必須是由法律明確規定;其次,社保基金監管的對象及其范圍必須由法律明確規定;再次,監管的內容、監管的標準、監管的方式和監管的手段,必須由法律明確規定;最后,因社保基金監管而引發的法律救濟和法律問責機制,也必須由法律明確規定。而實際上,《社會保險基金行政監督辦法》(原勞動和社會保障部,2001年5月18日,以下簡稱《辦法》)第四條也規定:“社會保險基金監督應遵循客觀、公正、合法、效率的原則。”《辦法》中提及的“合法”,理應作此理解。
2.獨立監管原則
社保基金直接關乎人民群眾切身利益,能否從形式上到實質上對其實行的公正監管,保護好這份老百姓的“保命錢”,是檢驗政府依法行政能力和行政效能高低的重要標桿,也是關系到社會穩定和發展的重要事項。而獨立監管正是尋求公正監管的必經之路。
獨立監管原則是指社保基金監管機構在法律、法規賦予的監管權限范圍內,依照法律、法規獨立地行使行政監督權力,而不受其他任何部門、個人和組織的干預,以確保監督的公正性、權威性和有效性。《辦法》中所稱的“客觀、公正”,除了強調依法監管之外,另一個體現就應當是獨立監管了。
3.審慎監管原則
社保基金運營的一大困境就是如何在現有法律和政策允許的范圍內實現保值增值,這也正是有些地方政府官員為追求個人政績、利用監管漏洞違規使用社保基金結果導致事態惡化的癥結之所在。對于社保基金監管機構而言,如何在日常監管活動中很好地貫徹審慎監管的原則,就顯得尤為重要。
審慎監管原則是指監督機構應按照基金的流動性、安全性、效益性三大原則,合理設置有關監督指標,進行評價和預測,最大限度地控制風險,促進管理運營機構自我約束基金運作行為,但同時,又要在法律和政策允許的范圍內鼓勵和支持運營機構積極地探索社保基金的保值增值新領域。簡單地說,就是既要“抓”,又要“放”。當然,隨之而來的問題便是,如何實現“抓”與“放”的統一呢?
監督機構必須進行謹慎監管,謹慎的定論與處理,做到寬嚴適度,創造一個良好的監督管理環境,才能確保社保基金的保值增值。而社保基金監管機構的管理重心,應該放在為經辦機構和基金管理服務機構的規范管理和運營創造適度的、市場化的競爭環境,防范經營風險的發生。
二、社保基金監管的完善思考
1.加大社保基金監管的投入
(1)如前文所述,我國社保基金監管賴以建立的法律基礎層次過低,直接導致因違法成本低下而出現大量的擠占、挪用甚至是貪污社保基金的行為,監管力度已不能適應實際需要。國家應加大立法投入,盡快依照憲法制定社保基金監管的基本法律和配套法規,在關系人民群眾切身利益的實質問題上,最大程度地整合現有的法律資源并加以合理利用,必定都是能夠得到人民群眾支持和擁護的。
(2)各級行政機關在追求GDP增長和經濟可持續發展的同時,也應當加大對于社保基金監管的行政投入。應當看到促經濟和保民生是有機聯系的整體,促經濟不能以犧牲民生作為代價;而保民生,是為促經濟作必要的準備和重要基礎。人民群眾的切身利益理應成為經濟發展過程中被尊重和被重視的因素,社保基金作為關系民生的重要一環,絕對應當得到政府的重視和更多的投入。
2.創新社保基金監管的制度
(1)完善現有的社保基金監管制度
在現有的社保基金監管制度當中,預決算制度和審計制度應當是兩項被期待能夠發揮重要作用的監管措施。通過合理而科學的預決算,可以最大程度的控制社保基金運營過程中的風險;而獨立的審計又可以保證和促進社保基金運營的安全。但是如同“上海社保案”一案,各地的社保案件通常都是能夠事前通過當地人大的預決算和事后通過審計部門的審計,這就很是說明問題。因此,各級人大應切實加大監管力度,完全可以考慮有針對性的設立專門的、常設的社保基金監管委員會;至于審計部門,雖然是直屬機構,但是鑒于其與地方政府的地緣關系,可以在條件成熟的情況下實行異地審計。
(2)淡化政府監管,引入專門監管
在目前的社保基金監管體系當中,政府監管是居于主要或者說核心地位的。應當承認,政府所掌握的行政資源對于社保基金監管是非常有幫助的,而且事實上我國大部門地方政府的監管還是得力的。但是,也應當看到,政府(社保基金監管機構實際上是政府的一個機構)在整個社保基金的運行關系中,地位非常奇特。它既負責社保基金征收,又負責社保基金運營,還負責社保基金監管。可以很明顯地發現,在這樣的情形下,雖然行政效能和監管效能得到了最大程度地發揮,但是權力的過度集中以及自我監管的存在使得社保基金運營活動和監管活動的風險非常大。因此,在條件成熟的情況下,完全可以考慮讓政府更多地從宏觀上對社保基金監管進行控制和引導,從而逐步退出微觀的監管環節;同時通過設立專門的、專業化的監管機構來負責具體的監管活動。這樣的專門監管既不會因為監管者與被監管者之間某些天然的聯系而讓人對其公正性產生懷疑,又能夠通過充分發揮專業優勢來推動社保基金監管的良性發展。當然,專門監管機構的地位、組成、職責等諸多方面的問題,仍是有待于相關法律的出臺和明確規定。
3.拓寬社保基金監管的渠道
(1)建立群眾性監督組織
社保基金事關人民群眾的切身利益,其征收、運營、監管活動沒有理由讓當事群體置身事外,況且隨著社會主義法治社會進程的深入,公民意識和權利意識也越來越深入人心。政府關起門來監管的做法只能讓群眾無端猜測,這對于樹立法治型政府和服務型政府的良好形象是沒有幫助的。同時,近年來,人民群眾圍繞自身利益問題參與配合政府行政管理活動的能力已經得到了很大程度地加強。因此,可以考慮設立諸如社保基金監管協調機制之類的有群眾參與的組織,針對社保基金的相關問題讓人民群眾充分發表意見、參與配合,讓人民群眾有更多的參與感和責任感,這樣一來,社保基金的相關工作必定會進行得更為順利。超級秘書網
(2)建立專家顧問委員會
社保基金的征收、運營及監管活動,事務紛繁復雜,專業性要求極高,在既有的社保基金監管體制之下,政府相關部門的管理水平和專業能力未必與實際要求吻合。這就有必要考慮成立以法律、經濟、社保相關專家學者和國內外有一定影響的專業人士為來源的專家顧問委員會。這樣的組織,一方面可以作為咨詢機構應對政府在社保基金管理活動中遇到的專業性問題,以避免事前決策的盲目性和增強處理突發問題時措施的得力性;另一方面其還可以作為政府擴大與社會就社保基金相關問題的交流的平臺,從而提升行政透明度和樹立智力型政府形象。
(3)地方政府需要發揮更多的地方智慧
前文已述,我國社保基金監管體系的法律基礎并不堅實,中央給予的政策空間不算寬裕,社保基金各項具體工作任務繁重,各地方政府不得不面對的問題是,如何在這些現實還將持續存在一段時間的情況下更好地實現社保基金征收、運營和監管三者之間的良性互動。毫無疑問,地方政府需要發揮更多的地方智慧,即以本地實際情況作為考量的基礎,圍繞社保基金的核心問題(如保值增值等),尋求更多的、來自社會生活各個方面的支持(尤其是本地人民群眾的支持),發揮更大的主觀能動性,營造富有特色的地方社保基金監管模式,而中央政府也應當在承認、鼓勵并支持地方政府的這種積極的探索。
參考文獻:
[1]王宏.社保基金監管法律制度研究[D].北京:北京交通大學,2007.
[2]巴曙松,譚迎慶,丁波.社保基金監管的現狀、問題與建議[J].經濟研究參考,2007,(58):48-52.
關鍵詞 社保基金 監管 健全
中圖分類號：F840 文獻標識碼：A
1社保基金監管相關原則
1.1依法監管原則
依法監管原則首先是指社保基金監管機構的設立及其職責都必須是由法律明確規定；其次，社保基金監管的對象及其范圍必須由法律明確規定；再次，監管的內容、監管的標準、監管的方式和監管的手段，必須由法律明確規定；最后，因社保基金監管而引發的法律救濟和法律問責機制，也必須由法律明確規定。
1.2獨立監管原則
社保基金直接關乎人民群眾切身利益，能否從形式上到實質上對其實行的公正監管，保護好這份老百姓的“保命錢”，是檢驗政府依法行政能力和行政效能高低的重要標桿，也是關系到社會穩定和發展的重要事項。而獨立監管正是尋求公正監管的必經之路。獨立監管原則是指社保基金監管機構在法律、法規賦予的監管權限范圍內，依照法律、法規獨立地行使行政監督權力，而不受其他任何部門、個人和組織的干預，以確保監督的公正性、權威性和有效性。
1.3審慎監管原則
審慎監管原則是指監督機構應按照基金的流動性、安全性、效益性三大原則，合理設置有關監督指標，進行評價和預測，最大限度地控制風險，促進管理運營機構自我約束基金運作行為，但同時，又要在法律和政策允許的范圍內鼓勵和支持運營機構積極地探索社保基金的保值增值新領域。監督機構必須進行謹慎監管，謹慎的定論與處理，做到寬嚴適度，創造一個良好的監督管理環境，才能確保社保基金的保值增值。而社保基金監管機構的管理重心，應該放在為經辦機構和基金管理服務機構的規范管理和運營創造適度的、市場化的競爭環境，防范經營風險的發生。
1.4透明監管原則
各地社保基金保值增值的壓力逐年增大，這一現實賦予了基金管理者更多的行使自由裁量權的充分理由。鑒于此，當前建立嚴格的信息披露制度，提高社保基金營運的透明度，使養老保險基金管理者、投資者等各方獲得充分的信息，減少因不完全甚至虛假錯誤信息導致的風險和損失十分必要。基金營運機構必須將基金投資的成本、效益及其他重大事項及時向公眾披露，監管機構則著重審查信息披露的真實性。社會保險機構應當每年向社會公告社保基金的支付、積累、運營等情況，并通過法規予以明確應由何種機構、通過何種形式，并以何種周期、以何種標準和規則向參保人公布，公布何種信息等關鍵問題，逐步實現社保基金的公平、公開、公正。
2健全社保基金監管的措施
2.1加大社保基金監管的投入
我國社保基金監管賴以建立的法律基礎層次過低，直接導致因違法成本低下而出現大量的擠占、挪用甚至是貪污社保基金的行為，監管力度已不能適應實際需要。國家應加大立法投入，盡快依照憲法制定社保基金監管的基本法律和配套法規，在關系人民群眾切身利益的實質問題上，最大程度地整合現有的法律資源并加以合理利用，必定都是能夠得到人民群眾支持和擁護的。
各級行政機關在追求GDP增長和經濟可持續發展的同時，也應當加大對于社保基金監管的行政投入。應當看到促經濟和保民生是有機聯系的整體，促經濟不能以犧牲民生作為代價；而保民生，是為促經濟作必要的準備和重要基礎。人民群眾的切身利益理應成為經濟發展過程中被尊重和被重視的因素，社保基金作為關系民生的重要一環，絕對應當得到政府的重視和更多的投入。
2.2創新社保基金監管的制度
在現有的社保基金監管制度當中，預決算制度和審計制度應當是兩項被期待能夠發揮重要作用的監管措施。通過合理而科學的預決算，可以最大程度地控制社保基金運營過程中的風險；而獨立的審計又可以保證和促進社保基金運營的安全。政府監管是居于主要或者說核心地位的。應當承認，政府所掌握的行政資源對于社保基金監管是非常有幫助的，而且事實上我國大部門地方政府的監管還是得力的。社保基金監管機構實際上是政府的一個機構，它在整個社保基金的運行關系中，地位非常奇特。既負責社保基金征收，又負責社保基金運營，還負責社保基金監管。在這樣的情形下，雖然行政效能和監管效能得到了最大程度的發揮，但是權力的過度集中以及自我監管的存在使得社保基金運營活動和監管活動的風險非常大。在條件成熟的情況下，完全可以考慮讓政府更多地從宏觀上對社保基金監管進行控制和引導，從而逐步退出微觀的監管環節，通過設立專門的、專業化的監管機構來負責具體的監管活動。專門監管既不會因為監管者與被監管者之間某些天然的聯系而讓人對其公正性產生懷疑，又能夠通過充分發揮專業優勢來推動社保基金監管的良性發展。
參考文獻
