時間：2023-04-14 16:50:02
緒論：在尋找寫作靈感嗎？愛發(fā)表網(wǎng)為您精選了8篇行政體制論文，愿這些內(nèi)容能夠啟迪您的思維，激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，歡迎您的閱讀與分享！
根據(jù)黨的十四大報告精神，從今年起，我國將進(jìn)行大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革。人事勞動制度改革，盡快推行公務(wù)員制度。它標(biāo)志著我國行政管理體制和模式將隨之而發(fā)生巨大變化，并對黨政機(jī)關(guān)的秘書工作產(chǎn)生重要影響。
十多年來，黨和政府一直致力于行政體制改革，其間進(jìn)行過三次較大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革，基本方向是實行政企分開、轉(zhuǎn)變職能、精簡機(jī)構(gòu)，提高效率。但由于社會主義市場經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境還沒有完全形成，舊的高度集中統(tǒng)一的思想觀念還沒有徹底轉(zhuǎn)變，干部人事制度改革沒有及時跟上，致使一些機(jī)構(gòu)減而復(fù)增。黨的十四大確定建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，隨著市場經(jīng)濟(jì)的建立，加快改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的步伐，可以預(yù)見行政體制將要發(fā)生一系列的重大變化。
政府的微觀經(jīng)濟(jì)管理職能逐漸削弱或消失，宏觀經(jīng)濟(jì)管理的職能將進(jìn)一步加強(qiáng)。
行政與企業(yè)將進(jìn)一步分離，企業(yè)將真正成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的法人實體。
財政投資管理體制將發(fā)生重大變化。今后國家的財政支出將分為三大部分：一是用于那些周期長、利潤少、規(guī)模大、單個企業(yè)不愿投資或無力投資，又是社會所必需的項目。二是用于社會公共事業(yè)，如教育、衛(wèi)生、撫恤、救濟(jì)、公共工程等。三是用于行政支出和國防支出。這些變化，對減輕財政負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)企業(yè)的生存和發(fā)展能力;促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展大有益處。
金融機(jī)構(gòu)的性質(zhì)將朝著企業(yè)化的方向變化。
國家包辦、包管事業(yè)單位的格局將被打破。
人事制度改革將在更廣闊的領(lǐng)域里展開。
教育行政部門將逐漸減少對學(xué)校的行政干預(yù)，使各類學(xué)校朝著自主辦學(xué)的方向發(fā)展。一是教育、教學(xué)將朝著注重職業(yè)教育和能力培訓(xùn)的方向發(fā)展，以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)對各類人才的需求。二是改變單一的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)由國家統(tǒng)一撥款的模式，學(xué)校可以多方籌集辦學(xué)資金，私立學(xué)校、社會辦學(xué)將有一個較大的發(fā)展。三是高等學(xué)校將淘汰一些落后的專業(yè)，根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的要求設(shè)置專業(yè)和課程，配備師資。四是學(xué)校內(nèi)部將實行教師職務(wù)聘任制，進(jìn)行工資分配制度的改革，建立激勵競爭機(jī)制。五是大中專學(xué)校畢業(yè)生的就業(yè)，同樣要經(jīng)過市場的挑選。在實行國家公務(wù)員制度后，大學(xué)畢業(yè)生不再和官員資格劃等號。
政府行政機(jī)構(gòu)和人員將大幅度削減。
行政管理體制改革也給秘書工作提出了新的更高的要求：
首先，要迅速轉(zhuǎn)變觀念。秘書工作是當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)參謀助手的工作。
其次，要轉(zhuǎn)變工作方式和工作作風(fēng)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府用行政命令直接管理的方式逐步向用政策引導(dǎo)的方式轉(zhuǎn)變，秘書工作的方式方法也要適應(yīng)這個轉(zhuǎn)變。
論文摘要：文章借鑒國外典型都市區(qū)發(fā)展的經(jīng)驗，對我國都市化地區(qū)的發(fā)展，提出行政管理上應(yīng)注意石坪究的問題。
論文關(guān)鍵詞：都市區(qū)行政管理
隨著世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在世界城市化進(jìn)程中.都市區(qū)先后出現(xiàn)于西歐、北美、亞太以至全球，伴隨都市區(qū)的出現(xiàn)與發(fā)展，都市區(qū)的行政組織與管理問題成為世界各國，尤其是發(fā)達(dá)國家廣泛關(guān)注和學(xué)術(shù)爭論的重要問題.近半個世紀(jì)以來，城市聚集化及百萬人口以上的大都市的發(fā)展更是引人注目。
在中國，改革開放以來，隨著社會經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，新興城市大批出現(xiàn)，城市化進(jìn)程大大加速，在東部沿海地帶特別是原有的城市群區(qū)域(長江三角洲、珠江三角洲寫京津唐、遼中南、夏漳泉、.山東半島等)，都市區(qū)的規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市現(xiàn)代化水平大大提高，與此同時，中部地區(qū)的一些城市群也將崛起，如:江漢平原、中原地區(qū)、成都平原、湘中地區(qū)、陜西關(guān)中盆地等。這些地區(qū)在向都市化邁進(jìn)過程中，都市范圍的確定、都市行政管理的職能、都市發(fā)展的模式等問題相伴產(chǎn)生，借鑒國外都市區(qū)發(fā)展中的一些成功經(jīng)驗與失敗教訓(xùn)，探討這些問題，對于改革我國現(xiàn)行都市區(qū)的行政區(qū)劃體制具有重要意義。
1都市區(qū)行政組織管理范圍的確定.
所謂都市區(qū)是指由一定規(guī)模以上的中心市及與其保持密切社會經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，非農(nóng)業(yè)活動發(fā)達(dá)的地區(qū)共同組成的具有城鄉(xiāng)一體化傾向的城市功能地域。據(jù)此，在劃定都市區(qū)行政組織管理的合理范圍時，需嚴(yán)格分析考察其區(qū)域一體化的表現(xiàn)程度。范圍過大.不僅不利于區(qū)域一體化發(fā)展，而且影響都市區(qū)行政管理效率的.提高;范圍過小，又會抑制甚至阻礙都布區(qū)的發(fā)展。英國曼徹斯特大都市政府之所以解體，除了重要的政治因素外，與其行政范圍被縮小有直接關(guān)系圖。這對于我國都市區(qū)行政范圍的合理確定，是一個可供參考的例子。
2都市區(qū)行政組織與管理模式的建立
都市區(qū)內(nèi)若干城市在地域上的連續(xù)性，某些服務(wù)的共享性，使得在都市區(qū)建立統(tǒng)一的政府和管理機(jī)構(gòu)成為必然，在國外大都市區(qū)政府管理演變過程中，出現(xiàn)了兩種典型的、體制不同的組織方式，即“大都市政府”和一系列松散的職能單一的政府聯(lián)合委員會，以提供和協(xié)調(diào)大都市范圍的公共服務(wù)，如計劃、交通、供水、金融等，前者被稱為單中心體制，后者被稱為多中心體制[’1.象倫敦、墨爾本、多倫多等都市區(qū)屬單中心體制，曼徹斯特、舊金山等都市區(qū)則屬多中心體制.兩種體制在國外都市區(qū)的發(fā)展實踐中，各表現(xiàn)出自身的優(yōu)缺點。單中心體制，亦稱一元化體制，是指在大都市地區(qū)具有唯一的決策中心，有“一個統(tǒng)一的大城市機(jī)構(gòu)”。在這種體制下，可以剔除或減少有害于大城市發(fā)展的竟?fàn)幒蜎_突，可以使資源流動更為暢通，可以在解決主要問題時適應(yīng)大都市地區(qū)的戰(zhàn)略;但這種體制又易陷入等級化的官徐結(jié)構(gòu)危機(jī)，突出地表現(xiàn)在對居民日常需求反映的遲鈍，不能代表當(dāng)?shù)氐墓怖妗３薁柋敬蠖际姓姓Y(jié)構(gòu)的演化也體現(xiàn)了這一點。多中心體制又稱多元化體側(cè)，是指在大部市地區(qū)存在相互獨(dú)立的多個決策中心，包括正式的綜合的政府單位(州、城市、鎮(zhèn)等)和大t重登的特殊區(qū)域(學(xué)區(qū)和非學(xué)區(qū))，各種管理區(qū)域的劃分和變動以及協(xié)調(diào)組織的建立，都是謀求特定的公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)利益的結(jié)果.多中心體制試圖以此來滿足居民的種種孺求和偏好。由于政府較小.公眾容易參與鑒督，因而政府對當(dāng)?shù)鼐用竦男枨蠹捌渥兓哂袕椥裕磻?yīng)更加靈敏。美國堪薩斯市的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)—美國中部區(qū)域委員會就是這樣做的。多中心體制面臨的主要問題是，實現(xiàn)大都市區(qū)內(nèi)超越各種功能小區(qū)的更大地區(qū)范圈內(nèi)的公共利益問題。實現(xiàn)這種公共利益只有通過各地方單位的合作、競爭和協(xié)商來提供大規(guī)棋的公共服務(wù)。事實上，這種合作是相當(dāng)困難的。
我國是一個國土遼闊、人口眾多、歷史悠久、多民族的發(fā)展中國家，各地社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城市化水平、科技水平乃至管理水平、思想觀念等都有很大差異，而且在近期之內(nèi)，這些地區(qū)之間的差距還會拉大.因此，在分析借鑒國外兩種都市區(qū)行政組織管理模式的同時.還應(yīng)因地創(chuàng)宜，走多棋式發(fā)展的道路[.]。例:在我國的京津唐、蘇錫常、廈潭泉等地區(qū)，可借鑒多中心體制的實踐經(jīng)驗，在我國特有的國體、政體下，探索中國式的地域性和專業(yè)性的協(xié)調(diào)方式，建立市與市、市與縣(市)之間的有權(quán)威的高效能協(xié)調(diào)機(jī)制，在上海、重慶、武漢、廣州等都市區(qū)，借鑒單中心體制的實踐經(jīng)驗，在適當(dāng)時候、適當(dāng)?shù)貐^(qū)，尤其是跨界城市區(qū)，建立聯(lián)合政府，是適應(yīng)我國城市發(fā)展進(jìn)免或解決“城市病”的一條可行途徑。
3明確都市區(qū)政府與各級地方政府的職能
在都市區(qū)設(shè)立跨城市的區(qū)域性的聯(lián)合政府、機(jī)構(gòu)，對單一城市政府的職能必然產(chǎn)生影響，使單一城市政府的職能相對減少.例如:學(xué)區(qū)的設(shè)立，環(huán)保、公共交通、消防、供水等委員會的設(shè)立.都減少了單一城市政府的此項功能。因此，如何處理好都市政府與各地方政府職能的關(guān)系，成為都市區(qū)發(fā)展所面臨的問題.
多倫多都市政府作為解決都市問題、處理地方政府關(guān)系的成功范例，對世界城市的發(fā)展與管理具有重大的理論價值和實踐意義[71。我國與加拿大等西方發(fā)達(dá)國家的國體、政體不同，在都市化發(fā)展中其組織與管理模式不能照搬國外的模式，但多倫多大都市組織與管理成功的經(jīng)驗，對于解決我國都市化地區(qū)城市發(fā)展和管理的問題同樣具有借鑒意義。多倫多大都市政府體系的一個重要內(nèi)容即是各級政府有較為明確的職責(zé)分工，使各級政府有所為、有所不為，有所責(zé)、有所不責(zé)，大大提高了行政效率。目前我國政府職能分配中存在不合理的現(xiàn)象。有些事務(wù)，從低級地方政府、高級地方政府直至中央政府都插手管理，這樣常常不是各級政府管理效果的盛加，而是相互擠兌、相互推誘，造成管理混亂、行政效串低下.因此，在政府機(jī)構(gòu)改革中，明確各級政府與都市區(qū)政府的職責(zé)，實行合理分工是極為重要的。
4都市區(qū)內(nèi)地方政府利益的協(xié)調(diào)
從國外眾多都市區(qū)的發(fā)展來看，無論是大倫敦、多倫多、墨爾本，還是曼徹斯特、舊金山等，在其發(fā)展的過程中，無一例外地都充滿著區(qū)域內(nèi)各城市政府利益間的矛盾，因此，怎樣在區(qū)域范圍內(nèi)解決各城市共同面對的間題，成為都市區(qū)研究的熱點。
在我國，由于長期實行中央集權(quán)性質(zhì)的計劃經(jīng)濟(jì)體制，在向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌過程中，中國特有的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”[8]現(xiàn)象進(jìn)一步加強(qiáng)，區(qū)域內(nèi)地方政府間的利益沖突更為加剮，因此處理好都市區(qū)各地方政府間利益關(guān)系顯得異常重要.
加拿大蒙特利爾大城市地區(qū)MUC和RCM體系的建立.便是試圖在一事定區(qū)域范圍內(nèi)聯(lián)合解決區(qū)域性問題的實例之一.在理論上，西方一些學(xué)者建立和發(fā)展了“公共經(jīng)濟(jì)學(xué)”力圖從規(guī)模經(jīng)濟(jì)的角度分析和解決這類問題.“公共經(jīng)濟(jì)學(xué)”認(rèn)為，城市間的利益沖突的主要原因，是行政邊界與市政公共設(shè)施的服務(wù)空間的不一致。從“公共經(jīng)濟(jì)學(xué)”的硯點看，城市政府具有生產(chǎn)和提供公共設(shè)施和公共服務(wù)的職能，理想的城市政府行政邊界.
應(yīng)當(dāng)大體上與公共設(shè)施的空間服務(wù)范圍的自然邊界相符。事實上，由于不同的公共設(shè)施有不同的服務(wù)空間范圍，因而在西方城鄉(xiāng)分治、“切塊設(shè)市”的體制下，一個城市政府管箱的行政邊界不可能與所有的公共設(shè)施的自然邊界相適應(yīng)，相鄰的區(qū)域之間，地域相連的城市之間，公共服務(wù)相互滲透，而公共服務(wù)的費(fèi)用支付，卻被限定在行政邊界范圍內(nèi)。如何建立大城市地區(qū)合理的行政管理結(jié)構(gòu)和組織，從而使城市公共設(shè)施和服務(wù)達(dá)到最佳經(jīng)濟(jì)規(guī)棋，便成為西方管理及經(jīng)濟(jì)學(xué)者十分關(guān)注和爭論的熱門課題。一些學(xué)者認(rèn)為應(yīng)通過聯(lián)合所有的政府服務(wù)(總費(fèi)用)來考察規(guī)模經(jīng)濟(jì).在都市化區(qū)域?qū)嵭幸辉芾眢w制，有利于組織公共服務(wù)，使其達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì);而另一些學(xué)者則認(rèn)為地方政府的合并或聯(lián)合造成了公共服務(wù)費(fèi)用的增加，而不是減少.也就是說，在都市化區(qū)域?qū)嵭卸嘀行恼芾眢w制更為有利.它比一元化的體制更富有彈性。
盡管我國和西方在政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城市設(shè)置方式等方面存在諸多差異，但西方學(xué)者用“公共經(jīng)濟(jì)學(xué)”的觀點解釋和研究都市化地區(qū)城市政府的行政管理體制問題的思路，對我國，尤其在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，解決大城市地區(qū)城市間的利益沖突，有重要的理論和實踐意義。
5都市區(qū)行政組織管理的法制建設(shè)
市場經(jīng)濟(jì)是個法治的經(jīng)濟(jì)，健全法制是生產(chǎn)力高度發(fā)展的條件之一。國家要依法治理，行政區(qū)劃也要依法管理。美國的行政區(qū)劃管理既有資產(chǎn)階級政治的糟粕，也有人類行政管理的普遍經(jīng)驗。我們完全可以立足于中國的國情加以揚(yáng)棄吸納。在美國、法律的實施是市政府的重要職責(zé)之一。我國也有必要通過健全社會主義法制，完善各項行政管理的法律法規(guī)，將各市施政納入法制軌道，讓市政府自主地依照法律實行行政管理，并接受人大和上級政府的法律監(jiān)督和公眾輿論鑒督.逐步改革凡事均需逐級請示審批的人治傳統(tǒng)習(xí)慣，以利于提高行政效率，適應(yīng)靈活多變的市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的需要。
參考文獻(xiàn)
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論文關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)體制，地方政府，職能轉(zhuǎn)變
改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)生了深刻的變化，經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)日趨合理，經(jīng)濟(jì)效益不斷提高。尤其是地方政府的財力有了顯著的增長，近地方政府已經(jīng)成為目前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中一支重要的經(jīng)濟(jì)力量。但是，我國正處在社會主義初級階段，經(jīng)濟(jì)體制還在進(jìn)一步改革的過程中，市場機(jī)制、競爭機(jī)制等還不健全，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)增長方式尚欠合理，這都嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的和諧，使地方政府成為各種利益關(guān)系沖突和矛盾的焦點。這就迫切要求地方政府加快實現(xiàn)職能的轉(zhuǎn)變。
一、地方政府職能轉(zhuǎn)變面臨的困境
（一）地方政府越位嚴(yán)重
現(xiàn)階段在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，由于受到計劃經(jīng)濟(jì)體制的影響和部門利益的驅(qū)動，地方政府往往以“全能者”的身份出現(xiàn)在市場經(jīng)濟(jì)中畢業(yè)論文題目，超越自身權(quán)限，涉足市場、企業(yè)和社會組織的自主權(quán)力范圍，管了許多不該管，而且管不了、管不好的事情。比如，在漸進(jìn)的機(jī)構(gòu)改革中，地方政府重點進(jìn)行了國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的改革，探索了企業(yè)經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)分離的途徑，撤銷了一些專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門，增強(qiáng)了企業(yè)的活力與競爭力。但是，由于國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)制尚未完善，政府仍然承擔(dān)著國有資產(chǎn)管理者的重要角色，這就決定了政府對國有企業(yè)進(jìn)行一定程度的直接控制，地方政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)這只“看得見的手”在取得一定效果以后，在某些地區(qū)、某些領(lǐng)域至今仍然伸得過長。表現(xiàn)在不該由政府管的事情政府插手，如地方政府和企業(yè)一起爭上市，爭競爭性投資項目，直接參與企業(yè)經(jīng)營管理與人事管理。地方政府直接介入企業(yè)管理，與市場經(jīng)濟(jì)所需要的自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的企業(yè)主體資格要求相違背，直接損害了企業(yè)利益。
（二）市場監(jiān)管職能實施不合理
地方政府的職能在于制定公平競爭的游戲規(guī)則，維護(hù)市場的正常秩序。從地方政府的市場監(jiān)管職能分析，一些地方政府的市場監(jiān)管職能還很弱。在地方政府職能轉(zhuǎn)變過程中，如何實現(xiàn)對本地區(qū)的市場經(jīng)濟(jì)秩序的監(jiān)督和管理，對壟斷行業(yè)如何限制，對市場環(huán)境如何構(gòu)建，對產(chǎn)權(quán)如何界定和保護(hù)等等一系列問題都不是十分的明晰，因而常常造成地方政府市場監(jiān)管職能實施不當(dāng)。具體表現(xiàn)有：地方保護(hù)、政策歧視、監(jiān)管不力、權(quán)力濫用等。這些都影響了政府的執(zhí)行力和公信力。
（三）社會管理職能定位模糊
從地方政府的社會管理職能來分析，由于人們是在政治統(tǒng)治職能的層面上來展開對社會管理職能的認(rèn)識的，因此常常將社會管理職能與經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管和公共服務(wù)職能混同起來畢業(yè)論文題目，忽略了社會管理中的公事事業(yè)管理這一重要內(nèi)容論文范文。一些地方政府社會管理的方式還處于短期性、被動性的“拾遺補(bǔ)漏”階段。地方政府社會管理職能中的危機(jī)管理意識和能力都比較薄弱，許多地方政府還未建立起來以政府為主導(dǎo)的對自然災(zāi)害、突發(fā)事件的應(yīng)急機(jī)制，地方政府和社會對公共危機(jī)的控制能力還較低.例如政府職能界定不清，定位不準(zhǔn)、社會管理組織不發(fā)達(dá)，體制不順、管理機(jī)制不暢，手段落后等。另外，生產(chǎn)、交通、衛(wèi)生和食品等公共安全越來越成為廣大社會成員的基本公共需求，需要逐步建立健全管理機(jī)制。
（四）服務(wù)職能不強(qiáng)
從地方政府的公共服務(wù)職能來分析，一些地方政府對本地區(qū)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足公共需求。這一點在西部地區(qū)的地方政府和層級較低的地方政府中表現(xiàn)得尤為突出。基層社會基礎(chǔ)薄弱，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供長期未得到應(yīng)有的重視，尤其是改革開放以來，廣大農(nóng)村的文化教育、合作醫(yī)療、社會保障等公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供長期以來得不到重視，影響了農(nóng)村的發(fā)展。
二、經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌條件下我國地方政府職能轉(zhuǎn)變對策
（一）轉(zhuǎn)變地方政府執(zhí)政觀念
轉(zhuǎn)變地方政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府，必須首先轉(zhuǎn)變地方政府的執(zhí)政理念。執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變，能夠增強(qiáng)地方政府轉(zhuǎn)變職能的內(nèi)在動力。在中國這樣有著集權(quán)政治、計劃經(jīng)濟(jì)、一元文化等傳統(tǒng)文化思想深刻影響的國度，官本位、政府本位、權(quán)力本位的傳統(tǒng)管制型政府執(zhí)政理念根深蒂固，而公民本位、社會本位、權(quán)利本位的服務(wù)型政府執(zhí)政理念剛剛形成，明顯處于弱勢。所以轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，成為轉(zhuǎn)變地方政府職能的首要問題。因此，地方政府必須樹立起以下五種執(zhí)政理念：一是“以民為本”的服務(wù)理念。地方政府是為公民及其他社會主體提供公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)，必須樹立“以民為本，顧客至上”的執(zhí)政理念。二是有限行政理念。政府不是全能的，政府的能力、權(quán)力都是有限的，地方政府在管理中也會出現(xiàn)失靈現(xiàn)象。必須轉(zhuǎn)變政府神圣化、萬能化的觀念，改變事無巨細(xì)、政府統(tǒng)攬的局面，不做越位、越權(quán)的事情，政府不應(yīng)管的事情要還權(quán)于民、還政于民。三是依法行政理念。依法行政是政府執(zhí)政理念的核心畢業(yè)論文題目，是政府行政運(yùn)作的一項基本原則。四是責(zé)任政府理念。要構(gòu)造和完善包括政治責(zé)任、法律責(zé)任、公仆責(zé)任在內(nèi)的行政責(zé)任制度，以確保各級地方政府及其工作人員對百姓負(fù)責(zé)、對社會負(fù)責(zé)。五是誠信行政理念。一個高效、廉潔的政府是老百姓滿意的政府，是老百姓心目中形象極佳的政府。這就需要政府不斷強(qiáng)化行政道德以提升其公信力。
（二）重新構(gòu)建政府與企業(yè)、市場及社會公眾的關(guān)系
政府與企業(yè)、市場、社會的關(guān)系是地方政府職能中的核心問題，是地方政府職能轉(zhuǎn)變的載體，所以必須重新確立好政府與這三者的關(guān)系，才能順利實現(xiàn)地方政府職能的轉(zhuǎn)變。而轉(zhuǎn)變地方政府職能，建立起為企業(yè)、市場和社會服務(wù)的新體制，是建立服務(wù)型政府的根本所在。地方政府必須實現(xiàn)由全能政府、萬能政府向有限政府轉(zhuǎn)變，克服越位、糾正錯位、彌補(bǔ)缺位，把工作重點切實轉(zhuǎn)移到“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、公共管理、公共服務(wù)”的職能上來，突出其社會管理、公共服務(wù)職能。為實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變目標(biāo)，必須妥善處理以下三個方面的關(guān)系：地方政府與企業(yè)的關(guān)系方面，政府要把自主經(jīng)營權(quán)利真正交給企業(yè)，實現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，建立地方政府為企業(yè)服務(wù)的新體制；地方政府與市場的關(guān)系方面，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用，建立面向市場、以市場為導(dǎo)向的政府。一個完備的市場機(jī)制和一個有效的政府都是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動力，二者缺一不可；政府與社會的關(guān)系方面，政府要注重社會潛能，充分發(fā)揮社會中介組織的作用，把不該管、做不了、做不好的事情轉(zhuǎn)交給各種社會中介組織，建立地方政府與社會共同治理的新模式。
（三）加快政治體制變革和創(chuàng)新
首先，要加快地方行政審批制度的改革，科學(xué)界定行政審批范圍，減少審批項目，簡化審批手續(xù)，規(guī)范審批方式和程序，取消不合法律、法規(guī)要求的審批事項畢業(yè)論文題目，取消可由市場自行調(diào)節(jié)、社會自我管理的審批事項，取消部門自設(shè)的審批事項。著力在推進(jìn)依法行政、清廉為政、民主施政、科學(xué)理政四個方面發(fā)揮更積極的作用，使各級政府在繼續(xù)履行好經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管職能的同時，更加注重強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)職能；在加強(qiáng)和改革政府管理的同時更加注重建設(shè)服務(wù)型政府；其次，建立公共財政體制。要調(diào)整公共支出的范圍，提高公共服務(wù)支出的總量與比例。把生產(chǎn)投資型財政轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型財政，財政支出要以人為本，普遍提高全體人民特別是低收入群體的社會保障水平，將財政支出的重點轉(zhuǎn)向公共教育、社會保障、公共衛(wèi)生、公共安全和公共基礎(chǔ)設(shè)施等方面；要制定公共服務(wù)的最低標(biāo)準(zhǔn)，保證低收入群體能夠獲得最基本的公共服務(wù)論文范文。同時，要通過體制創(chuàng)新，提高政府對公共物品和公共服務(wù)的供給能力。對地方政府應(yīng)當(dāng)提供的“公共物品”包括公共安全、國民教育、社會救助、公益事業(yè)、環(huán)境保護(hù)、市政建設(shè)等的體制進(jìn)行創(chuàng)新，逐步從由政府提供向鼓勵包括非政府組織在內(nèi)的民間共同提供公共產(chǎn)品發(fā)展；再次，要完善地方政府績效評價和監(jiān)督機(jī)制。必須盡快廢止以GDP 為取向的業(yè)績評價體系，糾正那種見物不見人的片面發(fā)展觀，整合現(xiàn)行考核辦法，建立社會性評價機(jī)制，確立多重社會評價指標(biāo)體系，采用目標(biāo)管理（MBO）、全面質(zhì)量管理（TOM）等手段進(jìn)行績效管理，吸納專家學(xué)者、社會公眾參與評議和考核，對地方政府業(yè)績進(jìn)行客觀公正的評價，獎優(yōu)罰劣，促進(jìn)政府績效的提高，建立和完善激勵約束機(jī)制，充分調(diào)動公務(wù)員的積極性，促進(jìn)地方政府職能的轉(zhuǎn)變。與此同時，要完善對地方政府行為的監(jiān)督機(jī)制。
（四）加快行政法制建設(shè)
依法行政是推動地方政府職能轉(zhuǎn)變的有力手段。地方政府職能轉(zhuǎn)變的各項措施，需要運(yùn)用法律手段加以保障；地方政府職能轉(zhuǎn)變的成果畢業(yè)論文題目，則需要上升為法律才能得以確認(rèn)和鞏固。因此，只有加強(qiáng)行政法治建設(shè)，堅持依法行政，轉(zhuǎn)變工作方式，轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，才能大大提高行政效率，切實轉(zhuǎn)變地方政府的職能。主要應(yīng)做幾方面的工作：一是牢固樹立行政法治意識。意識指導(dǎo)行動，行動受制于意識。沒有行政法治意識，就不可能依法行政；二是完善法律體系。實現(xiàn)依法治國，堅持依法行政，必須加快立法步伐，改變某些領(lǐng)域無法可依或有法難依的狀況。要對那些過時的、相互間存在相沖突、相抵觸的法律、法規(guī)進(jìn)行修改和清理；三是理順現(xiàn)行行政執(zhí)法體制。理順現(xiàn)行行政執(zhí)法體制，按照條塊結(jié)合、適當(dāng)分權(quán)、便于執(zhí)法、講求實效的原則，走綜合執(zhí)法之路；四是完善依法行政的監(jiān)督機(jī)制。完善依法行政的法律監(jiān)督機(jī)制，是實現(xiàn)依法行政的根本保障。
轉(zhuǎn)變地方政府職能是復(fù)雜而艱巨的系統(tǒng)工程，是一個常新的研究課題。地方政府職能轉(zhuǎn)變的模式將更加明確和具體，那就是由全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變、由人治政府向法治政府轉(zhuǎn)變、由權(quán)力政府向責(zé)任政府轉(zhuǎn)變、由封閉政府向透明政府轉(zhuǎn)變、由管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變、由低效政府向高效政府轉(zhuǎn)變、由失信政府向信用政府轉(zhuǎn)變、由傳統(tǒng)政府向電子政府轉(zhuǎn)變。實現(xiàn)以上這些轉(zhuǎn)變，需要長期艱苦的努力。
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一、庭審中，法官應(yīng)加強(qiáng)對行政機(jī)關(guān)舉證指導(dǎo)，提高庭審質(zhì)量和效率。
《行政訴訟法》第32條規(guī)定：“被告對作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件”。由此可見，行政訴訟中的舉證與民事訴訟中的舉證有著質(zhì)的區(qū)別。人民法院對具體行政行為的審查，主要是認(rèn)定具體行政行為是否合法，合法的具體行政行為必須“證據(jù)確鑿，適用法律法規(guī)正確，符合法定程序”三項條件必須同時具備，當(dāng)被告行政機(jī)關(guān)不能證明具體行政行為所依據(jù)的事實時，就由被告承擔(dān)敗訴的的結(jié)果，原告并不因為舉不出證據(jù)反駁行政機(jī)關(guān)認(rèn)定的事實而敗訴，對具體行政行為合法性的舉證責(zé)任由行政機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)，舉證責(zé)任制度是行政訴訟所特有的。庭審中，被告必須通過大量證據(jù)證明其具體行政行為的合法性。如果行政機(jī)關(guān)把一些與所審查的具體行政行為無關(guān)聯(lián)的、不合法的證據(jù)在庭審中一一出示，宣讀，把作出具體行政行為之后收集的證據(jù)雜亂無章、毫無順序地讓原告辯認(rèn)，必然拖延庭審時間。因此主審法官在法庭調(diào)查開始后，必須明確地對行政機(jī)關(guān)的舉證進(jìn)行引導(dǎo)，例：在審理行政處罰具體行為是否合法案件，應(yīng)由行政機(jī)關(guān)向法庭證明原告違法的事實。在被告出示證據(jù)之前分類要求被告舉證，并詢問被告所舉證據(jù)是為了證明什么，是什么時間取得的，為原告質(zhì)證打開思路，保證質(zhì)證效果。筆者認(rèn)為，應(yīng)從以下幾個方面指導(dǎo)舉證。
1、重點出示具體行政行為作出之前所取得的證據(jù)。
行政機(jī)關(guān)在作出某具體行政行為之前，應(yīng)先取得實施該具體行政行為的充分證據(jù)，然后才能作出影響相對人權(quán)利、義務(wù)的決定。如果證據(jù)不足，行政機(jī)關(guān)即不能作出該具體行政行為，即使作出，法院也可以判決撤銷。可以說在具體行政行為作出之前行政機(jī)關(guān)取得的證據(jù)，對具體行政行為的合法性起著決定的作用。行政機(jī)關(guān)舉證不在于多，而在于所舉證有無證明力。庭審法官應(yīng)引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)向法院出示、宣讀具體行政行為作出之前所收集的證據(jù)。對于庭審時間長短，法律未作明確規(guī)定，審判實踐證明庭審法官必須在有限的時間內(nèi)，保證當(dāng)庭舉證、質(zhì)證、論證、辯論的完成，必須提高庭審效率。庭審效率提高的一個重要體現(xiàn)就是在單位時間內(nèi)把“事”做的更多更好。如果庭審法官對被告舉證稍加指導(dǎo)，就有充分的時間對有證明力的證據(jù)進(jìn)行質(zhì)證，讓原被告雙方就質(zhì)證的證據(jù)展開充分的辯論，保證質(zhì)證效果。如果遇到被告出示具體行政行為作出之前收集的證據(jù)，庭審法官應(yīng)采取什么態(tài)度呢？有兩種觀點：一種觀點認(rèn)為在庭上出示什么證據(jù)是當(dāng)事人的權(quán)利，法院對證據(jù)怎么認(rèn)定是法院的事；另一種觀點認(rèn)為當(dāng)事人在庭上應(yīng)出示具有證明力的證據(jù)，不能把法律規(guī)定了沒有證明力的證據(jù)在庭上出示、宣讀，庭審法官發(fā)現(xiàn)這種情況應(yīng)予制止。筆者傾向于后一種觀點。作為行政訴訟，舉證責(zé)任在被告一方，被告是國家行政機(jī)關(guān)，其出庭人員是具有一定法律知識的國家工作人員或?qū)I(yè)律師，庭審法官只要對被告舉證加于指導(dǎo)，是完全可以保證被告舉證質(zhì)量的，只在這樣才能保證質(zhì)證效果，為法院分析判斷證據(jù)打下良好的基礎(chǔ)。
筆者在此講到被告應(yīng)重點出示具體行政行為作出之前所收集的證據(jù)，并不是說具體行政行為作出之后，行政機(jī)關(guān)就不能收集證據(jù)。《行政訴訟法》第34條規(guī)定：“人民法院有權(quán)要求當(dāng)事人提供或者補(bǔ)充證據(jù)”。根據(jù)《行政訴訟法》第34條的規(guī)定，被告經(jīng)法院批準(zhǔn)，仍可以在作出具體行政行為之后收集證據(jù)。對這些證據(jù)的范圍行政訴訟法未作明確規(guī)定。筆者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為之后，經(jīng)法院準(zhǔn)許可以收集證據(jù)，這些證據(jù)的范圍是有限的，法院的“權(quán)”也是有限的。如果法院可以允許行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為之后補(bǔ)充任何證據(jù)，法院并以此為證據(jù)作為定案的根據(jù)，那么“以事實為根據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩”就不能在行政訴訟中得到體現(xiàn)，這條法律基本原則就會成為一句空話，行政管理相對人的權(quán)利就得不到保障。那么在什么情況下，被告可以在作出具體行政行為之后收集證據(jù)呢？根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行（中華人民共和國行政訴訟法）若干問題的解釋》第二十八條的規(guī)定，具有下列情形之一的，被告經(jīng)法院準(zhǔn)許可以補(bǔ)充相關(guān)的證據(jù)：1、被告在作出具體行政行為時，已經(jīng)收集證據(jù)，但因不可抗力等正當(dāng)事由不能提供的；2、原告或者第三人在訴訟過程中，提出了其在被告實施行政行為過程中沒有提出的反駁理由或者證據(jù)的。人民法院也只有在這兩種情況下才能有權(quán)允許被告向原告或其他人收集證據(jù)或補(bǔ)充證據(jù)。因此在庭審中，主審法官應(yīng)首先要求行政機(jī)關(guān)出示或宣讀具體行為作出之前所收集的證據(jù)。
2、提供作出具體行政行為的事實和程序證據(jù)。
具體行政行為是行政機(jī)關(guān)將普遍性規(guī)范適用于特定的人、事的行為。具體行政行為包括事實性行政行為和程序性行政行為，程序性行政行為是指行政機(jī)關(guān)的某種實體行為作出以前履行先行程序的行為。主審法官在法庭調(diào)查開始后，在被告舉證之前，應(yīng)要求被告向法院說明證據(jù)的基本情況和應(yīng)證的事實。首先要求行政機(jī)關(guān)出示、宣讀或介紹作出被訴具體行政行為程序合法的證據(jù)，即法定程序舉證，如行政文書送達(dá)回證、告之筆錄、審批程序表格等。具體行政行為可能因違反法定程序而被撤銷，因此行政訴訟中被告必須提供具體行政行為程序合法的程序性證據(jù)。其次被告應(yīng)向法院出示、宣讀作出具體行政行為事實依據(jù)。具體行政行為的每一個事實要件，都應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的證據(jù)支持。如果沒有相應(yīng)的證據(jù)支持，行政機(jī)關(guān)認(rèn)定的事實就是空中樓閣。人民法院審查具體行政行為是否合法的一個重要方面就是具體行政行為所認(rèn)定的事實是否清楚，是否有證據(jù)支持。因此，行政機(jī)關(guān)向法院出示作出具體行政行為的事實依據(jù)是行政訴訟舉證的一個重要方面。在我國是“程序”、“實體”并重，所以在要求被告出示這方面證據(jù)時，也應(yīng)同樣對待。
3、提供作出具體行政行為所適用法律，法規(guī)和其他規(guī)范性文件。
行政機(jī)關(guān)適用的法律、法規(guī)、規(guī)范性文件范圍大、條文多、專業(yè)性強(qiáng)，行政管理相對人對這些規(guī)范的了解受到很大限制，就是審判人員對這些規(guī)范也了解不夠。所以，法律明文規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)向法院提供具體行政行為所適用的法律、法規(guī)和規(guī)范性文件。在庭審時行政機(jī)關(guān)必須當(dāng)庭出示，宣讀具體行政行為所依據(jù)的法律、法規(guī)，并當(dāng)庭質(zhì)證。在此筆者要強(qiáng)調(diào)的是在行政法律規(guī)范體系中法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、地方性規(guī)章、法律層級排列有序、其法律效力依次遞減，因此在庭審時，審判人員應(yīng)要求被告重點出示被訴具體行政行為所適用的法律、行政法規(guī)。其次是地方性法規(guī)，再其次是行政規(guī)章
4、提供證明具體行政行為屬于其職權(quán)范圍和是否的證據(jù)。
行政訴訟中，如果行政機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍法律規(guī)定明確，原被告雙方無爭議，則被告不需要提供此類證據(jù)。如果原告提出行政機(jī)關(guān)超越職權(quán)范圍行使職權(quán)或，庭審法官應(yīng)指導(dǎo)被告提供行政機(jī)關(guān)是在職權(quán)范圍內(nèi)使權(quán)力沒有的證據(jù)。
行政訴訟中，庭審法官應(yīng)怎樣引導(dǎo)被告舉證是衡量庭審法官庭審綜合能力的一個重要方面，在此要指出的是因行政案件的種類不同，原告的訴訟請求不同，被告的舉證內(nèi)容也有不同，一般行政案件，庭審法官應(yīng)主要把握好以上四點。
二、行政案件庭審如何進(jìn)行質(zhì)證。
行政訴訟中的質(zhì)證有廣義和狹義之分，狹義的質(zhì)證是指被告在開庭出示證據(jù)后，由原告當(dāng)庭辨認(rèn)，提出異議；廣義的質(zhì)證是指在庭審法官主持下，由被告出示、宣讀作出具體行政行為的證據(jù)后，由原告辨認(rèn)，向被告詢問，提出反證，雙方進(jìn)行辯論等方式證明其證據(jù)效力的一種訴訟制度。行政訴訟法對質(zhì)證未作明確規(guī)定，行政訴訟如何質(zhì)證，成為一個值得探討的話題。依照民事訴訟法第六十六條之規(guī)定，行政訴訟案件定案的證據(jù)，必須是經(jīng)法庭質(zhì)證的證據(jù)。法庭對證據(jù)的審查、判斷正是貫穿當(dāng)事人的質(zhì)證過程。由此可見，行政訴訟中，質(zhì)證是行政庭審的一個非常重要的環(huán)節(jié)。那么，行政案件庭審行政審判人應(yīng)怎樣把握好質(zhì)證這一環(huán)節(jié)呢？怎樣進(jìn)行質(zhì)證呢？筆者談?wù)勏铝幸庖姟?/p>
1、行政案件舉證、質(zhì)證交叉進(jìn)行，一證一質(zhì)，充分體現(xiàn)辯論式開庭審理方式特點。
行政訴訟的質(zhì)證是伴隨著行政機(jī)關(guān)的舉證而產(chǎn)生的，原告對行政機(jī)關(guān)證據(jù)的質(zhì)證以行政機(jī)關(guān)的舉證為前提，行政訴訟的舉證責(zé)任在被告一方，因此行政訴訟的質(zhì)證與民事訴訟的質(zhì)證有所區(qū)別。民事訴訟的質(zhì)證一般采用一證一質(zhì)法、分類質(zhì)證法、綜合質(zhì)證法三種質(zhì)證方法。行政訴訟的質(zhì)證筆者贊同采用一證一質(zhì)法，即將被告所舉的證據(jù)和法院調(diào)取的證據(jù)由原告逐一質(zhì)證，提出反證，雙方展開充分辯論。這樣能使法庭辯論貫穿于庭審始終，充分體現(xiàn)辯論式開庭審理方式的特點。如果行政案件的質(zhì)證采用分類質(zhì)證法或綜合質(zhì)證法，其結(jié)果是被告不斷地在出示、宣讀證據(jù)，原告為記清楚每一證據(jù)埋頭記錄，旁聽者也記不清諸多證據(jù)是為了證明什么，原告對此證據(jù)是什么態(tài)度，主審法官也無法對證據(jù)進(jìn)行當(dāng)庭論證，因此行政訴訟的質(zhì)證采取一證一質(zhì)是比較科學(xué)的。
2、原被告應(yīng)對質(zhì)證的證據(jù)的證明力展開充分的辯論。
法庭調(diào)查過程中，被告舉證后，原告對被告出示的證據(jù)提出異議，雙方對質(zhì)證證據(jù)的不同意見，是在質(zhì)證過程中雙方展開充分辯論，還是在法庭調(diào)查結(jié)束后，法庭辯論階段由原被告雙方辯論。現(xiàn)存在兩種不同的意見。筆者傾向于前一種意見即在質(zhì)證過程中，原被告對質(zhì)證據(jù)展開充分辯論。原告對證據(jù)的質(zhì)證過程也正是庭審法官對證據(jù)的證明力的判斷過程。如果雙方不對質(zhì)證的證據(jù)展開充分的辯論，審判人員是無法分析此證據(jù)的客觀性、關(guān)聯(lián)性和合法性的，更無法對此證據(jù)的證明力進(jìn)行正確判斷。無論是被告所收集的證據(jù)還是法院所取得的證據(jù)，都可能存在某些不真實、不合法的成分。有的可能與案件沒有直接聯(lián)系，只有讓原被告就質(zhì)證的證據(jù)展開充分的辯論，讓原告提出反證，雙方質(zhì)證，才能使事實的真象越辯越明，才能使法官正確判斷證據(jù)的證明力。如果質(zhì)證時，雙方辯論意見都留到法庭辯論階段提出，往往會出現(xiàn)原被告當(dāng)事人對證據(jù)證明什么張冠李戴，雙方互相糾纏不清，不利于法官判斷證據(jù)的證明力，還會無限延長開庭時間。因此在法庭調(diào)查過程中，原被告就質(zhì)證的證據(jù)展開充分的辯論是提高庭審效率的一個重要舉措。
3、原被告對具體行政行為認(rèn)定的事實爭議較大的，應(yīng)要求證人當(dāng)庭質(zhì)證。
在行政訴訟中，證人證言是具體行政行為認(rèn)定事實的一種常見證據(jù)，行政機(jī)關(guān)用證人的證言這種證據(jù)來證明具體行政行為認(rèn)定事實的存在。當(dāng)行政管理相對人對事實持否定態(tài)度，雙方爭議較大時，人民法院開庭審理此類案件，庭審時應(yīng)要求證人當(dāng)庭質(zhì)證。如果證人不出庭作證，被告出示證人證言的真?zhèn)危C人作證的背景，證人與本案有無利害關(guān)系，證人的感知能力，記憶能力，行為能力等等，庭審法官是不可能完全知曉的。不排除有行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為以后，找證人補(bǔ)證或誘導(dǎo)證人作證的情況。因行政訴訟當(dāng)事人地位的不平等，法院審判人員必須高度重視保護(hù)行政管理相對人的合法權(quán)利。為避免以上情況的發(fā)生，人民法院對具體行政行為所認(rèn)定的事實進(jìn)行嚴(yán)格審查，行政機(jī)關(guān)收集的證據(jù)所涉及到的證人應(yīng)要求其出庭當(dāng)庭質(zhì)證，這樣有利益查明案件的真實情況，有利于判斷證人證言于的證明力，有利于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。證人怎樣出庭質(zhì)證，筆者認(rèn)為應(yīng)注意幾點：一是原被告雙方對事實無爭議，僅對具體行政行為程序是否合法爭議較大的，證人不必出庭作質(zhì)證，以減少不必要的工作量；二是證人不能聽庭。證人聽庭會使證人作證帶有傾向性，不利于查明案件的真實情況；三是證人出庭之前，庭審法官詢問當(dāng)事人要求證人作證是為了證明什么事實。證人出庭后應(yīng)先讓證人陳述事實后，再根據(jù)作證情況有條件地允許雙方當(dāng)事人發(fā)問，以免當(dāng)事人誘導(dǎo)證人作證。
4、讓原告充分行使質(zhì)證權(quán)
行政訴訟主體與民事訴訟主體不同，行政訴訟主體雙方處于不平等的地位，擁有大量行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)與行政管理相對人之間是管理與被管理，決定與被決定的關(guān)系，行政機(jī)關(guān)處于主動和優(yōu)越的地位。作為行政管理相對人能到法院提起行政訴訟，往往需要很大的勇氣和膽量。行政訴訟法的立法宗旨首先是保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。因此在行政訴訟中法庭辯論開始后，如果原告對被告所舉證證據(jù)提出異議，作為主審法官就允許原告對不清楚地方向被告發(fā)問，提出自己的反面意見，提出反證，再雙方展開辯論。
由于我國的行政法的發(fā)展起步較晚，我想先從國外的基本情況著筆。就美國而言，司法權(quán)與行政權(quán)的分離以及司法對行政執(zhí)行的高度參與，構(gòu)成了美國行政執(zhí)法機(jī)制中一道獨(dú)特的風(fēng)景，在英美法系國家，長期以來形成了這樣一種觀點，即司法權(quán)大于行政權(quán)，行政機(jī)關(guān)依法行使的權(quán)力，尤其是剝奪公民權(quán)利，設(shè)定公民義務(wù)的權(quán)力應(yīng)該受到法院的監(jiān)控。美國19世紀(jì)初建立的違憲審查制度進(jìn)一步強(qiáng)化了這一觀點：而大陸法系國家的做法可以說是截然相反，就從德國的情況看，德國是行政強(qiáng)制執(zhí)行法律制度起源最早的國家之一。德國通說認(rèn)為，行政強(qiáng)制執(zhí)行，是一種國家所專有的公權(quán)力，是一種行政當(dāng)局強(qiáng)制公民或者其他人履行公法義務(wù)的執(zhí)行行為，這種行為以行政當(dāng)局主動、直接和自為地對當(dāng)事人采取國家強(qiáng)制措施為特征。顯然，行政機(jī)關(guān)無須法院或者其他專門強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)關(guān)的參與，可以實現(xiàn)其請求權(quán)，可以自行采取強(qiáng)制執(zhí)行措施。
《中華人民共和國行政訴訟法》第66條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限不提訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行。”根據(jù)這項規(guī)定不難看出，在我國現(xiàn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行中，申請法院執(zhí)行是行政強(qiáng)制執(zhí)行制度中的主導(dǎo)方式。我認(rèn)為這條規(guī)定其實也表明了一個原則，即法律、法規(guī)規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以自行強(qiáng)制執(zhí)行的以外，其他行政行為的執(zhí)行均需申請法院。因而與大陸法系和英美法系關(guān)于行政強(qiáng)制執(zhí)行的做法相比，我認(rèn)為我國其實是站在一個折中的立場之上，折中有折中的好處，既不像德國那樣行政強(qiáng)制權(quán)力強(qiáng)大到甚至可以說是肆無忌憚，也不像美國那樣行政強(qiáng)制執(zhí)行受到很嚴(yán)格的限制而很難真正有所作為，但是，與任何折中模式所具有的通病一樣，我國的這種做法也有其弊端：比如何時由行政機(jī)關(guān)徑自強(qiáng)制執(zhí)行，何時由行政機(jī)關(guān)申請司法機(jī)關(guān)執(zhí)行，這一點并沒有法律的明確規(guī)定，也就是說，國內(nèi)現(xiàn)行的行政強(qiáng)制執(zhí)行主體，以法院為主、行政機(jī)關(guān)為輔的制度安排，缺乏行政機(jī)關(guān)和法院之間的明晰、可操作的權(quán)限劃分，我認(rèn)為，這點是現(xiàn)行立法中考慮到的。另外，最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第87條規(guī)定：“法律、法規(guī)沒有賦予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的，行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理，法律、法規(guī)規(guī)定既可以由行政機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制執(zhí)行也可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的，人民法院可以依法受理。”把這一條和《行政訴訟法》第66條規(guī)定綜合起來看我認(rèn)為能夠反映如下三點內(nèi)容：
1、行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)必須由法律、法規(guī)設(shè)定，法律、法規(guī)以外的文件（包括規(guī)章）不得設(shè)立行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)；
2、法律、法規(guī)賦予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的，由行政機(jī)關(guān)實施強(qiáng)制執(zhí)行；法律、法規(guī)對行政強(qiáng)制權(quán)未做規(guī)定或把行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)賦予人民法院的，由人民法院實施強(qiáng)制執(zhí)行；
誠然，只有瘋子才會放棄強(qiáng)制，但是對強(qiáng)制的規(guī)范和制約一直是人們所不曾放棄的追求。衛(wèi)生行政強(qiáng)制執(zhí)行是一種具體的行政行為，它是指衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)在實施國家行政管理過程中，對不履行法定義務(wù)（作為或不作為）的當(dāng)事人運(yùn)用的法定的強(qiáng)制措施，強(qiáng)制當(dāng)事人履行其義務(wù)。它是保證國家衛(wèi)生行政管理活動順利進(jìn)行的一種強(qiáng)有力的行政執(zhí)法手段。由于我國衛(wèi)生行政立法的不完善以及衛(wèi)生行政執(zhí)法的不健全，在衛(wèi)生行政強(qiáng)制執(zhí)行的實踐中，或處于“執(zhí)行難”的狀況，或出現(xiàn)“恣意侵害”的現(xiàn)象。筆者在肯定行政強(qiáng)制存在之合理性的前提下，對我國衛(wèi)生行政強(qiáng)制執(zhí)行制度所存在的主要問題歸納為以下幾個方面：
（一）缺乏統(tǒng)一立法。
衛(wèi)生行政強(qiáng)制執(zhí)行制度是一項重要的衛(wèi)生行政執(zhí)法制度，必須建立在統(tǒng)一的立法基礎(chǔ)上。目前我國有關(guān)行政強(qiáng)制執(zhí)行的立法極為分散不一。有些立法規(guī)定了行政強(qiáng)制執(zhí)行問題，有些卻沒有規(guī)定，即使規(guī)定了的，也十分不統(tǒng)一。《行政訴訟法》第六十六條表明了一個原則，即法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以自行強(qiáng)制執(zhí)行的以外，其他行政行為的執(zhí)行均需申請法院。很顯然，這一原則性規(guī)定是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因為法律以什么標(biāo)準(zhǔn)確定行政自行強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)？法律賦予行政機(jī)關(guān)哪些強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)？行政機(jī)關(guān)又如何實現(xiàn)自行強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)？法院對于行政機(jī)關(guān)的申請如何執(zhí)行？責(zé)任由誰承擔(dān)？是否所有行政行為都需要強(qiáng)制執(zhí)行等問題，不一而足，要解決這一系列的問題，必須進(jìn)行統(tǒng)一的立法。
（二）衛(wèi)生行政強(qiáng)制執(zhí)行缺少指導(dǎo)原則。
如同其他衛(wèi)生行政執(zhí)法制度一樣，衛(wèi)生行政強(qiáng)制執(zhí)行也應(yīng)當(dāng)遵循一定的原則和規(guī)范。但由于我國立法并無太多類似的規(guī)定，所以實踐中濫用衛(wèi)生行政強(qiáng)制措施的現(xiàn)象十分普遍。在執(zhí)法過程中，不分析情節(jié)嚴(yán)重性，習(xí)慣使用直接強(qiáng)制措施，不善于使用間接強(qiáng)制措施、錯誤執(zhí)行拒不承擔(dān)賠償責(zé)任等，這些問題均需通過統(tǒng)一立法規(guī)定行政強(qiáng)制執(zhí)行原則加以解決。
（三）衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)與法院的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)劃分不清。
目前數(shù)量眾多的衛(wèi)生法律法規(guī)都規(guī)定，衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)對于相對人拒不履行行政決定的，可申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。從表面上看，這是衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)在重大權(quán)益問題上尊重司法權(quán)的表現(xiàn)。即行政決定的執(zhí)行涉及相對人重要權(quán)利，不能由衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)隨意行使，必須申請法院予以執(zhí)行。但事實上，這種規(guī)定并沒有達(dá)到預(yù)想的效果。一方面，法院面對大量行政強(qiáng)制執(zhí)行案，在人力物力嚴(yán)重不足情況下，往住不是草率行事，就是束手無策；另一方面，由于行政機(jī)關(guān)對大量行政決定沒有執(zhí)行權(quán)，申請法院執(zhí)行又耗費(fèi)時間，嚴(yán)重影響了行政效率。
由于立法的原因，目前我國衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)和法院在行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)限的劃分問題上缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和界限。很多衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)因沒有法定強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)而不得不申請法院強(qiáng)制執(zhí)行，大量的申請執(zhí)行案件不僅影響了行政效率而且也增加了法院負(fù)擔(dān)。
法院由于僅進(jìn)行審查而不進(jìn)行實質(zhì)審查，使得很多申請執(zhí)行案的審查流于形式，法院成了衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行工具。更有甚者，行政機(jī)關(guān)與法院“聯(lián)手”設(shè)立派出法庭、巡回法庭等機(jī)構(gòu)，法院出名義，行政機(jī)關(guān)出錢出辦公設(shè)施，共同進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行，以至于分不清哪些是行政職能，哪些是司法職能。這些現(xiàn)象說明，把所有行政行為的執(zhí)行權(quán)歸諸法院顯然是一種簡單化的處理辦法，不僅難以保障行政行為執(zhí)行的公正與效率，而且也與法院專事司法、居中裁判的地位不符。同樣，行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制所有決定的設(shè)想有違行政權(quán)與執(zhí)行權(quán)相分離，強(qiáng)制執(zhí)行須取得法律特別授權(quán)的大趨勢，在目前我國行政機(jī)關(guān)獨(dú)立，自行執(zhí)行力量極不均衡的條件下，這種做法也不足取。
（四）衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)請求其他機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)行的難度很大。
行政機(jī)關(guān)只能就本轄區(qū)內(nèi)由自己管理的事務(wù)作出具體決定，而且每個機(jī)關(guān)的執(zhí)行手段都是特定的，這樣原決定機(jī)關(guān)往往必須請求其他機(jī)關(guān)協(xié)助才能實現(xiàn)其管理目的。但是我國立法中規(guī)定協(xié)助執(zhí)行的條款屈指可數(shù)，實踐中又難以執(zhí)行。特別是涉及銀行、工商、物價等部門的強(qiáng)制執(zhí)行中。要求有權(quán)機(jī)關(guān)或單位協(xié)助執(zhí)行非常困難。如衛(wèi)生部門作出的罰款決定，在相對人拒不履行的情況下，只能請求銀行強(qiáng)制劃撥或凍結(jié)存款，而銀行因業(yè)務(wù)或信譽(yù)關(guān)系不愿協(xié)助執(zhí)行，衛(wèi)生部門便無能為力了。又如衛(wèi)生部門在執(zhí)行處罰過程中，如遇到抗拒，需請求公安部門予以協(xié)助，這類請求往住不易得到滿足。所以，通過立法明確規(guī)定衛(wèi)生行政強(qiáng)制執(zhí)行的協(xié)助機(jī)關(guān)、單位是必要的。
鑒于存在以上問題，通過立法明確衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，劃分法院與衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)執(zhí)行權(quán)限非常必要。《行政訴訟法》第六十六條賦予行政機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，即對于法律、法規(guī)沒有規(guī)定須向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行的，行政機(jī)關(guān)可以自己執(zhí)行。今后，尚須由統(tǒng)一的強(qiáng)制執(zhí)行法進(jìn)一步明確劃分法院與行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)限。以保證所有行政決定都能得到及時執(zhí)行。同時也應(yīng)對協(xié)助執(zhí)行、委托執(zhí)行等問題作出明確規(guī)定。
筆者以為，擴(kuò)大衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，并不會導(dǎo)致?lián)p害相對人的合法權(quán)益。過去有些人一直主張限制行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，強(qiáng)制執(zhí)行盡可能納入司法執(zhí)行的渠道，似乎不然就會導(dǎo)致行政專斷，侵害相對人的合法權(quán)益。筆者認(rèn)為當(dāng)前已經(jīng)有條件適當(dāng)擴(kuò)大衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，不應(yīng)該作過多限制。其理由是，某些衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)管理職能逐漸增加，執(zhí)行任務(wù)愈益繁重，沒有必要的執(zhí)行手段勢必嚴(yán)重影響行政效率。同時，由于衛(wèi)生行政執(zhí)法水平的提高，立法的完善化，衛(wèi)生行政強(qiáng)制執(zhí)行的事先事后監(jiān)督機(jī)制的健全，特別是《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》的實施，行政管理相對人對行政機(jī)關(guān)具體行政行為不服可以提起復(fù)議或訴訟，形成了法院對衛(wèi)生行政強(qiáng)制執(zhí)行的司法監(jiān)督和事后救濟(jì)手段，在這種情況下，賦予衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)較大的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，一方面將有利于提高行政效率，減少對干相對人違法不究、違法難究等不良現(xiàn)象，另一方面，也可以消除某些人擔(dān)心產(chǎn)生行政專斷，損害相對人合法權(quán)益等后果的顧慮。
（五）衛(wèi)生行政強(qiáng)制執(zhí)行手段不完整，程序不健全，缺乏應(yīng)有的力度和威懾力。
享有自行強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)對拒不執(zhí)行衛(wèi)生行政決定的情況，往往力不從心，難以達(dá)到迫使相對人履行義務(wù)的目的。例如《行政處罰法》規(guī)定，當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以每日按罰款數(shù)額的3%加處罰款。如果沒有其他強(qiáng)制措施相輔助，僅憑此種執(zhí)行罰是無法迫使相對人履行義務(wù)的。此外，諸如沒收違法得所，沒收非法財物等衛(wèi)生行政處罰如何執(zhí)行，則找不到相應(yīng)措施。不享有自行強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)，執(zhí)行起來就更為艱難，由于沒有法律授權(quán)，所有行政決定的執(zhí)行都須申請法院，以至于一些數(shù)額較小，又無爭議的罰款沒收處罰或責(zé)令停止違法行為的處罰在法院久拖不決
一、執(zhí)罰機(jī)關(guān)龐雜、職能交叉的現(xiàn)象仍沒有改變，而且還被披上一層合法的外衣。
為了表述方便，我們將具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)或被依法授權(quán)、委托的組織成為執(zhí)罰機(jī)關(guān)。在現(xiàn)行《行政處罰法》中，雖然單設(shè)了專門一章對行政處罰的實施機(jī)關(guān)作了規(guī)定，但對現(xiàn)行的執(zhí)罰機(jī)關(guān)混亂的現(xiàn)狀并沒有從根本上予以改變，一些原先從事執(zhí)罰職能的不合法組織通過規(guī)章委托，又變相的取得了執(zhí)罰權(quán)，從過去的不確定法律地位搖身一變又成為合法的執(zhí)罰組織。據(jù)統(tǒng)計，我國約80%的法律、90%的地方性法規(guī)和全部行政法規(guī)、規(guī)章都設(shè)立了行政處罰權(quán)，由此產(chǎn)生了數(shù)量龐雜的執(zhí)罰部門，具體有公安、海關(guān)、工商、稅務(wù)、衛(wèi)生、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、煙草、醫(yī)藥、鹽業(yè)、農(nóng)業(yè)、林政、交通、路政、漁政、海事、教育、民政、郵政、電信等等諸多部門，執(zhí)罰隊伍過多過濫，造成大蓋帽滿天飛，老百姓形容為“幾十頂大蓋帽，管著一頂破草帽”。由于執(zhí)罰隊伍龐雜，不可避免的造成職能交叉、重疊。對某些違法行為，由于執(zhí)法風(fēng)險大，利益小，導(dǎo)致執(zhí)罰部門互相推諉、踢皮球；對某些含金量高的違法行為，執(zhí)罰部門又相互爭權(quán)，競相處罰。同時，由于執(zhí)罰部門過多，又在某些部門形成執(zhí)法人員數(shù)量不足的形象，執(zhí)罰活動靠搞突擊執(zhí)罰、聯(lián)合執(zhí)法來完成執(zhí)法任務(wù)，以應(yīng)付上級的檢查。
《行政處罰法》第十六條雖然規(guī)定國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但因為該法律條款非強(qiáng)制性條款，每個執(zhí)罰部門必然片面強(qiáng)調(diào)自身職能的重要性和專業(yè)性，肯定不愿輕易得將自己的執(zhí)罰權(quán)交由其他部門行使，這樣，執(zhí)罰部門龐雜的現(xiàn)象就不可能從根本上得到改變。而且隨著法律、法規(guī)和規(guī)章的不斷增加，一些新的執(zhí)罰部門就會不斷出現(xiàn)，執(zhí)罰隊伍將更加混亂。
二、行政處罰決定權(quán)交由行政機(jī)關(guān)行使，是導(dǎo)致行政權(quán)力極度膨脹的重要根源之一。
行政處罰是對公民或組織人身、財產(chǎn)、行為的限制和剝奪，是一種懲罰權(quán)，應(yīng)屬司法權(quán)的范疇。而我國現(xiàn)行行政處罰體制是在過去計劃管理體制下逐步形成的，過分強(qiáng)調(diào)了行政權(quán)威，而忽視了國家權(quán)力分權(quán)制衡的原則，一些行政機(jī)關(guān)借助歷史機(jī)遇，獲取大量的行政處罰權(quán)，通過多年的苦心經(jīng)營，不進(jìn)行政職權(quán)遍布公法領(lǐng)域，而且還將觸角逐步伸向私法領(lǐng)域，一行政權(quán)力干預(yù)公民或組織之間的平等主體之間的私權(quán)糾紛。
行政機(jī)關(guān)千方百計爭奪行政處罰權(quán)，一方面是為了表明自己部門的重要性，確保自己在歷次政府機(jī)構(gòu)改革中能夠保住一席之地，這也是政府機(jī)構(gòu)改革似乎走不出膨脹-----精簡-----再膨脹-----再精簡的怪圈的一個重要原因。另一方面，擁有行政處罰權(quán)也能給部門自身帶來一定的經(jīng)濟(jì)利益。我國現(xiàn)有行政執(zhí)法部門的經(jīng)費(fèi)名義上是執(zhí)行收支兩條線，但真正落實的僅是少數(shù)。大多數(shù)執(zhí)罰部門經(jīng)費(fèi)短缺，必須靠上級財政部門的罰款返還來彌補(bǔ)。更有一些執(zhí)罰部門的經(jīng)費(fèi)實行自收自支，靠直接坐支罰款收入來維持。這種財政保障體制就必然導(dǎo)致了趨利執(zhí)法和自費(fèi)執(zhí)法的現(xiàn)象，一些部門不是重在糾正違法行為，而是罰款了事。有的部門甚至希望、鼓勵當(dāng)事人違法，因為這樣才能有錢可罰，由此形成了“養(yǎng)違法”的現(xiàn)象。如某地公安派出所為罰款創(chuàng)收，竟然招聘女做誘餌，釣客來，創(chuàng)造了執(zhí)罰機(jī)關(guān)執(zhí)罰創(chuàng)收的奇聞。利益的趨勢只能驅(qū)使行政機(jī)關(guān)更加愿意濫用行政處罰權(quán)，總是千方百計的保留和爭取更多的行政處罰權(quán)，從而引發(fā)行政權(quán)力的再度膨脹。
三、現(xiàn)有行政權(quán)力不能滿足行政處罰的需要，起不到真正懲罰違法，糾正違法，保護(hù)第三人合法權(quán)益的目的。
現(xiàn)有行政機(jī)關(guān)的大部分行政權(quán)力是與其行使宏觀調(diào)控、社會管理和公共服務(wù)等職權(quán)相匹配的，勸導(dǎo)性、指導(dǎo)性較強(qiáng)，法定強(qiáng)制力相對司法權(quán)而言比較弱。目前，除公安、海關(guān)等少數(shù)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)擁有對人、對物的行政強(qiáng)制權(quán)外，其他機(jī)關(guān)一般不具有這種行政強(qiáng)制權(quán)。而現(xiàn)行行政處罰過程中，又不能沒有上述權(quán)力的保障。諸如現(xiàn)行行政除案件的相對人作偽證；向行政機(jī)關(guān)提供假證；拒不提供有關(guān)材料、信息；拒絕行政機(jī)關(guān)檢查；拒絕接受行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政調(diào)查等諸多現(xiàn)象，在現(xiàn)有行政處罰體制中運(yùn)用現(xiàn)有行政權(quán)力都不可能合法有效的予以解決，尋求司法支持又缺乏可操作性法定程序，導(dǎo)致行政執(zhí)法人員或采取非法手段行使行政權(quán)，或瀆職、失職不作為。這兩種做法都是對法治社會的一種踐踏。要改變這種狀況，必須對現(xiàn)有體制進(jìn)行徹底改革。
我國現(xiàn)有行政處罰案件有相當(dāng)多的都和第三人權(quán)益受到侵害相聯(lián)系。第三人希望國家在對違法行為進(jìn)行處罰的同時，能夠使自己受侵犯的權(quán)利得到救濟(jì)。顯然，這種救濟(jì)最終還需司法權(quán)來保障。而我國現(xiàn)有行政保護(hù)制度中，如商標(biāo)權(quán)保護(hù)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、治安案件人身傷害賠償?shù)龋m然賦予相應(yīng)行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政處罰的同時，可以對涉及民事賠償?shù)牟糠忠徊⒆龀鎏幚恚]有法律最終強(qiáng)制力。而且，一些行政機(jī)關(guān)擔(dān)心引起行政訴訟，也不愿意履行這部分職權(quán)，使這類法律規(guī)定形同虛設(shè)。
而且，現(xiàn)行行政處罰程序所設(shè)置的一般程序，諸如立案、調(diào)查、內(nèi)部法制核審、處罰告知、聽證、決定處罰、強(qiáng)制執(zhí)行、行政復(fù)議、行政訴訟等程序繁瑣，雖然耗費(fèi)大量政府資源，反而很難達(dá)到預(yù)期目的。
我們知道，行政執(zhí)法體制必須符合國家權(quán)力分工制衡與協(xié)作的原則要求，必須體現(xiàn)國家意志的唯一性、強(qiáng)制性和有效性。我國目前的政府機(jī)構(gòu)改革雖然蘊(yùn)含著較為深刻的制度創(chuàng)新思想與舉措，但仍是一種過渡性的改革，其直接目的不過是在于解決目前較為突出的矛盾，具有頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳的性質(zhì)，而缺乏前瞻性與預(yù)防性。法律體制改革必須具有前瞻性，行政處罰體制改革也同樣如此。是體制改革遷就于行政處罰現(xiàn)狀，還是行政處罰改革適應(yīng)時代的發(fā)展，確實是一個值得考慮問題。我們應(yīng)該借鑒包括西方法制社會在內(nèi)的所有人類文明成果，結(jié)合我國實際，與世俱進(jìn)，建立一套新的能夠適應(yīng)現(xiàn)代法制社會要求的行政處罰體制，而不是修修補(bǔ)補(bǔ)，應(yīng)付了事。具體而言：
一、將現(xiàn)有執(zhí)罰部門適當(dāng)集中，僅賦予其當(dāng)場行政處罰權(quán)和一般程序調(diào)查權(quán)、行政處罰建議權(quán)。除公安、海關(guān)、稅務(wù)部門外，其他部門執(zhí)法權(quán)全部合并，統(tǒng)一交由各級人民政府行使。根據(jù)我國憲法和各級人民政府組織法的規(guī)定，各級人民政府是國家行政機(jī)關(guān)，享有包括行政執(zhí)法權(quán)在內(nèi)的國家行政權(quán)力。但實際上各級政府的執(zhí)法權(quán)力都分散到政府的各部門手中，造成部門林立，權(quán)力分散。行政處罰體制改革就是要還完整行政權(quán)與政府。將行政處罰案件調(diào)查權(quán)與決定權(quán)分離，是按照行政權(quán)與司法權(quán)分工原則，將行政處罰決定權(quán)從現(xiàn)有行政權(quán)力中剝離出來。
考慮到目前違法行為大部分屬于性質(zhì)輕微的狀況，可以授權(quán)行政機(jī)關(guān)行使相對人沒有異議的當(dāng)場處罰權(quán)，但僅限于案件事實簡單清楚，不需要另行調(diào)查取證，僅處以警告或一定數(shù)額以下的罰款的行政處罰。除此之外，行政機(jī)關(guān)只能依法對違法行為進(jìn)行行政調(diào)查，并提出行政處罰建議。
二、專門成立行政法院，由其行使行政處罰決定權(quán)、行政強(qiáng)制措施決定權(quán)、行政處罰強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。依托現(xiàn)有人民法院的行政庭，單獨(dú)成立行政法院，由行政法院的行政法官根據(jù)行政機(jī)關(guān)的申請，針對違法行為簽發(fā)行政調(diào)查令，行政執(zhí)法人員持行政調(diào)查令對違法行為人或組織進(jìn)行強(qiáng)制性的行政調(diào)查，必要時可以申請行政法官簽發(fā)行政強(qiáng)制措施令，對涉案物證進(jìn)行查封、扣押。由于一切活動都是由行政法官決定，既保證了司法權(quán)對行政權(quán)的時時監(jiān)督，又賦予了行政調(diào)查行為的權(quán)威性。違法相對人的一切拒絕、阻撓調(diào)查行為都可被視為是妨礙司法行為而受到追究，從而解決了現(xiàn)行行政處罰手段過軟的弊端。行政法院通過對行政機(jī)關(guān)收集的證據(jù)和處罰建議的審查，聽取違法相對人的陳述和申辯，獨(dú)立行使行政處罰決定權(quán)。對行政法院做出的處罰決定，只有違法行為人可以上訴。逾期不上訴的行政處罰決定即發(fā)生法律效力，違法行為人必須履行，拒不履行的，由行政法院強(qiáng)制執(zhí)行。
三、行政處罰案件的權(quán)由縣級以上人民政府法制機(jī)構(gòu)行使。縣級以上人民政府法制機(jī)構(gòu)僅負(fù)責(zé)訴訟程序的操作，不參與行政調(diào)查取證，代表國家對行政處罰案件向行政法院提訟。
對現(xiàn)有行政處罰體制的改革，由于涉及到行政權(quán)、司法權(quán)的重新分配，牽扯到許多部門的利益，肯定會有很大的阻力。但這應(yīng)是我們今后改革的方向。我們應(yīng)當(dāng)先從理論上、思想上掀起一場大討論，百家爭鳴、百家齊放，使之更加完善，然后以法律的形式予以確立。只有斷然廢除一切不合理的體制，重新確立一套完善、科學(xué)的運(yùn)作制度，才會使政府在管理社會和經(jīng)濟(jì)事務(wù)中發(fā)揮更大的作用。
參考文獻(xiàn)
1、胡錦光著《行政處罰研究》法律出版社
2、應(yīng)松年主編《行政法學(xué)新論》中國方正出版社
3、鐘明霞《我國行政處罰法的缺陷分析》（《法學(xué)》雜志1998年第4期）
一、執(zhí)罰機(jī)關(guān)龐雜、職能交叉的現(xiàn)象仍沒有改變，而且還被披上一層合法的外衣。
為了表述方便，我們將具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)或被依法授權(quán)、委托的組織成為執(zhí)罰機(jī)關(guān)。在現(xiàn)行《行政處罰法》中，雖然單設(shè)了專門一章對行政處罰的實施機(jī)關(guān)作了規(guī)定，但對現(xiàn)行的執(zhí)罰機(jī)關(guān)混亂的現(xiàn)狀并沒有從根本上予以改變，一些原先從事執(zhí)罰職能的不合法組織通過規(guī)章委托，又變相的取得了執(zhí)罰權(quán)，從過去的不確定法律地位搖身一變又成為合法的執(zhí)罰組織。據(jù)統(tǒng)計，我國約80%的法律、90%的地方性法規(guī)和全部行政法規(guī)、規(guī)章都設(shè)立了行政處罰權(quán)，由此產(chǎn)生了數(shù)量龐雜的執(zhí)罰部門，具體有公安、海關(guān)、工商、稅務(wù)、衛(wèi)生、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、煙草、醫(yī)藥、鹽業(yè)、農(nóng)業(yè)、林政、交通、路政、漁政、海事、教育、民政、郵政、電信等等諸多部門，執(zhí)罰隊伍過多過濫，造成大蓋帽滿天飛，老百姓形容為“幾十頂大蓋帽，管著一頂破草帽”。由于執(zhí)罰隊伍龐雜，不可避免的造成職能交叉、重疊。對某些違法行為，由于執(zhí)法風(fēng)險大，利益小，導(dǎo)致執(zhí)罰部門互相推諉、踢皮球；對某些含金量高的違法行為，執(zhí)罰部門又相互爭權(quán)，競相處罰。同時，由于執(zhí)罰部門過多，又在某些部門形成執(zhí)法人員數(shù)量不足的形象，執(zhí)罰活動靠搞突擊執(zhí)罰、聯(lián)合執(zhí)法來完成執(zhí)法任務(wù)，以應(yīng)付上級的檢查。
《行政處罰法》第十六條雖然規(guī)定國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但因為該法律條款非強(qiáng)制性條款，每個執(zhí)罰部門必然片面強(qiáng)調(diào)自身職能的重要性和專業(yè)性，肯定不愿輕易得將自己的執(zhí)罰權(quán)交由其他部門行使，這樣，執(zhí)罰部門龐雜的現(xiàn)象就不可能從根本上得到改變。而且隨著法律、法規(guī)和規(guī)章的不斷增加，一些新的執(zhí)罰部門就會不斷出現(xiàn)，執(zhí)罰隊伍將更加混亂。
二、行政處罰決定權(quán)交由行政機(jī)關(guān)行使，是導(dǎo)致行政權(quán)力極度膨脹的重要根源之一。
行政處罰是對公民或組織人身、財產(chǎn)、行為的限制和剝奪，是一種懲罰權(quán)，應(yīng)屬司法權(quán)的范疇。而我國現(xiàn)行行政處罰體制是在過去計劃管理體制下逐步形成的，過分強(qiáng)調(diào)了行政權(quán)威，而忽視了國家權(quán)力分權(quán)制衡的原則，一些行政機(jī)關(guān)借助歷史機(jī)遇，獲取大量的行政處罰權(quán)，通過多年的苦心經(jīng)營，不進(jìn)行政職權(quán)遍布公法領(lǐng)域，而且還將觸角逐步伸向私法領(lǐng)域，一行政權(quán)力干預(yù)公民或組織之間的平等主體之間的私權(quán)糾紛。
行政機(jī)關(guān)千方百計爭奪行政處罰權(quán)，一方面是為了表明自己部門的重要性，確保自己在歷次政府機(jī)構(gòu)改革中能夠保住一席之地，這也是政府機(jī)構(gòu)改革似乎走不出膨脹-----精簡-----再膨脹-----再精簡的怪圈的一個重要原因。另一方面，擁有行政處罰權(quán)也能給部門自身帶來一定的經(jīng)濟(jì)利益。我國現(xiàn)有行政執(zhí)法部門的經(jīng)費(fèi)名義上是執(zhí)行收支兩條線，但真正落實的僅是少數(shù)。大多數(shù)執(zhí)罰部門經(jīng)費(fèi)短缺，必須靠上級財政部門的罰款返還來彌補(bǔ)。更有一些執(zhí)罰部門的經(jīng)費(fèi)實行自收自支，靠直接坐支罰款收入來維持。這種財政保障體制就必然導(dǎo)致了趨利執(zhí)法和自費(fèi)執(zhí)法的現(xiàn)象，一些部門不是重在糾正違法行為，而是罰款了事。有的部門甚至希望、鼓勵當(dāng)事人違法，因為這樣才能有錢可罰，由此形成了“養(yǎng)違法”的現(xiàn)象。如某地公安派出所為罰款創(chuàng)收，竟然招聘女做誘餌，釣客來，創(chuàng)造了執(zhí)罰機(jī)關(guān)執(zhí)罰創(chuàng)收的奇聞。利益的趨勢只能驅(qū)使行政機(jī)關(guān)更加愿意濫用行政處罰權(quán)，總是千方百計的保留和爭取更多的行政處罰權(quán)，從而引發(fā)行政權(quán)力的再度膨脹。
三、現(xiàn)有行政權(quán)力不能滿足行政處罰的需要，起不到真正懲罰違法，糾正違法，保護(hù)第三人合法權(quán)益的目的。
現(xiàn)有行政機(jī)關(guān)的大部分行政權(quán)力是與其行使宏觀調(diào)控、社會管理和公共服務(wù)等職權(quán)相匹配的，勸導(dǎo)性、指導(dǎo)性較強(qiáng)，法定強(qiáng)制力相對司法權(quán)而言比較弱。目前，除公安、海關(guān)等少數(shù)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)擁有對人、對物的行政強(qiáng)制權(quán)外，其他機(jī)關(guān)一般不具有這種行政強(qiáng)制權(quán)。而現(xiàn)行行政處罰過程中，又不能沒有上述權(quán)力的保障。諸如現(xiàn)行行政除案件的相對人作偽證；向行政機(jī)關(guān)提供假證；拒不提供有關(guān)材料、信息；拒絕行政機(jī)關(guān)檢查；拒絕接受行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政調(diào)查等諸多現(xiàn)象，在現(xiàn)有行政處罰體制中運(yùn)用現(xiàn)有行政權(quán)力都不可能合法有效的予以解決，尋求司法支持又缺乏可操作性法定程序，導(dǎo)致行政執(zhí)法人員或采取非法手段行使行政權(quán)，或瀆職、失職不作為。這兩種做法都是對法治社會的一種踐踏。要改變這種狀況，必須對現(xiàn)有體制進(jìn)行徹底改革。
我國現(xiàn)有行政處罰案件有相當(dāng)多的都和第三人權(quán)益受到侵害相聯(lián)系。第三人希望國家在對違法行為進(jìn)行處罰的同時，能夠使自己受侵犯的權(quán)利得到救濟(jì)。顯然，這種救濟(jì)最終還需司法權(quán)來保障。而我國現(xiàn)有行政保護(hù)制度中，如商標(biāo)權(quán)保護(hù)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、治安案件人身傷害賠償?shù)龋m然賦予相應(yīng)行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政處罰的同時，可以對涉及民事賠償?shù)牟糠忠徊⒆龀鎏幚恚]有法律最終強(qiáng)制力。而且，一些行政機(jī)關(guān)擔(dān)心引起行政訴訟，也不愿意履行這部分職權(quán)，使這類法律規(guī)定形同虛設(shè)。
而且，現(xiàn)行行政處罰程序所設(shè)置的一般程序，諸如立案、調(diào)查、內(nèi)部法制核審、處罰告知、聽證、決定處罰、強(qiáng)制執(zhí)行、行政復(fù)議、行政訴訟等程序繁瑣，雖然耗費(fèi)大量政府資源，反而很難達(dá)到預(yù)期目的
我們知道，行政執(zhí)法體制必須符合國家權(quán)力分工制衡與協(xié)作的原則要求，必須體現(xiàn)國家意志的唯一性、強(qiáng)制性和有效性。我國目前的政府機(jī)構(gòu)改革雖然蘊(yùn)含著較為深刻的制度創(chuàng)新思想與舉措，但仍是一種過渡性的改革，其直接目的不過是在于解決目前較為突出的矛盾，具有頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳的性質(zhì)，而缺乏前瞻性與預(yù)防性。法律體制改革必須具有前瞻性，行政處罰體制改革也同樣如此。是體制改革遷就于行政處罰現(xiàn)狀，還是行政處罰改革適應(yīng)時代的發(fā)展，確實是一個值得考慮問題。我們應(yīng)該借鑒包括西方法制社會在內(nèi)的所有人類文明成果，結(jié)合我國實際，與世俱進(jìn)，建立一套新的能夠適應(yīng)現(xiàn)代法制社會要求的行政處罰體制，而不是修修補(bǔ)補(bǔ)，應(yīng)付了事。具體而言：
一、將現(xiàn)有執(zhí)罰部門適當(dāng)集中，僅賦予其當(dāng)場行政處罰權(quán)和一般程序調(diào)查權(quán)、行政處罰建議權(quán)。除公安、海關(guān)、稅務(wù)部門外，其他部門執(zhí)法權(quán)全部合并，統(tǒng)一交由各級人民政府行使。根據(jù)我國憲法和各級人民政府組織法的規(guī)定，各級人民政府是國家行政機(jī)關(guān)，享有包括行政執(zhí)法權(quán)在內(nèi)的國家行政權(quán)力。但實際上各級政府的執(zhí)法權(quán)力都分散到政府的各部門手中，造成部門林立，權(quán)力分散。行政處罰體制改革就是要還完整行政權(quán)與政府。將行政處罰案件調(diào)查權(quán)與決定權(quán)分離，是按照行政權(quán)與司法權(quán)分工原則，將行政處罰決定權(quán)從現(xiàn)有行政權(quán)力中剝離出來。
考慮到目前違法行為大部分屬于性質(zhì)輕微的狀況，可以授權(quán)行政機(jī)關(guān)行使相對人沒有異議的當(dāng)場處罰權(quán)，但僅限于案件事實簡單清楚，不需要另行調(diào)查取證，僅處以警告或一定數(shù)額以下的罰款的行政處罰。除此之外，行政機(jī)關(guān)只能依法對違法行為進(jìn)行行政調(diào)查，并提出行政處罰建議。
二、專門成立行政法院，由其行使行政處罰決定權(quán)、行政強(qiáng)制措施決定權(quán)、行政處罰強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。依托現(xiàn)有人民法院的行政庭，單獨(dú)成立行政法院，由行政法院的行政法官根據(jù)行政機(jī)關(guān)的申請，針對違法行為簽發(fā)行政調(diào)查令，行政執(zhí)法人員持行政調(diào)查令對違法行為人或組織進(jìn)行強(qiáng)制性的行政調(diào)查，必要時可以申請行政法官簽發(fā)行政強(qiáng)制措施令，對涉案物證進(jìn)行查封、扣押。由于一切活動都是由行政法官決定，既保證了司法權(quán)對行政權(quán)的時時監(jiān)督，又賦予了行政調(diào)查行為的權(quán)威性。違法相對人的一切拒絕、阻撓調(diào)查行為都可被視為是妨礙司法行為而受到追究，從而解決了現(xiàn)行行政處罰手段過軟的弊端。行政法院通過對行政機(jī)關(guān)收集的證據(jù)和處罰建議的審查，聽取違法相對人的陳述和申辯，獨(dú)立行使行政處罰決定權(quán)。對行政法院做出的處罰決定，只有違法行為人可以上訴。逾期不上訴的行政處罰決定即發(fā)生法律效力，違法行為人必須履行，拒不履行的，由行政法院強(qiáng)制執(zhí)行。
三、行政處罰案件的權(quán)由縣級以上人民政府法制機(jī)構(gòu)行使。縣級以上人民政府法制機(jī)構(gòu)僅負(fù)責(zé)訴訟程序的操作，不參與行政調(diào)查取證，代表國家對行政處罰案件向行政法院提訟。
對現(xiàn)有行政處罰體制的改革，由于涉及到行政權(quán)、司法權(quán)的重新分配，牽扯到許多部門的利益，肯定會有很大的阻力。但這應(yīng)是我們今后改革的方向。我們應(yīng)當(dāng)先從理論上、思想上掀起一場大討論，百家爭鳴、百家齊放，使之更加完善，然后以法律的形式予以確立。只有斷然廢除一切不合理的體制，重新確立一套完善、科學(xué)的運(yùn)作制度，才會使政府在管理社會和經(jīng)濟(jì)事務(wù)中發(fā)揮更大的作用。
參考文獻(xiàn)
1、胡錦光著《行政處罰研究》法律出版社
2、應(yīng)松年主編《行政法學(xué)新論》中國方正出版社
3、鐘明霞《我國行政處罰法的缺陷分析》（《法學(xué)》雜志1998年第4期）
