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中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2017）12-2228-06
DOI：10.14088/ki.issn0439-8114.2017.12.009
Study on the Potentiality and Regional Distribution of High Standard Basic Farmland
――Taking Yanbian as An Example
SUN Bo， LI Shu-jie， LIU Ya-nan， MA Xiao-wei
（College of Earth Sciences，Jilin University， Changchun 130061，China）
Abstract： Taking Yanbian as an example， from the perspective of determining the construction potential and regional distribution of high-standard basic farmland， the natural and geographical conditions，land utilization， grain production capacity， infrastructure and regional development in 5 aspects，14 indicators of the evaluation system were built. The basic farmland of Yanbian would be divided into three basic areas with high standard conditions，a little renovation and comprehensive rectification，and provide the basis for scientific construction of high-standard basic farmland. The results showed that the basic farmland construction conditions with high standard conditions were good， totaling 31 359.67 hm2，distributed in Dunhua and Antu. There were some deficiencies in the basic farmland，with an area of 70 093.97 hm2，mainly distributed in some counties and cities such as Dunhua，Antu and Yanji. Basic farmland comprehensive remediation should be comprehensive improvement in many aspects of land，water，roads，forests and villages，a total area of 197 932.92 hm2，which widely distributed in the state.
Key words： high standard basic farmland； construction potential； regional distribution； Yanbian
在國家將大規模建設“旱澇保收、高產穩產”的高標準基本農田作為重大舉措的背景下，吉林省在《關于加快推進高標準基本農田建設工作的實施意見》中提出，將基本農田按照基本具備高標準條件、稍加整治和需全面整治3種類型區域進行劃分[1]。本研究對延邊州高標準基本農田建設潛力及區域分布進行深入探討，有助于科學編制高標準基本農田建設計劃，推進土地整治。
1 研究區域概況及數據來源
1.1 研究區域概況
延邊朝鮮族自治州坐落于吉林省東部，北緯41°59′-44°30′，東經127°27′-131°18′，全州總面積達42 700 km2，約占吉林省總面積的四分之一。延邊州下轄8個縣（市），即延吉市、D們市、敦化市、琿春市、龍井市、和龍市、汪清縣和安圖縣。2014年，全州耕地面積為437 664.31 hm2，其中，基本農田總面積299 386.56 hm2，基本農田保護率達68.41%。
如圖1、圖2所示，從類型結構來看，全州基本農田中，旱地面積最大，占基本農田總面積的85.37%，水田次之，水澆地及園地、林地面積較??；從地域分布來看，敦化市與汪清縣基本農田面積較大，圖們市基本農田面積最小。
1.2 數據來源
基礎數據包括經濟社會狀況、土地開發利用水平等，主要來源于延邊州統計年鑒、延邊州土地利用總體規劃、延邊州各縣市耕地質量等別年度更新成果及國民經濟數據、統計表等；圖件資料包括土地利用總體規劃圖、行政區劃圖、土地利用現狀圖等，通過對延邊州國土資源局及相關部門進行調研獲得。本研究評價時點為2014年12月31日。
2 建設潛力綜合評價
2.1 評價單元的確定
以延邊州的全部鄉鎮（共計67個）作為基本評價單元，在整理、核實延邊州2014年土地利用規劃圖、土地利用現狀圖、基本農田保護圖及農用地分等成果圖等圖件的基礎上，基于ArcGIS軟件平臺，利用空間分析法將以上圖件疊加并確定高標準基本農田的建設范圍。
2.2 綜合評價指標體系及權重
確定高標準基本農田潛力就是有選擇地將基本農田劃定為高標準基本農田的過程[2]。延邊州地貌呈山地、丘陵、盆地三個梯度，以山地、丘陵居多，若僅以坡度作為評價基本農田的因素，則不能完全體現基本農田質量現狀以及各縣市的差異性。因此，為保證基本農田建設潛力評價科學合理，本研究遴選自然地理條件、土地利用情況、糧食生產能力、基礎設施條件、區域發展條件作為準則層，同時，評價指標的篩選也嚴格遵循全面原則、可行原則及可比原則[3]。在高標準基本農田綜合評價指標體系構建后，通過層次分析法（AHP）對比各層指標的相對重要性，在綜合分析的基礎上確定各指標的權重值（表1）。
2.3 確定評價指標分值
2.3.1 評價指標的獲取
1）自然地理條件。有機質含量、有效土層厚度、平均利用等別等自然地理條件的數據通過延邊州各縣（市）的農用地分等成果獲得?；贏rcGIS軟件平臺，將農用地分等成果與變更調查數據中的基本農田圖層相交，對每個評價單元賦予所需屬性值，若同一評價單元有多個屬性值，則按照以下公式確定整個評價單元的屬性值。
其中，Si為各評價單元中屬性值為i的全部圖斑面積之和，S為各評價單元的總面積，Xi為屬性i的數值大小。簡言之，本研究按面積比例確定各評價單元屬性值的大小。
2）土地利用情況與基礎設施條件。基本農田保護率、集中連片程度、新增耕地潛力、農村道路比例、森林覆蓋率主要通過土地利用變更數據庫獲得?；贏rcGIS軟件平臺，提取出基本農田、農村道路、林地等圖層，并導出屬性表以獲取所需數據。以延邊州各鄉（鎮）為基本評價單元，選取內陸灘涂、其他草地、鹽堿地、沼澤地、沙地及裸地6種地類數據計算新增耕地潛力的現狀值大小。
3）糧食生產能力與區域發展條件。糧食單產及播種比例、單位面積農業機械總動力、人均耕地面積及農民純收入、農業人口比例等數據通過延邊州統計年鑒獲得。
2.3.2 評價指標標準化處理 由于本研究選取的指標雖全部為正相關指標，但具有多樣性，量綱和數量級都不統一，需要進行標準化處理，使得指標之間具有可比性[4]。因此，采用極值標準化對所有數據進行處理，處理后的指標值均在0～1范圍內，具體方法如下：
Xij標準=（Xij-Ximin）/（Ximax-Ximin）
式中，Xij標準為標準值，Xij為原始值，Ximin為標準化的最小值，Ximax為標準化的最大值。
2.3.3 算各指標分值 采用綜合評分法計算延邊州高標準基本農田的建設條件值。將各單項指標加權求和，對延邊州高標準基本農田建設條件進行綜合評分，得出各鄉（鎮）高標準基本農田建設條件分值，計算公式如下：
式中，Pi是區域高標準基本農田建設條件值，Xij表示第i個鄉（鎮）第j項指標的分值，Wj代表第j項指標的權重值。
3 建設潛力分級
3.1 建設條件分級標準
利用ArcGIS自然斷點法，根據延邊州實際情況和基本農田的評價結果，將全州高標準基本農田建設條件按綜合分值的大小分為5級（圖3）。Ⅰ級，0.590 0～0.670 0分，分別是敦化市的官地鎮和安圖縣的松江鎮；Ⅱ級，0.510 0～0.589 9分，分別是延吉市的朝陽川鎮，圖們市的長安鎮，安圖縣的萬寶鎮、兩江鎮、亮兵鎮、永慶鄉，敦化市的沙河沿鎮、雁鳴湖鎮、黑石鄉、額穆鎮，汪清縣的羅子溝鎮；Ⅲ級，0.430 0～0.509 9分，分別是延吉市的依蘭鎮，圖們市的涼水鎮，敦化市的江南鎮、大石頭鎮、大橋鄉、賢儒鎮、翰章鄉、青溝子鄉、紅石鄉，琿春市的敬信鎮、楊泡滿族鄉、哈達門鄉、馬川子鄉，龍井市的德新鄉、老頭溝鎮、東盛涌鎮、白金鄉，汪清縣的大興溝鎮，安圖縣的明月鎮、石門鎮、新合鄉；Ⅳ級，0.350 0～0.429 9分，分別是延吉市的小營鎮，圖們市的月晴鎮、石峴鎮，敦化市的黃泥河鎮、大蒲柴河鎮、江源鎮、秋梨溝鎮，琿春市的春化鎮，三家子滿族鄉，板石鎮，密江鄉；龍井市的開山屯鎮、三合鎮；和龍市的頭道鎮、東城鎮、西城鎮、龍城鎮；汪清縣的東光鎮、復興鎮、百草溝鎮、春陽鎮、雞冠鄉；Ⅴ級，0.270 0～0.349 9分，分別是延吉市的三道灣鎮，龍井市的智新鎮，琿春市的近海街、英安鎮，和龍市的南坪鎮、八家子鄉、崇善鎮、福洞鎮，汪清縣的天橋嶺鎮、汪清鎮，安圖縣的二道白河鎮。
3.2 劃分建設潛力區域
3.2.1 劃分依據 結合延邊州基本農田現狀和全州已實施的基本農田建設項目的具體情況，按照基本具備高標準條件、稍加整治和需全面整治3種分類標準，分析不同高標準基本農田建設潛力的區域分布情況（圖4）。
1）基本具備高標準條件是指田間設施基本配套，基本不需進行基礎設施建設便可滿足正常生產甚至規?；a的需要，具備高產、穩產能力，糧食產量可達到當地最高水平的基本農田區域[5-8]。一般來講，當地農用地利用等最高的基本農田區域、水田區域、相對集中連片的區域及已建成高標準基本農田建設工程或標準良田工程的區域，即為基本具備高標準條件的區域。因此，本研究將基本農田建設條件Ⅰ級的評價單元確定為全州基本具備高標準條件的區域。
2）稍加整治是指骨干工程設施完備，但田間工程設施存在不足的基本農田區或整備區。該類區域在著力完善田間工程設施，大力開展防護林、農用井、涵管、生產路等相關工程，完成維修改造后才能達到高標準基本農田的要求[9]。因此，本研究將基本農田建設條件Ⅱ級的評價單元確定為全州稍加整治的區域。
3）需全面整治是指需在田、水、路、林、村等多個方面進行綜合整治的區域，不但要維護好在建的整治項目和社會等多方面投入的土地整治項目，而且要將新安排的項目與農業、水利等方面的項目進行銜接，充分發揮資金的整合作用[10-13]。理論上，經過整治的耕地可全部建設為高標準基本農田。因此，本研究將基本農田建設條件Ⅲ級、Ⅳ級、Ⅴ級的評價單元確定為全州需全面整治的區域。
3.2.2 劃分結果 將延邊州高標準基本農田建設潛力的分布情況，按照基本具備高標準基本農田建設條件的區域、稍加整治區域、需全面整治區域3個類別進行統計，結果如下。
1）基本具備高標準條件的區域。由表2可知，延邊州基本具備高標準建設條件的區域總規模為31 359.67 hm2，主要分布在敦化市的官地鎮，安圖縣的松江鎮。
2）稍加整治區域。由表3可知，延邊州稍加整治區域潛力總面積70 093.97 hm2，主要分布在延吉市的朝陽川鎮，敦化市的沙河沿鎮、黑石鄉，安圖縣的兩江鎮等鄉鎮。
3）需全面整治區域。由表4可知，延邊州需全面整治區域潛力總面積197 932.92 hm2，在全州廣泛分布。
4 結果與分析
1）延邊州的全部基本農田中，基本具備高標準建設條件的共31 359.67 hm2，占全州基本農田總面積的10.48%；稍加整治的共70 093.97 hm2，占23.41%；需全面整治的共197 932.92 hm2，占66.11%（圖5）。由此可見，全州質量較高的基本農田較少，大多數需要進行全面整治。
2）結合指標體系評價結果及建設條件分級圖、建設潛力區域分布圖的潛力級別分布情況可以看出，延邊州基本具備高標準條件的基本農田分布在敦化市和安圖縣；需稍加整治的基本農田主要分布在敦化市、安圖縣和汪清縣，延吉市及圖們市也稍有分布；需全面整治的基本農田分布較廣，基本在全州各鄉（鎮）均有分布。由此可見，敦化市和安圖縣的基本農田質量較全州其他縣（市）高，和龍市基本農田質量較全州其他縣（市）低。
5 小結與建議
本研究結果表明，除敦化市與安圖縣外，延邊州其他縣（市）的基本農田質量普遍較低，應遵循“先易后難”的原則進行整治，即不同潛力的高標準基本農田應按照基本具備高標準條件、稍加整治、需全面整治的順序開展建設。再結合各縣市、各鄉鎮高標準基本農田的不同情況，從田塊、水利、農田道路、農田防護林等多個方面著手進行土地整治。其中，田塊應因地制宜建設，使其有利于田間機械作業，便于經營管理；水利以疏通、硬化溝渠為主，并配套附屬設施，保證排澇需要，根據各鄉鎮不同的地形條件和耕地類型，選擇不同的排澇方式；根據現有交通設施的具體情況，應著力修整或補充農田機耕道路，完善農田道路體系，使田間道路通達便捷、布局合理；依據延邊州各縣市田、水、路、村的實際情況開展農田防護林建設，重點在于將農田防護林的主要林帶配置成網格，形成農田林網化，形成一個既有綜合生態防護功能，又符合農作物生長的農田防護林體系。
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關鍵詞：高標準基本農田；工程質量；丘陵山區
中圖分類號：F301 文獻標識碼：A 文章編號：1674-9944（2016）06-0158-04
1 引言
高標準基本農田是指一定時期內，通過農村土地整治形成的集中連片、設施配套、高產穩產、生態良好、抗災能力強與現代農業生產和經營方式相適應的基本農田?！笆濉币巹澝鞔_提出加快高標準基本農田建設，大規模建設旱澇保收高標準農田。2012年實施的《全國土地整治規劃（2011-2015）》提出“建設4億畝高標準基本農田”，2013年頒布的《全國高標準農田建設總體規劃》提出到2020年建成集中連片、旱澇保收的高標準農田8億畝。由此可見，高標準基本農田建設已是我國當前重要的戰略舉措，對促進耕地數量、質量和生態全面管護，增強國家糧食安全保障能力，推進農業現代化與新農村建設具有重要意義。
高標準基本農田建設實施以來，取得了顯著的效果。農田灌溉排水、田間道路等基礎設施得到明顯改善，機械化水平、農業科技水平提升，促進了耕地保護，提高了糧食綜合生產能力，改善了農村生產生活條件和生態環境，有力保障了國家糧食安全。但高標準基本農田建設也存在不少問題：包括建設標準模糊，各部門尚沒有統一的建設標準，與新農村建設協調不夠，建設資金分散，公眾參與機制不健全，管理機制落后，專業人才缺失，前期工作滯后，規劃設計方案缺乏實用性，后期管護力度欠缺，綜合效益低等。工程質量的好壞直接關系到高標準農田建設的成敗，在現有文獻中，對高標準基本農田建設工作質量的探討尚不多見，加強施工過程中對工程質量的監督檢查是保證后期土地利用效率的關鍵，但目前高標準基本農田建設中的工程質量問題不容樂觀。重慶市位于四川盆地東部邊緣，地形地貌復雜，高標準農田建設難度相對較大，本文以重慶市丘陵山區開展的高標準基本農田建設項目為例，通過廣泛深入的調查研究，對工程質量問題進行探析，分析了問題產生的原因，提出了改進措施和建議，以期為丘陵山區高標準基本農田建設提供參考。
2 重慶市高標準基本農田建設工作進展
重慶市位于長江經濟帶上游，經濟發展迅速，土地開發程度高，土地資源稀缺，耕地保護和糧食安全問題突出。因此開展高標準基本農田建設是促進耕地保護和統籌城鄉發展的有效途徑。同時，重慶市地處四川盆地東部邊緣，是四川盆地向盆周山地過渡地帶，自然條件復雜，地貌類型多樣，高標準基本農田建設的投入和要求也相對較高。自被確定為“全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區”以來，重慶市加大對高標準農田建設的投入力度，取得了良好的效果，改善了農田基礎設施和農村生產生活條件，提高了耕地質量，增加了有效耕地面積，促進了生態環境保護，助推了現代農業發展和新農村建設。
重慶市主要結合糧油基地、蔬菜基地、優勢農業產業基地、城鄉統籌示范村開展高標準基本農田建設。2002～2011年，重慶市入庫土地開發整理項目共2709個，實施規模974.77萬畝，總投資128.52億元。2009～2011年，農業綜合開發辦公室在南川、大足、合川、涪陵、梁平等5各區縣實施高標準農田23.31萬畝，總投資3.06億元。目前，重慶市基本完成“3、8、110”工程，即長壽、豐都、榮昌三個國家級和萬州、開縣、梁平、銅梁、石柱、酉陽、永川、合川8個市級，共7.33萬hm2基本農田示范區建設，工程總投資34.98億元。到2020年，規劃新建24萬hm2高標準基本農田，通過高標準基本農田建設，因地制宜將農田建成“田成方、渠相通、路相連、旱能灌、澇能排、機能進、物能出、土肥沃、高產出”的適宜現代化農業的標準農田。
3 高標準基本農田建設中的工程質量問題
高標準基本農田建設內容主要包括土地平整工程、灌溉與排水工程、田間道路工程、農田防護與生態環境保持工程以及其他工程。依據重慶市高標準基本農田建設項目投資結構（表1），田間道路工程通常在總的工程施工費中投資占比最大，其次為灌溉與排水工程，土地平整工程投資占比較少，而農田防護與生態環境保持工程及其他工程在各個項目中投資都是最少的。高標準基本農田建設中，各項工程之間應合理規劃、協調配合，工程布局和建設模式應從當地的地形地貌和自然條件出發，因地制宜，充分發揮工程建設的綜合效益。
3.1 土地平整工程
土地平整工程指為滿足農田耕作、灌溉的需要，以及一定的肥力條件而進行的田塊修筑和地力保持工程。田塊歸并可以使地塊平整規則，滿足規模化經營、機械化作業、節水節能等現代農業的發展要求，降坡和梯田化建設能夠有效防止土壤侵蝕，減少水土流失。但土地平整工程有可能造成土壤板結，引起土壤的面蝕和風蝕。重慶市坡耕地比重較大，分布在6°以上的坡地基本農田占總量的84.71%，因此土地平整工程是重慶市高標準基本農田建設不可或缺的內容。
但重慶市土地平整工程難度大，工程質量問題比較嚴重，已建設的農田不能完全滿足現代農業的發展要求。首先，在田塊歸并中，普遍存在田塊平整程度差，田面相對高差較大，導致農田灌水不均、排水不暢，進而影響作物長勢，糧食產量反而下降。大型機械的使用造成土壤板結，表土剝離、回填過程中不合理的工程措施，導致土壤耕作層、犁底層的破壞，土壤厚度達不到耕作要求，新一輪耕作時甚至出現漏水漏肥的現象。在以傳統種植業為主的鄉鎮，農民對土地流轉的積極性不高，田塊歸并意義不大。因此，田塊歸并一是要充分考慮自然條件，二要充分尊重當地農民意愿。其次，在水土流失并不強烈的區域實施旱坡改梯、修筑條石坎，不但浪費投資，且對增產增收的意義不大，因此在坡體較大且水土流失的區域進行修筑石坎，坡體較小的淺丘坡耕地區域少進行坡改梯，實施降坡平整。另外，土地平整之后，提高農作物效益的根本問題（如土層厚度、土壤肥力等）仍沒有解決，土壤有機質含量沒有明顯改善。
3.2 灌溉與排水工程
灌溉與排水工程指為防治農田旱、澇、漬等災害而采取的各種措施。灌溉與排水工程直接關系著項目整體效益的發揮。灌溉與排水工程應充分利用現有水資源，配套水利設施，形成“旱能灌、澇能排”的灌排體系。水利設施的建設應結合當地自然條件、微地形、建材特色以及土地利用方向等確定，以利于節約成本，改善基本農田示范區的自然人文景觀。
重慶市灌溉與排水工程的質量問題也比較多。部分項目水源工程的建設較少，蓄水池無蓄水，池壁、池底出現滲漏。提灌站不合理的設計使得使用壽命變短。排水溝無水排，但排水溝附近旱地被水沖刷；排水溝出水口設計在堡坎上，對耕地造成大面積沖刷。灌溉渠出水口的設計不合理，導致灌溉渠的利用效果未達到預期目標。此外，由于沉沙凼、攔山堰及溝渠的管護嚴重不到位，有部分項目區的水利工程已被淤泥和雜物堵塞，發揮不了應有的作用。農田水利設施普遍存在有人使用、無人管理、損壞嚴重的現象，工程效益大打折扣。過度硬化的溝渠孤立和破壞了生物的生存環境，阻礙了農田物種的擴散，從而導致整理區生物多樣性的降低。工程設計與實施中應融入生態環境保護的理念，保護區域生態環境。灌溉與排水工程的規劃設計、工程實施應充分征求群眾意見，更多地考慮農民的建議，切實造福農民。
3.3 田間道路工程
田間道路工程指為滿足農作物物資運輸、農業耕作和其他農業生產活動而采取的各種措施。田間道路的布設應適應現代農業發展的需求，在田、水、路、林、村規劃的基礎上，根據地塊連片單元的大小和走向等統籌兼顧，本著投資省、占地少、利用率高、路線合理的原則進行規劃設計。重慶市大部分屬丘陵山區，土地整治前田間道路普遍較差，耕作和出行十分不便，田間道路也成為農民最為關心的工程。
重慶市高標準基本農田建設項目中，部分田間道路的規劃設計不符合當地農民的生產生活習慣，造成生產路無人行走，斷頭路較多。田間道路的布局也存在不合理現象，有的地方田間道路通達度過小，農產品運輸仍然不太方便；有的地方通達度達到要求，但道路寬度不夠，只適合小型農業機械。1.2m的生產路過窄，在平壩區或有條件的地區，可根據當地實際情況和需求，增加道路的寬度。部分地區田間道路采用泥結碎石路面，但由于重慶市降雨量較多，泥結碎石路面的實用性不強，常被沖刷，損壞嚴重。有些項目區混凝土路面的硬度和厚度達不到要求，承受荷載大于設計荷載，路面損毀嚴重，且缺乏維護和修復。田間道路全部采用硬化路面也會加劇斑塊破碎度，破壞生物的生境條件，影響生物的遷移，生態效應降低，所以田間道路的路面應注重生態化設計，增加生態涵洞和生態廊道的設計。
4 主要原因分析
4.1 規劃設計注重理論，實用性欠缺
科學發展，規劃先行。規劃設計是開展高標準基本農田建設的基礎和依據，其設計是否科學合理直接影響工程進度和質量。目前重慶市部分高標準基本農田建設項目的規劃原則、規劃目標、規劃思路不明確，綜合性和科學性欠缺。首先，基礎工作不扎實，實地踏勘不夠細致，對項目區的自然條件和土地利用條件分析不詳細，設計以書本理論為基礎，或一味追求圖件美觀，單純為了實現“田成方、樹成行、路成網、渠相連”，導致規劃設計脫離實際情況，急需解決的問題未得到解決。其次，規劃設計圖紙達不到施工要求，地形圖測繪的比例尺限定了測量精度，對工程設計造成阻礙，工程量誤差較大，直接影響工程預算投資。部分項目規劃設計圖件生搬硬套，制作不規范，制圖尺寸不切實際，部分參數未能提供，不能有效指導施工。
4.2 建設標準缺失，施工技術落后
高標準基本農田建設標準是建設質量的重要保障，不同自然條件，不同農業生產活動，相應的建設要求也不同。在技術規范方面，重慶市僅出臺了《重慶市土地開發整理工程建設標準》和《重慶市高標準基本農田建設技術要求》，對實踐工作的指導遠遠不夠。隨著城鄉統籌和現代農業的發展，高標準基本農田建設的要求和標準也隨之提高，整村推進、蔬菜基地建設、糧油基地建設等都缺乏相應的技術規范和標準，在前期測繪、規劃設計和工程驗收等環節缺乏具體標準規范進行指導，影響了工程質量和建設效益。在施工過程中，缺乏一套科學系統的技術體系和工藝流程，技術基礎薄弱，使得工程質量不能滿足農業生產的需要。項目施工單位未建立完善的質量保證體系，施工人員專業技術水平欠缺，一些項目的工程建設只重數量，不重質量。此外，由于缺乏生態環境保護的理念，在規劃設計和工程建設環節，忽視了對生態環境的保護，造成土壤板結、生物多樣性減少、景觀破碎等問題，不利于高標準基本農田建設的持續健康發展。
4.3 項目監管不嚴
高標準基本農田建設是一個系統工程，需成立專門機構、專業人才進行管理才能達到效益最優。但目前重慶市專業技術人才和管理人才有限，部分管理人員追求政績，質量意識薄弱，對工程質量特別是隱蔽工程管理不到位，一味追求建設速度，導致工程質量不合格。監管力度不夠，難以保證工程質量。目前高標準基本農田建設項目中監理費用較少，且監理市場不規范，對監理單位的資質審查不夠嚴格。監理人員配置較少，且技術結構單一，專業知識欠缺，部分人員工作責任心不強，現場監管不到位，導致工程監理沒有發揮應有的作用，造成工程質量問題。
4.4 工程后期管護缺乏
高標準基本農田建設除了“事前規劃設計”、“事中實施和監督外”、還有不可或缺的環節，即“事后評價和管理”。后期管護是高標準基本農田建設長久發揮效益的重要保障，只建設不維護不能夠真正解決問題。丘陵山區高標準基本農田建設工程類型多，后期管護尤為重要，但目前重慶市的建設項目普遍存在“重建輕管”的現象，工程損壞嚴重，部分設施缺乏有效利用甚至丟失等。首先，丘陵山區后期管護資金需求相對較大，但項目預算中沒有對后期管護列出專項資金，致使缺少工程管護資金保障，使得管護工作難以落實。其次，管護責任難以落實。項目竣工后移交村委會管護，但村委會不是真正的實施主體，也沒有指定專門的單位或部門開展管護工作，導致管護主體虛化、權責不明，缺少可以執行的管護方案。忽視后期管護嚴重影響工程的使用壽命，高標準基本農田建設的效益大打折扣。
4.5 公眾參與機制不健全
充分發揮農民的積極性、主動性和創造性，才能真正建設好高標準基本農田，達到強農惠農的目標。但現階段高標準基本農田建設采取的是自上而下的運作模式，整個過程都表現為政府行為、政府意志，公眾參與體系不完善、制度不健全、機制可操作差。一方面，管理部門和設計人員對公眾參與重視度不夠，公眾參與的方式主要為咨詢、走訪等，或是“走過場”式地與鄉鎮、村干部交流，公眾參與的渠道單一、流于形式，不能真正地聽取農民的意見與建議、反映農民的利益訴求，導致公眾參與的有效性降低。另一方面，農民缺乏參與意識，對參與過程及概念認識不夠，且長期以來公眾參與僅限于個人參與，沒有形成組織機構，使得公眾參與力量薄弱，難以發揮實質性作用，導致農民參與的積極性不高。
關鍵詞 高標準農田；概念界定；內涵；外延
中圖分類號 S28 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2014）13-0212-03
Scientific Definition of High-standard Farmland
HAO Zhe TIAN Ya-guang
（Liaoning Nonferrous Geological Exploration and Research Institute，Shenyang Liaoning 110013）
Abstract Construction of high-standard farmland is the artificial measures of using and transforming nature，is the inevitable choice for solving the land use problems while social and economic development reaches a certain stage.As the current hot topics and new things，some basic concepts and principles of high-standard farmland were fuzzy and indistinct definition.In this paper，the related concepts of high-standard farmland and its construction were defined.The scientific connotation and extension of high-standard farmland construction were analyzed.It can provide reference for relevant designers and researchers.
Key words high-standard farmland；concept definition；connotation；extension
“三農”（農業、農村、農民）問題是決定社會和諧發展的關鍵，高標準農田建設作為“三農”工作的重要戰略舉措，是穩步提高農業綜合生產能力、保障國家糧食長久安全的物質基礎，是發展現代農業、建設社會主義新農村的現實要求。
按照國務院批準頒布的《全國土地整治規劃2011―2015年》[1]，2015年我國將建成2 666.67萬hm2高標準基本農田，進而2020年擬建成5 333.33萬hm2高標準基本農田。當前農村土地整治工作以大規模旱澇保收高標準農田建設為工作重點，增強土地資源對社會全面協調可持續發展的支撐能力，并提出在資金分配和項目安排時重點向高標準農田建設示范縣傾斜[2]。高標準農田建設已成為各級政府、國土資源部及國務院相關部門的重要職責，也是各級國土資源管理部門的首要任務[3]。
2012年6月20日《高標準基本農田建設標準（TD/T 1033-2012）》[4]，并于2012年7月1日正式實施，該標準對高標準基本農田建設的相關技術問題進行了闡述。但高標準農田作為新名詞新事物，一些基本概念和原則還存在模糊、界定不清的問題。諸如：高標準農田的基本內涵是什么，高標準基本農田的要求，高標準農田的建設標準等，這些問題均亟待作以深入探討和澄清。為此，筆者在查閱相關文獻的基礎上，對高標準農田基本概念進行界定和剖析，供相關設計與研究人員參考。
1 高標準農田概念的科學界定
對基本概念的嚴密定義是任何學科發展到成熟階段的標志之一。因此，有必要首先澄清有關高標準農田的最基本概念，給予其科學界定。
1.1 高標準農田
1.1.1 農用地、耕地和農田。
（1）農用地。農用地是直接用于農業生產的土地。按照《中華人民共和國土地管理法》[5]，將土地分為農用地、建設用地和未利用地，其中農用地包括耕地、園地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等?？梢?，農用地的范圍大于耕地。
（2）耕地。耕地是種植農作物的土地，按照《土地利用現狀分類（GB/T21010-2007）》[6]，它包括水田、水澆地和旱地3個二級地類。耕地是人類賴以生存的基本資源和條件。進入21世紀，人口不斷增多，耕地逐漸減少，保持農業可持續發展首先就要確保耕地的數量和質量。據聯合國教科文組織（UNESCO）和糧農組織（FAO）不完全統計，全世界土地面積為18.29億hm2左右，人均耕地0.37 hm2；而我國現有耕地總面積為1.21億hm2，人均耕地0.08 hm2，只占世界人均耕地水平的1/4。
（3）農田。目前，對于農田尚未給出準確的定義。就查閱資料來看，農田的定義可分為狹義和廣義2種。狹義的農田就是指耕地[7]，中國古代有“已耕者為田”之說，因此農田應為經開墾耕種的土地；廣義的農田包括各類農耕生產用地，其范疇應介于耕地和農用地之間。農田分布受水分、溫度、土壤、地形等因素制約，尤以水分的影響最大，因此農田多分布在降水量比較充沛或水源比較豐富的地區，年降水量低于250 mm地區農田較少。我國的農田大部分集中在東南部濕潤及半濕潤地區，即從大興安嶺起，經張家口、榆林、蘭州、昌都，自東北斜貫西南一線的東南部。這些地區受季風影響，雨量充沛，是我國主要農作區。隨著農業的發展，農田分布范圍也在不斷擴大，農田可分為梯田、壩地、平壩田、沖田、圩田、條田、水田、水澆地、旱地和臺地等多種類型。
1.1.2 基本農田與一般農田。
（1）基本農田。是指根據一定時期人口和國民經濟對農產品的需求以及對建設用地的預測而確定的，在土地利用總體規劃期內未經國務院批準不得占用的耕地。這是從戰略高度出發必須確保的耕地最低需求量，老百姓稱之為“吃飯田”、“保命田”。基本農田是耕地的精華，是最高產優質的那一部分耕地?！锻恋毓芾矸ā泛汀痘巨r田保護條例》明確規定，基本農田經依法劃定后，任何單位和個人不得改變或者占用[8]。
（2）一般農田。是指基本農田以外的耕地，可以用作建設和其他用地，被確定為農業使用的耕地后備資源。主要類型包括：坡度大于25°但未列入生態退耕范圍的耕地、泄洪區內的耕地和其他劣質耕地等。目前我國耕地面積大約為1.2億hm2，基本農田約為1.13億hm2左右，其他逾666.67萬hm2為一般耕地；而我國糧食主產區劃定的基本農田保護區面積大約占其耕地的95%左右。
1.1.3 高標準基本農田。高標準基本農田是指一定時期內，通過土地整治建設形成的集中連片、設施配套、高產穩產、生態良好、抗災能力強，與現代農業生產和經營方式相適應的基本農田。包括經過整治后達到標準的原有基本農田和新劃定的基本農田。高標準農田除了與各省市地區的耕地質量等別情況有關外，還與其城市化進程等因素有關。鑒于高標準農田旱澇保收的高產性要求，高標準農田均屬于基本農田的范疇。
1.2 高標準農田建設
1.2.1 中低產田改造。我國耕地中有78.5%的中低產田，其中中產田面積占37.3%，低產田面積占41.2%。在我國傳統的土地建設項目中，針對不同土壤的障礙因素進行中低產田改造，是提高土地生產力的重要途徑。改造中低產田比墾荒投入省、用工省、見效快，改造好了能長期見效益。改造中低產田的手段主要為增加養地作物，增施有機肥，并進行生態農業建設，提高土地生產能力。
1.2.2 土地整治。土地整治是對田、水、路、林、村進行的綜合整治，整治后田塊更加平整，灌排設施更加完善，路網林網更加科學便利，田塊集中連片程度提高，生產能力增強，耕地質量有所提高[9]。
土地整治歷經10余年的發展，其內涵和外延不斷拓展。在目標上，已由單純的補充耕地向建設性保護耕地與推進新農村建設和城鄉統籌發展相結合轉變，土地整治的目標更加多元化；在內容上，已包括農用地整治、建設用地整治、未利用地開發和土地復墾等內容；在內涵上，已由增加耕地數量為主向增加耕地數量、提高耕地質量、改善生態環境并重轉變，區域綜合型特點更加鮮明；在外延上，已由分散的土地開發整理向集中連片的綜合整治轉變，逐步演變為全域規劃、全域設計、全域整治；在手段上，已由以項目為載體向以項目、工程為載體結合城鄉建設用地增減掛鉤、工礦廢棄地復墾利用等政策的運用轉變[2]。
1.2.3 高標準農田建設。
（1）歷史沿革。20世紀80年代前，限制我國耕地土壤質量的主要問題是氮磷肥力不足，隨著多年來化肥投入量和作物產量的持續增長，土壤氮磷養分供應狀況已有較大改進，中低產田改造工作取得了較大成效。但目前靠增加化肥投入量的產量增長已近極限，隨之產生的“低、費、污”負面效應也日益凸顯，已逐步成為我國耕地土壤質量的新一輪核心問題?？梢姡瑸槔^續提高我國糧食生產能力，僅靠增加農用化學品和能源投入量的模式是死路一條，只有提高耕地基礎地力、藏糧于土，才是建立我國未來糧食安全長效機制，實現糧食安全保障的必然選擇[2]。為解決這種現實困境與潛在隱憂，我國適時提出加快建設旱澇保收高標準基本農田，保障國家糧食安全，保證經濟社會全面協調可持續發展。
（2）提出原因?！笆终湎?、合理利用土地和切實保護耕地”是我國的基本國策。但是近年來的總趨勢是：建設用地的擴張一浪高過一浪，耕地、基本農田保護面臨嚴峻挑戰；地方政府過度追求經濟發展，盲目攀比，置資源環境問題于不顧；土地產權機制和土地收益分配機制不完善，導致土地資源合理利用的產權經濟機制缺失。更為嚴重的是，一些地方政府參與違法供地，引起部分行業和地區發展失控。另外，隨著城鎮化的快速推進，農村建設用地也呈現“人減地增”的逆向發展趨勢，從而對耕地保護造成了一種“雙擠”局面。從國內外實踐來看，解決土地利用問題，緩解人地矛盾的最合理途徑就是大力推進高標準土地整治，從而增加建設用地的流量，緩解城市建設用地的壓力，支持城鎮化進程。因此國家適時提出要加強高標準農田建設具有重要的戰略意義。
（3）高標準農田建設。高標準農田建設屬于土地整治的一種。是以建設高標準基本農田為目標，依據土地利用總體規劃和土地整治規劃，通過土地整理等方法，對農田進行土地平整和田間水利設施、田間道路、田間防護林等建設，達到田成方、林成網、渠相通、路相連、旱能灌、澇能排的要求，使農田生產條件得到明顯改善。如前所述，高標準農田建設是建立在以往中低產田改造工作的基礎上，為了應對當前建設用地過度擴張的嚴峻挑戰，提出的高標準土地整治工程。前期中低產田改造和傳統土地整治工作的經驗和教訓對高標準農田建設有重要借鑒意義，高標準農田建設是其升華和提升，是土地整治工程發展的高級階段，是新時期著力打造的亮點。
2 高標準農田建設的科學界定
隨著新時期下高標準農田建設的深入開展，需要給“高標準農田建設”界定合乎規律的內涵和外延，一是要求能客觀地反映新時期下高標準農田實踐，二是要求能準確地指出新時期下土地整治的發展方向。
2.1 高標準農田建設的內涵
目前對“高標準農田”內涵的理解不一，不少實際建設內容僅顯露于表象，有的項目其實就是土地平整也被冠之以“高標準農田建設”，而實際土地質量根本未得到改觀。因此，高標準農田的科學內涵必須予以明確?，F從以下5個方面界定高標準農田建設的內涵。
2.1.1 動態發展過程與系統工程。高標準農田建設應是與一定自然條件及社會經濟發展階段相聯系的動態發展過程，是一項復雜的系統工程?，F階段的高標準農田可以這樣理解：結合當地自然條件，與當地經濟社會發展水平相適應，經過科學規劃所建設的能滿足現代農業發展需要，高產高效，并保持農業可持續發展的優良農田。高標準農田是科學完備的農田基礎設施加先進的管理機制，綜合應用農業先進技術為依托的復雜系統工程[10]。
2.1.2 核心目標。高標準農田建設的核心在于耕地地力提高和土壤綜合質量提升，有別于以往單純以增加耕地數量為目標的土地整理模式。目前我國耕地質量問題嚴重：一是土壤營養元素含量不均，全國有95%的耕地缺磷，23%的耕地缺鉀，14%的耕地磷鉀俱缺；二是土壤沙化、鹽堿化程度逐年加重，全國土壤沙化面積已達15 330萬hm2，占國土面積的15%，鹽堿化耕地面積為763萬hm2，占總耕地面積的8%；三是耕地退化加劇，干旱、半干旱地區有40%耕地嚴重退化。因此，提升耕地綜合質量，提高農用地等別是高標準農田建設的核心目標。
2.1.3 高標準基本農田的建設要點。主要體現在以下幾方面：一是優化土地利用結構與布局，實現集中連片，發揮規模效益；二是增加有效耕地面積，提高高標準基本農田比重；三是提高基本農田質量，完善田間基礎設施，穩步提高糧食綜合生產能力；四是加強生態環境建設，發揮生產、生態、景觀的綜合功能；五是建立保護和補償機制，促進高標準基本農田的持續利用。
2.1.4 創新是高標準農田建設的推動力。高標準農田建設的特點在于高標準，為此必須始終堅持技術創新，保證其科技領先，這是高標準農田建設的推動力。高標準農田建設必須始終堅持以創新為引領，不斷提升高標準農田建設水平，為農業增效、農民增收打造一流平臺。這種創新體現在多方面：以理念的創新，為高標準農田建設增彩色；以管理的創新，為高標準農田建設提質量；以技術的創新，為高標準農田建設強效益；以主體的創新，為高標準農田建設添活力；以考評的創新，為高標準農田建設加保險。
2.1.5 高標準農田的建設特征。主要體現在以下幾方面：一是農田水利、機耕道路、綠化防護、土壤監測等設施完善，使用效率高，適宜機械耕作，便于集約經營，可有效抗御旱澇災害，確保旱澇保收；二是農田土壤的肥力狀況符合農業高產穩產的要求，支持有機肥積造，鼓勵農民發展綠肥、秸稈還田和施用農家肥，保證土質肥沃，避免土壤沙化、土地鹽堿化和耕地退化；三是具備節能高效特征，生產成本和灌溉水用量等明顯下降，不因提高復種指數而降低土地產出率，不因常年連續耕種而出現年度間的產量大幅波動；四是要能夠防御風、沙等各種自然災害和防止水土流失，實現田園風光秀美，與自然和諧；五是對農田廢棄物、排放物和土壤肥力狀況等實現跟蹤監測，監控治理效果，提高耕地及水資源使用效率。
2.2 高標準農田建設標準的界定思想
科學的建設標準，是保證高標準農田質量、提高建設成效的關鍵。在制定標準過程中，應對不同類型區的高標準農田工程，深入調查研究、總結經驗、廣泛聽取意見，使“標準”具有較高的科學性、較強的針對性和可操作性。
2.2.1 高標準農田界定標準的復雜性。從概念上講，全國的高標準基本農田應該是高等級、集中連片的農田。但這種高等級究竟是幾等地，由于耕地質量等別區域間的不平衡，在保證一定面積的基礎上，各地區的高標準基本農田質量等級也不完全相同，這導致了高標準農田建設標準界定的復雜性和多樣性。耕地質量分等定級成果讓耕地有了全國統一、可比的標準。但國家高標準基本農田建設標準是針對全國范圍制訂的，而各地區的自然條件與社會經濟發展水平千差萬別，統一用這個標準來建設高標準農田并不完全適合，必須針對各省的具體情況進行修訂和補充，以反映出我國耕地質量區域分布不均衡、決定因素復雜等特征。例如，目前優等地僅占全國耕地總面積的2.7%，高等地占30%，中、低等地占67.3%；等別最高的1～3等地主要分布在湖北等7個省份，等別最低的13～15等地主要分布在內蒙古等22個省區。在這種耕地質量國情下，很難一刀切出一個全國通用、對應某個等級的“高標準”。另外，由于我國自然條件南北、東西差異較大，區域、局部性的耕地資源匹配情況不同，導致耕地質量等級建設難度不同，也會影響各省劃分高標準基本農田的結果。
2.2.2 高標準農田建設標準界定的指導思想。建成的高標準農田的總體指導思想是：具有完善的排灌系統、肥沃的土壤條件、優良的生態環境、便捷的田間道路、適度的農田規模、較高的生產能力。高標準農田建設，應堅持科學布局、典型示范的原則，因地制宜采取不同的界定原則，推動高標準農田建設示范工程協調發展。
高標準農田建設標準主要體現在：經過土地整治后的高標準農田至少應比整治前至少提升1個質量等別（等別劃分據《TD/T1004-2003 農用地分等規程》）。一般來講，農田每提升1個等級，平均增產糧食1 500～2 250 kg/hm2，生產水平低的農田，增產潛力更大。另外，建成后的耕地質量等級應達到所在縣的較高等級，高標準農田的農產品產出率和效益率必須高與當地平均水平的40%～50%才屬合理。
可通過土地質量地球化學評估成果等基礎數據，對高標準基本農田里的元素進行檢測和評定，查明建設區土地利用現狀、土地權屬狀況、耕地質量等級和生態地球化學背景等。將“提高1個等級”作為可測定、可考核、可檢驗的平均標準提出來，體現了實事求是、因地制宜的科學精神。該界定標準雖具可操作性，但過于籠統，具體的質量等級界定應依據《高標準基本農田建設標準（TD/T1033-2012）》，根據不同省、市、地區土壤特征、農用地類型等分別制定細則，并出臺相應的地方行業標準。
2.3 高標準農田建設的外延
高標準農田建設的目的就是保證土地建設可持續發展，其外延寬泛，應從人與自然和諧共生、與科學發展觀相適應等層面上，論述高標準農田的可持續發展戰略與建設生態文明的必要性和重要性?，F從以下幾方面闡述高標準農田概念的科學外延。
2.3.1 高標準農田建設充分體現了人與自然的和諧關系。高標準農田建設，無論在全球、地區，還是局部區域，形成的是由水利、土壤、作物、耕作、田間道路、農田林網以及小氣候等多種因素組成的有綜合功能的生態復合系統。該系統以其自身的運行規律、動力特性，影響著整個自然界的演進和變化，充分體現著人與自然的和諧，這是可持續生存和發展的重要標志。
2.3.2 高標準農田建設是充分落實科學發展觀的客觀要求。推進高標準農田建設，順應經濟發展的客觀趨勢，符合當今世界農業發展的一般規律，是促進農民增加收入的基本途徑，是提高農業綜合生產能力的重要舉措。用高標準物質條件裝備農業，用高標準科學技術改造農業，用高標準產業體系提升農業，用高標準經營形式推進農業，用高標準發展理念引領農業。建設高標準農業的過程，就是改造傳統農業、不斷發展農村生產力的過程，就是轉變農業增長方式、促進農業又好又快發展的過程。高標準農田建設是以科學發展觀統領農村工作的必然要求。
2.3.3 高標準農田建設是一項跨行業、跨部門、多學科的系統工程。這需要強有力的政府行為來保證宏觀上的有效調控、微觀上的協調運作；并需要調動各部門積極性，集聚各方力量、形成建設合力。與高標準基本農田建設有關的國家標準、行業標準和地方標準很多，相應的科研和設計部門要全面理解國土、農業、水利、林業、環保等相關部門制定的行業內外相關標準；施工人員也必須不斷“充電”、更新知識，才能擔負起高標準農田的建設開發任務；同時，高標準農田建設應充分尊重農民群眾意愿，積極促進土地流轉和適度規模經營，讓項目建設得到廣大農民群眾的參與和支持。
2.3.4 高標準農田建設應因地制宜開展有差別化的整治活動。我國首個高標準基本農田建設標準出臺，從國家層面對各環節以及田間基礎設施占地率、耕作層厚度等諸多要素提出了量化要求。然而，正如“高標準”并非全國通用的絕對標準一樣，高標準農田建設應是一種統籌區域特征的差別化土地整治活動。比如，東北平原區應大規模建設旱澇保收高標準基本農田，積極推行規?；?、機械化糧食生產基地建設；長江中下游平原區和華南丘陵平原區應注重改善基本農田生態；云貴高原區應將農田整治與陡坡退耕還林政策有效結合，加強坡耕地整治；黃土高原區應結合小流域綜合治理和風沙防治綜合治理，重點加強農田水利建設。可見，“高標準”在一定程度上說更是對農田建設過程的高要求，需要各地從資源稟賦和發展實際出發，探索實施符合當地特征的高標準基本農田建設模式。
2.3.5 高標準農田是需要切實加強后期管護，保證工程效益持續有效發揮作用的建設項目。以前的土地整治工程普遍存在“重建輕管”的現象，項目實施后將土地和固定資產移交給項目區鄉鎮人民政府或村民委員會等管護主體后，整個工程就基本結束了，之后少有問津，這無疑使發揮資金投放效益和工程效益大打折扣。高標準基本農田建設，必須要全面加強工程后期管護：嚴格界定不同工程的管護主體，做到責任明晰；明確工程產權歸屬，使受益人、所有人、管護人合一，充分調動群眾對于管護工作的積極性；重新審視當前管護經費全部由鄉鎮、村來承擔的局面，考慮將部分費用納入財政預算；及時跟蹤工程管護實效，加強工程管護監管。
3 結語
高標準農田是當前的熱點話題和新生事物，高標準農田建設已成為地方各級政府、國土資源部及國務院相關部門的重要職責，也是各級國土資源管理部門的首要任務，它是人類社會經濟發展到一定階段解決土地利用問題的必然選擇。本文針對高標準農田及其建設問題的相關概念進行了界定和深入剖析，供相關設計與研究人員參考。
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Abstract： Due to low vegetation coverage， there is serious water erosion in Langcha Project area， not only restricting the development of local agricultural economy， but also seriously affecting the ecological environment in the project area. Through comprehensive treatment including terrace construction the regional ecological environment can be effectively improved.
關鍵詞： 特色產業；高效；節水灌溉
Key words： special industry；high efficiency；water-saving irrigation
中圖分類號：S343.3 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2013）27-0100-02
0 引言
為了全面貫徹落實科學發展觀，堅持以人為本，促進人與自然和諧相處，從根本上改善生態環境，合理開發利用水土資源，加快山區生態建設步伐，促進貧困地區經濟發展，水利部、國家農業綜合開發辦公室決定自2010年開始，啟動實施國家農業綜合開發陜甘寧坡改梯建設項目。西吉縣也在對縣情進行認真分析研究的基礎上，堅持因地制宜、統籌兼顧、集中連片、規模治理的原則，確定上報《國家農業綜合開發陜甘寧梯田建設項目寧夏西吉縣郎岔項目》。
1 基本情況及現狀
郎岔項目區位于渭河流域上游葫蘆河支流，西吉縣東部，距縣城約23公里處，總面積83.2km2，其中水土流失面積70.9km2，涉及硝河鄉的郎岔、紅泉、隆堡、范家灣等8個行政村，農業人口12847人，根據地理位置和坡耕地面積情況，可將項目區劃分為三個項目片。該項目區屬黃土丘陵溝壑區第Ⅲ副區。流域溝壑發育，地形破碎，水土流失嚴重，土壤侵蝕模數4800t/km2·a，年產沙量約39.94萬t，長期以來受惡劣的生態環境和嚴重的水土流失限制，農作物產量低下，經濟發展緩慢，項目區群眾對興修基本農田要求迫切，具有極高的熱情和積極性。
1.1 水土流失狀況 項目區水土流失特點為：一是水土流失面積大。項目區水土流失面積為70.9km2，占總面積的85.22%；其中強度以上侵蝕面積占35.9%。二是產沙時間集中。項目區產沙主要集中在汛期，來沙往往集中于幾場大暴雨所產生的洪水中，且以推移質泥沙為主，汛期產沙量占年產沙量的91.4%以上，造成下游河道和水庫淤積十分嚴重。三是復合型侵蝕嚴重。項目區內一年中幾乎每一季節都有較強的侵蝕存在。冬春季項目區內地表干燥、植被稀疏，風力侵蝕最為嚴重，而且冬春季日溫差很大，凍融風化作用也很強，斜坡、谷坡瀉溜侵蝕嚴重；夏、秋季水蝕、重力復合侵蝕最為嚴重。四是人為水土流失嚴重。項目區內人口居住密集，耕墾指數過大，對地表植被破壞造成的水土流失十分嚴重。
1.2 坡耕地現狀 項目區總土地面積124800畝（83.2km2），耕地總面積89438畝，其中5°以下的耕地28901畝（基本農田18825畝，坡地10076畝），占耕地面積的32.31%；5-15°的坡耕地32066畝，占耕地面積的35.85%；15-25°的坡耕地11279畝，占耕地面積的12.61%；
25-35°的坡耕地17192畝，占坡耕地面的19.22%。
1.3 梯田建設現狀 到2008年底，項目區現有基本農田面積18825畝，其中機修梯田面積6360畝，占基本農田面積的33.78%，占耕地總面積的7.1%；水地8865畝，占基本農田面積的47.09%，占耕地總面積的9.9%；臺地3600畝，占基本農田面積的19.12%，占耕地總面積的4.0%。人均基本農田1.5畝。
2 項目建設的緊迫性
①實施基本農田建設項目，是改善當地群眾生產生活條件的迫切需要。由于項目區內降水比較集中，植被覆蓋率低，水力侵蝕比較嚴重，多年平均侵蝕模數為4800t/km2，年輸沙量為39.94萬t，且輸沙量的91.4%主要集中在6～9月份，使項目區內有限的水土資源大量集中流失，造成土壤肥力下降，農作物產量低而不穩，嚴重影響著當地群眾的生活。②實施基本農田建設，是夯實農業基礎，提高農業生產抵御自然災害能力的迫切需要。項目區多年平均降水量430mm，且降水主要集中在6-9月份，約占全年降水量的71.2%，并多以暴雨形式出現，而主要作物春小麥生育期3-6月份的降水不足全年的32.9%，供需矛盾極為突出，干旱是制約當地農業生產及農村經濟發展的最大障礙，當地政府及群眾強烈要求建設基本農田，以有效改善當地農業生產條件，提高農業生產防御自然災害的能力。③梯田建設是有效防治水土流失、改善生態環境的迫切需要。由于項目區植被覆蓋率低，水力侵蝕比較嚴重，多年平均侵蝕模數為4800t/km2。年輸沙量為39.94萬t。每到汛期造成流域內水分和土壤肥力大量流失，不僅制約著當地農業經濟的發展，而且還嚴重影響著項目區內的生態環境。
3 梯田建設潛力分析
①土地資源方面：項目區農耕地總面積89438畝，土層厚度在15-150m，其中5-25°范圍內適宜修建基本農田的坡耕地面積43345畝，對發展機修農田具有很好的發展潛力。②技術力量方面：西吉縣在多年的基本農田建設過程中積累了豐富的經驗，總結出了一整套切實可行的做法與措施，培養了一大批懂經營、善管理、高技術的專業隊伍，擁有數量充足、性能優良的施工機械，目前，農田施工企業擁有推土機210臺，每臺年平均修建旱作基本農田按450畝計算，一年可修建旱作基本農田9.45萬畝，完全可以高標準如期完成項目建設任務。③制度保障方面：西吉縣在多年的水土保持綜合治理中，逐步建立和完善了項目建設和運行管理制度，在建設過程中，能積極采取政府推動、政策調動、適當扶持、各部門協作、地方群眾積極參與等綜合措施，確保項目的順利實施；在項目的運行管理中，建立了一套科學有效的管理體制和運行機制，能保障梯田建設順利開展。
4 建設規模與目標
4.1 建設規模 本次規劃將30550畝機修農田全部布設于項目區內5-15°的坡耕地上，占5-15°坡耕地面積的95.3%，占5-25°坡耕地面積的70.48%，使人均累計基本農田達到3.6畝；為了充分利用項目區的水資源條件發展節水灌溉，規劃在郎岔村配套建設小高抽3處，發展水澆地面積1220畝；根據項目區群眾意愿，為發展畜牧業和便于收割管理，在項目實施期內為使期末戶均牧草達到3.0畝，本次規劃在新修梯田地埂上種植牧草660畝，占坡改梯面積的2.2%；按產業結構調整和經濟發展方向以及生態建設的需要，將5-25°的12795畝坡耕地和25°以上
17192畝坡耕地全部規劃到今后的退耕范圍內，退耕措施主要采取種植有后續發展和保障力的喬、灌、經果林及多年生牧草。在25°以上的退耕坡面上宜種植成活率較高的沙棘、檸條等生態灌木林，在15-25°的退耕坡地宜種植杏樹、桃樹等經濟林和紫花苜蓿。根據以上規劃，建議政府盡快采取措施、落實任務，對項目區實施退耕還林草。
4.2 建設目標 根據西吉縣土地利用總體規劃和“十一·五”國民經濟發展規劃，在對項目區自然條件、社會經濟發展狀況及生產發展方向，綜合考慮分析的基礎上，結合項目區水土流失面積大的特點，優化配置治理措施，促使項目區逐步建成農、林、牧、副各業長期持續穩定、協調發展的生態經濟體系。使項目區嚴重的水土流失基本得到控制，確定項目區建設目標如下：①水土流失治理目標。根據項目區內自然條件、水土資源、土地利用現狀等綜合分析，應積極開展水土保持為中心的綜合治理，期末新增治理水土流失面積30550畝，使水土流失治理程度由現狀21.88%提高到51.23%，各項水保措施綜合產生作用年可新增攔泥9.63萬t，蓄水855.3萬m3。水土流失防御體系初步建立，水土流失得到初步控制。②發展農村經濟目標。通過梯田建設工作，到治理期末，農村各業總產值由3839.17萬元達到4745.73萬元，人均年產值由2988元達到3502元，人均年收入由初期的1836元達到2152元，可使項目區經濟較快發展，經濟結構更趨于合理。交通道路、供水、供電和文化教育事業進一步得到發展，農業生產和群眾生活條件有較大改善，實現群眾脫貧致富，安居樂業。
參考文獻：
[1]范堆相.大力推進農業綜合開發不斷提高農業綜合生產能力[N].山西日報，2004-10-17.
關鍵詞：土地整治；高標準基本農田；社會主義新農村；城鄉建設用地增減掛鉤
中圖分類號：S7文獻標識碼：A文章編號：16749944（2013）04003602
1引言
隨著土地整治被正式寫入2009年中央1號文件，開展土地整治工作已經上升為國家層面的戰略部署。科學合理的編制好土地整治規劃是實施好土地整治工程的前提條件和基礎。本文選取以種植業為主的農業地區為研究對象，針對新一輪土地整治規劃編制中的重大問題及重點內容進行了分析，并提出了相應的建議與對策，以期對土地整治工作提供參考。
2重點建設高標準基本農田
2.1擴大基本農田面積
第一，在堅決落實上級土地整治規劃確定的高標準基本農田建設任務的基礎上，結合本縣域自身的資源特點和資金能力，合理確定高標準基本農田建設目標，包括建設規模及質量。第二，在土地利用總體規劃確定的基本農田保護區內，通過實地調查、潛力分析，結合變更調查和農用地分等定級等成果，將零星分散的基本農田集中連片布局，科學劃定高標準基本農田建設區域，并確定各高標準基本農田區域內的主要建設任務。第三，在高標準基本農田區域內應合理補充耕地，增加耕地有效面積。目前的基本農田保護區內多有條田不平整、農村道路冗余占地、田坎系數過高等現象。建設高標準基本農田應優化耕地溝、渠、路、林網配置，通過農田整理、溝渠整理、農村道路及養殖用地復耕，田坎系數降至20%以下，調整零星地類，完善田間路和生產路的布局，道路盡量采用硬化路面和路肩，減少道路占地和橋涵閘等交叉工程占地，增加有效耕地面積。
2.2提高基本農田的質量
第一，提高基本農田區域內的設施水平。目前基本農田保護區的農田水利基礎設施比較薄弱，設施老化嚴重，水資源利用效率低，抵御自然災害的能力不強。因此應合理利用水資源，建設農田水利基本設施，增強農田防洪排澇能力，通過農業生物科技措施改良土壤，提高高標準基本農田區域內的耕地質量等級。第二，提高基本農田區域內的土壤肥力。高標準基本農田區域內應結合農業結構調整，改變傳統的生產方式，改善管理條件及提高管理水平，合理安排種植制度，采用輪作、間作等耕作模式，改善耕作條件，增施有機肥、平衡施肥，增加土壤厚度，耕作層厚度應達到30cm以上，有效土層厚度應達到60cm以上，改善土壤pH值，發揮耕地最優效益，提高農業綜合生產力。
2.3治理基本農田的生態環境
以“預防為主，防治結合，綜合治理” 為原則，強化高標準農田生態環境建設。在高標準基本農田區域內改善農田水土保持、加強農田林網空間配置，形成“田成方、樹成行、路相通、渠相連、旱能灌、澇能排”，逐步建成完善的農田生態防護體系，建設農田生態景觀；嚴格控制農田面源污染，推廣應用生物肥、有機肥，營養平衡施肥技術；杜絕對環境有污染的化肥在農業生產中的施用，有效控制農藥及農用化肥污染，大力發展無公害農業、綠色農業和有機農業；采取措施防治工業特別是鄉鎮企業對土地的污染，加快污染土地的治理，尤其是重金屬污染治理，逐步減少工農業生產對農田生態系統的影響。
3農業用地綜合整治
3.1提高農業生產基礎條件
農用地整理是指采取平整土地、歸并地塊，建設灌溉、排水、道路、農田防護與生態環境保持等措施，通過綜合整治農用地及其間的零星建設用地和未利用地等，提高耕地質量和增加有效耕地面積，提高農田集中連片程度，促進農田適度規模經營，改善農業生產條件和生態環境的活動。莊河農用地面積占土地總面積的70%以上，因此農用地整理是莊河土地整治的主要內容。農用地中耕地和林地所占比重較大，園地所占比例最小，大面積連片的耕地分布在南部的沿海平原。充分利用莊河天然的水資源優勢，興修農田水利設施，提高耕地灌排能力，完善田間道路工程，提高農業機械化水平，改造農田林網；加強農田配套基礎設施建設，通過深耕深松、秸稈還田等保護性耕作，培肥地力，提高中低質量耕地等級，同時強化新增耕地質量建設；重點整理基本農田保護區以外的耕地集中分布區域，建設具有良好水利和水土保持設施的、高產穩產的優質耕地，引導建設用地逐步退出，形成集中連片的、耕地質量優良的基本農田補給區域，保證基本農田總量有增不減；推進低效果園和低效林的整治，加強設施農業用地建設，促進農用地的綜合整治。
3.2發展現代都市農業
加強農產品基地建設，調整農業產業結構，優化農業區域布局，做好國家大型商品糧基地，力爭建設優質稻示范縣，依靠科技，改良品種，種植優質水稻、果蔬。引導農民采用先進農業技術，按照高產、優質、高效、生態、安全的要求，發展無公害農產品生產，向有機農產品基地發展，提高科技含量，提升產品質量，進行標準化、規范化、產業化生產，創建綠色品牌。利用自然資源優勢、拓展農業功能，構建農村生態旅游，優化產業結構，推進產業化經營，扎實推進地區水果蔬菜休閑觀光農業發展。大力打造地方特色品牌，將水果的發展與旅游建設和農業產業化的發展相結合，充分發揮特色種植業資源優勢，培植龍頭企業，建設集旅游、休閑、農業觀光、娛樂、飲食為一體的水果主題生態觀光園，不斷擴大基地種植面積，提高果品科技含量，加快水果產業化發展。
4促進城鄉一體化發展
4.1建設社會主義新農村
按照“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農村的要求，逐步推行散亂的農村居民點適度集中，合理引導農村住宅建設，形成空間布局合理的農村居民點體系。按照有利生產、方便生活的原則，積極進行村莊格局調整，鼓勵農民騰退宅基地，合村并點，改造空心村，改變農村居民點分散、無序發展模式，推動中心村建設，鼓勵和引導村莊遷移到中心村，并及時復墾騰退的農村建設用地；通過土地整治，優化村莊布局，改善村容村貌，完善農村基礎設施，改善農村生產生活條件，提升農村公共服務水平，實現農村布局優化、道路硬化、村莊綠化、環境美化，保護和傳承地方獨特的歷史文脈和民俗風情，保護自然人文景觀和特色村莊，建設特色魅力新農村。
4.2規范推進城鄉建設用地增減掛鉤
城鄉建設用地增減掛鉤是指依據土地利用總體規劃和土地整治規劃，將若干擬復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊），共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊等措施，實現耕地不減少、質量有提高、建設用地不增加、布局更合理、節約集約用地等目標的土地整治活動。城鄉建設用地增減掛鉤是本輪土地整治規劃的獨有特色，是經濟社會快速發展，項目建設對土地剛性需求愈來愈大情況下的解決土地供求矛盾的重要抓手。城鄉建設用地增減掛鉤，有利于守住18億畝耕地紅線，保證城市建設用地的指標，科學合理規劃用地結構，實現土地集約化經營和公共服務均等化，提高農民的生活質量，逐步消除城鄉結構二元化。
按照“政府引導、公眾參與、先易后難，逐步實施”的原則，協調各部門規劃，規范推進城鄉建設用地增減掛鉤，優先選擇農村建設用地整治工作基礎較好的地區實施增減掛鉤，切實維護農民權益。根據當地經濟社會發展的實際狀況，充分尊重農民意愿，穩步推進對散亂、廢棄和低效利用的農村建設用地的整理復墾，合理確定的增減掛鉤試點拆舊區位置、范圍、規模和時序，工礦廢棄地、鹽田以及交通水利等基礎設施廢棄地也可以作為增減掛鉤拆舊區，增加建設用地的供給能力。加大對拆舊區土地復墾的資金投入，加快復墾項目實施進度，規范操作，確保新增耕地質量并按期歸還周轉指標。使用增減掛鉤指標的地塊所產生的土地收入應優先用于農村土地整治項目，改善農民生產生活條件和發展農村集體經濟。
5適度開發未利用地
莊河市擁有60多萬畝的未利用地，包括水域、灘涂沼澤和自然保留地，未利用地資源豐富，開發利用潛力巨大。應堅持因地制宜，以“宜農則農、宜建則建、宜林則林”為原則，在保護生態環境的前提下，創新未利用地開發模式。對于低丘緩坡未利用地，可以采用臺地開發、緩坡式開發等土地開發模式，盡可能少破壞原始地形，以免發生泥石流、滑坡等地質災害。在土壤條件好，有水源保障的未利用地區域，優先推進宜耕后備土地開發，增加耕地有效面積；將臨近城鎮的，符合土地利用總體規劃的未利用地開發為建設用地，以解決建設用地緊張的矛盾；對于成片的草地、水源涵養地，可以發展林業資源，保護生態環境；對于生態環境相對脆弱地區的未利用地，應注重生態環境保護與修復。
6保障措施
科學嚴格的保障措施是土地整治規劃能夠順利實施的關鍵。土地整治規劃實施應成立土地整治領導小組，建立目標責任制度，動態巡查制度。同時擴大土地整治資金投入和融資渠道，發揮資金整體效益，嚴格把控土地整治資金?？顚Ｓ?，保證土地整治資金健康、安全運行。建立土地整治規劃信息系統，做到“一張圖”管理，注重培訓與學習，全面提高土地開發整理專業隊伍的整體素質。建立規劃公告和建設項目的公示制度，充分征求社會各界意見，隨時接受公眾查詢，讓廣大群眾參與規劃實施的監督，確保土地整治規劃的實施。參考文獻：
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[2]高明秀，趙庚星.土地整理與新農村建設耦合關系模型研究[J].中國土地科學，2012（5）：82～87.
關鍵詞：土地；開發整理；社會主義新農村
中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A 文章編號：1674-0432（2010）-09-0033-1
1 加強土地開發整理對促進社會主義新農村建設的必要性
1.1 加強土地開發整理有利于促進社會主義新農村的“生產發展”
農村的土地開發整理應按現代農業的要求，將分成小片的農田進行整理，使之適應水利化、機械化和產業化的要求，拉長產業鏈，提高土地質量和利用率，改善生產、生活條件和生態環境，有力地促進農村生產力的提高。
1.2 加強土地開發整理工作是社會主義新農村“生活寬?！钡幕A
首先，土地整理增加了耕地面積，提高了耕地質量，有利于提高耕地產出，增加農民收入。其次，土地整理為農業走向機械化耕作、規?；洜I、現代化生產打下了基礎，有效減少了農業勞動力，剩余勞動力可以流向城市，通過從事非農產業增加收入。
1.3 土地整理是社會主義新農村“村容整潔”的基礎
我國農村許多地方存在著臟亂差的現象，主要是由于農村的建設缺少規劃，功能區沒有區分；另外農村的垃圾及各種污染物沒有經過科學處理，各種各樣的廢棄物、糞便隨處可見。土地整理必須要做好村莊整理土地規劃，村莊整理可以做到村容整潔、合理的節約用地、新增有效高質量耕地。
2 加強土地開發整理，促進新農村建設應堅持的原則
2.1 維護農民利益，尊重農民意愿的原則
加強土地開發整理必須堅持以人為本，切實維護農民利益。把改變農村面貌，促進農民增收，增進農民福祉作為加強土地開發整理，建設社會主義新農村的根本出發點和落腳點。使每一個開發整理項目都讓廣大農民群眾得到實實在在的好處。尊重農民意愿，從農村地域多樣性和經濟發展差異性的實際出發，不搞一刀切，不搞強迫命令。涉及土地權屬調整的，要在充分尊重農民意愿和原有產權的基礎上，根據土地利用規劃、鄉村和農田建設的需要，依法、合理調整土地權屬。維護農民合法權益，維護農村社會穩定。
2.2 統籌規劃，規模發展的原則
土地開發整理項目的選擇必須符合土地利用總體規劃和土地整理專項規劃，合理確定土地開發整理的規模和布局。申報的規模項目區要相對集中連片；土地整理項目區新增耕地面積要達到項目區面積的10%以上；復墾項目區新增耕地面積要達到項目區面積的40%以上；農田整理項目區新增耕地面積要不低于項目區面積的3%；基本農田整理后的耕作條件和質量應達到當地基本農田的較高水平。
2.3 因地制宜，分類實施的原則
土地開發整理項目的選址，實施的形式必須因地制宜，分類實施。土地利用相對粗放的地區以土地整理為重點，對田、水、路、林、村實施綜合整治；經濟欠發達地區可以結合中低產田改造進行土地整理，完善道路、渠系、電力等配套工程，提高土地產出效益；資源枯竭型的重點礦區和磚、煤窯廠的塌陷、挖損和壓占等廢棄地以復墾為重點。
2.4 點面結合，整體推進的原則
面上土地開發整理應優先對各大灌區耕地進行集中整理，擴大灌區有效灌溉面積，發展節水灌溉設施，充分利用水資源。對地下水資源豐富地區，減少明渠輸水，發展暗管輸水，保護和合理利用水資源，發展高效農業。點上土地開發整理應兼顧丘陵、山區等一些貧水地區，這些地區水資源匱乏，但局部也有部分水資源，可也適當上一些項目，要因地制宜確定項目規模和范圍，幫助農民解決一些實實在在的問題。
2.5 質量第一，協調發展的原則
把質量建設作為加強土地開發整理，促進新農村建設的“生命線”。把補充耕地的質量作為考核耕地占補平衡的重要內容，進一步完善土地開發整理的質量標準，確保補充耕地質量與建設占用耕地質量相當。注重全面協調發展，把是否有利于土地資源的可持續利用、是否有利于改善生態環境、是否有利于提高農業綜合生產能力作為評價土地開發整理的重要標準。充分發揮整理和復墾在改善農村和礦區生態環境中的重要功能。
3 加強土地開發整理，應把握的重點
一是緊緊圍繞耕地保護目標開發土地整理。依據土地利用總體規劃和土地開發整理規劃，對農村地區田、水、路、林、村進行綜合整治，全面推進土地整理工作。二是緊緊圍繞基本農田保護和建設開展土地整理?；巨r田是耕地的精華，基本農田保護在保障國家糧食安全、促進節約集約用地、推進農民農業增收、維護農村自然生態方面發揮著最核心、最積極、最有力的作用。有些地方基本農田還存在著基礎設施老化、不配套問題，基本農田抗災能力低；高產穩產的標準糧田比例偏少。因此，我們要堅持以建設促保護，大力開發基本農田建設，設立基本農田保護示范區，提高基本農田質量、改善基本農田生產條件，土地整理專項資金主要用于高標準基本農田建設，并將小型農田水利建設作為重要內容。
關鍵詞 土地整治 規劃 山東
中圖分類號：F301 文獻標識碼：A
當前，我國土地供需矛盾問題日益趨緊，國家亦把土地管理問題作為重點工作。如何增加高標準基本農田數量提升現有耕地質量，合理利用現有土地，提高土地的利用效率成為主要任務，并相應頒布實施了一系列保障性文件和措施。
2012年3月，國務院正式批準《全國土地整治規劃（2011～2015年）》頒布實施。《規劃》明確了未來五年土地整治的指導原則和目標任務，到2015年，新建4億畝旱澇保收高標準基本農田，經整治后耕地質量平均提高1個等級，糧食畝產增加100公斤以上，這表明新一輪土地整治工作的開始。
一、土地整治規劃概述
土地整治規劃從政策延伸的意義上說是第二輪土地開發整理專項規劃，但是在規劃的內涵、范圍和意義上說，較之以往又有很大的不同。
因此要在合理、客觀和認真總結和評價上一輪開展的土地開發整理規劃的基礎上，總結問題和教訓，借鑒合理經驗和有效做法，認真開展、實施。
（一）土地整治的含義。
土地整治是指對低效利用、不合理利用、未利用以及生產建設破壞、自然災害損毀的土地整治進行整治，提高土地利用效率的活動。關鍵在于兩個字“利用”。綜上可簡化的分為三類，即沒有利用的土地、正在利用的土地和毀壞棄而不用的土地。
（二）土地規劃的目的。
規劃的目的就在充分挖掘這三類的土地潛力：
（1）沒有利用的土地對照宜農未利用地開發的潛力；
（2）正在利用的土地對照農用地整治潛力、農村建設用地整治潛力和城鎮工礦建設用地整治潛力；
（3）毀壞棄而不用土地對照土地復墾潛力；
要充分摸清掌握地方土地的類型和潛力，對土地利用情況“辨癥施治”，才能夠依照處方（政策），抓好藥材（項目），從而在土地的層面破解地方的“雙保”難題，實現結構合理、生產高效、生活便利、生態改善的目的。
二、山東省土地整治規劃工作的現行政策及配套項目進行分析
（一）農用地整治。
本輪規劃的核心是高標準基本農田建設，十二五期間全國要實現4億畝的指標，任務艱巨。2012年6月26-27日，在全國土地整治規劃加快建設高標準基本農田現場會上，國土資源部黨組成員、副部長王世元強調：“要進一步提高認識，抓住'劃得準、調得開、建得好、保得住'四大關鍵環節，深入推進土地整治工作?！睘榇耍环矫鎳临Y源部出臺《高標準準基本農田建設標準》，制定了標準；另一方面項目立項不再要求3%的耕地新增率，放寬了條件，目的就是打造高標準基本農田。另外應同時適度開發宜農未利用土地，推進其他農用地的整治治理。
2010年山東省開始第一批農村土地綜合整治項目，參照天津市、成都市的模式，將土地整治與城鄉增減掛鉤結合，共設66個項目，單個項目規模達到約5萬畝，總投資100億元。2012年國家分派給山東省的高標準基本農田建設任務是981萬畝，逐級下派到各市各縣。
基于以上要點在調查當地潛力的過程中，第一要參照2011年高標準基本農田指標，推算十二五期間指標總量，第二劃為高標準基本農田的區域禁止占用搞項目開發和建設，這是很重要的一點，要求確定項目范圍的時候重點考慮。第三，做好“四個一”文章，即“認一批、建一批、驗一批、安排一批”。尤其是對于老項目本著“缺什么、補什么”的原則，采用項目集中歸并，成片大規模補建的方式，滿足高標準基本農田標準，達到指標總量，這是必須完成的任務。
（二）農村建設用地整治。
農村建設用地整治要統籌規劃城鄉土地利用，優化土地利用格局，提高建設用地利用率。當前，農村建設用地整治主要基于兩個政策層面，一個是城鄉建設用地增減掛鉤，一個是建設用地置換?，F在具體到實踐中做的最多的是還是建設用地的增減掛鉤，因為當前建設用地置換從政策的層面上來說還有瓶頸，未開展實施。但是從山東省內東部、中部、西部農村建設用地潛力存量與經濟發展呈現倒掛的態勢來看，這一政策的啟動指日可待。
在調查當地潛力的過程中，第一要依托當地鄉鎮政府，摸清可開展掛鉤的村，實地調查樣點村，切實尊重群眾意愿；第二參照以往掛鉤項目，掌握當地可實施的財力和完成力度，2011年山東省第一批次每縣區限批700畝周轉指標，沒有歸還上年度50%指標的不予立項，要適度把握規模；第三要結合地方小城鎮規劃，舊村改造、遷村并點等項目要納入到本規劃中。
（三）城鎮工礦建設用地整治。
土地整治規劃的范圍是行政區域內全覆蓋，包括城鎮和鄉村。對于城鎮工礦建設用地而言，主要是對舊城鎮、舊村居（包括城中村）、舊工礦等進行“三舊改造”，在實施中可結合開發區集約利用評價、城區規劃、十二五發展規劃等，實現產業結構調整、城市轉型、環境再造，促進節約集約用地。
在調查當地潛力的過程中，第一要摸清楚“三舊”分布情況以及土地使用權人的改造意愿；第二要領會城市發展規劃的思路，確定城市發展的方向和格局，預見哪些城區會因為城市發展重心的轉移而成為老城區；第三依托當地產業結構引導土地利用方式的改變，因勢利導。重點在于地方政策配套和支持。
（四）土地復墾。
土地復墾是對毀壞（自然災害損毀和生產建設破壞兩類）棄而不用土地整治，使其達到可利用土地的目的。山東省內主要開展工礦廢棄地復墾，以全省內的磚瓦窯廠復墾和局部地區濟寧、棗莊塌陷地的復墾為主。上一輪土地整理工作中已經開展實施了一部分，本輪要加大遺留損毀土地復墾力度，同時加大質量控制。提高復墾后土地生產力和環境改善。另外需要注意一點，國土資源部自2007年81號文（關于組織土地復墾方案編報和審查有關問題的通知），生產建設項目涉及采礦、交通、能源等已經或可能對土地產生破壞的項目立項發證均需要編制土地復墾方案，因此在具體實施工程中，兩者可以結合。
（五）宜農未利用地開發。
山東省內，東營、濱州等黃河入?？趨^域每年因黃河泥沙沉淀淤積自然形成大規模灘涂和鹽堿地，這部分土地大部分尚未利用，下一步可以根據實際情況，進行詳細的可行性分析，合理規劃，進行開發利用，當前黃河三角洲的開發隨著黃河三角洲高效生態經濟區發展規劃的頒布實施，已經開啟。另外，山東低丘緩坡未利用土地資源較多，易開發的主要在濟南、淄博、棗莊、濰坊、泰安、臨沂等地，十二五期間，可利用的低丘緩坡、廢棄礦坑及未利用地可達一萬兩千多公頃，潛力較大?？筛鶕_發項目的難以程度及當地的財力情況，本著“先易后難”的原則，逐步實施。
三、總結
土地整治規劃是落實土地利用總體規劃的專項規劃，是“保紅線”項目實施的依據，是“保發展”項目成立的前提。國家層面的國土戰略已經由先前的增加耕地數量轉變為耕地質量為先的數量責任制，因此完成高標準基本農田建設是必須完成的首要任務。農村建設用地整治、土地復墾和宜農未利用地開發三類項目是增加建設用地指標、確保耕地占補平衡的重要抓手。城鎮工礦建設用地整治在行政職能劃分上歸屬城建部門，改善的重任還在于地方政府的城市經營理念和發展思路。因次，本論規劃的編制要突出重點問題、解決難點問題和指出要點問題，同時一面要與全國性規劃基期2011年到2015年同步，一面要兼顧土地利用總體規劃基期2006年至2020年，為2016年至2020年的土地整治規劃預留發展空間。
參考文獻：
[1]孟艷麗等.縣級土地整治規劃編制思路研究.山東國土資源；2012.3（28）：49-52.
縣政府決定召開這次會議，目的是分析當前農田水利發展形勢，安排部署今冬明春農田水利建設工作，為加快新農村建設提供良好的基礎設施保障。剛才，鎮分別作了交流發言，同志傳達了全市農田水利基本建設會議精神，并就今冬明春農田水利建設作了具體安排，我完全同意。下面，我再講幾點意見：
一、統一思想，提高認識，切實把農田水利基本建設作為新農村建設的一項重要任務來抓
“十一五”時期是建設社會主義新農村，奮力加快小康社會進程的關鍵時期，水利不僅是農業發展的命脈，也是新農村建設的基礎保障。因此，加快農村經濟發展步伐，提高農業綜合生產能力，穩定解決農民吃飯問題最有效、最直接的措施就是要堅持不懈地抓好農田水利基本建設。
（一）加強農田水利基本建設是切實增強防災減災能力的迫切需要。我縣自然災害頻繁，極端災害天氣逐年增多，部分水利基礎設施老化失修，給人民群眾生命財產安全形成諸多嚴重威脅。一是工程老化。許多農田水利基礎設施由于受當時歷史條件限制，土法上馬，標準不高，損壞嚴重。二是效益下滑。隨著農村“兩工”（義務工和勞動積累工）的取消，一些地方對農田水利建設的重視程度有所下降，引導有所弱化，組織建設熱情不高，管護不力，很多渠塘堰壩和水庫已逐漸失去了原有的防洪、排澇、灌溉等功能。從近年來各地旱情來看，凡是農田水利建設好的地方災害造成的損失就小，生產恢復就快，而農田水利建設較差的地方災害造成的損失就重，生產恢復緩慢，且成為縣鄉兩級防汛工作的重大隱患。因此，加快農田水利建設步伐，是切實增強防災減災能力的迫切需要。
（二）加強農田水利基本建設是確保糧食生產穩定的迫切需要。我縣于1998年實現了人均一畝基本農田的目標，由于近年來水毀、村民建房、城鎮開發、工業項目征用、基礎設施建設占用等原因，全縣基本農田逐年減少，基本農田水利化程度降低，每遇旱災，均造成農作物大幅度減產。只有堅持不懈的抓好農田水利基本建設，切實改善農業生產條件，鞏固人均一畝基本農田建設成果，才能確保糧食生產穩定，解決農民吃飯問題。
（三）加強農田水利基本建設是調整農業產業結構的迫切需要。大力開展農田水利基本建設，是促進經濟社會發展，扎實推進社會主義新農村建設的首要任務。加大農業產業結構調整力度，千方百計增加農民收入，已成為當務之急，而農業產業結構調整對土地的水肥條件、水利化程度提出了新的更高的要求。要適應這一形勢，滿足農業生產對農田供水、灌溉保證率、養分供應等方面的新要求，就必須加強農田水利基本建設。另一方面，通過農田水利基本建設，糧食生產穩定了，才能為調整農業產業結構提供耕地和糧食保障。
（四）加強農田水利基本建設是鞏固退耕還林成果的迫切需要。1999年以來，全縣累計完成退耕還林面積24.32萬畝，生態環境得到較大改善。要鞏固退耕還林成果，必須進一步加強農田水利基本建設，不斷提高現有耕地的水利化程度，提高單產產量，發展后續產業，實現豐產豐收，才能確保“退的下，穩得住，不反彈”，真正建立生態環境改善與人的生存發展相協調的可持續發展機制。
（五）加強農田水利基本建設是提高農民生活質量的迫切需要。保障飲水安全是人的基本生存的需要，也是提高農民生活質量的基礎。截止2006年底，全縣尚有12萬農村人口飲水不夠安全，嚴重威脅農民群眾的身體健康，這就要求我們以推進農田水利基本建設為契機，進一步加強農村供水設施建設，盡快解決農村人口飲水困難，盡早讓農民喝上安全水、放心水。去年以來，省委、省政府結合新農村建設，每年從以工代賑、扶貧開發、水利建設資金和財政專項資金中調整2億元，五年籌集10億元用于農村飲水工程建設。止目前，全縣已投資700萬元實施農村安全供水項目25處，解決了1.8萬人的飲水困難。今冬明春全縣計劃投資763萬元解決2萬人的飲水困難，不斷提高人民群眾生活質量。
因此，各鄉鎮和有關部門要充分認識加快農田水利基本建設的重大意義，進一步統一思想，把農田水利基本建設作為新農村建設的基礎性工程來抓，利用今冬明春有利時機，切實加強組織領導，強化工作措施，迅速掀起今冬明春農田水利建設熱潮。
二、突出重點，扎實推進冬春農田水利基本建設
冬春季節是農田水利基本建設的黃金季節，各鄉鎮各有關部門一定要緊扣“實施五大工程、深化一項改革”的思路，明確任務，突出重點，抓住關鍵，狠抓工作落實，不斷改善我縣農田水利設施條件。
（一）大力實施農村安全飲水工程。2000年以來，全縣通過實施“甘露工程”、“氟砷改水”、“人飲解困”工程，解決了10萬人的飲水困難，但與群眾和上級的要求仍有較大差距。去年省政府制定出臺的《關于“十一五”期間加快解決農村群眾飲水困難的意見》，明確了農村飲水工程建設的目標任務、資金投入、工作措施和工程管理。各鄉鎮和水利部門要緊緊抓住這一難得的機遇，把解決農村飲水困難，保障群眾飲水安全作為冬春農田水利建設的首要任務，認真做好項目的爭取和實施工作，按照《縣安全供水發展規劃》要求，統一部署，精心組織，全面動員，以優先解決群眾飲水困難為重點，因地制宜，統籌規劃，合理布局，分類推進，全面實施好農村安全飲水項目建設，逐步從根本上解決我縣農村飲水難問題。
（二）大力開展高產農田建設，為全縣糧食安全提供保障。一要穩定和增加基本農田數量。抓住中省小型農田水利基本建設、以工代賑、土地整理、農業綜合開發等項目實施機遇，撬動群眾投資投勞熱情，加大基本農田建設力度。今冬明春全縣要完成基本農田建設任務8000畝，新增有效灌溉面積10000畝，新增節水灌溉面積4500畝。同時，要提高基本農田質量。已實現人均一畝基本農田的地方，要在鞏固數量的基礎上，加快配套水利設施建設，努力建設旱澇保收、穩產高產基本農田，不斷提高糧食綜合生產能力。今年確定為農田水利建設的重點鄉鎮要積極做好前期準備工作，盡快組織實施，充分發揮示范帶動作用。
（三）抓好以小型水利設施為重點的“小工程、大群體”水利建設。水利設施建設要堅持因地制宜。有比較穩定的水源條件的川道地區，要堅持以渠、井為主，狠抓挖潛配套，努力擴大水田面積；有水源潛力的淺丘山區，要以庫塘工程建設為重點，實施旱改水，擴大有效灌溉面積；對沒有穩定水源條件的中高山區，要以集雨水窖建設為重點，擴大節水灌溉面積，重點解決人畜飲水和高效作物缺水問題。
（四）切實抓好水毀農田水利工程修復。我縣連年遭受暴雨洪災，農田水利設施損毀嚴重，水毀修復任務十分繁重，各鄉鎮和有關部門要把水毀工程作為今冬明春農田水利建設一項重要任務，大力弘揚自力更生，艱苦奮斗的精神，按照輕重緩急，采取有效措施，有計劃、有重點地組織開展水毀修復工程，尤其是對直接影響群眾生活的飲水工程，要優先安排，對直接影響農業用水的庫、塘、渠、窖、井、攔河壩等水毀工程要力爭早日修復。水毀工程要因地制宜，科學規劃，實現思路的整合，與水保項目、土地復墾項目、口糧田建設、新農村建設、產業結構調整相結合，綜合治理，集中修復。各類防洪工程和病險庫塘除險工程，要在明年汛前完成，確保安全渡汛。這里特別強調的是修復水毀工程不能只是簡單地重復建設，要利用修復重建的機會，在工程的規劃、設計中貫徹和體現人水相親，人水和諧的新理念。
（五）啟動實施好丹江口庫區及上游水土保持工程?？偼顿Y8868萬元的丹江口庫區及上游縣水土保持工程項目，從今年開始進入項目實施階段。省水保局計劃今年下達我縣治理任務26平方公里，國投資金360萬元。我縣已計劃在平梁鎮沐浴河流域和城關鎮黑溝兩條流域率先啟動治理工程。相關鄉鎮和有關部門要抓住機遇，精心組織，扎實完成好項目建設任務。會后，由縣水利局牽頭組織，有關鄉鎮和有關部門配合，迅速進駐現場開展工作。在工程建設中，做到一條流域一個特點，一條流域一個品牌，實現治理一條流域，改善一片環境，發展一方經濟，造福一方群眾的目標。
（六）進一步深化農村水利工程產權制度改革。近年來，我縣在農村小型水利工程產權制度改革方面進行了有益探索。通過明晰工程所有權，落實使用權和經營權，加強工程管理，效益明顯，較好地調動了社會各界特別是廣大農民群眾參與農村水利工程建設與管理的積極性。特別是城關鎮在規范清水溝水庫管理的基礎上，建立了供水有償運行機制，拓寬了水利設施自我發展的新路子。隨著農村飲水、節水灌溉、水保治理等工程建設規模和速度的加快，深化農村水利工程產權改革工作已勢在必行。各鄉鎮和水利部門要制訂優惠政策，鼓勵單位和個人按照“誰投資，誰建設，誰所有，誰管理，誰受益”的原則，采取租賃、拍賣、承包等方式以及獨資、合資、股份合作等形式，實施小型水利工程建設。今后，對于新建的農村水利工程，要建立“業主”提前到位制度，在工程建設前就明確所有權和經營權的歸屬，逐步實現農村水利工程產權明晰化、投入多元化和經營企業化，形成政府扶持、社會各方積極參與的農村水利建設新格局。
三、加強組織領導，迅速掀起冬春水利基本建設熱潮
（一）加強領導，強化宣傳。各鄉鎮和水利部門要把此項工作作為冬春時節的一項重要任務，加強組織協調，主要領導親自抓，分管領導具體抓，實行領導包鄉、包村、包工程，深入施工一線，及時了解情況，督促指導工作，對建設中的重大問題，要及時研究、協調解決。水利部門要組成巡回檢查組，定期開展檢查評比，并將評比結果與項目安排和資金扶持掛鉤。計劃、財政、農業、國土、扶貧、宣傳廣視等部門要各盡其責，密切配合，打好農田水利建設總體戰，確保冬春農田水利基本建設目標順利實現。各鄉鎮和有關部門要充分利用電視、報刊、網站等各種有效形勢和途徑，進一步加大農田水利基本建設的宣傳力度。要建立健全縣鄉農建信息傳遞網絡，總結推廣成功經驗，加強典型宣傳和信息上報，努力營造冬春農田水利建設的良好氛圍。
（二）精心部署，夯實任務。各鄉鎮政府和有關部門要按照市、縣《小型農田水利基本建設規劃》要求和縣上確定的農田水利建設目標任務和工作重點，因地制宜地確定各自今冬明春水利建設方案，把縣上下達的冬春水利建設計劃層層分解落到實處。要抓緊動員部署，做好各項準備工作，廣泛深入發動群眾積極投身到今冬明春農田水利建設主戰場，迅速掀起農田水利建設。
（三）完善機制，增加投入。建立穩定的投入保障機制，實實在在地增加投入，是加快農田水利建設步伐的關鍵。一要把國家投入的農田水利建設專項資金足額用于農田水利基本建設。二要堅持“政府統籌、渠道不亂、用途不變、目標管理、捆綁使用、各記其功”的原則，以水利為平臺，統籌農業綜合開發、以工代賑、土地復墾、扶貧重點村等項目，整合資金，集中投放使用，切實提高資金使用效率。三要完善村組“一事一議”籌資籌勞政策，按照“誰投資、誰受益、誰所有”的原則，廣泛吸納社會資金，教育引導農民主動投工投勞，興修農田水利工程；四要加快小工程產權改革步伐，積極推廣股份制民辦水利工程，促進水利建設良性循環和發展。
（四）注重質量，講求效益。各鄉鎮和相關部門要不斷強化質量意識，健全質量管理體系，嚴把工程規劃、設計、施工、監理、驗收關，確保工程建設質量，水窖和塘壩要以能否蓄水為標準，決不允許搞面子工程和應付工程。建設較大的工程要采取專業隊伍施工和群眾會戰相結合的原則，確保建一處，成一處。
