時間：2023-04-19 16:46:17
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經(jīng)濟學主要研究具有稀缺性的資源如何達到最佳配置的問題。主流的新古典經(jīng)濟學假設(shè)交易活動不存在“阻力”，交易費用（Trans－actioncost）為零的情況下，研究資源配置在完全的市場制度下如何實現(xiàn)最優(yōu)均衡。新古典經(jīng)濟學的基本假設(shè)顯然和現(xiàn)實有較大差別，不能解釋長期經(jīng)濟增長和制度變革。20世紀70年代以來異軍突起的新制度經(jīng)濟學，是對主流經(jīng)濟學最重要的挑戰(zhàn)和補充。新制度經(jīng)濟學將制度作為主要研究對象，認為制度是社會中個人的行為規(guī)則，用于增進社會秩序，是經(jīng)濟增長的根本性要素。由于現(xiàn)實社會中制度是一種稀缺資源，因此制度的變遷和創(chuàng)新問題就成為新制度經(jīng)濟學的重要內(nèi)容。新制度經(jīng)濟學的制度變遷與制度創(chuàng)新理論認為，制度變遷是制度的替代、轉(zhuǎn)換與交易的過程，是通過不斷的制度創(chuàng)新完成的。制度變遷的原因是舊有制度轉(zhuǎn)向新制度變得有利可圖，因此對新制度產(chǎn)生需求，相應(yīng)地產(chǎn)生新制度供給。從一種制度轉(zhuǎn)向另一種制度，需要付出成本，如果這種變遷的成本小于新制度帶來的個人凈收益，則制度變遷才會發(fā)生。制度變遷相對可以劃分為強制性變遷和誘敵性變遷。誘致性制度變遷指一群人在響應(yīng)制度不均衡引致的獲利機會時進行的自發(fā)性變遷，制度不均衡產(chǎn)生的原因可能包括制度選擇集合的改變、技術(shù)條件變化、制度需求改變或其他制度安排改變。制度變遷因常需要集體行動而產(chǎn)生所謂“搭便車”（Freerider）問題，使自發(fā)過程提供的新制度供給不足，從而使政府法令主導的強制性制度變遷成為必要
新制度經(jīng)濟學認為，產(chǎn)權(quán)制度是人類社會最基本的制度安排。對產(chǎn)權(quán)理論深入研究孕育而生的產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學，已經(jīng)成為新制度經(jīng)濟學的支柱理論之一。產(chǎn)權(quán)制度實際上是為了解決人類社會中對稀缺資源爭奪的沖突所確立的競爭規(guī)則，這些規(guī)則可以是法律、規(guī)制、習慣或等級地位。完整的產(chǎn)權(quán)是一組權(quán)利，包括：①使用權(quán)，在法律允許的范圍內(nèi)以各種方式使用財產(chǎn)，包括有權(quán)在物質(zhì)形態(tài)上改變乃至毀壞財產(chǎn)；②收益權(quán)，即直接從財產(chǎn)本身或經(jīng)由協(xié)約關(guān)系從別人那里（在財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的條件下）獲取收益；③轉(zhuǎn)讓權(quán)，通過出租或出售把與財產(chǎn)有關(guān)的權(quán)利讓渡給他人。產(chǎn)權(quán)具有可分解性，將產(chǎn)權(quán)區(qū)分為使用、收益、轉(zhuǎn)讓諸權(quán)只是初步分解，其中每一種權(quán)利都可能得到更為具體和細致的分解，這就使得產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)復雜化。產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)存在各種不同的形式，私有產(chǎn)權(quán)（PrivateProperty）和共有產(chǎn)權(quán)（Commonproperty）是產(chǎn)權(quán)安排形式的兩個極端，大多數(shù)產(chǎn)權(quán)安排處于這兩者之間。產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學強調(diào)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和人類行為激勵的內(nèi)在聯(lián)系，認為不同產(chǎn)權(quán)制度和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的差異對資源配置產(chǎn)生重大影響。排他性（Excludability）是產(chǎn)權(quán)的決定性特征，它不僅意味著不讓他人從一項權(quán)利中受益，而且意味著權(quán)利所有者要對該項權(quán)利使用中的各項成本負責。產(chǎn)權(quán)界定的含義是指提高共有產(chǎn)權(quán)的排他性。產(chǎn)權(quán)的界定需要付出成本，可以劃分為排他性成本（Exclusioncost）與內(nèi)部管理成本（Internalgovernancecost）。排他性成本包括界定成本和維護成本，這里的界定指在物理與價值形態(tài)上給出產(chǎn)權(quán)的邊界，并使之能夠被有關(guān)交易者乃至社會識別和承認。產(chǎn)權(quán)的內(nèi)部管理成本，是指不具有排他性，共同擁有產(chǎn)權(quán)的所有者做出決策、采取行動時所耗費的成本
由于共有產(chǎn)權(quán)使內(nèi)部成員的努力程度普遍降低，共有產(chǎn)權(quán)的有效行使往往有賴于很高的內(nèi)部管理費用，降低共有產(chǎn)權(quán)的內(nèi)部管理費用依賴于產(chǎn)權(quán)的排他程度的加強，但相應(yīng)要付出排他性成本，只有當新增的排他成本低于所減少的內(nèi)部管理成本時，排他性程度的加強才是有效率的。也就是說，只有當產(chǎn)權(quán)界定的收益大于產(chǎn)權(quán)界定的成本時，人們才有動力去制訂規(guī)則和界定產(chǎn)權(quán)，因此產(chǎn)權(quán)總是沒有被完全界定的。沒有被完全界定的產(chǎn)權(quán)就會產(chǎn)生外部性，即產(chǎn)權(quán)行使效率下降帶來的損失。理論上來講，產(chǎn)權(quán)沒有完全界定帶來的成本節(jié)約等于產(chǎn)權(quán)沒有完全界定而帶來的損失。因此人們會不斷地界定產(chǎn)權(quán)，直至兩者在邊際上達到相等，形成暫時的制度均衡。產(chǎn)權(quán)制度的演變實際上就是產(chǎn)權(quán)不斷被界定、外部性不斷內(nèi)部化、產(chǎn)權(quán)行使效率不斷提高的過程，也是產(chǎn)權(quán)制度均衡不斷被打破，產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)、產(chǎn)權(quán)制度不斷變遷的過程。從西方國家產(chǎn)權(quán)制度變遷的歷史來看，大體上經(jīng)歷了共有產(chǎn)權(quán)、排他性共有產(chǎn)權(quán)和私有產(chǎn)權(quán)三個階段。但需要指出的是，各種形式的共有產(chǎn)權(quán)在當代西方國家都不同程度存在，任何國家從未建立起純粹的私有產(chǎn)權(quán)制度。
二、我國水資源的共有產(chǎn)權(quán)制度安排
從人類歷史上看，資源稀缺的出現(xiàn)和加劇以及相伴隨的相對價格提高，是產(chǎn)權(quán)制度出現(xiàn)的基本原因。在自然資源相對充裕時，對這些資源設(shè)置產(chǎn)權(quán)的成本超過了潛在的收益，自然資源往往被當作公共財產(chǎn)使用。當人口相對于穩(wěn)定的資源數(shù)量增長時，人們之間的競爭趨于尖銳，一旦資源稀缺達到導致人們相互對抗的水平，產(chǎn)權(quán)制度的出現(xiàn)便不可避免。當水資源相對并不稀缺之時，設(shè)置水權(quán)的收益不高，水資源處于開放利用狀態(tài)，這反過來助長了水資源的粗放利用，加速了水資源稀缺的出現(xiàn)，而資源稀缺的日益顯現(xiàn)，又客觀上提出了設(shè)置水權(quán)制度的需求，以遏制資源利用的快速增長，優(yōu)化配置稀缺水資源。
由于水資源復雜的自然和經(jīng)濟屬性，界定水權(quán)的排他性成本很高，共有產(chǎn)權(quán)是成本相對節(jié)約的產(chǎn)權(quán)制度安排。共有水權(quán)的含義是水資源被某一特定群體共同擁有，但區(qū)別于開放利用的公共財產(chǎn)，群體內(nèi)存在某種資源利用的規(guī)則，并設(shè)立公共管理機構(gòu)對資源實施權(quán)屬管理。節(jié)約排他性成本的相應(yīng)代價是要付出較高的內(nèi)部管理成本。依據(jù)處于支配地位的水權(quán)行使主體的差異，可以進一步將共有水權(quán)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)劃分為四種形式。全民所有、中央政府直接管理的水權(quán)稱為國有水權(quán)（Civilpropertyrights），流域各地區(qū)共同擁有、委托流域管理機構(gòu)管理的水權(quán)稱為流域水權(quán)（Basinpropertyrights），流域內(nèi)各地區(qū)分別擁有、地方政府管理的水權(quán)稱為區(qū)域水權(quán)（RegionalPropertyrights），區(qū)域內(nèi)組織或社團擁有的水權(quán)稱為集體水權(quán)（CollectivePropertyrights），當然和國有水權(quán)對應(yīng)的另一個極端是私有水權(quán)。顯然私有水權(quán)的排他性最強，而國有水權(quán)的排他性最弱。
在計劃經(jīng)濟時代，總體來看，由于水資源相對不稀缺，水資源的利用處于開放狀態(tài)，主要受開發(fā)能力和取用成本制約，基本上不存在用水競爭和經(jīng)濟配給問題，是一種“開放可獲取資源”（Open－accessresource），可以認為不存在正式的產(chǎn)權(quán)制度安排。改革開放之后的很長一段時期內(nèi)，水資源的利用是計劃經(jīng)濟的延續(xù)，水資源利用基本上仍處于開放狀態(tài)，排他性很弱，用水呈現(xiàn)粗放增長，水資源開始成為稀缺性的經(jīng)濟資源，用水競爭性日益顯現(xiàn)，主要表現(xiàn)為區(qū)域間水事沖突日益增多。這一時期，水資源產(chǎn)權(quán)制度因資源稀缺而成為必要。一系列水資源管理制度從20世紀80年代后期，特別是1988年《水法》頒布之后開始付諸實施。這些制度包括水長期供求計劃制度、水資源的宏觀調(diào)配制度、取水許可制度、水資源有償使用制度、水事糾紛協(xié)調(diào)制度等，實際上可以視為一整套產(chǎn)權(quán)制度安排。
從這套產(chǎn)權(quán)制度安排來看水資源的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，我國水資源產(chǎn)權(quán)安排整體上屬于國有水權(quán)制度，這成為中央政府在流域間調(diào)配水資源的依據(jù)。由于大多數(shù)流域不涉及跨區(qū)域調(diào)水問題，流域內(nèi)水資源的國有水權(quán)等同于流域水權(quán)，為流域上下游全體人口共同擁有，在大的江河流域一般設(shè)有專門的流域管理機構(gòu)來管理。由于上下游對流域水權(quán)的爭奪日益激烈，對流域各地區(qū)用水權(quán)利做出界定在很多流域成為必要，水資源的宏觀調(diào)配制度實際上就是將流域水權(quán)分割為區(qū)域水權(quán)。在地方行政區(qū)域內(nèi)，由于地方政府不僅是水權(quán)權(quán)屬的管理者，而且也是區(qū)域內(nèi)水公共事務(wù)的提供者，地方政府直接行使一部分區(qū)域水權(quán)，提供城市供水和鄉(xiāng)村灌溉，另一部分用水權(quán)則通過發(fā)放許可證的形式賦予取水戶，這就是取水許可制度，實質(zhì)上是把一部分區(qū)域水權(quán)分割為集體水權(quán)。
這里所說的流域水權(quán)、區(qū)域水權(quán)和集體水權(quán)，并不是完整意義上的產(chǎn)權(quán)，排他性較弱，只具有一定的使用權(quán)和收益權(quán)，且不具有轉(zhuǎn)讓權(quán)。這些不同形式的共有水權(quán)，其界定、維護和轉(zhuǎn)移都是基于行政手段的，比如區(qū)域水權(quán)常得不到尊重，流域上下游水事沖突仍主要依賴于上級行政協(xié)調(diào)；取水許可制度賦予的集體水權(quán)，被納入計劃用水管理，其使用不具有長期穩(wěn)定性；而水權(quán)的轉(zhuǎn)移都是通過行政命令被指令劃撥。
以上考察顯示，經(jīng)過建國之后特別是改革20年來的水管理制度演變，我國目前已經(jīng)形成了一套基于行政手段的共有水權(quán)制度，雖然十幾年來實施的一系列管理制度使水權(quán)的排他性有所提高，但是水權(quán)的外部性還較高，水權(quán)行使效率還較低，也就是我們目前所說的“水權(quán)模糊”現(xiàn)象還很嚴重。水權(quán)模糊在一定的歷史條件下是一種合理的經(jīng)濟現(xiàn)象，主要是由于清晰界定水權(quán)的成本較高，采用模糊水權(quán)的方法可以節(jié)約排他性成本。行政手段正是宏觀環(huán)境下成本節(jié)約的現(xiàn)實制度選擇，而產(chǎn)權(quán)模糊是行政配水制度的基礎(chǔ)。當前的水權(quán)制度安排是水權(quán)模糊帶來的內(nèi)部管理費用和用水效率損失與行政配水所帶來的成本節(jié)約之間的均衡。
三、水權(quán)制度變遷的動因
前不久發(fā)生的國內(nèi)首例跨城市水權(quán)交易—東陽—義烏水權(quán)交易事件，在全社會引起很大反響。我們研究認為，這個事件打破了行政手段壟斷水權(quán)分配的傳統(tǒng)，標志著我國水權(quán)市場的正式誕生，實際上也是水權(quán)制度變革的先聲。通過對東陽—義烏水權(quán)交易的進一步考察，可以揭示制度變革的深層動因。
東陽市和義烏市處在一條江的上下游，義烏江的水權(quán)理論上為流域水權(quán)，為河流上下游各地區(qū)共享，但實際上由于模錦水庫位于東陽境內(nèi)，橫錦水庫中水資源的使用權(quán)和收益權(quán)事實上為東陽占有，或者說橫錦水庫的水資源產(chǎn)權(quán)性質(zhì)是不完全排他的區(qū)域水權(quán)。義烏若要獲取這部分水資源的使用權(quán)，在目前基于行政手段的共有水權(quán)制度安排下，可以有兩種選擇。第一種是要求東陽向下游放水。事實上，在過去的干旱季節(jié)里，東陽也曾多次開閘放水，無償支援義烏用水。但是一次次的緊急求水，使義烏深刻認識到，這種靠上級行政協(xié)調(diào)方法階段性、無償性的調(diào)水，既不可靠，也不長久。加之河道污染，河道提水主要供農(nóng)業(yè)灌溉，而義烏主要是亟待擴大城市供水，于是跨區(qū)域調(diào)用橫錦水庫的優(yōu)質(zhì)水成為首選。于是義烏還可以選擇第二種方式，就是請求上級安排橫錦水庫到義烏的調(diào)水工程。
傳統(tǒng)的跨區(qū)域調(diào)水方式最大的吸引力在于，調(diào)水工程由中央財政或者上級財政投錢，地方幾乎是無條件受益。但這種依靠行政協(xié)調(diào)的方式往往耗時耗力，周期較長，特別是由于對調(diào)出方缺少利益補償，調(diào)水各方較難達成一致。而在水權(quán)交易發(fā)生的浙江省，國家財政投資的前提并不具備。浙江省地方的水利工程以地方投入為主，省級和國家補貼非常少。義烏市的水利工程基本上靠自籌自建，1997年投入使用的八都水庫就是利用“五自”辦法興建，總投資1.8億元，上級財政補貼只占10％。義烏市自身擁有很強財政能力和投資能力，具有購買水權(quán)的能力。按照轉(zhuǎn)讓協(xié)議規(guī)定，2億元水權(quán)轉(zhuǎn)讓費分5年付清，平均每年4千萬元，僅占1999年財政總收入的4.5％，整個供水工程耗資7億元，平均年投資1.4億元，僅占1999年社會固定資產(chǎn)投資總額的4.6％。義烏如果選擇伸手向上級一等二靠三要的話，一來資時，協(xié)調(diào)周期很長，義烏城市供水等不及，二來費力，上級補貼的錢很少，得不償失。于是義烏“明智”地選擇了自主解決，主動與東陽平等協(xié)商。
由此可見，在東陽—義烏水權(quán)交易事件中，義烏之所以沒有選擇向上級要水，而是選擇了購買水權(quán)，乃是買水的收益遠大于要水的成本。義烏買水的成本是失去上級微不足道的財政補貼，而且獲得補貼的機會成本還很高，而收益則是及時解決制約城市發(fā)展的瓶頸問題。而對于東陽來說，指令劃撥境內(nèi)水資源對自身幾乎沒有收益，而賣水則可以盤活水利資產(chǎn)，收益豐厚。由于交易雙方選擇新規(guī)則都有利可圖，故而制度變遷不可避免。
從一種制度轉(zhuǎn)向另一種制度，這說明新制度的運行成本小于舊制度的運行成本，或者說，從舊制度轉(zhuǎn)向新制度有利可圖。通過考察水權(quán)交易發(fā)生的外部環(huán)境，我們發(fā)現(xiàn)水權(quán)交易之所以率先在浙江發(fā)生，乃是在市場經(jīng)濟比較發(fā)達的社會環(huán)境中，利用行政手段轉(zhuǎn)移水權(quán)的成本較高，而利用市場手段的成本卻較低，東陽和義烏的特殊伙伴關(guān)系進一步降低了交易成本。這是制度變遷得以發(fā)生的重要條件。
四、水權(quán)制度變遷的路徑
東陽—義烏水權(quán)交易作為新生事物，具體做法中還有一些值得商榷之處，其模式也并非其他地方可以照搬照抄，但這個事件無疑代表了一個方向，就是引入水權(quán)、水市場優(yōu)化水資源配置大有可為。作為水權(quán)市場初露端倪的標志，這個事件揭示出的具有普遍意義的結(jié)論是，隨著缺水的日益加劇，水權(quán)模糊的代價越來越大，基于行政手段的共有水權(quán)制度的運行成本越來越高。這主要有三方面的原因：其一，隨著市場化改革的深入推進，地方利益主體地位日益強化，上級監(jiān)督地方政府的難度越來越大，行政命令越來越難以得到有效落實，即所謂的“體制失效”，其實是現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)制度的失效；其二，政府顯然沒有能力處理繁雜的資產(chǎn)有用性信息，利用行政手段配置水權(quán)已經(jīng)“力不從心”，制度運行的機會成本不斷增高；其三，水權(quán)界定和維護的成本在降低，建立產(chǎn)權(quán)排他性的收益在提高，加之市場化改革在不斷降低產(chǎn)權(quán)交易的成本，引入市場機制的預期收益在不斷增大。
一方面是內(nèi)部管理成本在提高，現(xiàn)有制度的運行成本越來越高，另一方面是排他性成本在降低，進一步界定產(chǎn)權(quán)的收益在提高，結(jié)果將是現(xiàn)有制度均衡被打破。由此從整體上可以預言，現(xiàn)有水權(quán)制度變遷的方向是進一步提高水權(quán)的排他性，也就是所謂的明晰水權(quán)。水權(quán)交易事件中，義烏承認了東陽擁有橫錦水庫水資源的轉(zhuǎn)讓權(quán)，這是雙方市場交易的前提，也成為此事最大爭議之處。人們不禁要問，既然產(chǎn)權(quán)沒有清晰界定，如何進行交易？這其實是暴露了水權(quán)模糊的問題。類似的水權(quán)模糊在大部分地區(qū)導致的卻是水事糾紛，市場合作根本無從談起。這形象地說明，要形成市場，就要明晰產(chǎn)權(quán)，產(chǎn)權(quán)不明晰，就難以形成市場，而只要明晰產(chǎn)權(quán)，自然會產(chǎn)生市場動力。明晰水權(quán)的含義是界定水資源的使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，賦予這些權(quán)利更為明確的主體。但明晰產(chǎn)權(quán)是要付出成本的，水權(quán)明晰的程度與一定的社會條件相適應(yīng)，一定程度的產(chǎn)權(quán)模糊可能不僅是合理的，甚至整體是有效率的。由于水資源產(chǎn)權(quán)的完全界定（即建立私有水權(quán)制度）的成本高昂，水權(quán)結(jié)構(gòu)的主體形式仍將是共有產(chǎn)權(quán)，但其內(nèi)部的排他性可以不斷提高，國有水權(quán)和流域水權(quán)可以更多地分割為區(qū)域水權(quán)和集體水權(quán)，水權(quán)主體也可以多元化，包括各級政府、組織、企業(yè)、用水大戶甚至個人。
論文關(guān)鍵詞：洪水資源利用法律制度建設(shè)
論文摘要：開展洪水資源利用法律制度建設(shè)，適宜“自下而上”，由各地方根據(jù)情況先行開展相關(guān)法規(guī)建設(shè)，包括制訂適用于本行政區(qū)域的地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章等另一方面，伴隨著洪水資源利用的實踐推進和各種制度建設(shè)的探索．適時“自上而下”，由國家推出相關(guān)法律法規(guī)，引導全國范圍內(nèi)洪水資源利用的開展。
洪水資源利用是指按照風險分擔、利益共享的原則．通過建設(shè)和完善滯、蓄、調(diào)、引、灌等工程設(shè)施，綜合采用規(guī)劃、預報、調(diào)度、應(yīng)急預案等非工程措施，實施洪水風險管理，對特定規(guī)模洪水的公益性增值利用，具有綜合、風險、公益、增值等特征。在洪水資源利用過程中，涉及洪水風險管理、洪水資源利用規(guī)劃、河湖水庫調(diào)度、蓄滯洪區(qū)優(yōu)化運用、地下水回灌等多種行為．需要調(diào)整多重利益關(guān)系，亟須加強相關(guān)法律制度建設(shè)。
一、洪水資源利用法律制度建設(shè)的重要性
1．適應(yīng)洪水資源利用趨勢的內(nèi)在需要
我闞水資源短缺．隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，用水需求的日益增加，缺水威脅將進一步加劇，適度利用洪水資源將成為解決局部地區(qū)水資源短缺的重要途徑之一因此，洪水資源利用在規(guī)模和總量上都將呈現(xiàn)日益增長趨勢存洪水資源利用過程中，包括洪水資源利用規(guī)劃、洪水風險管理、江河湖泊水庫調(diào)度、蓄滯洪區(qū)優(yōu)化運用及其補償、回灌地下水等，需要一系列制度予以支持。這些制度的確立和運作，單純依靠政策難以完全奏效，需要上升到法律層面上予以規(guī)范化、法制化．
2．協(xié)調(diào)洪水資源利用復雜利益關(guān)系的迫切要求
在洪水資源利用過程中，涉及各級政府、各級防總、各級政府部門、水工程管理單位、社會公眾等多重主體，各主體利益關(guān)系復雜而多元。在我國．雖然這些主體的根本利益具有一致性．但個別時候針對具體事件，也會產(chǎn)生不同程度的利益沖突或矛盾。如果不能及時妥善處理，就會形成新的不安定因素，這就需要以法律的形式協(xié)調(diào)各方的利益．發(fā)揮法律制度的教育和引導作用，有效地開展洪水資源利用活動
3．解決洪水資源利用法律缺位的關(guān)鍵舉措
盡管目前我同已確立了“保障安全、充分利用”的洪水資源利用基本政策，要求在保障防洪安全的前提下，充分利用洪水資源。然而前我同存洪水資源利用方面的法律法規(guī)卻處于缺位狀態(tài)：除了《天津市防洪抗旱條例》等部分地方性法規(guī)明確提出“鼓勵對雨洪水資源的開發(fā)利用之外．水法、防洪法、防汛條例以及各種涉水部門規(guī)章均未規(guī)定洪水資源利用問題。洪水資源利用法律缺位，導致洪水資源利用面臨著一系列法律瓶頸，嚴重制約著洪水資源利用的有效開展。為此．在推進洪水資源利用過程中．有必要加強洪水資源利用法律制度建設(shè)
二、洪水資源利用法律制度建設(shè)的重點
1．確立洪水資源利用的基本原則
洪水資源利用具有利害兩重性．其“利”體現(xiàn)在洪水一旦資源化，就可以像其他水資源一樣進行興利：其“害”體現(xiàn)在，除了洪水本身可能存在的危害性之外，還可能因為洪水資源化措施的實施帶來各種附加風險．如洪水預報誤差風險、調(diào)度操作誤差風險等。因此，為了充分利用洪水資源．需要適度承受洪水風險，并協(xié)調(diào)好不同主體之間基于洪水資源利用的利害關(guān)系．而這首先需要明確洪水資源利用的基本原則。歸納起來，主要有以下基本原則：
一是保障安全原則．即利用洪水資源必須結(jié)合實時的工情、雨情、汛情，科學決策、審慎操作．保證度汛安全。
二是統(tǒng)一規(guī)劃原則，即通過合理的規(guī)劃，按照風險分擔、利益共享的原則統(tǒng)籌流域上下游、左右岸、干支流、城鄉(xiāng)間基于洪水資源利用的利害關(guān)系。
三是因地制宜原則，即利用洪水資源時需要注意結(jié)合各個流域的工情、雨情、水情，綜合考慮該區(qū)域的經(jīng)濟社會發(fā)展狀況，采取適宜的利用措施，實現(xiàn)洪水資源的優(yōu)化配置。
四是綜合利用原則．即從全流域通盤考慮，既要考慮如何科學合理地進行河庫洪水錯峰調(diào)度以發(fā)揮防洪減災(zāi)效益．還要考慮如何通過科學調(diào)度增加水庫容納水量及調(diào)蓄滯洪水量來提高水能水量利用率，綜合增加發(fā)電、灌溉和防洪效益。
2．確立政府主導的洪水資源利用管理體制
洪水資源利用作為一項有風險的公益性事業(yè)，需要建立以政府為主導的管理體制，賦予洪水資源利用主管部門較強的行政權(quán)力，以滿足應(yīng)急管理決策的緊迫性和復雜性需要。為此，需要明確洪水資源利用主管機構(gòu)的職責與權(quán)限，建立必要的監(jiān)督制約機制，追究者的法律責任．以避免無序利用、不合理利用引發(fā)新的生態(tài)與環(huán)境問題。
3．確立洪水資源利用規(guī)劃制度
洪水資源利用與常規(guī)水資源開發(fā)利用不同，缺乏有效的利益協(xié)調(diào)與驅(qū)動機制．需要在政府主導下編制專業(yè)規(guī)劃，結(jié)合具體的雨情、汛情、工情．科學決策，相機實施。為此．需要明確洪水資源利用規(guī)劃編制的組織形式、編制主體、決策程序、法律地位和有關(guān)機構(gòu)及利益相關(guān)者參與的機制．規(guī)定洪水資源利用規(guī)劃的執(zhí)行與監(jiān)督等。
4．結(jié)合洪水資源利用方式設(shè)計不同的法律制度
洪水資源利用主要有四種方式：水庫調(diào)度．區(qū)域內(nèi)河系聯(lián)網(wǎng)調(diào)度以及跨區(qū)域或跨流域水量調(diào)度，蓄滯洪區(qū)的優(yōu)化運用，通過工程措施主動回灌地下水。不同的洪水資源利用方式，其法律制度建設(shè)重點存在很大區(qū)別：
①對于水庫調(diào)度而言，法律制度建設(shè)的重點在于洪水資源調(diào)度及風險責任承擔。為了充分發(fā)揮現(xiàn)有水庫等工程的調(diào)蓄水功能，最大限度地利用洪水資源，需要改變傳統(tǒng)的水庫調(diào)度模式。建立動態(tài)的汛期概念，并在此基礎(chǔ)上確定動態(tài)的汛限水位、調(diào)整具體的水庫汛期調(diào)度方案。在此過程中，伴隨著洪水風險的增加，需要確立相應(yīng)的風險責任承擔主體和承擔方式。
②對于區(qū)域內(nèi)河系聯(lián)網(wǎng)調(diào)度、跨區(qū)域或跨流域水量調(diào)度而言，法律制度建設(shè)的重點在于洪水資源在不同區(qū)域、流域之間的配置、調(diào)度以及不同區(qū)域、流域之間在水資源、水環(huán)境方面的利益平衡。為了盡可能滯留洪水，可以利用聯(lián)網(wǎng)的河系或跨流域調(diào)水工程等，將本流域、本區(qū)域的汛期“棄水”調(diào)度到其他流域或區(qū)域加以儲存或利用，這就需要充分考慮不同區(qū)域、流域之間的水資源配置規(guī)劃．并進行相關(guān)的水量調(diào)度制度建設(shè)。由于洪水往往夾雜著各種污染物．因此，在洪水資源調(diào)度過程中，需要有效控制與管理污染物。限制污染災(zāi)害在地區(qū)間轉(zhuǎn)移，避免造成更為嚴重的環(huán)境污染事故。
（3）對于蓄滯洪區(qū)的優(yōu)化運用而言，法律制度建設(shè)的重點在于蓄滯洪區(qū)的功能調(diào)整和受損者的利益補償為了合理利用洪水資源．有必要將蓄滯洪區(qū)的運用從單一的被動防洪調(diào)度轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃拥男詈榕d利和錯峰防洪等多種形式．為此需要建立有效的社會管理和經(jīng)濟調(diào)節(jié)機制．建立行之有效的管理法規(guī)．制定和實施適宜的人口政策、產(chǎn)業(yè)政策，搞好產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟發(fā)展布局，促進蓄滯洪區(qū)人與自然的和諧，實現(xiàn)區(qū)內(nèi)經(jīng)濟社會的健康、有序發(fā)展。同時。應(yīng)當根據(jù)各流域防洪規(guī)劃、洪水資源利用規(guī)劃的要求．結(jié)合蓄滯洪區(qū)的土地利用、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及經(jīng)濟發(fā)展水平，以不同淹沒水深及淹沒時間為參數(shù)．劃分蓄滯洪區(qū)的啟用級別．確定相應(yīng)級別的啟用決策機構(gòu)。實現(xiàn)蓄滯洪區(qū)分級運用管理。在此過程中，需要加強蓄滯洪區(qū)運用補償立法．依法界定有關(guān)區(qū)域地方政府作為補償主體，明確補償資金的來源，規(guī)定補償金的支付方式和用途。健全補償基金的征收、分配和管理運作、資金管理機構(gòu)的規(guī)章制度，規(guī)范補償金的發(fā)放、使用和監(jiān)督等。
(4)對于主動回灌地下水而言，法律制度建設(shè)的重點在于回灌設(shè)施建設(shè)與管理以及洪水水質(zhì)的管理問題。有效回灌地下水往往需要修建地下截壩、攔水閘，開挖深井、滲溝等工程．為此需要對回灌設(shè)施建設(shè)與管理制定專門的法規(guī)標準。此外，洪水在較短的時間內(nèi)匯集，水質(zhì)難以控制，因此在回灌地下水的同時。必須采取必要的監(jiān)督控制措施，保證水質(zhì)不被污染，以免污染了地下水源，造成新的自然災(zāi)害。需要明確可回灌地下的洪水水體質(zhì)量標準體系，建立洪水水質(zhì)檢測、報告制度及操作規(guī)程，加大利用決策的信息支持力度，完善利用洪水資源回灌地下的決策機制。對無視洪水水質(zhì)，強行決策致使地下水體污染的，設(shè)定相應(yīng)的法律責任。
5．建立健全應(yīng)急管理機制
為控制或減輕洪水資源利用過程巾可能遇到的突發(fā)性水災(zāi)損失．必須建立健全應(yīng)急管理制度，包括應(yīng)急預案的編制、應(yīng)急預案的啟動程序、應(yīng)急預案的演練、相關(guān)單位和個人在各級應(yīng)急響應(yīng)中的責任義務(wù)與協(xié)同機制、加強應(yīng)急反應(yīng)能力建設(shè)的措施、應(yīng)急決策后的評估制度以及相關(guān)責任追究制度等。
6．其他制度
除了建立、完善或落實上述法律制度外，還需要建立洪水資源利用的生態(tài)補償制度、跨區(qū)糾紛解決機制、水質(zhì)監(jiān)測與控制制度等各種制度措施。
三、政策建議
1構(gòu)建由法律、法規(guī)、規(guī)章所構(gòu)成的洪水資源利用法規(guī)保障體系
在今后開展洪水資源利用法律制度建設(shè)過程中，需要構(gòu)建由法律、法規(guī)、規(guī)章所構(gòu)成的洪水資源利用法規(guī)保障體系。在法律層面．可通過修訂防洪法，增加有關(guān)洪水資源利用的條款。如將防洪規(guī)劃擴展為洪水管理規(guī)劃，確立洪水資源利用規(guī)劃的地位；明確洪水資源利用的協(xié)調(diào)機制．加強中央、地方和各行政管理部門之間在洪水資源利用行動中的溝通與協(xié)調(diào)，擴展國家防汛抗旱總指揮部的職能；將洪水影響評價制度由洪泛區(qū)、蓄滯洪區(qū)向整個防洪區(qū)推廣．由建設(shè)項目向與土地利用有關(guān)的規(guī)劃推廣；在保障措施中，明確洪水資源利用資金的來源，明確中央與地方的洪水資源利用投人原則，明確洪水資源利用基金在洪水管理基金中的比例等。在行政法規(guī)層面，需要及時出臺“蓄滯洪區(qū)管理條例”，合理確定蓄滯洪區(qū)的規(guī)劃管理制度、科學利用制度和損害補償制度，以促進蓄滯洪區(qū)的優(yōu)化運用：需要在將來出臺的“地下水資源管理條例”中建立地下水回灌制度，保障地下水的有效供給，從根本上緩解地下水環(huán)境惡化趨勢。在部門規(guī)章層面，為了具體指導我國洪水資源利用實踐，可以在有關(guān)水部門規(guī)章的制定、修改時加入洪水資源利用的相關(guān)制度。比如，在已納入水利部立法工作安排的“雨洪影響評價分級管理規(guī)定”“雨洪影響評價資質(zhì)管理辦法”“丹江口水庫管理辦法”“尼爾基水利樞紐庫區(qū)管理辦法”“東平湖管理辦法”等部門規(guī)章中規(guī)定與洪水資源利用相關(guān)的制度。此外，省、自治區(qū)、直轄市人大、政府及相關(guān)地方立法機構(gòu)可以通過制定地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，結(jié)合本地區(qū)洪水資源利用的實際需要，將國家確定的洪水資源利用制度予以具體化。
2．采取“自下而上”和“自上而下”相結(jié)合的上下聯(lián)動路徑進行推進
在洪水資源利用法律制度建設(shè)過程中．可以采取“自下而上”和“自上而下”相結(jié)合的上下聯(lián)動路徑進行推進。一方面，洪水資源利用在我國尚處于起步階段．在這種情況下，開展洪水資源利用法律制度建設(shè)適宜“自下而上”，由各地方根據(jù)情況先行開展相關(guān)法規(guī)建設(shè)，包括制汀適用于本行政區(qū)域的地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章等。通過地方性立法先行．不僅可以滿足缺水地區(qū)科學合理利用洪水資源的立法需求，而且可以因地制宜，積累經(jīng)驗。另一方面，伴隨著洪水資源利用的實踐推進和各種制度建設(shè)的探索，適時“自上而下”，由國家推出相關(guān)法律法規(guī)，引導全國范圍內(nèi)洪水資源利用的開展。從洪水資源利用法律制度建設(shè)上看．也只有在法律法規(guī)層面引進洪水管理理念并對防洪法進行修改，并出臺蓄滯洪區(qū)管理條例、地下水資源管理條例等法規(guī)之后．才能表明洪水資源利用法規(guī)保障體系真正建立。
3．分階段、分步驟、有計劃地推進洪水資源利用法規(guī)保障體系建設(shè)
在洪水資源利用法規(guī)保障體系建沒過程中．可以考慮分為三個階段：2015年前為政策先導與框架確定階段，重點是由地方出臺相關(guān)的政策法規(guī)．同時盡快推進已經(jīng)列人水法規(guī)體系總體規(guī)劃的蓄滯洪區(qū)管理條例、洪水影響評價管理條例、地下水資源管理條例等水法、防洪法的配套法規(guī)：2015-2020年為主要法律制度完善階段．重點是將防洪法修改完善為洪水管理法：2020年之后為制度進一步健全階段．重點是進一一步修改完善各項政策法規(guī)，從而逐步建立起長期、有效的洪水資源利用法規(guī)保障體系。
1.控制原則（1）淺層地下水按照地下水功能區(qū)劃合理確定各地下水功能區(qū)的保護控制指標。（2）按2020年、2030年兩個規(guī)劃水平年制定嚴重超采區(qū)、一般超采區(qū)的水質(zhì)保護目標、開采量壓縮規(guī)模和地下水水位控制目標。（3）深層承壓水不宜作為常規(guī)水源開發(fā)利用，只能作為應(yīng)急后備水源來對待。考慮到南水北調(diào)等工程水量配置和高效利用水資源的條件下，規(guī)劃到2020年仍保留部分深層水開采量，2030年無深層承壓水開采量。2.控制依據(jù)（1）總量控制目標在2012年實際地下水用水量的基礎(chǔ)上確定2015年、2020年、2030年各市地下水用水量控制目標可分別增加5%、10%、17%，且不得超過魯水資〔2010〕9號文中確定的各市地下水用水總量控制指標“紅線”。（2）壓采目標根據(jù)《山東省南水北調(diào)受水區(qū)地下水開發(fā)利用現(xiàn)狀調(diào)查及壓采實施初步方案》，南水北調(diào)受水區(qū)范圍內(nèi)的地下水超采將逐步通過城市水源置換、城鄉(xiāng)水源調(diào)配以及再生水利用等工程得到治理。規(guī)劃到2020年壓減受水區(qū)地下水超采量1.91億m3；到2025年壓減地下水超采量4.13億m3。
3.地下水功能區(qū)開采控制量（1）開發(fā)區(qū)開發(fā)區(qū)包括集中式供水水源區(qū)和分散式開發(fā)利用區(qū)，是淺層地下水保護的重點。山東省有89.9%的地下水開采量、82.6%的超采量位于開發(fā)區(qū)。對具備一定開采潛力的地區(qū)，以地下水可開采量為控制，在保護的基礎(chǔ)上適度合理開采；對開采程度很高或采補平衡的地區(qū)需控制和減少開采。（2）保護區(qū)生態(tài)脆弱區(qū)無地下水開采。對于因地下水超采已經(jīng)引發(fā)海（咸）水入侵的區(qū)域，應(yīng)制定有利于生態(tài)與環(huán)境狀況迅速改善并達到既定的保護目標。（3）保留區(qū)保留區(qū)包括不宜開采區(qū)，不宜開采區(qū)地下水除東營市有所增加外，其余維持現(xiàn)狀。山東省地下水功能區(qū)開采量控制目標詳見表1。
4.地下水水質(zhì)保護各功能區(qū)的地下水水質(zhì)保護目標不應(yīng)低于其使用功能的要求和水質(zhì)現(xiàn)狀。到2020年列入國家重要飲用水水源地名錄以及供水人口20萬以上的集中式地下水飲用水水源地水質(zhì)得到有效保護，水質(zhì)安全得到基本保障，重點地區(qū)的地下水水質(zhì)得到改善；水源涵養(yǎng)保護區(qū)和不宜開采區(qū)的地下水水質(zhì)基本維持不低于現(xiàn)狀；環(huán)境地質(zhì)脆弱區(qū)地下水水質(zhì)隨著地下水超采治理，地下水水質(zhì)有所改善。到2030年，集中式地下水飲用水水源地水質(zhì)得到有效保護，重要地下水飲用水水源地水質(zhì)安全得到基本保障，大部分平原區(qū)地下水水質(zhì)得到改善；水源涵養(yǎng)區(qū)和不宜開采區(qū)地下水水質(zhì)繼續(xù)保持穩(wěn)定；環(huán)境地質(zhì)脆弱區(qū)地下水水質(zhì)隨著地下水超采治理，地下水水質(zhì)進一步得到改善。
5.地下水水位控制生態(tài)環(huán)境良好的山丘區(qū)各類功能區(qū)的地下水水位不低于現(xiàn)狀；因地下水過量開采或礦山排水等造成生態(tài)環(huán)境問題的山丘區(qū)各類功能區(qū)應(yīng)將維持河川一定的生態(tài)基流或重要泉水一定流量的水位作為控制標準。平原區(qū)各類功能區(qū)的地下水水位控制值要結(jié)合地下水壓采方案，根據(jù)各功能區(qū)環(huán)境地質(zhì)功能保護、地下水源涵養(yǎng)和保護要求、地下水采補平衡、規(guī)劃確定的總量控制目標與超采治理方案以及各地水文地質(zhì)條件、水位現(xiàn)狀等綜合確定。開發(fā)利用為主的區(qū)域根據(jù)水資源配置方案確定的地下水允許開采量和總量控制目標，按照采補平衡的原則，以多年平均條件下水位不會持續(xù)下降，不引起地下水系統(tǒng)和地面生態(tài)系統(tǒng)退化，不誘發(fā)地面沉降、地裂縫、植被退化、土地沙化等環(huán)境地質(zhì)問題，同時不發(fā)生次生鹽漬化為控制目標確定其地下水生態(tài)控制水位。以涵養(yǎng)地下水源和保護地下水環(huán)境地質(zhì)功能為主的區(qū)域，要嚴格按照維護其環(huán)境地質(zhì)功能對水位控制的要求，根據(jù)水資源配置方案確定地下水規(guī)劃開采量和總量控制目標，按照采補平衡的原則，以水位不下降或基本不下降，不引起濕地等生態(tài)系統(tǒng)退化、不引起巖溶塌陷、海咸水入侵等環(huán)境地質(zhì)問題為控制目標合理確定其控制水位。
易發(fā)生次生鹽漬化的農(nóng)田灌溉區(qū)，應(yīng)適當鼓勵開采地下水，以控制合理的地下水埋深，防止土壤次生鹽漬化；對于地下水開采條件較差或水質(zhì)無法滿足使用功能要求的區(qū)域，如微咸水、咸水分布區(qū)等，地下水開采基本維持現(xiàn)狀，以維持地下水的天然狀態(tài)。2020年區(qū)域地下水水位持續(xù)下降的趨勢將得到初步控制，城市嚴重超采區(qū)的地下水水位有所回升；鹽漬化地區(qū)地下水埋深控制在合理范圍內(nèi)。2030年區(qū)域地下水水位持續(xù)下降的趨勢將得到全面控制，多年平均條件下地下水水位超出生態(tài)水位控制閾值的范圍基本消除；深層承壓水水頭持續(xù)下降的趨勢將得到扭轉(zhuǎn)。
二、結(jié)束語
關(guān)鍵詞：水利工程；質(zhì)量監(jiān)督管理；途徑
水利工程是一項非常重要的工程項目，在水利工程項目的建設(shè)過程中，其質(zhì)量監(jiān)督管理極其重要，加強質(zhì)量監(jiān)督管理，有利于避免水利工程項目的質(zhì)量出現(xiàn)重大的問題，有利于促進國家資金的有效使用，有利于國民經(jīng)濟健康穩(wěn)定發(fā)展，因此，針對我國水利工程項目質(zhì)量監(jiān)督管理存在的缺陷，要積極進行分析和研究，找出相應(yīng)的解決措施，促進水利工程項目質(zhì)量水平的提高。
1水利工程項目質(zhì)量監(jiān)督制度改革的指導思想
一是國家實行建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督制度，即針對工程建設(shè)中關(guān)系到公共利益的質(zhì)量問題要求政府組織實施監(jiān)督，國家實行建設(shè)工程監(jiān)督既有政府進行一般產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督的共性，又有針對建筑工程項目監(jiān)督的特殊性；二是政府的監(jiān)督具有強制性，任何單位和部門，任何工程都不能妨礙其執(zhí)法行為，針對違反水利工程質(zhì)量法規(guī)的行為，政府有權(quán)檢查并進行處理；三是政府要成為質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)，政府作為依法監(jiān)督行政和直接的技術(shù)責任主體，要始終處于水利工程項目質(zhì)量監(jiān)督領(lǐng)導者的地位；四是政府及其委托的監(jiān)督機構(gòu)要用科學的方法，將工程產(chǎn)品質(zhì)量、建筑市場和現(xiàn)場均列入監(jiān)督清單，實施全方位的監(jiān)督，實現(xiàn)由單一實物質(zhì)量監(jiān)督向建設(shè)參與各方質(zhì)量行為監(jiān)督的拓展，加強對水利工程項目質(zhì)量監(jiān)控力度；五是進行水利工程項目質(zhì)量監(jiān)督制度改革要保證其不斷完善，促使工程質(zhì)量不斷優(yōu)化，水利工程項目質(zhì)量監(jiān)督改革要穩(wěn)中求進，監(jiān)督體系思想不亂，監(jiān)督機制有條不紊的運行，監(jiān)督力度不斷加強，穩(wěn)步提高工程質(zhì)量。
2我國水利工程項目質(zhì)量監(jiān)督管理存在的問題
2.1監(jiān)督管理機構(gòu)不健全。質(zhì)量監(jiān)督管理過程復雜，涉及內(nèi)容非常多，實際工作量較大，然而目前我國水利工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)分水利部總站和流域機構(gòu)分站以及各省中心站、地區(qū)、市質(zhì)量監(jiān)督站三級管理，管理體系基本形成，但是缺少專人負責行業(yè)管理，監(jiān)督管理機構(gòu)功能不完善，不利于其承擔起監(jiān)督質(zhì)量管理的責任，不利于水利工程項目質(zhì)量監(jiān)督管理工作的開展。2.2監(jiān)督管理的經(jīng)費不足。目前我國很多水利工程項目質(zhì)量監(jiān)督管理的經(jīng)費嚴重不足，這樣就減少了檢測開支以及必要的差旅費開支，不利于開展工程質(zhì)量監(jiān)督工作，阻礙了水利工程項目質(zhì)量監(jiān)督管理工作的正常運行。2.3監(jiān)督管理責任劃分不明確。雖然在《水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》中按照分級負責的原則，依舊投資性質(zhì)劃分了職責范圍，明確了各級質(zhì)量監(jiān)督管理機構(gòu)的職責，但是由于水利工程建設(shè)自身存在的流域性、區(qū)域性、地域性的特點，在具體執(zhí)行中引發(fā)了諸多問題，比如說，由于水利工程建設(shè)周期長，涉及的相關(guān)部門比較多，容易出現(xiàn)權(quán)責不明的現(xiàn)象，當水利工程項目出現(xiàn)質(zhì)量問題時，各部門相互推諉，不利于問題的解決，水利工程項目質(zhì)量監(jiān)督管理方面沒有良好的長遠規(guī)劃，不利于水利工程項目總體質(zhì)量的提高。2.4質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)性質(zhì)存在模糊性。目前質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)由質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)與其他機構(gòu)合署辦公的“松散形式”組織，且職員基本是兼職，也有“專職形式”的質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)。前者因職能規(guī)劃不清晰，職員不能深入了解，后者需要考慮經(jīng)費的問題，否則就難以持續(xù)和發(fā)展，難以體現(xiàn)質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的權(quán)威性。2.5水利建設(shè)項目質(zhì)量監(jiān)督管理的作用和地位未得到足夠。重視首先，由于缺乏對工程質(zhì)量監(jiān)督的認識，將質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)和被監(jiān)督單位之間的關(guān)系理解為雇傭關(guān)系或者是合同關(guān)系，不重視水利建設(shè)項目質(zhì)量監(jiān)督的作用和地位；其次，部分人不理解質(zhì)量監(jiān)督的概念，將質(zhì)量監(jiān)督與質(zhì)量檢測混淆。
3提高我國水利工程項目質(zhì)量監(jiān)督管理質(zhì)量的建議
3.1水利工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的性質(zhì)應(yīng)為純公益性的事業(yè)單位。一是從水利工程項目利國利民，以興利除害為主，是一項公益性事業(yè)；二是不論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，水利工程項目投資主體是國家和地方政府，這一點在公益性水利工程項目中更為突出；三是水利工程一旦出現(xiàn)事故，不僅給人民群眾帶來財產(chǎn)和人身危害，還嚴重影響了國民經(jīng)濟的發(fā)展。因此，質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)在從政府行政職能部分分離出來時，要明確水利工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)是為純公益性質(zhì)的事業(yè)單位，這樣做有利于質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)對受監(jiān)督工程的質(zhì)量進行客觀公正的監(jiān)督管理，有利于維護國家和人民的利益。3.2重新界定各級水利工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)職責。首先，水利工程建設(shè)具有地域性、流域性、區(qū)域性和周期長的特點，因此，要根據(jù)國務(wù)院《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》的相關(guān)規(guī)定，不再單純的根據(jù)投資性質(zhì)來劃分各級質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的職責，要讓工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)恢復行政執(zhí)法主體地位之后，著重把精力投放在管理上；其次，要從根本上規(guī)范質(zhì)量監(jiān)管機構(gòu)的職責，從而加強水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理，在職責界定上要維護部門規(guī)章的法定性和權(quán)威性，使流域分站、各省級中心站以及地區(qū)級監(jiān)督站的職責界定分明，使行業(yè)管理工作更好地開展，有利于全國水利工程質(zhì)量監(jiān)督水平的提高。3.3加強工程開工前的質(zhì)量監(jiān)督。在實際工作中部分水利工程開工前沒有按照相關(guān)合同規(guī)定。因此，在工程開工之前，主要管理人員要積極擔起責任，及時召開工程質(zhì)量監(jiān)督會議，要求管理人員熟悉相關(guān)的要求，并做好施工組織設(shè)計和工程質(zhì)量控制細則，進行工程質(zhì)量監(jiān)督交底，科學的制定管理方法，積極探討有效開展質(zhì)量監(jiān)督工作的策略。3.4加大對水利工程項目質(zhì)量監(jiān)督管理的資金投入。加大水利工程項目質(zhì)量監(jiān)督管理的資金投入是提高水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理質(zhì)量的重要支撐，保持對水利工程項目質(zhì)量監(jiān)督管理的強制性，樹立監(jiān)督管理機構(gòu)的權(quán)威，政府及相關(guān)部門要科學合理的預算經(jīng)費，改變由于收取相關(guān)企業(yè)資金然后統(tǒng)一運用到質(zhì)量監(jiān)督管理上的傳統(tǒng)資金管理模式，全額撥款，加強對水利工程項目監(jiān)督管理的資金支撐。3.5建立健全質(zhì)量管理的考核制度。建立健全質(zhì)量管理的考核制度有利于保證相關(guān)部門和職員將水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理工作落到實處。一是要形成職責分明，權(quán)力明確的質(zhì)量監(jiān)督管理體系，明確各部門及其相關(guān)工作人員在質(zhì)量監(jiān)督管理工作中的責任；二是科學合理的開展施工技術(shù)，加強對水利工程施工技術(shù)的控制；三是在落實施工技術(shù)之后發(fā)現(xiàn)意外的問題要及時對施工技術(shù)做出調(diào)整，確保水利工程的施工質(zhì)量。3.6提高相關(guān)工作人員的綜合素質(zhì)。一是要積極引進專業(yè)技術(shù)強的人才和具有豐富經(jīng)驗的管理人員，加強人才隊伍的建設(shè)；二是要定期對水利工程項目質(zhì)量監(jiān)督管理職員進行培訓和交流，促使職員之間互幫互助、取長補短、共同進步，從而提高職員的專業(yè)技能和素質(zhì)，以更好的提高水利工程項目質(zhì)量監(jiān)督管理的質(zhì)量。
4總結(jié)
（1）人的因素。不論是什么工作，人都是其基礎(chǔ)的落實者。對于水利項目來講亦是如此。在當前時代，水利項目的施工人員不但應(yīng)該掌握專業(yè)知識，擁有正確的三觀。同時還應(yīng)該有較高的心理素養(yǎng)，以及面對問題的應(yīng)急處理能力等。在實際的工作中，必須對施工者開展全方位的考察。要選取素養(yǎng)優(yōu)秀，綜合能力強的人員開展工作。
（2）機械因素。設(shè)備的優(yōu)劣會對項目的施工品質(zhì)和效率產(chǎn)生非常緊密的關(guān)聯(lián)。在具體的選擇設(shè)備的時候要做到如下的幾點。第一在選擇的時候要保證經(jīng)濟合理，技術(shù)先進。第二要確保使用方便，維護簡便。同時還應(yīng)該建立完善的使用制度。只有這樣才能夠保證設(shè)備得以長久的使用，提升其效益。
（3）方法因素。除了上面講到的要素之外，施工的方案和設(shè)計以及技術(shù)方法等要素都會對施工工作產(chǎn)生一定的干擾。比如一旦方案考慮的不是很周密，工藝較為落后就會使得施工的品質(zhì)無法保證，而且還影響到效率，最終會衍生出很多的負面問題。
（4）環(huán)境因素。在眾多的影響要素中，環(huán)境的影響是最為復雜的，具體來講有以下三點。第一，工程技術(shù)方面的，比如水文天氣等，這些要素是無法掌控的。第二，項目的管理環(huán)境。像是制度的落實等，可以通過努力改善。第三，作業(yè)環(huán)境。像是活動場所等。
（5）材料因素。通過分析我們發(fā)現(xiàn)，材料對項目的影響是非常明顯的。在實際工作中，必須掌握好材料的品質(zhì)以及價位等，只有這樣才能夠保證項目品質(zhì)。同時在使用的時候必須要節(jié)儉，假如過度浪費的話，就會使得這方面的資金增多，導致項目的總成本增多。
二工作中潛在的問題處理措施
（1）地基的處理問題。不論是什么建筑，地基都是其最為關(guān)鍵的一個構(gòu)成。對于水壩來講，地基也是非常關(guān)鍵的。只有保證地基牢固，才可以保證壩體整體牢固。在實際的施工中，先要挖掘保護層，然后清理雜物，加蓋碎石，最終澆筑。
（2）導流。要想使得水利工作可在較干的地面上開展，就要對河流改道，結(jié)合規(guī)劃對其攔蓄。在引流的時候要確保項目可以在干地開展工作，而且不會對附近的水資源等產(chǎn)生干擾。當前使用頻率最高的措施是圍堰法。其中泄水建筑物有導流明渠、導流隧洞和導流底孔。
（3）截流。泄水建筑物建好時，就要在合適的機會進行圍堰合龍，使水流直接沿泄水建筑下泄，目前的方法有立堵法和平堵法。
（4）施工排水。在圍堰閉氣之后，就要進行排除積水和滲水的工作，包括基坑開挖之前與開挖之后的排除工作，要時刻保證施工在干地下進行。在其他水利工程中如基坑低于地下水位，也要注意基坑排水工作。目前排水方法有明示排水和暗示排水兩種。
（5）高邊坡處理。在水利施工工程中經(jīng)常會出現(xiàn)邊坡滑坡的現(xiàn)象，目前可以采用混凝土抗滑結(jié)構(gòu)進行處理或者利用錨固技術(shù)、減災(zāi)排水技術(shù)等。
（6）爆破。當前水利項目中經(jīng)常會用到爆破方法。該方法的危險性非常高。因此在工作的時候必須非常的細心。在材料的選取以及輸送和存放等的時候都要認真的按照規(guī)定開展工作，只有這樣才能夠?qū)⑽ｋU降低。
（7）噴錨支護。支護工作對于水利項目來講，意義非常的重大。當前大部分的項目都使用噴錨支護。這個措施能夠節(jié)省大量的水泥，而且還能夠節(jié)約勞動力，最終節(jié)省了開支，縮短了項目的建設(shè)時間。不需要設(shè)置模板，不用繼續(xù)進行漿液的灌注工作。
三當前常用的改進方法
（1）積極的開展科技創(chuàng)新工作。不論是社會發(fā)展到什么時代，科技都是需要高度重視的要素。尤其是在當前時代，要想提升施工工藝必須要重視科技創(chuàng)新。要加大資金的投入比例，不能過分的重視短時間的利潤。還應(yīng)該成立專業(yè)的科研組織。確保研究和建設(shè)規(guī)劃能夠保持一致。同時還應(yīng)該強化企業(yè)和學校以及一些科研場所的合作力度。這樣不但能夠吸收一些高素養(yǎng)的工作者，還能夠共同開發(fā)有關(guān)水利的科研項目。
（2）優(yōu)化管理。良好的企業(yè)管理制度可以讓一個企業(yè)內(nèi)部井井有條，促進企業(yè)的發(fā)展。面對仍落后的管理制度與模式，企業(yè)應(yīng)積極吸取先進經(jīng)驗，結(jié)合自身企業(yè)特點，制定符合自己企業(yè)的管理制度；并且時刻了解市場經(jīng)濟的變化，根據(jù)外界的轉(zhuǎn)變而調(diào)整自我，讓企業(yè)每時每刻都能適應(yīng)市場的變化。
（3）吸引人才與人才培養(yǎng)。眾所周知，任何科技的獲取都是由人來完成的。因此要想發(fā)展水利技術(shù)，必須得擁有強大的人才隊伍。因為一些歷史方面的原因?qū)е挛覀儑耶斍暗乃┕F隊的總體素養(yǎng)并不是特別高，面對著人員老化，創(chuàng)新水平較差的現(xiàn)象。因此當前時期最為關(guān)鍵的任務(wù)就是要吸引優(yōu)秀的科技人員，形成一個強大的創(chuàng)新組織。而且要做好人員的培訓工作，確保這些人員的思想或是技術(shù)等都能夠與時俱進。要建立合理的管理制度，而且要形成激勵模式，只有這樣才能夠徹底的激發(fā)出工作者的創(chuàng)新精神，才能夠?qū)崿F(xiàn)我們的期望值。
（4）改進技術(shù)與技術(shù)人員的關(guān)系。技術(shù)人員應(yīng)當理解并樹立勞酬相當?shù)姆峙溆^念，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榘磩谌〕甑姆绞?。以技術(shù)人員實際創(chuàng)造的效益來獲得其自身應(yīng)獲得的收益，以激勵的方式來鼓勵技術(shù)人員在科學技術(shù)上的不斷創(chuàng)新與研發(fā)。
（5）明確市場與技術(shù)的關(guān)系。有需求才有市場，市場的發(fā)展對水利技術(shù)的發(fā)展起到了一定的作用。首先企業(yè)先確立本地區(qū)的優(yōu)勢，然后向其他地區(qū)甚至國外拓展市場，展開橫向發(fā)展的趨勢，利用技術(shù)與品牌建立自身的信譽，產(chǎn)生經(jīng)濟效益的同時也增加企業(yè)的無形資產(chǎn)。
四結(jié)束語
1加強水利工程管理觀念的更新
加強水利工管理規(guī)章制度的建立與規(guī)范的明確，對于水利工程管理工作的進步具有促進作用。但是，這些制度沒有完全落實到實踐工作當中，這一現(xiàn)象的原生是因為許多水利工程管理工作者的思想較為落后。水利工程企業(yè)要加強水利工程管理人員思想的更新，引導企業(yè)管理者提高自己的專業(yè)素質(zhì)。
2明確水管單位的性質(zhì)水利工程管理體制改革的重點
在于對水利工程管理單位的性質(zhì)給予準確定位。根據(jù)水管單位承擔的任務(wù)以及水管單位的盈利狀況，可以將現(xiàn)有水管單位分為以下3類。一是，公益型水管單位：這類水管單位主要承擔防洪、防旱等任務(wù)，除了國家財政投入，沒有別的收入來源；二是，準公益型水管單位：這類水管單位既要承擔防洪、防旱等任務(wù)，又有供水、發(fā)電等經(jīng)營，除了國家財政投入外，還能通過經(jīng)營獲利；三是，經(jīng)營型水管單位：這類水管單位主要承擔供水、發(fā)電等任務(wù)。
3深化水利“管養(yǎng)分離”
首先，實現(xiàn)水管單位內(nèi)部管理與養(yǎng)護職能分離，包括人員、經(jīng)費、設(shè)備分離；其次，實現(xiàn)水管單位與養(yǎng)護部門的分離，但仍承擔原單位的養(yǎng)護任務(wù)；再一次，實現(xiàn)管養(yǎng)徹底分離：水利工程管理管養(yǎng)徹底分離之后，要確定水管單位和養(yǎng)護企業(yè)之間的關(guān)系，市場經(jīng)濟體制下的水管單位和養(yǎng)護企業(yè)不再是上下級的隸屬關(guān)系，而是平等的合作關(guān)系。一方面，水管單位不再大包大攬，而應(yīng)該積極引入市場競爭機制，讓企業(yè)在公平競爭中發(fā)展，另一方面，養(yǎng)護企業(yè)采取現(xiàn)代企業(yè)制度，市場化運作，專業(yè)化發(fā)展，樹立危機意識和競爭意識，主動融入社會主義市場經(jīng)濟。
4水利工程建設(shè)要“重建重管”
對于水利工程建設(shè)，一定要加強后期管理。一是，出臺相關(guān)法律法規(guī)，制定水利工程管理的資金、人員、考核、驗收等管理細則，使水利工程管理有法可依，凡事有章可循；二是，加大對管理環(huán)節(jié)的資金投入，保障水利工程良性運行，建議建立資金專戶，專賬管理，做到?？顚Ｓ?，資金使用接受社會各界的監(jiān)督；三是，落實對水利工程管理的監(jiān)督，只有相關(guān)利益者參與監(jiān)督，監(jiān)管的效果才能最大化，本著“誰使用、誰監(jiān)督”的原則，動員廣大用水戶參與水利工程管理的監(jiān)督；四是，建構(gòu)“四位一體”的管理體制，包括項目法人制度、招標投標制度、建設(shè)監(jiān)督制度和合同管理制度，各項制度覆蓋從工程建設(shè)到管理的各個環(huán)節(jié)，推動水利建設(shè)走上健康發(fā)展的道路。
5加強水利工程的安全管理
水利工程的安全管理工作是水利工程管理工作的重要組成部分，水利工程管理者要將安全管理作為最重要的一項管理任務(wù)，在出現(xiàn)問題后，及時追究責任人的管理責任。要對水利工程建設(shè)施工者進行安全教育，利用教育手冊的分發(fā)，提高施工人員的安全施工意識。只有這樣，水利工程的管理工作才能在一個安全的氛圍下進行，水利工程的安全度也會大大提高。
二結(jié)束語
蕪湖位于安徽省東南部，下轄4個市轄區(qū)、4個縣，2個國家級開發(fā)區(qū)，境內(nèi)河道縱橫，湖泊眾多，溝塘密布，有各級河道50余條，大小湖泊20多個，河道總長度869km，總水面面積478km2，水面率為14.4%，主要河道有長江、青弋江、漳河、水陽江等。水利工程質(zhì)量監(jiān)督從無到有，經(jīng)過20多年的快速發(fā)展，2008年底，為集中工程質(zhì)量監(jiān)督技術(shù)力量，進一步加強蕪湖市工程質(zhì)量管理，根據(jù)蕪湖市編辦文件精神，市級水利工程質(zhì)量監(jiān)督站與市建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督站、市交通基本建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督站合并，實行一個機構(gòu)，三塊牌子，受市住房城鄉(xiāng)建委、水務(wù)局、交通運輸局委托，實行對全市水利工程、建設(shè)工程、交通基本建設(shè)工程質(zhì)量全面監(jiān)督管理，實現(xiàn)了人員專業(yè)化、隊伍固定化、資源共享化、部門統(tǒng)一化，進一步加強了水利工程質(zhì)量監(jiān)督力量（設(shè)立水利工程監(jiān)督科，直接從事水利工程質(zhì)量監(jiān)督工作5人），市級水利工程質(zhì)量監(jiān)督工作邁進了一個嶄新的階段。然而縣級水利工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)建設(shè)明顯滯后，下轄的4個縣，雖均成立了縣級水利工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)，但受制于地方編制、經(jīng)費和人員制約等因素，僅無為縣地方編辦下達了縣級水利工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的編制并正式開展工作，其余各縣（區(qū)）涉及防洪、排澇安全的基建項目仍由市級水利工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)承擔質(zhì)量監(jiān)督工作，而如小型農(nóng)村水利、農(nóng)村飲水安全、節(jié)水灌溉等小型水利工程往往僅由各縣（區(qū)）水務(wù)（農(nóng)水）局負責建設(shè)管理，存在“監(jiān)督盲區(qū)”。
2存在的問題
2011年中央1號文件實施以來，隨著蕪湖市大建設(shè)、大發(fā)展，水利工程項目建設(shè)大幅增加，重點水利工程青弋江分洪道、蕪申運河、魯港閘（橋）、荊山大型排澇泵站、漳河一級蓄水閘等和民生水利工程中小河流治理（38條）、小水庫除險加固（53座）及泵站更新改造（44座）相繼開工，水利工程建設(shè)進入全面實施和加速推進的重要階段，工程項目點多面廣、量大分散，并且新增工程數(shù)量仍呈上升趨勢，市級水利工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)雖取得不錯的成績，但全市水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理中仍存在一些問題和薄弱環(huán)節(jié)，市、縣二級聯(lián)動質(zhì)量監(jiān)督體系未建立健全，具體如下。2.1市級站面臨的困惑與壓力。市級水利工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)監(jiān)管項目過多、戰(zhàn)線長、時間緊、任務(wù)重、強度大、人員少，質(zhì)量監(jiān)督人員承擔的工作壓力之大可想而知，常常疲于應(yīng)對各類檢查、質(zhì)量考核，且新形勢下水利工程建設(shè)對質(zhì)量監(jiān)督工作提出了更高的要求，質(zhì)量監(jiān)督人員擔負的責任也越大，如質(zhì)量監(jiān)督工作已越來越細，監(jiān)督的范圍包括對企業(yè)資質(zhì)及人員資格的復核，參建單位質(zhì)量體系建立及運行情況，原材料、中間產(chǎn)品、金屬結(jié)構(gòu)及機電產(chǎn)品質(zhì)量，重要隱蔽（關(guān)鍵部位）工程聯(lián)合驗收情況，工程實體質(zhì)量，以及工程質(zhì)量評定資料等，幾乎囊括了一個工程產(chǎn)品生產(chǎn)制造的全過程，工作量巨大。這與工程建設(shè)、勘測、設(shè)計、監(jiān)理和施工等單位投入大量的人員、費用和物資等相比，質(zhì)量監(jiān)督工作任務(wù)遠遠超出了質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的投入和人員能力范圍。所以讓市級質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)最大程度地得到風險的分解和下移，可以減輕市級站的責任壓力和工作量壓力，更好地發(fā)揮在行業(yè)和市場中的指導作用。2.2縣級站存在的突出問題。（1）機構(gòu)不健全。四縣雖成立了縣級水利工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)，但僅無為縣開展了相應(yīng)水利工程質(zhì)量監(jiān)督工作，且仍然存在編制不足、經(jīng)費缺口、專業(yè)技術(shù)人才不足、檢測手段單一等狀況，監(jiān)督人員調(diào)動較頻繁，混編混崗現(xiàn)象時有發(fā)生，導致政府監(jiān)督與項目法人組織建設(shè)項目管理中的質(zhì)量管理角色混淆不清，往往有時既當運動員又當裁判員，從而導致項目法人質(zhì)量責任不清，意識不強，游離于監(jiān)督管理之外。（2）質(zhì)量主體意識不強。未開展水利工程質(zhì)量監(jiān)督工作的縣（區(qū)）水行政主管部門存在少數(shù)人員質(zhì)量意識淡薄，認為工程質(zhì)量好壞都是質(zhì)監(jiān)站的事，質(zhì)量檢查、考核也都是你質(zhì)監(jiān)站的事，有問題找質(zhì)監(jiān)站，對監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)的問題認為是故意找茬、刁鉆，質(zhì)量主體意識不強。所以落實分級管理就是責任、權(quán)力和風險的相應(yīng)轉(zhuǎn)移[2]，質(zhì)量監(jiān)督的責任再也不是上級質(zhì)監(jiān)站而是自己的事了，可以強化縣級水行政主管部門質(zhì)量責任意識。（3）監(jiān)督方式老套?？h級水利工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)在監(jiān)督過程中由于各方面的原因，憑借個人經(jīng)驗開展監(jiān)督工作的現(xiàn)象比較普遍，監(jiān)督的工作方式多還是在走老中醫(yī)式“望聞問切”的路子，依靠“手摸、眼看、敲擊、估計”等簡單的方式進行質(zhì)量監(jiān)督，此類監(jiān)督工作的隨意性較大，沒有采取科學的檢測手段進行監(jiān)督管理，無法真實、有效、科學地反映工程質(zhì)量的實際情況。（4）監(jiān)督人員素質(zhì)不高?；鶎淤|(zhì)量監(jiān)督人員的素質(zhì)亟待提高，水利工程質(zhì)量監(jiān)督工作涉及多方面法律法規(guī)及規(guī)范標準，要求監(jiān)督人員不僅要具備較強的專業(yè)技術(shù)知識和綜合協(xié)調(diào)能力，而且對基本建設(shè)程序、質(zhì)量監(jiān)督程序等更要熟悉掌握。目前，縣級質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)存在混崗混編現(xiàn)象，部分監(jiān)督人員專業(yè)不對口、缺乏工作經(jīng)驗，僅憑短期的“抱佛腳”式的培訓仍與當前水利工程建設(shè)發(fā)展形勢對監(jiān)督人員素質(zhì)的要求存在一定的差距。
3對策與建議
3.1完善聯(lián)動機制，保證“三?！甭鋵?。市級水行政主管部門應(yīng)以水利部水利建設(shè)質(zhì)量考核為契機，積極向地方政府及相應(yīng)水行政主管部門強調(diào)成立縣級水利工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的必要性，嚴格落實各級質(zhì)量責任制，推進縣級水利工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)建設(shè)，按照事權(quán)劃分原則建立健全分級管理的聯(lián)動機制，保證“三?！奔磳I(yè)機構(gòu)、專職人員、專項經(jīng)費的落實[3]，讓工作經(jīng)費和專項檢測經(jīng)費納入當?shù)刎斦A算，努力實現(xiàn)全市水利工程質(zhì)量監(jiān)督全覆蓋，不留盲點。3.2轉(zhuǎn)變思維方式，增強質(zhì)量監(jiān)督力量。在大力推動縣級質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)建設(shè)的同時不妨轉(zhuǎn)變思維方式，可嘗試實行監(jiān)督機構(gòu)垂直管理，提高縣級監(jiān)督機構(gòu)的實效和權(quán)威，更大地發(fā)揮縣級監(jiān)督部門的力量；或可參照蕪湖市級質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)建設(shè)的成功做法，將縣級建設(shè)、水利、交通基本建設(shè)工程三站進行整合，集中質(zhì)量監(jiān)督力量，統(tǒng)一管理，杜絕以往的混編混崗現(xiàn)象，專職負責水利工程質(zhì)量監(jiān)督工作，放下包袱，輕裝上陣，使水利工程質(zhì)量得到有力的保障。3.3落實主體責任，樹立質(zhì)量意識。各級水行政主管部門應(yīng)嚴格貫徹落實水利工程質(zhì)量責任終身制，落實主體責任，不管是參建單位還是政府質(zhì)量監(jiān)督都應(yīng)具體落實到人，誰出問題誰負責，以檢查促宣傳，在水利系統(tǒng)樹立全面的質(zhì)量意識，普及質(zhì)量知識。3.4以監(jiān)督抽檢為抓手，落實“四級檢查”制度。以質(zhì)量監(jiān)督抽檢為抓手，通過對原材料、重要隱蔽（關(guān)鍵部位）及工程實體進行監(jiān)督抽檢，為掌握在建工程質(zhì)量狀況和質(zhì)量核定（備）工作提供數(shù)據(jù)支撐。通過項目法人竣工檢測、施工單位見證取樣檢測、監(jiān)理單位平行檢測和質(zhì)量監(jiān)督部門監(jiān)督抽檢“四級檢查”制度的開展，系統(tǒng)地、全過程地掌握在建工程質(zhì)量狀況，更好地保證工程建設(shè)質(zhì)量。3.5加強信息化建設(shè)，規(guī)范監(jiān)督管理。推進質(zhì)量監(jiān)督信息化建設(shè)，在“以信息化帶動水利現(xiàn)代化”的大背景下，逐步建立健全水利工程質(zhì)量監(jiān)督信息化工作平臺，利用信息化手段有效推進水利工程質(zhì)量監(jiān)督工作規(guī)范化、標準化管理，促進質(zhì)量管理水平的提升。3.6創(chuàng)新監(jiān)管方式，提高監(jiān)管效果水利工程質(zhì)量監(jiān)督應(yīng)在實踐中不斷探索和總結(jié)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，如聘請“群眾質(zhì)量監(jiān)督員”，讓老百姓參與監(jiān)督，建立暢通的質(zhì)量投訴通道，使社會監(jiān)督形成威懾、警示作用，從而促進參建單位重視質(zhì)量，強化質(zhì)量，提高監(jiān)管效果。
4結(jié)語
水利工程建設(shè)事關(guān)國計民生，事關(guān)群眾切身利益，任務(wù)艱巨，責任重大。建立健全責任明確、權(quán)責一致、上下協(xié)調(diào)、運轉(zhuǎn)高效的水利工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督工作機制，落實質(zhì)量分級管理，推動縣級水利工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)建設(shè)至關(guān)重要，各級質(zhì)量監(jiān)督工作人員須堅持質(zhì)量第一的底線思維，以如履薄冰的精神狀態(tài)，高度負責的責任感，從嚴從實把好質(zhì)量關(guān)，真正做精品工程、放心工程。
作者:商兆濤 王君 單位:安徽省蕪湖市水利工程質(zhì)量監(jiān)督站 安徽省蕪湖市鐵路項目建設(shè)管理處
參考文獻
[1]水利部.關(guān)于進一步明確水利工程建設(shè)質(zhì)量與安全監(jiān)督責任的意見（水建管[2014]408號）[Z].2014-12-22.
1水利工程項目質(zhì)量監(jiān)督制度改革的指導思想
一是國家實行建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督制度，即針對工程建設(shè)中關(guān)系到公共利益的質(zhì)量問題要求政府組織實施監(jiān)督，國家實行建設(shè)工程監(jiān)督既有政府進行一般產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督的共性，又有針對建筑工程項目監(jiān)督的特殊性；二是政府的監(jiān)督具有強制性，任何單位和部門，任何工程都不能妨礙其執(zhí)法行為，針對違反水利工程質(zhì)量法規(guī)的行為，政府有權(quán)檢查并進行處理；三是政府要成為質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)，政府作為依法監(jiān)督行政和直接的技術(shù)責任主體，要始終處于水利工程項目質(zhì)量監(jiān)督領(lǐng)導者的地位；四是政府及其委托的監(jiān)督機構(gòu)要用科學的方法，將工程產(chǎn)品質(zhì)量、建筑市場和現(xiàn)場均列入監(jiān)督清單，實施全方位的監(jiān)督，實現(xiàn)由單一實物質(zhì)量監(jiān)督向建設(shè)參與各方質(zhì)量行為監(jiān)督的拓展，加強對水利工程項目質(zhì)量監(jiān)控力度；五是進行水利工程項目質(zhì)量監(jiān)督制度改革要保證其不斷完善，促使工程質(zhì)量不斷優(yōu)化，水利工程項目質(zhì)量監(jiān)督改革要穩(wěn)中求進，監(jiān)督體系思想不亂，監(jiān)督機制有條不紊的運行，監(jiān)督力度不斷加強，穩(wěn)步提高工程質(zhì)量。
2我國水利工程項目質(zhì)量監(jiān)督管理存在的問題
2.1監(jiān)督管理機構(gòu)不健全。質(zhì)量監(jiān)督管理過程復雜，涉及內(nèi)容非常多，實際工作量較大，然而目前我國水利工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)分水利部總站和流域機構(gòu)分站以及各省中心站、地區(qū)、市質(zhì)量監(jiān)督站三級管理，管理體系基本形成，但是缺少專人負責行業(yè)管理，監(jiān)督管理機構(gòu)功能不完善，不利于其承擔起監(jiān)督質(zhì)量管理的責任，不利于水利工程項目質(zhì)量監(jiān)督管理工作的開展。2.2監(jiān)督管理的經(jīng)費不足。目前我國很多水利工程項目質(zhì)量監(jiān)督管理的經(jīng)費嚴重不足，這樣就減少了檢測開支以及必要的差旅費開支，不利于開展工程質(zhì)量監(jiān)督工作，阻礙了水利工程項目質(zhì)量監(jiān)督管理工作的正常運行。2.3監(jiān)督管理責任劃分不明確。雖然在《水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》中按照分級負責的原則，依舊投資性質(zhì)劃分了職責范圍，明確了各級質(zhì)量監(jiān)督管理機構(gòu)的職責，但是由于水利工程建設(shè)自身存在的流域性、區(qū)域性、地域性的特點，在具體執(zhí)行中引發(fā)了諸多問題，比如說，由于水利工程建設(shè)周期長，涉及的相關(guān)部門比較多，容易出現(xiàn)權(quán)責不明的現(xiàn)象，當水利工程項目出現(xiàn)質(zhì)量問題時，各部門相互推諉，不利于問題的解決，水利工程項目質(zhì)量監(jiān)督管理方面沒有良好的長遠規(guī)劃，不利于水利工程項目總體質(zhì)量的提高。2.4質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)性質(zhì)存在模糊性。目前質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)由質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)與其他機構(gòu)合署辦公的“松散形式”組織，且職員基本是兼職，也有“專職形式”的質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)。前者因職能規(guī)劃不清晰，職員不能深入了解，后者需要考慮經(jīng)費的問題，否則就難以持續(xù)和發(fā)展，難以體現(xiàn)質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的權(quán)威性。2.5水利建設(shè)項目質(zhì)量監(jiān)督管理的作用和地位未得到足夠。重視首先，由于缺乏對工程質(zhì)量監(jiān)督的認識，將質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)和被監(jiān)督單位之間的關(guān)系理解為雇傭關(guān)系或者是合同關(guān)系，不重視水利建設(shè)項目質(zhì)量監(jiān)督的作用和地位；其次，部分人不理解質(zhì)量監(jiān)督的概念，將質(zhì)量監(jiān)督與質(zhì)量檢測混淆。
3提高我國水利工程項目質(zhì)量監(jiān)督管理質(zhì)量的建議
3.1水利工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的性質(zhì)應(yīng)為純公益性的事業(yè)單位。一是從水利工程項目利國利民，以興利除害為主，是一項公益性事業(yè)；二是不論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，水利工程項目投資主體是國家和地方政府，這一點在公益性水利工程項目中更為突出；三是水利工程一旦出現(xiàn)事故，不僅給人民群眾帶來財產(chǎn)和人身危害，還嚴重影響了國民經(jīng)濟的發(fā)展。因此，質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)在從政府行政職能部分分離出來時，要明確水利工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)是為純公益性質(zhì)的事業(yè)單位，這樣做有利于質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)對受監(jiān)督工程的質(zhì)量進行客觀公正的監(jiān)督管理，有利于維護國家和人民的利益。3.2重新界定各級水利工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)職責。首先，水利工程建設(shè)具有地域性、流域性、區(qū)域性和周期長的特點，因此，要根據(jù)國務(wù)院《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》的相關(guān)規(guī)定，不再單純的根據(jù)投資性質(zhì)來劃分各級質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的職責，要讓工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)恢復行政執(zhí)法主體地位之后，著重把精力投放在管理上；其次，要從根本上規(guī)范質(zhì)量監(jiān)管機構(gòu)的職責，從而加強水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理，在職責界定上要維護部門規(guī)章的法定性和權(quán)威性，使流域分站、各省級中心站以及地區(qū)級監(jiān)督站的職責界定分明，使行業(yè)管理工作更好地開展，有利于全國水利工程質(zhì)量監(jiān)督水平的提高。3.3加強工程開工前的質(zhì)量監(jiān)督。在實際工作中部分水利工程開工前沒有按照相關(guān)合同規(guī)定。因此，在工程開工之前，主要管理人員要積極擔起責任，及時召開工程質(zhì)量監(jiān)督會議，要求管理人員熟悉相關(guān)的要求，并做好施工組織設(shè)計和工程質(zhì)量控制細則，進行工程質(zhì)量監(jiān)督交底，科學的制定管理方法，積極探討有效開展質(zhì)量監(jiān)督工作的策略。3.4加大對水利工程項目質(zhì)量監(jiān)督管理的資金投入。加大水利工程項目質(zhì)量監(jiān)督管理的資金投入是提高水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理質(zhì)量的重要支撐，保持對水利工程項目質(zhì)量監(jiān)督管理的強制性，樹立監(jiān)督管理機構(gòu)的權(quán)威，政府及相關(guān)部門要科學合理的預算經(jīng)費，改變由于收取相關(guān)企業(yè)資金然后統(tǒng)一運用到質(zhì)量監(jiān)督管理上的傳統(tǒng)資金管理模式，全額撥款，加強對水利工程項目監(jiān)督管理的資金支撐。3.5建立健全質(zhì)量管理的考核制度。建立健全質(zhì)量管理的考核制度有利于保證相關(guān)部門和職員將水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理工作落到實處。一是要形成職責分明，權(quán)力明確的質(zhì)量監(jiān)督管理體系，明確各部門及其相關(guān)工作人員在質(zhì)量監(jiān)督管理工作中的責任；二是科學合理的開展施工技術(shù)，加強對水利工程施工技術(shù)的控制；三是在落實施工技術(shù)之后發(fā)現(xiàn)意外的問題要及時對施工技術(shù)做出調(diào)整，確保水利工程的施工質(zhì)量。3.6提高相關(guān)工作人員的綜合素質(zhì)。一是要積極引進專業(yè)技術(shù)強的人才和具有豐富經(jīng)驗的管理人員，加強人才隊伍的建設(shè)；二是要定期對水利工程項目質(zhì)量監(jiān)督管理職員進行培訓和交流，促使職員之間互幫互助、取長補短、共同進步，從而提高職員的專業(yè)技能和素質(zhì)，以更好的提高水利工程項目質(zhì)量監(jiān)督管理的質(zhì)量。
