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關鍵詞：地方金融;監管體制;改革
中圖分類號：F832 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2014）11-0027-06
地方金融監管體制是我國金融體制的有機組成部分，是區域經濟、社會穩定的重要制度保障。黨的十八屆三中全會明確提出：“落實金融監管改革措施和穩健標準，完善監管協調機制，界定中央和地方金融監管職責和風險處置責任。”2013年12月，山東省政府印發《關于健全地方金融監管體制的意見》（魯政發[2013]28號），山東省地方金融監管體制改革全面啟動。本文選擇濟南、青島、東營、臨沂、濱州為樣本，走訪省、地（市）、縣（市）金融辦及山東省“一行三局”，實地考察《關于健全地方金融監管體制的意見》落實情況及地方金融監管面臨的問題，并對加快完善山東省地方金融監管體制提出對策建議。
一、山東省地方金融監管體制現狀
（一）地方金融監管組織體系
當前，山東省已形成以“省維護金融穩定工作領導小組”為領導，“一行三局”與各級政府職能部門相結合的地方金融監管格局。其中，領導小組主要負責貫徹落實中央和省委、省政府有關金融穩定工作部署，分析全省金融穩定形勢，協調解決影響全省金融業穩健運行的重大問題，提高金融風險防范和處置成效。“一行三局”負責對信貸市場、貨幣市場、資本市場、保險市場進行監管。地方政府負責管理中央駐魯金融監管部門法定監管范圍之外的新型金融組織和金融活動（見圖1）。
山東省地方金融監管權限分屬以下部門：金融辦（地方金融監管局）負責監管小額貸款公司、融資性擔保公司、農民信用互助社、民間融資機構、區域易市場;發改委（局）負責管理各類股權投資公司、投資基金、企業債發行;商務廳（局）負責典當、融資租賃公司審批與監管。此外，山東省農村信用合作社聯社對全省農信社系統（農商行、農合行、農信社）行使部分監管權;省農業廳參與對全省農業政策性保險試點工作的監管;省供銷合作社系統負責對農村資金互助組織進行審批。
在地方金融監管體系中，各級金融工作辦公室居于重要地位。以省級金融辦為例，其承擔的監管職責為兩方面：一是協調組織對地方金融機構的管理，包括對股權投資、私募基金、產權交易所、小額貸款公司、融資性擔保公司等準金融機構的監管;二是主動協調中央監管部門，完善相應監管制度，建立金融風險預警系統，提高金融風險意識和防范能力，維護金融秩序，開展生態環境建設。
（二）山東省地方金融監管改革的特點
比較國內各地金融監管實踐，山東省地方金融監管具有以下特點：
第一，地方金融監管改革走在全國前列。2013年山東、遼寧被銀監會列為地方金融監管體制改革試點省份。同年12月，山東省率先出臺《關于建立健全地方金融監管體制的意見》（以下簡稱《意見》），明確了地方政府的金融監管職責，地方金融監管的體制機制，監管方式、組織實施，各項改革措施穩步推進。作為全國最早啟動地方金融監管改革的省份之一，山東的探索與實踐將為全國提供可復制與可推廣的經驗。
第二，地方金融監管組織體系初步形成。山東省率先在省、地（市）、縣（市）三級設立獨立的地方金融監督管理機構。自2013年末以來，各級金融工作辦公室增掛“地方金融監督管理局”，預計2014年底，全省各縣區市將完成機構設置，明確職能和編制。金融監督管理局為各類地方金融組織的主管部門，將整合分散于各職能部門的監管職責，逐步形成統一歸口管理，發改委、商務局等部門相互配合的監管模式。
第三，山東省金融辦不涉及金融國資管理。上海和遼寧等省市將本應由國資委進行監管的地方金融國資的監管權限托管給金融辦，并且承擔相應的國資的保值增值責任。按照《意見》，山東省各級地方金融監督管理局成立后，金融辦的職能從原來的“綜合、協調、指導、服務”轉向“協調與監管”并重，地方金融監管成為其核心職能，不涉及金融國資管理。
二、山東省地方金融監管體制存在的問題
（一）地方政府金融監管權責不完全對等
《意見》明確規定，地方金融監管的對象主要是“中央駐魯金融監管部門法定監管范圍之外的新型金融組織和金融活動”，地方政府對于轄區內金融機構并無監管權限。但在我國現有金融監管體制下，地方政府具有維護省內金融穩定、防范和協助“一行三局”化解地方金融風險的職責，特別是地（市）、縣（市）級政府在處置涉及金融機構的局部性風險方面發揮著主導作用。同時，銀監分局在縣（市）級的監管辦事處人員少、監管的銀行類金融機構眾多，證監局、保監局在地（市）、縣（市）基層均缺乏機構，“一行三局”履行監管職能需要地方金融辦的協助與支持。地方政府對金融機構監管權力有限，對新型（準）金融組織風險監管尚缺少切實有效的手段，風險處置責任偏重。
（二）地方金融辦（監管局）履職存在諸多制約
第一，發展與監管之間存在沖突。目前，地方金融辦與金融監督管理局實行“一套機構、兩個牌子”，但兩者的目標并不完全一致。從發展角度看，地方金融辦需要積極爭取改革試點，鼓勵和推進金融創新，為當地經濟發展籌措資金;但從監管角度看，地方金融監督管理局又需要控制風險、維持金融穩定。特別是在各類新型金融機構試點中，“重發展、輕監管”和“重監管、輕發展”的現象在各地均有顯現，如何保持兩者的平衡是地方金融監管機構面臨的考驗。
第二，履職缺乏必要的法律依據。目前，對小額貸款公司、融資性擔保機構、民間資本管理機構、資金互助專業合作社等機構的監管依據均為地方政府或部門的文件，而非行政性法規。監管機構在監管過程中難以行使有效的處罰措施，存在執法依據上的空白。同時，由于缺少監管的法律依據，一些傳統的監管方式難以為繼。例如，在簡政放權的大背景下，地方金融辦無法再借助工商年審等手段，對股權投資公司實施監管。
第三，單位性質和工作職能存在矛盾。目前，我省各級金融辦（監管局）多為政府組成部門，也有部分地（市）為政府直屬事業單位（如濱州市），經省政府授權負責地方金融監管工作。但從性質上看，事業單位不具備執法資格，即使地方金融監管有了法律依據，能否正常行使職能仍有爭議。地方金融監管機構存在上下機構設置不統一、機構性質和職能不匹配的矛盾。
第四，縣（市）級地方金融監管部門履職能力不足。一是部分地（市）、縣（市）級金融監管機構及隊伍建設尚處于起步階段，監管力量薄弱，編制和人員尚未完全到位。現有人員缺乏從事金融管理工作的知識儲備和經驗，對現場檢查、非現場檢查、準入管理、合規管理等監管手段還不熟悉，日常工作多停留在簡單的審批上，無法滿足金融專業監管的要求。二是作為監管的直接和第一責任單位，地方金融監管局在小額貸款公司、融資性擔保公司等準金融機構的設立變更過程中只有初審權，缺乏審批和管理權限，權力與責任不盡一致。
（三）地方金融監管歸口管理落實存在難度
針對全省地方金融監管工作存在的機構不足、力量薄弱、職能缺位、業務分散等突出問題，山東省積極推進融資租賃、典當、拍賣、股權投資、創業投資、農業保險等地方金融業務統一歸口管理。但調查顯示，“統一管理”目前只在全省部分地區得以落實（如濟南市）。由于對上述機構的管理權限在中央層面分散于各大部委，從業務對口角度看，省級機構管理權限統一歸口存在障礙，推進并不順利。
（四）與“一行三局”的溝通機制有待完善
當前，有關金融機構風險狀況的信息主要由“一行三局”掌握，地方金融監管部門則掌握各類新型（準）金融機構的業務信息。各機構通常在其職權范圍內行使金融管理職能，彼此間缺乏有效的信息共享機制，監管合力不足。雖然省、地（市）各級政府成立了金融穩定工作領導小組（或金融穩定聯席會議）等，但其作用主要是金融風險事件爆發后，由其牽頭負責處理風險事件、化解債務危機、維持社會穩定，或者是分析地方金融運行情況，研究如何爭取金融機構對地方經濟發展的資金支持，對地方金融監管事務統籌與管理的力度不夠。“一行三局”與地方金融監管機構間的制度性協調機制亟待強化。
（五）民間金融監管存在空白
2013年底，山東省在全省逐步推開民間融資規范引導工作，規范發展民間融資機構，規范民間融資秩序，促進民間資金供給與需求的有效對接。相較于浙江溫州等以市為單位試點的地區，山東省成為全國首個在省級層面全面推動此項工作的省份。但是，民間金融本身存在著透明度低、隨意性大、風險難以監測的局限性，地方監管力量顯得非常薄弱。地方政府對民間借貸、非法集資問題被動應對，對金融違法違規行為難以事前發現和處理。新型（準）金融機構如小額貸款公司、融資性擔保公司等違規參與民間金融的現象屢有發生。對于非融資性擔保公司、網絡貸款公司、投資咨詢公司等，目前還沒有明確的監管主體，這成為地方金融監管的漏洞和盲區。
（六）缺乏處理風險事件的長效機制
在風險防控方面，《意見》雖然提出“建立地方金融數據監測信息系統，加強相關監管信息數據交換與整合”，“切實做好風險預警、評估和處置工作，嚴格防范苗頭性、趨勢性問題引發系統性、區域性風險等措施”，但是當前地方金融統計體系、風險監測制度體系不健全，數據采集的時效性、準確性受限，無法及時監測地方金融運行。在現有的金融監管法律體系中，尚缺少對地方金融監管和危機應急處理的制度設計。特別是對于小額貸款公司、融資性擔保公司等眾多新型（準）金融機構，尚未建立明確的投資者保護制度和相關風險救助體系，各地普遍缺少穩定基金或風險準備金等風險緩沖制度。
（七）地方金融監管的法律法規建設相對滯后
當前，山東省地方性金融機構的發展還處于起步階段，與監管法規相配套的實施細則和管理辦法尚在制定和完善過程中。在地方金融監管領域的眾多規范性文件中，部門規章的比重過大，實施起來缺乏權威性。同時，許多行業監管制度不健全，規范性法律文件之間的銜接性不強，存在著重復和空白。一些機構受利益驅使，超范圍經營甚至違規開展業務，給金融運行帶來風險;對于許多的金融糾紛，很多依據是非正式的制裁機制和習慣性法則，影響金融穩定。
三、完善山東省地方金融監管體制的對策
地方金融監管是一項系統工程。在當前經濟金融形勢下，建議按照“全面統籌、安全穩健、公平高效、靈活適用”的原則，加快落實《意見》，完善地方金融監管組織體系，推進地方政府與中央金融監管部門協調配合，防止出現監管滯后和監管真空，確保山東省金融運行的穩定（山東省地方金融監管組織體系框架設計如圖2所示）。具體建議如下：
（一）完善地方金融監管立法體系
一是加快立法進程，盡快出臺《山東省地方金融監督管理條例》等地方性法規，明確各級地方金融監督管理的機構、職責、措施和法律責任等，為地方金融監管機構提供法律支持。二是在各級政府前期的各類“意見、管理暫行辦法、實施方案”等文件基礎上，由省政府出臺針對小額貸款公司、融資性擔保公司、民間融資機構的地方性法規，配套完善相關實施細則，規范其業務發展，使地方金融監管有法可依。
（二）健全三級“金融監管聯席會議”制度
強化現有各級“金融穩定領導小組”功能，在省、地（市）、縣（市）三級建立由“一行三局”、金融辦（監管局）、發改委、商務廳等部門組成的“金融監管聯席會議”制度，統一機構職能、完善議事規則。作為地方金融監督管理的最高協調機構，聯席會議定期召開，負責研究加強行業監管的工作意見，制定地方金融監管標準及監測框架，建立金融業綜合信息平臺。把信用體系規劃、信用管理制度建設、信用監管納入工作職責，建立權責明確的風險排查、風險處置與損失承擔機制，監測、評價各地區風險情況。必要時聯合有關部門開展專項整治活動，打擊非法集資、非法證券、金融詐騙等犯罪活動，共同維護區域金融穩定。
（三）發揮各級金融辦（監管局）的作用
第一，穩步推進地方金融監管權限歸口管理。統一歸口管理是地方金融監管體制改革的趨勢。當前，應在理清責任機構的基礎上，逐步將監管權限向各級金融監督管理局劃轉。落實“誰審批、誰監管、誰負責”的基本工作原則，著力解決多頭管理問題，避免監管重疊、消除監管空白。不強求上下對齊，積極穩妥地推進歸口管理工作。
第二，強化金融辦（監管局）的協調服務、宏觀管理職能。各級金融辦（監管局）應將地方金融管理工作的重點從爭取資金投入轉為地方金融協調、管理和服務，以市場化的金融資源配置為主導，不干預金融機構的具體業務操作。地方金融監管部門應從實際情況和經濟發展規律出發，制定本地區的金融業發展規劃，著力加強地方金融生態和信用環境建設，為地方金融體系整體功能的發揮創造良好的制度環境和外部條件。
第三，地方金融監管重心向地（市）、縣（市）下移。當前，小額貸款公司、民間資本管理公司等新型（準）金融機構主要在縣（市）區域內開展經營活動，而各類風險事件也多發生在縣（市）一級。因此，地方金融監管制度設計應立足現實，在監管的機構設置、人員配備、經費投入等方面向基層傾斜。同時，適當下放對小額貸款公司、融資性擔保機構的審批和管理權限，提高地（市）、縣（市）地方金融監管部門監管工作自主性。
（四）完善監管機構間的分工與協作機制
第一，加強與“一行三局”的合作。在現行金融監管框架下，地方金融監管局與“一行三局”應適度分工、緊密配合，共同做好金融監管。“一行三局”主要監管客戶眾多、風險容易外溢并誘發系統性風險的金融活動。地方金融監管部門負責部分“一行三局”無法覆蓋的領域的監管，應發揮基層的監管信息優勢，消除局部金融活動風險。
第二，推動與政府相關部門的協作。按照《意見》的規定，地方金融監管對象包括轄區小額貸款公司、融資性擔保公司、民間資本管理機構、民間融資登記服務機構等新型金融組織和權益類、大宗商品類等具有金融屬性的交易場所。在地方金融監管統一歸口模式下，雖然監管權限最終將劃歸各級地方金融監管局，但現階段受人員、專業等方面的限制，要做好監管工作，尚需要發改委、商務局等部門的協助（包括與省級、中央各部委的協調）。
（五）創新地方金融監管模式
第一，完善地方（準）金融機構治理結構。在設立審批上，建立公開選擇機制，確保主發起人具備充足的風險承受能力，防止出現虛假、欺詐行為;加強對公司法人的合法性、真實性監管，探索建立地方金融機構高管任職資格核準制度。強化對公司高級管理層的監督，實現權力責任制衡機制，把對金融機構的業務監管與對高級管理層的監管有機結合起來。
第二，對地方（準）金融機構內部運行的監管機制。地方各級金融監管機構定期對相關市場主體經營情況和風險狀況進行監測、分析、評估和預警，全面揭示風險與問題，出具年度監管報告。對金融機構的內部運營機制進行有效監督，對經營管理決策、執行、監督行為進行全程監控，明確合理的資產流動性、風險準備金等要求，增強對高風險行業的行為約束。
第三，創新地方金融監管工作機制。推廣臨沂市的經驗，加強與社會中介組織的協作，充分發揮各類銀行業協會、保險業協會的自律管理職能。引入第三方機構，開展現場與非現場專項檢查工作，各類機構必須聘請會計師事務所進行年度財務審計。
（六）建立地方金融監管信息共享制度
一是加快建立地方金融征信體系。從縣（市）基層著手，由金融辦牽頭，整合村鎮銀行、小額貸款公司、融資性擔保公司、民間資本管理公司等未納入央行征信系統的地方金融機構信用信息，建立地方金融機構貸款信息共享平臺。通過征信管理平臺，建立信息化數據庫，實現信息采集、錄入、分析和使用的透明化，為民間金融風險防范提供支持。二是探索將地方金融征信體系接入人民銀行征信系統，建立信息共享機制，明確信息共享的范圍、采集分工、信息共享方式等，減少市場主體交易過程中的信息不對稱，共同打造良好的金融生態環境。
（七）健全地方金融風險事件處理機制
第一，籌建地方金融穩定基金。由各級金融辦牽頭建立金融穩定基金，用于金融機構的兼并、重組、救助和退出等金融風險處置，提升金融風險的規避與處置能力。發揮行業協會作用，針對特定行業（如小額貸款公司）探索建立風險補償基金，提高行業抗風險能力。爭取人民銀行和銀監會支持，試點建立面向全省村鎮銀行的存款保險制度。
第二，建立風險處置快速反應機制。在各級地方金融監管機構設置獨立的風險管理部門，負責對風險的集中分析和跨部門風險的協同管理，強化風險防范和處置職能。建立金融風險處置工作預案制度，健全群眾舉報、媒體監督、日常監管和定期排除等渠道，對突發性事件做到及時處置，防止局部風險演變擴散為系統性風險。創新司法模式，設立金融仲裁院、金融犯罪偵查支隊、金融法庭，建立金融監管與金融審判聯席會議制度，多方協作化解金融風險。
第三，建立完善金融機構的市場退出機制。設計符合實際的風險指標體系和風險評價標準。明確對地方中小金融機構的風險處置責任，制定風險處置、損失分攤辦法。對長期業務不足、評級不達標的機構，建立退出機制;對嚴重違法違規、經營不善導致資不抵債的新型地方金融機構依法實施破產清算。
參考文獻：
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Problems Faced by Local Financial Regulatory System in Shandong and the Countermeasures
Zhang Xu Zhang Jing
（Economics School of Qingdao University，Qingdao Shandong 266071）
關鍵詞：地方金融 管理體制 對策建議
一、地方金融在地方經濟發展中的作用
一是地方金融有效緩解了城鄉主體融資難的局面。以服務中小企業為己任的城市商業銀行和支農主力局農村信用社，充分發揮地緣優勢，大力創新金融產品和服務方式，著力調整信貸資產結構，優化信貸資源配置，為中小微、“三農”提供了更加豐富的融資渠道。二是地方金融機構樹立普惠制金融理念，努力將金融服務覆蓋到社會所有階層，消除金融服務空白區域。農村信用社、村鎮銀行根植于農村，不斷滿足“三農”和中小微企業融資需求，著力支持農村經濟發展；小貸公司以其簡便的服務方式，為小微企業和個體經濟發展提供了強力支持；農村資金互助社以其互助的形式，有效緩解農村居民生產、生活所需資金，促進了農村居民共同增收致富。三是地方金融體系提升了社會信用意識，優化了地方金融生態環境。地方金融機構積極參與社會信用體系建設，主動向誠實守信的金融參與主體傾斜金融資源，對缺乏信用意識的金融參與主體制定限制措施，推進地方金融生態環境持續好轉，金融生態的良性循環得以實現。
二、地方金融管理體制面臨的主要問題
（一）分塊監管，重復交叉
當前，地方金融監管組織體系涉及政府金融辦、人民銀行、銀監、工商、公安、法院、行業協會等多個管理機構，分工繁雜、職權分散、職能邊界模糊，監管重疊與監管真空并存。如：銀監局負責農信社監管，但省政府委托省聯社負責農信社的高管任命、業務監管等，而部分準金融機構對于中央、地方金融管理體制而言都是監管盲區。這種“九龍治水”的管理模式不僅有礙于全面掌握地方金融發展概貌、統一調配金融資源，而且容易產生相互推諉、覆蓋面不全等弊端，也容易產生違法交易。
（二）權責混淆，職能沖突
一是權責混淆。目前不少地方的金融辦充當了地方金融國資委的角色，控制地方金融機構的高管任免，并以下規模、定增速、搞排名的行政手段干預金融機構的日常經營，董事會、理事會職能弱化，甚至形同虛設，公司治理紙上談兵，與中央政府金融改革和監管的總體思路背道而馳。二是監管職能沖突。地方金融辦作為地方金融管理協調部門，其落腳點應著眼于防范金融風險、維護地方金融穩定。但在實踐中并非如此，越俎代庖的現象時有發生，尤其在協調融資和信貸投入方面，具有明顯的地方色彩，致使金融監管效率低下或監管妥協。
（三）監管內容單一，監管方式弊端較多
一是重市場準入，輕市場退出。目前地方金融監管大多對機構、業務的市場準入頗為嚴格，而在問題金融機構的處理與市場退出規定不夠明細和具體。尤其對涉嫌違規經營和非法交易的各類，出現嚴重資不抵債被迫解散，在風險處置過程中清償資金缺口“兜底”責任不夠明確。二是重現場監管，輕非現場監管。現場監管雖能夠如實掌握金融機構所公開的財務信息和業務經營存在的漏洞，但從中難以發現深層隱蔽性的問題。而當前非現場監管所必要的業務監控機制和監管要素缺失，監管機構對被監管機構核心指標心無底數，難以有效履行監管職能。三是重合規性監管，輕日常風險性監管。現行金融監管的主要內容是對金融業市場準入、業務范圍、資本狀況等是否符合法律法規的行為進行合規性監管。而現實中，對準金融機構的監管基本停留在審批設立和事后風險處置環節上，對金融機構日常經營的風險性監管存在缺位現象，監管作用大打折扣。
（四）監管信息不暢，金融風險處置被動
一是監管機制不盡完善。地方金融風險處置職責全權賦予地方政府，但在金融垂直監管模式下，地方金融風險信息主要由人民銀行、銀監局等部門的地方分支機構掌握，一旦發生地方金融風險，地方政府會處于被動。二是監管信息倒置。人民銀行、銀監機構對非存款性的貸款機構出現的風險往往是從貸款銀行或被擔保企業、關聯企業中獲得，處于被動地位。三是金融風險具有“多米諾”效應。目前許多地區尚未建立區域性金融穩定協調機制或不盡完善，區域內金融監管信息共享渠道不暢，一旦某個地方發生金融風險，勢必快速波及相鄰地區而引發區域性金融風險。
（五）監管專業人才匱乏，人才培養機制亟待完善
相對于金融業的高薪，基層金融監管機構對人才吸引不足。許多監管人員視監管機構為跳板，向被監管機構頻繁跳槽，導致監管人才大量流失。同時，金融監管具有較強的專業性和實踐性，而金融監管機構部分人員剛走上工作崗位，缺乏監管所需的履職要求和實踐經驗，對被監管的金融機構的內部運作缺少深層次了解，難以很好發揮監管的實際效能。
三、完善地方金融管理體制的對策建議
（一）厘清金融管理邊界，整合地方金融管理權責
一是厘清中央和地方金融管理邊界。在中央金融管理機構和地方政府之間，建立清晰合理的職責邊界，明確職責劃分。國家法律法規明確規定屬于“一行三會”監管的金融機構，地方金融管理機構應主動做好協調與服務，反饋金融運行中的相關信息，幫助中央金融監管更好地發揮引領作用，而不是利用行政手段干預中央金融監管行使監管職權，削弱監管的有效性。不屬于“一行三會”監管或監管不到的準金融機構，應明確由地方金融管理部門承擔監管責任，以充分發揮地方金融管理信息鏈條短、真實快捷、成本低、效率高等優勢。通過中央金融監管和地方金融監管的協調配合，達到消除監管盲區、避免重復監管、實施有效監管的目的。二是梳理地方金融管理政策，整合地方金融管理資源。地方政府要做好地方金融管理政策梳理，修訂并完善地方金融管理政策，確保中央和地方金融管理政策保持一致。同時，地方政府務必要打破部門壁壘，并將分散于各部門的金融管理職能，以及業務相同或相近的準金融機構整合于地方金融管理辦，實施統一的監管標準、監管要求和協調管理，避免地方金融管理政出多門。
（二）明確地方金融職能，規避籌資需求與監管要求沖突
在現行金融監管框架下，地方政府金融監管機構的職能應該是配合“一行三會”做好金融監管，并認真履行部分“一行三會”無法覆蓋的準金融機構的監管職責，防范地方金融風險。因此，務必從制度設定上充分考慮地方金融監管機構“為地方經濟發展籌集資金”職能與金融監管責任之間的潛在沖突，將籌資功能與監管職能（如金融辦）予以隔離，避免運動員兼裁判員的亂像，不得以下任務、定增速、搞排名等方式干預金融機構的日常經營，影響金融機構的穩健運行。
（三）完善金融監管機制，強化準金融機構的監管
一是在國家層面對準金融機構監管制定立法，或以行政法規的方式就監管重大問題做出規定。各地可在不違背國家立法的原則下，通過地方立法制定實施細則，促使準金融機構設立、變更、退出以及業務經營和監管有法可依。二是加強準金融機構業務監管平臺建設。可參照正規金融相關監管標準，對準金融機構實行事前監管和日常經營監管，實現一次性監管向持續性監管轉變。三是建立準金融機構的市場退出機制，并設置科學、嚴謹且可操作的退出規則，借助行政手段高效處置金融風險，發揮市場資源配置作用，更有效化解系統性金融風險。
（四）強化金融穩定聯動機制建設，提升應急管理能力
一是加強人民銀行、政府金融辦、經濟部門、銀監部門、行業協會等協調機制建設，充分發揮地方政府屬地優勢與中央金融監管專業優勢，并通過金融監管聯席會、經濟金融分析例會等渠道互通信息，提升區域管理協作合力。二是推動“一行三會”內網監管信息和征信系統對接平臺建設，實現“一行三會”區域內監管信息資源共享。三是規范金融監管信息報送和披露制度，加大各類金融機構專項審計，保證監管信息數據的真實性和可靠性。四是鑒于目前地方金融發展潛在的諸多不確定性，建立地方金融穩定基金制度，提升地方金融機構兼并、重組、救助和退出等金融風險處置能力。
（五）加強地方金融管理隊伍建設，提升監管專業化水平
隨著金融改革的不斷深入，金融創新層出不窮，將對監管水平提出更高的要求，迫切需要建立科學有效的人才培養、流動、激勵機制，培養一批既懂金融監管，又精通金融業務的專業人才，不斷提升監管的專業化水平，同時，還要優化選人、用人、晉升機制，改善監管人員薪酬福利，激發工作積極性和主動性。此外，還要加強金融監管機構人員和被監管機構之間的人才交流互動，促進監管機構與被監管者互相了解監管要求和業務規范要求。參考文獻：
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一、地方金融監管存在的問題
（一）地方政府發展地方金融的理念不夠成熟，不能適應地方金融發展的需要
我國地方政府承擔了地方經濟發展的重任，由于財權和事權的匹配不夠到位，從早期的各類信托公司平臺，到現在的各類融資平臺以及對各種金融機構以控股和人事安排加以控制，地方政府總是希望更大程度介入金融管理。但總體上地方政府金融管理的理念是重數量發展、輕風險控制。這種理念在經濟較快發展、地方財政狀況良好的情況下，尚不至于出現較大問題，但一旦經濟進入調控周期，或地方財政出現問題，重數量發展的理念就會付出沉重的代價，直接影響當地的信用環境和金融體系的聲譽，從過去的發展歷程看，地方政府管理金融的理念有待成熟。
（二）監管內容過于狹窄，不能實現完全有效的監管
金融監管的內容應該涵蓋所有從業的銀行和非銀行金融機構，從市場準入到市場退出的所有業務經營活動，其中最大量和最主要的是日常經營的風險性和規范化監管。一方面，監管內容的狹窄，勢必影響監管工作的有效性，會使監管無的放矢。而為了便于管理，往往采取“一刀切”或“切一刀”的做法。另一方面，在地方金融機構和準金融機構的監管上權責不統一。
（三）監管效率低，監管成本高
由于各監管部門之間的協作和信息交流問題未能很好解決，往往造成有的金融業務得不到有效監督，出現監管“真空”，或有的金融創新得不到監管部門的認可，阻礙了地方金融業的發展。
（四）金融監管內容重點不突出、不全面
金融監管內容和范圍狹窄，監管手段落后。一是監管偏重于合規性監管，忽視風險性監管；二是監管內容過窄，仍局限于存貸款、結算、信用卡等業務，不能涵蓋全部金融業務，對金融創新業務的監管滯后，一些新的金融業務未及時納入監管視線；三是金融監管范圍偏小，一些準金融機構和準金融業務未納入監管范圍。
（五）金融監管方式過于依賴行政審批和現場監管，監管手段陳舊，監管的組織體系不健全
一是在市場準入、業務范圍、日常業務監管、市場退出等方面，過分依靠行政審批和現場監管，監管的有效性很低；二是監管手段陳舊，科技水平低，與被監管機構未實現電腦聯網，無法實現實時監控，使監管人員忙于資料的收集和層層上報工作，效率低，成本高；三是對金融機構退出市場的監管經驗不足，尤其對有問題的金融機構退出市場的處理缺乏成熟經驗；四是利用社會力量對金融機構進行監督尚未起步，對外部審計師的利用幾乎空白，對如何利用外部中介機構實施金融監管缺乏相應的制度和法規；五是金融監管的成本較高，導致金融監管的有效性下降。
（六）監管目標較高，監管人員職業素質相對較低，不能保證監管的高質量
現有監管從業人員的知識準備、知識結構不合理，知識更新的速度與金融監管目標的高標準和任務的艱巨性相比，存在較大的差距，跟不上金融監管工作的步伐。金融監管人力資源嚴重稀缺，監管能力偏低，監管人員素質不全面，高素質人才缺乏，導致監管質量低下。
二、構建河南省地方金融風險管理體制的建議
（一）轉變監管理念，樹立正確的地方金融發展觀
要把創造良好的地方金融環境作為工作的重點。總體上看，地方政府掌控的金融資源已經成為地方經濟發展的重要推動力，地方金融環境已經成為衡量地方金融績效的重要指標。很難想象，一個風險頻出，信用惡劣的地方能夠很順利地融資。因此，地方政府應該把經濟發展和風險控制有機地結合起來，努力保一方金融平安，地方政府應該把管理的重心放在制定切合實際的金融發展規劃，控制地方金融的風險，建立良好的信用環境上來。
（二）創新和完善地方金融監管體制
首先，應在改革和發展中不斷創新、優化和完善地方金融監管框架，著重加強宏觀審慎監管機制的完善，包括建立和完善系統性風險預警應對機制，加強防范金融風險傳播。其次，既要提高金融監管的針對性，又要加強監管協調機制，形成監管合力，要合理劃分金融監管的邊界，既不能出現金融監管盲區，監管的缺位，也要盡可能避免重復監管。再次，應規范和明確金融辦的職能，強化金融辦的管理職能。
（三）規范和完善對準金融機構的監管
首先，要完善對準金融機構的監管流程，督促建立規范的準金融機構業務運行平臺系統。其次，提高準金融機構監管的立法層級。目前對多種形式的準金融機構，如小額貸款公司、融資擔保公司和典當行，還沒有行政法規以上立法予以規范。為防止潛在的金融風險，可以在不違背國家立法的原則下，通過地方立法因地制宜地完善和細化規則。
（四）應建立強制性信息披露制度和真實性責任追究制度
為確保監管數據真實可靠，金融機構必須按要求報送有關報表、報告，對于要求披露的信息，必須按要求披露。主要簽字負責人應對有關報告、報表以及其他信息的真實性負責，發現虛假行為，要追究簽字負責人責任。
（五）加強對金融機構金融工具、金融業務創新的監控
建立一套科學的金融風險識別、預警和評估方法體系。實現對金融風險的動態分析和綜合評估，及早向金融機構發出風險預警信號，確定動態觀察指標，提出防范和化解風險的預備方案，及早采取防范和控制措施。此外，還應把握好監管的力度，避免抑制銀行的制度創新。
（六）加快金融監管信息系統的網絡化建設
一是加快各金融機構內部控制監管信息的網絡化建設，實現系統內部業務發展與監管信息同步反饋；二是加快監管當局的監管信息網絡化建設，改善信息傳遞方式和速度，創造條件實現監管部門與監管對象業務系統的信息聯網，使金融機構的原始信息真實反映到監管部門，增強信息的透明度和準確性，以動態觀察與分析監管對象經營活動的合規性和風險情況；三是加快監管當局之間的監管信息網絡建設，以實現金融監管信息共享，降低成本，提高效率。
（七）建設一支監管專業隊伍，在明確責任分工，提高監管效率的同時，防止監管的“真空”
科學發展戰略，無法實現銀行信息資產風險監管的綜合，以及對人類與網絡兩個世界一體化的監管體系的運營和維系，也無法研究信息資產風險價值化體系、信息資產風險監管標準體系和信息資產風險監管法規體系。沒有專門的信息資產監管專業機構，就不可能實現信息資產風險監管計劃、管理和監控，就不可能實現實時掌控銀行信息化系統的運行情況和各種風險情況。隨著金融業務的不斷創新和相互交叉，在實施分業監管的條件下，為最大程度避免監管的重疊與真空，有效防止金融風險的相互傳染和擴散，各監管部門之間以及監管部門與中央銀行之間，必須加強協調配合和信息共享，特別是要提前向有關部門做出預警和提示，并提供必要的支持與協助，必要時要集體做出決定和采取聯合行動。
（八）以金融生態建設為重點，構建地方信用管理體系
關鍵詞：混業經營 金融監管 功能監管
中圖分類號：F832.1 文獻標識碼：A 文章編號：1009-5349（2016）15-0058-01
一、我國金融監管體制變遷
在改革開放前，我國的金融體制和金融監管都高度集中。改革開放以來，金融機構、金融業務和金融市場得到縱深發展，金融風險不斷凸顯，我國的金融監管體制經歷了從集中監管到分業監管的變遷。
1.建立中國人民銀行為唯一監管者的金融監管體制
1986年，國務院頒布《中華人民共和國銀行管理暫行條例》，首次以法律形式明確了人行對專業銀行、農村信用社、城市信用社等金融機構的監管職能，建立起以人行為唯一監管者的金融監管體制。
2.“一行三會”分業監管體制建立
1993年國務院出臺了《關于金融體制改革的決定》，要求中國人民銀行轉變職能，銀行業、保險業、證券業和信托業實行分業管理。1995年《中國人民銀行法》頒布，規定人行在國務院領導下制定實施貨幣政策，對金融業實施監督管理。隨后又相繼頒布了一系列金融法律法規，以立法形式確立了中國分業經營的金融管理體制。
3.分業監管體制下的監管協調
隨著經濟持續高速增長，商業銀行被允許設立基金公司、租賃公司、保險公司、信托公司等，保險業和證券業也開始涉足銀行股權投資，銀行控股集團、金融控股集團出現，初步形成了綜合經營的格局。為適應這一趨勢，2003年《中國人民銀行法》規定“國務院建立金融監督管理協調機制”。隨后，2004年銀監會牽頭建立“監管聯席會議制度”， 2013年人行牽頭建立金融監管協調部際聯席會議制度。
二、主要發達國家和地區金融監管體制經驗借鑒
2008年金融危機后，全球主要經濟體在充分考慮本國金融市場發展狀況的前提下，對既有的金融監管模式進行了改革，更加注重宏觀審慎監管和微觀審慎監管的結合，央行監管職能得到強化。
1.美國
美國在危機后建立了“中央銀行為核心、中央銀行與聯邦存款保險公司及行業金融監管機構等相協調的宏觀審慎政策框架”，使得美聯儲原有的監管權力得以大幅加強和擴展。作為“最后貸款人”，中央銀行對系統重要性金融機構和重要金融基礎設施的監管權在不斷強化。
2.英國
英國對金融監管體制進行了徹底改革，建立了宏觀審慎政策框架，并進一步加強了對金融消費者的保護，以提升公眾對金融市場和金融服務的信心。在新的金融監管體系下，監管機構除央行外，還包括金融政策委員會、金融行為局和審慎監管局，其中央行掌握更全面的監管信息，能夠及時對系統性風險進行干預和應對，提高了決策有效性。
3.澳大利亞
澳大利亞的金融監管制度是“雙峰”理論在實踐中的典型代表，其主要特點是審慎監管和行為監管相互獨立，從而有助于避免監管交叉和監管空白。“雙峰監管”使宏觀審慎與微觀審慎監管的協調配合得到充分體現，成為金融監管體制改革的發展趨勢。
三、完善我國金融監管體制的相關建議
1.構建由央行牽頭的宏觀審慎監管框架，銀監會、證監會、保監會發揮微觀審慎監管功能
央行宏觀審慎監管立足于穩定金融系統，以限制系統性危機給整個社會帶來的損失；微觀審慎監管則著眼于單個金融機構的經營，旨在通過限制金融機構的風險來保護儲戶和金融消費者的利益。
2.推動金融監管模式向功能監管轉變
短期，統一監管標準，減少監管套利行椋加強投資者保護；中期，建立集中備案、集中監測的統一平臺，實現對各類金融產品發展規模和運行風險的統一監控；長期，實現徹底的功能監管，由單一機構對金融系統進行統一監管。
3.處理好金融發展與金融監管的關系
將行政審批、發展規劃制定的職能與金融監管的職能分開。行政審批、發展規劃部門應專司制定金融市場發展戰略、路徑、進入和退出機制；而金融監管部門則專職從事對金融機構經營行為進行監管，對金融市場的風險進行防范的職能。
4.建立中央為主、地方為輔的金融監管和風險防范處置體制
構造中央與地方政府之間的金融信息共享、風險處置、業務發展、消費者權益保護等方面的協作機制，明確各方責任義務，強化制度約束。建立人行分支機構和地方金融管理部門雙牽頭的地方金融監管協調機制。解決地方政府金融管理部門在中央沒有對口聯系部門的問題。
5.加強金融監管的專業化、標準化、流程化建設
加強監管的流程化、規范化，明確現場檢查的工作流程和各項規范，優化監管程序。建立常態化的工作機制，提高市場準入、現場檢查、非現場監管之間的銜接和配合力度。建立金融監管機構與審計機構、律師事務所就金融創新適用會計準則、法律規范等問題的定期交流機制。
參考文獻：
關鍵詞：金融監管體制；澳大利亞；金融
一、澳大利亞的金融監管體制
2008年世界經濟危機的爆發給各國帶來了巨大的影響，然而澳大利亞成為了少數迅速從危機中復蘇的國家之一，其有效的金融監管體制是使其經濟迅速恢復的主要原因。世界各大經濟組織對金融監管體制構建的重視在不斷加深，因此，我國可以借鑒澳大利亞的經驗，完善金融監管制度。
1.澳大利亞的金融監管框架。澳大利亞的金融監管框架由澳大利亞審慎監管局、澳大利亞證券與投資委員會和澳大利亞儲備銀行三大機構組成。澳大利亞審慎監管局的監管對象包括銀行、房屋協會、信用社、保險公司、友好協會和養老金基金，其責任是依法建立審慎標準，并實施、監督其執行，保證監管對象符合本國金融體制的要求；澳大利亞證券與投資委員會將以打擊壟斷，促進競爭為目標，承擔著維護澳大利亞金融自由競爭、發展和保護金融市場參與者權益的責任。澳大利亞儲備銀行負責各商業銀行存貸款的發放，維護本國金融體系的穩定，預防并消除潛在風險，在其不可避免時作為最后貸款人保證本國經濟平穩運行。
2.三大監管機構的合作關系。澳大利亞審慎監管局、澳大利亞證券與投資委員會和澳大利亞儲備銀行相互獨立卻相輔相成，合作促進本國經濟發展。三大監管機構組成“金融監管協調委員會”，定期召開會議，交流金融信息，建立諒解備忘錄，形成了有效的金融監管合作關系。三大機構組織多樣化的交流論壇，時刻關注世界金融動態的發展變化，包括金融創新、全球化、金融綜合等給金融監管帶來的影響，并提出風險的防范措施、危機的抵抗方法，同時注重節約監管成本，促進本國金融管理體制的發展。
二、我國金融監管的現時情況
目前我國金融監管的主體包括中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會、中國證券監督管理委員會和中國保險監督管理委員會。“一行三會”互不干擾、各司其職，促進我國金融監管活動的有效運行。
1.完善金融監管制度的原因。近年來，我國金融行業不斷發展，對金融服務的要求在逐漸提高，金融創新日益增加，金融產品、金融工具表現出多樣、復雜的發展趨勢，并且互相高度相關。一方面，這些金融創新提高了交易效率、節約了交易成本并促進了金融的發展；另一方面，新型金融工具的出現對我國現行金融監管體制提出了挑戰。
2.金融綜合經營環境的要求。我國近期金融創新活躍，經濟轉型速度加快，引發了包括工業產能過剩、政府負債過多、銀行表外業務的擴張等金融監管問題。金融業的快速發展使“一行三會”間的合作迅速增多，出現了大量影子銀行活動；同時，非金融行業與金融行業的壁壘在被不斷打破，分業經營的愿望已經難以實現。在這樣復雜的經濟情況下，完善我國金融監管制度的任務就愈發緊迫。
3.統一宏微觀審慎管理的要求。宏觀和微觀審慎監管是促進金融穩定的基本方法。單純依靠宏觀或微觀監管容易出現監管缺失、監管重復，難以發現金融風險。但是，如果將宏觀和微觀審慎管理完全融合，就會出現信息不對稱、金融風險決策失誤等問題。二者真正的關系應該是：宏觀審慎監管將微觀審慎監管部門提供的信息作為基礎，判斷潛在經濟風險，并提出防范風險的決策。因此，宏觀和微觀審慎管理的統一關系需要有效的金融監管制度作為保障。
4.應對金融風險和危機的要求。在本輪經濟危機發生前，我國各大經濟主體均形成了各自的監管對策，但抵御危機的效果卻并不顯著，而澳大利亞卻因其相對完善的金融監管機制，迅速從金融危機中恢復。我國應對金融危機的表現不盡人意的原因主要有二：一方面，我國沒有指定危機發生時的領導者，導致各金融部門缺乏科學的指導和約束；另一方面，隨著中央銀行監管職能的放松，其逐漸喪失了在金融監管中的主體地位，無法發揮其作為最后貸款人來抵御風險和危機的作用。
三、對完善我國金融監管體制的啟示
1.健全宏微觀審慎管理機制。吸取澳大利亞的經驗，與我國實際情況相結合，建立健全宏微觀審慎管理機制，有效抵御潛在系統風險。這就要求我國結合貨幣的信貸、流動性管理和宏微觀審慎管理，加強準備金調整機制的建設，形成有效的金融風險評估、檢測、控制系統；科學準確地預測風險、評價風險，并及時提出相應的風險處理方法和決策；同時應層次清晰、有針對性地抵御系統性金融風險，健全宏觀微觀審慎管理機制。
2.完善金融監管合作框架。以澳大利亞金融監管體制為借鑒，也為了適應金融發展趨勢，我國形成了由中國人民銀行領導，“三會”及外匯局參與的金融監管合作會議制度。這一舉動顯示了我國的金融監管協調機制的具體化、體制化、規范化發展。接下來，我國需要充分發揮該會議制度的作用，提高金融監管的體制化、規范化水平，完善我國貨幣政策和財政政策，適當增加跨行業金融合作限制，建立公平有效的信息機制。
3.健全金融監管相關法律。法律是維護金融活動穩定運行的保障，因此，我國中央和地方都出臺了金融相關法律來維護金融監管的有效運行，但因各地情況的特殊性，不可避免的會出現差異性的問題。為解決這一問題，我國應致力于協調“一行三會”、中央和地方政府之間的法律制定，力爭各地方法律法規趨于一致，整體目標相同。這就需要各法律制定主體間加強溝通和協調，以促進我國金融監管體制的完善。
參考文獻：
[1]李路陽.分享澳大利亞金融監管成功經驗.國際金融，2010（7）.
防范風險是金融行業永恒的主題。地方金融相對于全國整體金融而言，是整個金融體系的微觀基礎，只有地方金融的風險可控，才能最大程度降低整個國家金融體系的風險。地方金融的市場定位主要在服務于“三農”和中小微企業，是地方政府實現地方經濟目標的重要金融手段。地方金融主要包括城市商業銀行、地方組建的證券公司、保險公司、小額貸款公司、融資擔保公司、融資租賃公司、典當行、商業保理公司和新型互聯網金融公司等機構，從監管職責上劃分，地方性金融機構由主要有地方政府審批并實施監管。地方金融的發展不完全等同于整體金融機構的發展業態，具有增長速度快、面臨挑戰多、發展責任重①等特征。①速度快。網點迅速增加，遍地開花。自“十二五”開始，我國地方政府便相繼出臺地方金融規劃，地方政府對地方金融的重視前所未有的達到新高度。根據銀監會公布數據，截止目前，我國僅農村商業銀行已超千家，其中有二十一家入選英國《銀行家》雜志世界銀行業1000強。②挑戰多。近年來，地方金融發展面臨的不確定性因素大幅度增加，地方金融金融風險發生概率大幅度增加。特別是伴隨著金融改革創新和經濟體制改革的深化，地方金融機構數量快速增加長，一些準金融組織和新型的金融業態迅猛膨脹，從多個層面和視角挑戰地方政府金融監管體制。③責任重。地方政府具有維護地方經濟穩定的責任，是地方金融風險的最終處置責任人。近年來，中央又進一步將地方金融管理職責賦予地方政府管理。黨的十八屆三中全會還明確提出要“界定中央和地方金融監管職責和風險處置責任”。2014年8月，國務院出臺相關文件②，界定了中央和地方的金融監管職責和風險處置責任，重點要強化職能轉變和制度體制建設、完善中央和地方金融監管工作協調體制，明確中央和地方金融監管職責和風險處置責任。因此，地方政府具有維護地方金融穩定、防范地方性金融風險的政策屬性。目前，各地政府也已基本構建了以地方金融辦（局）為核心、相關行業主管部門共同參與的地方金融管理體制。風險與體制關系很大，金融監管體制通常是指包括明確金融監管的職責、權利分配的方式和組織制度總和，最主要的是要解決明確地方金融機構監管主體、金融市場和金融業務監管方式以及對監管效果負責的責任人問題。目前我國區域性金融風險大的重要原因之一是由于體制不完善造成，因此深化地方金融風險體制改革就顯得尤為迫切。正是基于這一原因，通過對構建地方金融風險管理體制進行分析，以期對地方金融風險的體制建設，積極防范地方金融做出探索。
二、文獻綜述
學術界對我國地方金融風險進行分析已有十多年，但這十多年來，研究的著力點一直處于探索的階段，尋其根，究其因，探討地方金融風險的起因和對其劃分是分析的主流方向。時至今日，仍有學者在對地方金融的定義從不同的角度進行反復論證（吳周雄，2015；李洪強等，2012）。地方金融相對于全國整體金融而言，是整個金融體系的微觀基礎，只有地方金融的風險可控，才能最大程度降低整個國家金融體系的風險。鄒小芃等（2008）[1]認為地方金融風險從風險特征上講是具有一般金融風險的基本特征，從概念上講，他認為地方金融風險是指地方金融機構經營過程由于流動性緊張等原因，并誘發地方經濟金融秩序紊亂及社會福利損失的后果和可能性。地方金融機構從屬于當地人民政府管理,具有地方稅收屬性、地方業務屬性和當地政府管理屬性的三屬性。從地方金融機構的范圍來分析，不包括中、農、工、建、交及十余家跨區域的全國性股份制銀行，雖然這部分金融機構的相當權重的業務也是為地方經濟發展服務的，但這類金融機構實行的是全國一級法人體制，在界定地方金融風險范圍時，通常不將這類機構列入地方金融風險序列。因此，地方金融風險的制造者就主要是城市商業銀行、農村商業銀行、地方性證券公司、地方性保險公司、信托投資公司、財務公司、典當行、擔保公司等（王立軍，2016）[2]。地方金融風險的種類可以用風險主體、風險特征作為指標進行分類。趙鑫男（2014）[3]根據風險主體的不同，地方金融風險可劃分為三類，傳統金融機構風險、新型金融機構風險和類金融機構風險，主要包括這三類地方金融機構在經營過程中存在的市場風險、信用風險、流動性風險等。根據風險特征的不同，地方金融風險可分為信用風險、利率風險、匯率風險、股票價格風險等。從不同類風險在總風險中占有比例來分析，梅波（2014）[4]認為地方金融機構風險中信用風險仍然是當前各地方政府所面臨的最主要的金融風險之一。此外，金融機構面臨的操作風險、流動性風險、創新風險等，同樣構成地方金融機構金融風險點與風險源。余薇等（2013）[5]則認為地方金融機構其產品創新時的知識產品金融與互聯網金融同樣具有較大的風險。其中，知識產權融資風險主要包括法律風險、知識產權價值風險、權屬風險及質押物處置風險等。而陸岷峰等（2016）[6]則認為，互聯網金融風險是基于互聯網金融的七大業態所產生的不確定性以及由此發生一種損失的可能性。由于地方金融所涉及的組織和機構的特點，其風險產生的原因也是多方面的，主要包括:①政府管理職責定位不明確。中央和地方政府間沒有明確的金融管理分界線，地方政府的管理職能多、雜、廣（梅波，2014）[4]。②地方金融管理理念及方式落后。存在組織架構不統一、管理職能分散、管理人員專業性不強、缺乏持續動態管理，缺乏市場化管理理念等問題，進而在地方層面產生了大量非規范的政策性融資平臺（張雪蘭等，2011）[7]。③地方金融普遍缺乏風險預警和監控。地方政府不能準確地選準金融機構在促進地方經濟發展中的作用與風險控制的平衡點，更多看重地方金融對地方經濟發展的驅動作用，而忽視地方金融機構風險對地方經濟發展所帶來的巨大消極作用，在這種指導思想下，地方政府會更多的傾向于多批機構，批多種機構，而對于風險預警和監控措施關注較少。④地方金融機構自身存在的問題。吳周雄（2015）[6]認為大部分地方金融機構，地方政府仍是主角，通過政府可控制資源參與組建各類金融機構，較為典型的城市商業銀行、農村商業銀行其大股東基本是由地方政府可控機構構成，結果，地方金融機構仍然沒有建立起現代法人治理制度，內部產權仍不明晰，行政色彩濃厚，行政干預現象層出不窮，內部體制問題較為突出。在究其因之后，如何構建地方金融風險管理體制，防范風險，化解風險才是重中之重。劉月（2014）[8]對美國、德國及英國地方金融風險的管理體制作了深度研究，美國在金融機構機構出現風險事項后,金融管理部門會選擇警告或合并的方法對風險進行分散和化解，通過存款保險基金的方式來保護投資者的基本權益。德國金融管理部門，面對有風險的金融機構時,通常選擇極為謹慎的態度,至于有問題的金融機構是否用退出市場措施，通常較為靈活:銀行由于性質的不同，其退出方式也有較大差異,如果是國有銀行，國家代其償還債務；如果是股份制銀行，一般會先選擇停業、關閉，進行冷凍處理，這期間，其他金融機構如愿意合并之則可以不進入破產程序，反之，則進入破產程序；儲蓄存款則由存款保險公司和股東負責；對于有問題的信用合作銀行，一般會由同業協會接管或兼并。英國政府的做法有別于美國和德國，英國在對待金融機構許可時尺度較寬，但如果英國政府一旦認為不合標準時則會立即注銷；對于金融機構破產處置上，政府較為關注申請人權益的保護，問題機構即使在破產程序申請過程中，仍然可以繼續經營，但是金融管理當局并不能參與程序的運作。同歐美西方發達國家在防范和化解金融風險措施方面，我國則更多選擇關閉資不抵債、支付危機、管理混亂、違法違規類金融機構的路徑，以多樣化方式來積極防范和化解地方金融風險（劉月，2014）[8]。北京市、上海市以及山東省從管理體制入手嚴格防范地方金融風險方面最具有代表性。（1）北京市主要積極探索構建地方金融監管協調體制。在現行的人民銀行北京營業管理部、北京市銀監局、北京市證監局、北京市保監局的“一部三局”的金融管理架構基礎上，北京市先后構建兩個大的金融監管方面協調體制：由三個監管局在2003年設立的“北京金融監管聯席會議制度”；由人民銀行北京營業管理部在2004年3月設立的“北京金融管理機構主要負責人碰頭會制度”。經過多年的運作，在兩個會議制度引領下，各機構先后簽署一系列部門戰略合作協議，在建立高效有序的金融監管協調體制作出較多的有益嘗試和探索（夏蜀，2012）[9]。（2）上海市則積極推動集中統一監管體制，主張地方金融實施綜合監管理念。2016年底，上海市政府正式下發《發揮上海自貿試驗區制度創新優勢開展綜合監管試點探索功能監管實施細則》。上海金融綜合監管聯席會議暨自貿試驗區金融工作協調推進小組會議在市政府召開，意味著實質性啟動了上海金融綜合監管試點工作。（3）山東省政府在加強地方金融管理在界定地方政府的金融監管職責范圍方面開創了先例。2013年12月，山東省政府出臺我國首部《關于建立健全地方金融監管體制的意見》，意見明確規定地方金融監管機構和人員配置標準，規定了山東省地方政府金融監管的對象包括中央駐山東省地方金融監管部門法定監管范圍之外的新型金融組織和金融活動，基本明確了山東省地方政府金融監管職責、方式，當中有十五條規定了金融監管方面內容，并規定“一行三局”監管之外的地方金融組織必須納入地方監管范圍，這為地方金融服務、發展和監管提供較為系統的法律保障（張旭等，2014）[10]。該《條例》經過山東省人大審議于2016年7月1日起在全省實施，法規制度的建設有利于進一步加強地方金融監管和維護地方金融穩定。
三、地方金融風險的主要特征與體制原因
近年來，中央政府將金融管理職權進一步下放給地方政府，地方政府則構建了以地方政府金融辦（局）為主體、其他相關行業主管部門協同參加的地方金融管理體制。2014年8月，國務院進一步界定中央和地方政府的金融監管職責和風險處置責任，賦予地方政府具有維護本地金融穩定、防范地方性金融風險的責任。伴隨著互聯網金融時代的來臨，地方金融機構呈現多樣化的趨勢，在傳統以地方性銀行、證券公司和保險公司為代表的金融機構基礎上，出現了以新型的金融機構以及類金融機構，包括但不限于融資租賃公司、商業保理公司、小額貸款公司等新的金融業態，地方政府的金融管理內涵進一步拓展。（一）地方金融風險的主要特征伴隨著時代變革、經濟周期轉換以及互聯網的持續滲透與沖擊，如今的地方金融的服務定位與經營模式均發展了轉變，因而地方金融所蘊藏的風險也發生了新的變化，并集中呈現出以下三個主要特征。一是復雜化。在日新月異的互聯網時代，信息科技不斷滲透到各行各業中，有力推動著各業態模式的快速發展與轉型升級，同時，各類新型互聯網金融企業在金融創新與信息技術相結合過程中所產生的風險也在日益復雜化。以P2P網貸行業為例，截止2017年1月底，全國累計成立的網貸平臺數為5881家，累計成交量為36500.85億元；而與此同時，累計停業及問題平臺數也達到了3493家，即正常運營平臺僅占40.61%，行業早期的資金池、自融、跑路等違法行為較為普遍，更是相繼發生了泛亞兌付危機、大大集團暴雷等惡性案件。類似地，互聯網金融中眾籌、第三方支付等業態的金融風險也急需重視，違法犯罪案件數量明顯多于傳統金融領域。雖然2016年4月開始的互聯網金融專項整治對規范行業發展具有重大積極意義，但互聯網給地方金融帶來的日益復雜化風險仍需持續關注與應對。這類風險所涉及受眾多、機構多、范圍廣，處置時具有極為難以處理的復雜性。二是多樣化。除了傳統的金融機構在經營過程中所發生的經營風險、流動風險、信用風險等，如今“涉眾型”風險也是層出不窮，某些地方金融機構利用技術手段，開展非法金融業務，導致大量普通金融消費者權益受到損失，如非法集資、非法設立資金池、自融等等，利用高息吸引平民百姓的血汗錢。并且這一類風險具備極高的傳染性，易引起恐慌，進一步導致擠兌風險。以轟動全國的e租寶案件為例，根據國務院處非辦材料，到2015年12月3日止，e租寶案件所涉及到的投資人用戶達到901294個，充值累計余額達到581.75億元，累計投資額達到745.11億元，當中估計有15億元人民幣被實際控制人丁寧用于個人揮霍、贈予親屬、情人及相關人員，給全國廣大投資者造成巨額經濟損失，在社會上產生極為惡劣的消極影響。數據表明，2015年全國公安機關單非法集資、傳銷等涉眾型經濟犯罪立案的就達30000余起，2016年全國公安機關對非法集資等立案數、涉案金額雖然比2015年下降8.9%和7.3%，扭轉了此類案件高速增長的勢頭，但是“涉眾型”金融風險事件仍然以不同的表現形式層出不窮、以不同形式不斷影響著區域金融的安全與穩定。三是區域化。金融業務相互交叉，金融風險跨界傳染并不少見，如今的地方金融風險已經呈現出區域化的特征，推行地方金融風險綜合監管，有利于防范與化解地方新型及互聯網金融風險。當前地方政府在地方金融風險管理的制度完善上滯后于地方金融機構的快速發展，金融管理存在著真空地帶，有較大的金融安全隱患，同時，新型地方金融業務的監管又沒有可參照的成功管理經驗與案例。以小貸公司為例，在經濟繼續下行以及網貸行業強勢崛起的沖擊下，小貸公司無論是公司數量、實收資本、從業人數還是貸款余額方面均呈現減少趨勢。統計數據表明，2016年半年報中，在新三板掛牌小貸公司的營業收入同比增幅平均值為-8.74%，而且凈利潤同比增幅均值也為-26.83%，同年三季報中，上述兩個數值還呈擴大趨勢，分別為-11.49%和-23.09%。從行業數據分析，2016年末，全國小額貸款公司共有8673家，貸款余額為9273億元，兩個指標分別比2015年減少237家、131億元。小貸公司作為地方金融的重要主體力量，一旦出現發展衰退或者關門潮，必然會給所在地的地方經濟發展帶來巨大的消極影響，甚至可能誘發區域性金融風險。此外，各地其他類地方金融機構還存在金融機構與企業間提供相互擔保、交叉承諾、循環開票等表外等融資方式進行關聯套利、空轉套利、監管套利，有些地方政府的融資平臺的風險表外化十分嚴重。據統計，2016年多地銀行的表外業務增速高達50%左右，上海銀行業表外業務余額甚至達到總資產余額的1.8倍，表外業務風險也是引起地方不穩定的重要風險源。這類風險的一個重要特征在于其影響的范圍一般局限在金融機構所在地及所開展業務的區域，當然，這種區域性風險也不排除可能引起的系統性風險，甚至傳導成行業及全國性金融風險。（二）地方金融風險形成的體制原因（1）監管履職缺乏必要的法律依據。第一，地方人民政府的金融監管工作目前還沒有適應地方金融風險特征、系統的管理制度、法律規定。在防范地方金融風險實際工作中，因為缺失上位法，地方金融監管立法工作推進困難。例如，目前對準金融機構如擔保公司、典當行基本沒有形成統一、規范的管理制度，也沒有完善的外部監管機制，致使這類準金融機構在經營中管理比較混亂，一些準金融機構偏離成立時的初衷，放棄主業，利用機構平臺進行高息借貸、融資放款、賺取高利。第二，地方金融監管部門行權缺少明確的法律法規，這必然影響地方金融監管效力及效果，中央政府雖然賦予地方政府承擔地方金融風險的處置責任，但并沒有明確地方政府金融監管部門的職權，因此，地方金融監管力量配備不足，面臨壓力較大。地方金融監管機構在風險處置過程中，難以采取有效的懲處措施，意味著地方金融監管部門在金融執法依據上不充分。關于互聯網金融監督也是由地方政府監管的，雖然2015年7月，人民銀行總行等十部門聯合了《關于促進互聯網金融健康發展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），明確鼓勵并支持互聯網金融的規范發展，并且確定了互聯網金融行業監管的機構分工。但從《指導意見》法律效果看，這個指導意見雖是一份規范性文件，但法律位階較低，執行起來效力較弱。一方面可能引起合規經營的互聯網金融企業得不到法律保護，出現劣幣驅逐優幣的現象；另一方面少數不法分子也會利用制度與法律的空白或執行力，借機進行非法集資等違法犯罪活動。（2）監管權責不完全對稱。自從2008年中央銀行和銀監會委托地方政府負責小額信貸公司的準入和監管等職責以來，地方政府已逐步成為維護區域性金融穩定的重要力量。目前地方政府有監管責任，卻沒有相對應的金融監管權限，在我國現行金融監管體制下，地方政府具有維護轄區內金融穩定、協助“一行三局”處置地方金融風險的責任，對于新型類金融機構風險監管地方政府也缺少相對應的監管手段和依據。實踐中，查處小額貸款公司違規行為時，經常由于得不到法律支持的權限而難以處置，導致監管工作容易流于形式；地方政府不擁有城商行、農信社等地方法人金融機構的監管權，對傳統金融機構的監管權主要在中央金融監管派駐機構，地方監管部門對其日常經營基本無權過問，導致此類機構風險隱患及監管信息不對稱，往往事后疲于應付。權責失衡的體制致使地方政府只能被動地進行風險處置，對地方金融風險難以實施主動管理。（3）分業監管體制下的各類監管主體多且分散。由于地方類金融機構種類較多，因而，在分業監管體制下，各類地方金融機構的監管主體多且分散，多頭監管不僅監管力量分散，監管效率也很低。一是部分監管主體缺乏專業監管能力，監管手段落后，缺乏有效的事前和事中監管。二是在多頭監管體制下，容易形成監管真空地帶和重復監管。三是某些領域監管責任不明確，一旦形成地方金融風險，單一監管主體難以完成化解和處置重任。（4）條塊間金融監管工作難以協調。近年來，各省政府雖然不斷努力通過各種方法，加強中央金融監管部門派駐機構與地方金融監管部門之間的聯絡，但由于缺乏頂層制度設計，這種溝通協調范圍十分有限性及效率的有限性。目前的小額貸款公司、融資性擔保公司、典當行、農民資金互助社卻分別由金融辦、經信委、商務廳、農工辦（農委）審批設立，出現“重審批、輕管理”的現象，且風險處置的責任也不清晰，部門之間缺少有效的溝通、協調和配合。（5）監管難以進行事前風險防范。由于金融創新模式發展迅猛，金融混業經營程度不斷深化，地方政府無法及時獲得有效監管信息，監管信息的不對稱導致了難以進行事前風險防范。權責分離和監管信息不對稱造成地方政府在風險防范處置過程中處于被動地位，尤其是非法集資、非法設置資金池等案件處理，難以做到事前防范和保證事后處置的效率。（6）監管體制缺乏全覆蓋體制。在各省政府省內各級現行的地方金融監管體制體制，主要監管對象是以“機構”或“組織”類型為標準，而非以“業務”或“功能”為尺度來進行分類監管，這就容易導致監管重疊和監管空白的問題。在如今互聯網金融創新模式發展迅猛，混業經營的模式層出不窮，例如某P2P平臺同時做到信息中介、資金池及商業保理等業務。以現行的地方金融監管體制規定，網絡借貸平臺主要由省金融辦監管，然而涉及到商業保理業務性質并不在其監管職責范圍內，而是省商務廳的職能，容易造成“監管重疊”或“監管空白”的兩難局面，最終會導致防范地方金融風險的低效率狀態。（7）監管力量較為薄弱。一方面，具有金融專業知識和金融監管經驗的人才較少；另一方面，在有限的人才隊伍的情況下，要監管地方眾多的地方金融機構，可能會存在“重審批、輕監管”的情況，一定程度上縱容了農村資金互助社、投資咨詢公司、融資性擔保公司等具有融資功能的非金融組織違規經營行為泛濫，風險事件頻發。
四、建立新型地方金融風險管理體制的著力點
穩定與發展是地方政府首要的兩大責任，兩者缺一不可。維護地方金融穩定發展是地方政府不可推卸的重大職責，實現這一目標的重要手段即是完善防范地方金融風險體制與體制。依據上文中分析的我國當前地方金融風險的特征以及地方金融風險的監管體制與體制現狀，針對其中的不足之處，本文逐項提出針對性建議。（1）不斷建立和完善符合地方金融特點的監管機構。根據國務院有關文件精神，地方政府具有對地方金融的監管權限，同時也有應對地方金融風險的處置責任。因此，作為管理的基本要求，首先,要明確界定中央和地方金融監管的權限以及處置責任。從地方的省級政府著手，層層推進改革，細化工作程序，強化制度保障，解決當前監管權限責任不清晰的問題。其次，促進地方金融風險綜合監管發展，加強綜合金融監管的內部協調，提高金融監管協作效率，完善各監管部門之間的工作協調體制，這樣可以適應地方金融混業經營的趨勢，防范地方金融業務交叉風險，避免地方金融風險跨界傳染。最后，盡早建立針對地方金融風險的“統一領導、分級負責、條塊結合”的地方金融監管體制，擴大監管的覆蓋面，以消除地方金融監管的盲區。（2）出臺地方性金融監管條例，提升地方金融監督部門的權威性和有效性。通過地方人大立法頒發地方金融監管法律，使地方金融監管部門可以有法可依。首先，出臺針對各類地方金融機構的監管條例，以行政法規形式明確金融監管的細則，強化地方金融監管并將其制度化和法制化，為地方政府監管地方金融機構的提供法律保障。第二，由地方政府金融辦（局）牽頭，建立由工商、公安、金融等多部門的聯動執法、協作監管和信息共享機制,嚴厲打擊地方金融違規、違法案件，以保護廣大投資人的財產安全。第三，明確劃分監管“一行三局”監管之外的地方金融組織，避免由于技術更新等原因造成的監管缺位、監管重復現象發生。第四，樹立科學的風險處置原則。在風險處置方面堅持“誰批設機構誰負責風險處置”的原則，相關監管機構在風險處置過程中應做到有法必依、違法必究，形成快速、有效的風險處置體制。（3）加強地方金融監管機構協同監管，實現監管信息資源共享。第一，可以構建地方各類金融機構征信系統。可由省一級地方政府牽頭，搭建地方類金融機構信用信息中心共享平臺。通過搭建地方金融機構征信管理平臺，通過提升地方金融機構信息透明度，便于管理機構對各類金融機構的運營實施適時監控，便于對地方金融風險的處置作出迅速反應，提升應對地方金融風險主動性。第二，建立監管信息共享體制。打通地方金融部門與司法部門信息渠道，統籌管理好地方法院、公安、人民銀行、銀監局、金融辦等部門的金融信息資源，不斷完善金融事件統計分析制度，增強各管理部門工作協調性和一致性，提升對地方金融活動異常研判能力，實現監管信息資源的共享。第三，不斷創新地方性金融風險機構的監控體制。重點加強對各地區重點企業債務風險、信用風險、擔保圈風險的監控，創新運用互聯網信息技術手段對風險進行監控，做到日常監控、信息收集、協作處置的監管體制。（4）不斷提升地方金融監管手段現代化程度，實施“互聯網+地方金融監管”戰略。第一，積極運用現代化的技術，利用大數據、信息自動化等互聯網專業技術進行監管，提高監管效率，確保獲得及時準確的監管信息。面對不斷互聯網化的地方金融發展，地方金融監管部門要積極運用信息監管手段于監管實踐中，將互聯網新技術融于行政手段、法律手段、經濟手段當中，增加地方金融監管的主動性、超前性、科學性。第二，不斷建立和完善地方金融風險監測、預警機制。健全金融行業的數據統計、分析制度，組織定期現場走訪以及不定期的現場排查，加強地方金融非現場監管信息系統建設，提升地方金融監管信息共享程度，提高監管的準確度和靈敏性，增加處置各類地方金融風險的主動性。第三，完善金融發展激勵體制。從監管處罰的反面出發，加強金融財政政策傾斜，優化金融運營環境，建立激勵體制，有利于形成良好的金融生態。優先為金融生態良好地區的搭建信息共享平臺，既加強地方金融風險自律體制，又拓寬監管信息獲取渠道、提升監管信息的獲取能力。（5）進一步強化地方金融監管責任，明確各監管主體的業務邊界。第一，明確劃分各地方金融監管機構的范圍。可以各類地方金融模式的“屬性”為標的，進一步優化和整合散落在地方政府有關部門的地方金融監管職能，將不屬于“一行三局”法定監管的各類具有金融功能的機構全部納入地方政府金融監管的范圍，要將地方金融監管范圍全覆蓋地方法人金融機構。第二，樹立權責對等原則。哪級政府承擔風險處置責任就應由其相應級別地方金融監管局負責監管，隨著各種類金融機構的發展壯大，應動態調整監管主體及其監管職責。第三，明確差別化監管理念。制定差別化信貸政策，落實“有扶有控”要求，引導地方金融機構根據重大技改、產業升級、結構調整項目等國家重點項目，完善信貸準入體制，加大對戰略性創新產業、傳統產業技術改造以及高新技術企業、重大技術裝備、工業強基工程等領域的中長期信貸支持力度。對于長期虧損、環境污染、高能耗、喪失市場競爭力的“僵尸企業”，堅決壓縮退出授信。（6）注重地方金融監管人才隊伍建設，地方金融監管人才培養常態化。第一，強化監管隊伍與合理配置人員。監管全省上千數量級的地方金融機構，須加強與各地方金融監管隊伍的協調合作，明確崗位職責與權力，合理調配人員。第二，注重質量提高和效能優化。特別是對地方金融監管人員進行金融、經濟相關專業以及金融法律知識方面的持續培訓。第三，不斷完善地方金融監管工作制度。通過制度的建設，使地方金融監管人才的培養常態化，同時還要加大從社會上引進金融專業人才充塞地方金融監管人員隊伍。第四，兼顧數量引進和結構調整。一方面，適度放開有關監管部門進人政策，充實監管崗位。另一方面，進行監管人才地區間調劑、系統內調劑和部門間調劑，將合格的金融人才調整充實到監管崗位，充分合理配置人員。（7）加強地方金融行業協會建設，構建輔助監管體制。第一，協助完善監管體制與體制。通過行業自律，健全各類地方金融行業信息披露、信息共享等體制。行業協會組織是實現行業自律的重要機構，可以對行政監管信息進行有效的傳導，也是創新地方金融監管的重要方式。行業自律組織的作用如果能充分發揮，有利于地方金融行業規范有序的成長，提升從業機構審慎合規性，便于營造監管效率更高、方式更靈活的金融環境，擴大地方金融監管的彈性和效率。第二，按地方金融機構的類別設立地方金融行業協會。行業協會能夠為地方政府金融管理部門提供標準化、透明化、集中化的行業數據，并且能提供具有反沖效應的對話機制，利于降低地方政府與企業之間的溝通成本，提高溝通效率。地方金融監管部門要對各類地方金融行業協會進行統一監管、綜合自律、溝通協調、通力合作，通過制定統一的行業規范，促進各類地方金融企業能實現自律監管和依法經營。同時，地方金融管理部門要代表各行業協會統一發聲，綜合反應地方金融行業合理訴求。第三，要積極支持各行業協會建立和完善行業信用評級制度，通過定期不定期各類地方金融機構的評級狀況，適度獎懲，支持運作規范、誠信經營的評級高的機構，控制評級較低的金融機構，促進行業結構不斷優化。（8）切實加強投資人風險教育,積極構建投資人進行適當性投資的引導體制。要將對投資人的教育作為防范地方金融風險的根本性措施來抓，只有投資人的風險意識強了，才會遠離非法集資，進行理性投資。如何強化公眾金融知識和風險意識教育？第一，由于投資人缺乏風險意識，對形式多樣、隱蔽性和欺騙性強的非法集資活動沒有辨識能力，這樣就加深了潛在地方金融風險。因此，強化各地投資人的投資風險，提高警惕性，增加非法集資等違法金融行為的識別能力。第二，強化廣大金融投資者的互動溝通平臺。打造具有各地政府特色的金融教育平臺，提高教育及時性、準確性和有效性。第三，優化投資者教育基礎設施。加強投資者教育基地及教育網點的建設和布局，要以利用現有設施及便利居民為原則，教育內容要豐富多樣，通俗易懂。可以充分利用各城市社區基礎設施，比如可以作為投資者教育網點，增設各類投資理財基礎知識書籍、宣傳冊、觸摸屏等，定期或不定期安排金融專家開展金融知識進社區等活動，通過廣播、電視、網絡、微信公眾號等多種渠道向廣大投資人介紹各類投資品的特點，特別是要對各類投資品的風險進行充分的揭示。
關鍵詞：金融監管體制 比較 啟示
一、美國金融監管體制的現狀與特點
美國金融監管體制大致經歷了三個演變歷程，即從金融監管的初步形成到全面監管階段（19世紀中期～20世紀20、30年代直至20世紀70年代末）、金融監管的放松階段（20世紀70年代后期金融創新浪潮～1997年亞洲金融危機）、金融重新監管階段（1997年亞洲金融危機至今）。美國目前實行雙元多頭金融監管體制。美聯儲、聯邦存款保險公司、司法部、證券交易委員會、期貨交易委員會、儲蓄機構監督辦公室、國家信用合作管理局、聯邦交易委員會、州保險監督署,甚至聯邦調查局等機構都從各自的職責出發對商業銀行進行監督和管理。這種監管體制的主要特征是：中央和地方兩級都擁有金融監管的權力，形成所謂“雙線”管理格局；同時每一級又有若干個監管機構共同完成監管任務，形成所謂“多元”管理結構。美國的金融監管體制，在聯邦這一線的監管機構主要有聯邦儲備委員會、財政部貨幣監理署和聯邦存款保險公司；在州這一線則有銀行監督機構和管理機構。[1]聯邦儲備委員會的目的是完善對銀行體系的監管。貨幣監理署是美國國民銀行的首要監管機關。聯邦存款保險公司主要是通過經營商業銀行的存款保險業務執行銀行監管職能，它對所有參加存款保險的銀行的權力。美國各州都有自己的管理機關，負責監管州立銀行和其他類型的金融機構。
美國這種“雙線多元”的監管體制，具有以下特點：其一，使每家銀行時時處于體系互相交叉的嚴格監管之下，較大地提高了金融監管效力；其二，使監管者之間形成了一種相互交叉、互相監督又互相競爭的微妙關系，從而保持了金融監管執法中的透明度和嚴肅性，提高了依法監管的客觀性和真實性。但不足之處是造成了監管政策不統一、監管重復、浪費人力、物力，也降低了金融監管的效率。
這種金融監管體制存在如下問題：首先，金融監管制度落后于金融創新的發展。一個國家的監管體制必須與其經濟金融的發展與開放的階段相適應，不管監管體制如何選擇，必須做到風險的全覆蓋，不能在整個金融產品和服務的生產和創新鏈條上有絲毫的空白和真空。現有分散的監管架構與各類金融市場之間聯系日益緊密的發展趨勢不適應，以及面對市場新的變化和發展又沒有法規明確授權，監管者的手腳被進一步束縛，使得原本具有優勢的分散監管體制反而演變成一種劣勢，監管重疊和監管缺位的問題同時暴露出來。其次，監管機構本身職責沒有履行到位。在次貸危機中，信息披露的嚴重不充分，使房貸機構得以在脫離消費者監督的條件下大量發放高價貸款，為將來借款人的違約可能埋下隱患。美國金融監管體制極其龐大和復雜，交叉監管明顯，金融市場源于殖民時期自發形成，銀行體系最早得到發展，其金融監管體制也主要基于對銀行的監管以及歷次金融危機的推動而逐步形成。
二、中國金融監管體制的現狀和特點
中國金融監管體制的變革大致經歷了五個階段：中央銀行專門行使金融監管職能的初始階段（1985～1992年）；整頓式、合規性監管階段（1993～1994年）；有法可依階段（1995～1997年）；金融監管進入有法可依階段（1994～1997年）；改革深化階段（1997～2003年）；實行“一行三會”的金融監管階段（2003年至今）。經過2003年金融監管體制的調整，以中國銀監會成立為標志，中國已形成中國人民銀行、中國銀監會、中國證監會、中國保監會“一行三會”的監管體制，即以銀監會為主體的銀行、非銀行金融機構監管體系；以證監會為主體的證券期貨監管體系；以保監會為主體的保險監管體系。在相關法律法規總體上講，中國金融市場尚不成熟、金融法規不健全，金融監管水平較低，與此相適應，中國現階段實行分業經營、分業監管的金融監管模式是由中國金融業發展狀況決定的，是比較符合金融業發展規律的。隨著國際金融業一體化和混業經營趨勢的加強，現行的分業監管和多元化監督的弊端也日益暴露出來：
1、監管內容過于狹窄，不能實現完全有效地監管。金融監管的內容應該涵蓋所有從業的銀行和非銀行金融機構，從市場準入到市場退出的所有業務經營活動，中國目前的監管內容主要是市場準入，監管中還存在著重審批、輕管理、重傳統的存貸業務。輕表外業務及其他創新業務重國有銀行，輕其他銀行和非銀行金融機構等問題。監管內容的狹窄，勢必影響監管工作的有效性，會使監管無的放矢。
2、金融法規體系不夠完善。目前中國實行“分業經營分業管理”的制度，相關的金融類法律對此也有明確的規定。加入世界貿易組織以后，中國的經濟、金融環境將發生重大變化，金融法規的部分條款已不適應對金融機構監管的要求。此外，一些金融法規空缺，以及與金融法規相配套的規章、制度和實施細則也需要盡快制定。
3、監管目標較高，監管人員執業素質相對較低，不能保證監管的高質量。人民銀行法規定，中國金融監管的目標是維護金融業的合法、穩健運行。這個目標雖然不能反應監管的全部內涵，仍然體現當前人民銀行監管任務的艱巨性。切實保護公眾利益，維護國家金融秩序，保證貨幣政策的順利實施都應作為重要的監管目標。然而，現有監管從業人員的知識準備、知識結構不合理，知識更新的速度與金融監管目標的高標準和任務的艱巨性相比之下，存在較大的差距，跟不上金融監管工作的步伐。
4、監管過程中地方化的問題依然存在。某些地區的監管的分支機構在為所在地批機構、爭信貸規模時不遺余力但在金融監管上卻降低標準，敷衍了事，甚至是違規不查違法不究。造成這種局面的原因是因為中央銀行的管理體制進行了改革，實行分業監管，分支機構雖然名義上接受人民銀行總行和一級分行的直接領導，實際上他們的利益同地方政府有著千絲萬縷的聯系，導致其難以獨立客觀公正地行使銀行監管職能。
5、金融監管體制需要進一步改善。監管不能突出重點，尚未強調督促金融機構建立和完善內控機制，促使其更加自覺主動地防范和化解金融風險。金融監管的各種關系沒能完全理順，缺乏有效的協調配合。中國融資結構的變化、人民幣實現經常項目下的可兌換和金融機構的業務創新，促使貨幣市場、資本市場和外匯市場三個市場之間的聯系更加緊密，金融風險在各個市場之間的傳導作用明顯加強，因此，中國人民銀行內部監管司局與國家外匯管理局的相互協調，以及人民銀行、證監會、保監會三個監管部門的協調還需要進一步加強。
三、中美金融監管體制的對比分析
從整個金融監管體制框架來說，美國實行雙線多頭監管，中國實行“一行三會”，相應的美國的監管主體即中央銀行和其他政府監管部門共同監管，這樣各層次的監管活動相互配合、相互補充，有利于減少金融監管的盲點，提高監管效率，保證金融體系安全、穩定的運行，但其不利之處是容易造成監管交叉和重疊，從而可能導致監管過度甚至監管空白；中國是由中央銀行單獨監管，其不利之處是行業自律監管機構的獨立性較低，往往隸屬于有關部門，使其應有的作用難以充分發揮。另外，美國的監管制度比較重視金融市場的主導作用，政府很少對其干預，當問題出現時政府部門才注意到才開始采取措施應對，這樣就容易導致監管滯后；相比之下，中國金融市場的自由度較低，受政府干預的程度較高，這樣也符合中國金融市場還不太完善和發達的現實。
四、美國金融監管體制的變革對中國的啟示
2007年爆發的美國金融危機露出了美國金融監管體制的許多薄弱之處，如多頭監管、監管疏漏、監管滯后和缺失以及監管失控。美國對其金融監管體制進行了全面變革。2008年3月，美國財政部正式公布了名為《現代化金融監管架構藍皮書》的改革計劃，此改革被視為自上世紀30年代初經濟大蕭條以來規模最大的金融監管體制改革計劃。[5]藍皮書制定了近期、中期和遠期三個階段的改革計劃，對整體金融市場的監管原則、監管主體、監管權限等都提出了較為詳盡而有針對性的構想：（1）近期監管改革計劃：強化協調機制。在不改變現有監管權力體制的前提下，增強總統金融市場工作組的協調功能；新設抵押貸款創設委員會，設置抵押貸款業務的最低資格標準。（2）中期監管架構改革：現有監管架構的有限調整。將美國儲蓄聯合會轉型為普通國民銀行；美聯儲代表聯邦監管州立銀行；將支付與結算系統納入美聯儲監管范圍；建立全國保險監管機構；合并期貨與證券監管機構。（3）長期的最優監管架構：基于目標原則的體制革命。聯邦金融機構特許制度和監管主體架構；美聯儲成為市場穩定性監管者，全面覆蓋金融市場；針對有政府保證性質的金融部門，建立審慎金融監管局；建立商業行為監管局，監管各類金融機構和產品；擴張聯邦儲蓄保險公司，組建統一的聯邦保險擔保公司；建立單獨的公司融資監管機構。
美國在金融危機下對其金融監管體制所做的變革給正處于金融市場綜合化轉型期的中國了某些有益的啟示。
首先，目標性監管是可供參考的改革路徑。中國的金融市場綜合化還處于起步階段，金融企業的主業特征比較明顯，統一監管的必要性并不充分。本質上，無論哪一種監管組織體制，其監管目標也基本一致，即維護金融業的安全與穩定、保護公眾利益，以及運營秩序等。因此，可以在協調現有機構實施功能性監管的基礎上，明確主要監管目標的負責主體。
其次，要盡快明確責任主體控制全面市場風險，落實市場穩定性監管。在市場綜合化的背景下，市場穩定性監管成為首要監管目標，也是抵御金融風險的主要屏障。建議盡快出臺相關細則，在現行體制下由人民銀行承擔該職責，并在人民銀行內部建立專門的綜合監管局，具體負責協調、整合各職能監管機構的監管政策與行動，共同維護金融市場的整體穩定。
再次，正確認識職能監管機構的利益主體性和競爭性，平衡安全與效率考量。在分業經營的情境下，各職能監管機構的治理目標帶有明確的部門性，利益難以協調，甚至可能相互沖突。在市場綜合化的情況下，監管競爭可能誘使一些監管機構縱容本部門的越界行為，并造成各金融企業之間的不公平競爭，從而為金融危機埋下隱患。因此，在分業監管的現有體制下，要尤其重視對監管政策的組織協調和綜合考量。
最后，汲取次貸危機的教訓，推動立法擴大監管范圍，把私募基金、對沖基金、信用評級機構等納入規范的監管視野，并加強對金融關聯企業的并表監管。藍皮書檢討了美國監管體制的真空現象，尤其是對沖基金等新興金融機構的自由放任。雖然中國金融業遠未發達，但在近期的股票市場震蕩格局中，此類機構的影響已經比較明顯。
參考文獻：
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近幾年來，我國地方金融發展非常快，不過，地方金融在發展過程中也暴露出不少問題，給我國進一步加強地方金融管理帶來嚴峻挑戰。為了進一步促進地方經濟的發展，有必要進一步完善地方金融管理體制。我國實施了多輪政府機關簡政放權改革，使得金融管理工作主要由地方承擔，但是，由于各省市經濟發展水平以及金融發展狀況不同，導致目前為此依然還沒有形成統一的地方金融管理體制。目前我國地方金融管理執行的是“一行三會”管理模式，地方金融管理主體的權責還有待進一步加強，地方金融管理法律制度還不健全，影響了地方金融管理效率。總而言之，根據我國地方金融管理體制缺陷而提出有針對性的改革措施具有重大現實意義。
二、地方金融管理體制存在的問題
(一)地方金融管理體制不適應經濟發展的需求
在我國不斷推進金融行業改革創新的歷史條件下，地方金融機構也應該大膽創新。地方金融行業雖然得到了快速發展，但是，由于創新存在盲目性，地方金融管理體制仍然還存在不適應經濟發展需求的問題，具體表現為：第一，國家與地方金融管理部門之間信息溝通不順暢，比如地方金融機構中包含大量擔保公司與典當公司，國家并沒有很好地將其納入管理范疇，增加了地方金融系統風險；第二，地方金融管理體制不健全，國家很難對地方金融機構進行有效監管，甚至出現許多金融機構脫離了國家金融監管范疇，增加了金融風險的發生可能。另外，地方保護主義的存在，不同地方立足于本區域利益，制約了地方金融發揮其合力，不利于地方資源的有效配置。
(二)地方金融管理主體權責有待強化
各省市建立的地方金融管理主體不盡相同，甚至有些省市沒有專門的金融管理部門，成立的金融管理部門名稱存在權責不清晰、職能不明確、多頭管理等問題。比如有的省市對不同地方金融機構設立不同的管理部門，省金融辦、國資委、省工業和信息化廳等部門負責農村信用社、城市商業銀行、信托公司、小額貸款公司等，多頭管理的存在，會導致金融管理機構職能交叉情況的出現，對于充分發揮地方資源的優勢是很不利的，也容易引發不同金融管理機構互相推諉扯皮，導致金融管理效益低下。
(三)地方金融監管與地方金融發展不符
當前我國對地方金融機構實施“一行三會”管理模式，對地方金融機構準入嚴格把關，在抑制地方金融風險方面發揮了重要的作用，不過，由于不同省市對金融資源需求不一樣，中央政府對各省市地方金融采用“一刀切”管理模式，沒有考慮到不同省市金融資源需求的差異性，導致有些省市金融資源嚴重不足，制約了地方經濟的發展。因此，建議地方金融監管的權力下放到省市，讓各省市能夠針對本省市需求情況合理配置地方金融資源。
三、完善地方金融管理體制建設的建議
(一)引導建立正確的地方金融發展觀
地方政府只有樹立正確的地方金融發展觀，根據地方經濟發展現狀，切實做好地方金融發展規劃。為此，國家應該進一步完善地方金融管理法律法規，對地方金融機構的權責進行規范，中央政府主要對地方金融預算做好管理工作，控制地方金融風險。
(二)對中央與地方金融管理的邊界進行明確規定
地方金融管理體制是復雜的系統工程，優化地方金融管理體制，需要界定中央與地方金融管理的邊界。中央對地方金融管理發揮總領作用，引導地方金融管理的良性發展，使得中央和地方金融管理更加協調。中央對地方金融管理領導過程中，要遵循“垂直監管，地方協調”原則，即中央金融機構負責監管工作，地方金融機構負責協調工作。總而言之，地方金融管理體系要秉持中央金融機構監管，地方金融管理機構負總責，理清地方金融管理機構的職責，規范地方金融日常管理制度以及風險處置流程制度，確保地方金融業健康穩定發展。
(三)執行統一的監管主體下的分類監管
