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內容摘要
本文從范德海德政策建議談起，對公共政策與制度因素關系做了粗線條的探討。認為：制度制約政策，制度對政策是真包含關系；同時，政策的特性決定它并非被動適應制度，而是對制度具有能動的反作用。另外，本文還認為：政策主體對制度有很大影響，在一項制度剛剛被選擇及創立階段，這種影響大部分是正面的；在一項制度已經完全成熟和略顯僵化時，政策主體許多時候對制度起負面影響，而這種影響對制度的沖擊力相當大。
引言
1902年，在泰國政府供職的一位叫J.霍曼?范德海德的荷蘭著名灌溉工程師提出一項政策建議：在泰國湄南河畔的猜那興建一座大型水壩，并隨之提出方案。湄南河谷中央平原當時是泰國出口支柱大米的主要產地。為了進一步提高土地生產率，有必要適應這塊土地地勢坦蕩但需加強灌溉的特點，修建一座大壩和廣泛的運河網。范德海德的政策建議及設計方案正是適應這一需求而提出。但從1902年底到本世紀末1909年間，雖然他屢次向政府官員闡述建議并輔以一項周密的計劃論證建議，該計劃內含政府財政成本和效益（增加了土地稅、水費）的估計數，并用社會成本及效益分析框架作分析，認為：該工程能給泰國帶來大量的凈社會利益。但是，直到二戰后，這項政策建議才真正成為泰國的灌溉政策之一。
為什么給社會帶來凈利益的公共政策不能被采用？為什么最終在二戰后這項政策建議最終上升為政策？事實上，可以提出這種疑問的公共政策建議相當多，范德海德的政策建議只不過是眾多命運乖蹇政策中的一個例子。在這里，政策不僅僅是政策本身的問題，而是涉及到更大范圍的制度的問題。本文將以范德海德的政策建議為例，分三大部分來探討公共政策與制度因素問題。第一部分將探討制度對公共政策的制約關系；第二部分是公共政策對制度的影響；第三部分則探討政策主體對制度的作用。
一、制度制約公共政策
在人類社會歷史發展過程中，從原始社會的氏族公社制度，到今天的市場經濟制度，制度都是人類社會生活中不可或卻的。而政策與制度一樣，也是與人類社會發展伴始終的。制度、政策都是起源于人類自身利益的需要，但具體的產生方式、作用并不同。
首先，個人作為社會性動物，對自己在現實生活中的追求目標是理性的，他追求利益最大化。從這個意義上說，個人是理性人。但理性人不等于正確的人，再加上諸如信息不對稱、成本損耗等等客觀因素，個人利益最大化往往不能實現。適當的制度安排可以彌補個人理性的不足，彌補一些客觀因素的負面作用，使個人利益最大化得到盡可能的實現。但制度出現，并不意味著馬上就可以起到應有的作用，還需在其框架內細化、歸類，制定各種政策來輔助實施。這樣，政策就產生并發揮作用了。
其次，個人雖是理性人，但理性并不能彌補他自然性上的缺撼：個人的生命過程及生活過程中不確定性因素太多，他無法預計生老病死，也無法預計天災人禍。單個人在自然面前是脆弱的，需要合作來減低這種不確定性。而合作使人成為社會人。適當的制度安排可以使社會人的合作更趨合理，更有利于個人在幼年與老年獲得生存保障，更有利于人避免一些天災人禍，并使自己有能力應付一些不可抗力帶來的災難性后果，從而使整個人類社會得以向前發展。但至于怎樣合作，怎樣使幼年與老年獲得生存保障，怎樣應付災難，則是政策所面臨的問題了。
那么，到底什么是制度呢？制度如何制約、真包含政策呢？
制度，通俗而言，就是社會中單個人應遵循的一整套行為規則。更確切的說法，本文采用美國的經濟學家道格拉思?諾思的定義：制度提供框架，人類得以在里面相互影響。制度確立合作和競爭的關系，這些關系構成一個社會，或者更準確地說，構成一種經濟秩序……制度是一整套規則、應遵循的要求和合乎倫理道德的行為規范，用以約束個人的行為。在諾思的定義中，制度是一個經濟學名詞，但同時，制度又是規則、要求和行為規范。因此，制度不外乎是各種具體存在的行為規則、規范的合體。政策作為規劃、社會目標、議案、政府決策、計劃、項目等多面體的表征詞，自然而然不會脫離制度框架，而是從屬于制度框架。
由于制度并非是單一形式的，具體的羅列會使制度顯得紛繁蕪雜。這種情況并非制度分析家們所愿，因此，制度分類是很有必要的。而政策與制度的真包含關系也主要體現于此。
諾思的分類方法，是把制度區分為憲法秩序、操作規則和規范準則三大類。同時，他又指出：這三類并非斷然分開，分界線并不明確。
第一類是規范準則。這是比較特殊的一類制度，它們涉及到“文化背景”（拉坦語）與“意識形態”（諾思語）。它們是憲法秩序、操作規則的背景材料和淵源。這一類制度包括社會所處的階段、文化傳統、國家意識形態以及心理因素等等。它們常常是非明文規定或非條例化規定的，但卻使社會上的人們在潛在的國家強制力下潛移默化。通過這種潛移默化，憲法秩序和制度安排的合法性得到確定。這類制度的特點是“根深蒂固”，變化緩慢，變動不易。
第二類制度是憲法秩序。諾思認為：憲法可以定義為對管理的條款與條件（集體選擇）的規定，這里的管理包括規則的制定、規則的應用和規則的堅持與評判。這一類制度規定確立集體選擇的條件和基本規則，這些基本規則包括“確立生產、交換和分配的基礎的一整套政治、社會和法律的基本規則。”（Davis與North）。人們一般稱之為立憲規則。這些制度一經設定，非經特殊而謹慎的程序，如集體選擇的條件等等；非經特殊的緊急情況，如戰爭、等等，它們不可以變動。當然，這種不可變動并非絕對，只是相對一個長遠期而言的。就長遠而言，沒有一種制度是不可變動的。
第三類制度是操作規則。這類制度是在憲法秩序的框架中創立的，是憲法秩序的具體安排。它包括法律、法規、社團、合同以及政策等等。制度制約公共政策也主要體現于此。政策作為依憲法秩序而制定的具體安排，它的產生、制定、執行無一不受到憲法秩序的約束。弗農。拉坦認為：1、憲法秩序可能有助于自由地調查與社會實驗，或者可能起到根本性的壓制作用。2、憲法秩序直接影響進入政治體系的成本和建立新制度的立法基礎的難易度。3、憲法秩序影響到公共權力運用的方式因而影響到由公共政策引入經濟的扭曲的類型。如果這些扭曲很大，則市場便會顯示出引入的制度變化將發生方向性錯誤。4、一種穩定而有活力的憲法秩序會給政治經濟引入一種文明秩序的意識――一種關于解決沖突的基本價值和程序上的一致性，這種意識會大大減低創新的成本或風險。正是由于拉坦的這四個憲法秩序的觀點，政策作為一種操作規則，必然受制于憲法秩序安排。
由以上的分類我們可以看出：制度對政策是制約關系，是真包含關系。在“根深蒂固”的文化與意識形態下，憲法秩序這一類制度首先得得以安排。由于這些“確立生產、交換、分配的基礎的一整套政治、社會和法律的基本規則”的指導性、宏觀性及缺乏可操作性，政策就來執行操作任務。各種政策把憲法秩序具體化，并在實際執行中不斷完善，逐漸上升為法律、規章；體現到人與人的合作關系，則表現為帶有經濟意味或政治意味的組織、合同、社團等等。而各種政策在制定、執行時又不可逾越“基本規則”的限制，它們在制度框架中“生根發芽”，用具體規則充實整個制度。政策是制度的附生物，隨制度的產生而產生，也隨制度的消亡而消亡。同時，由于制度的指導性及難變動性，有些政策建議雖是可行的、有收益的，但由于制度間的相互牽制，建議不能上升為政策。
我們回到前文的范德海德政策建議上去，查看一下當時的屬制度范疇的背景材料：19世紀末全球資本主義經濟一體化已經形成，泰國作為帝國主義的原料產地與商品傾銷市場，也是一體化中的一員。國際大米價格的上漲，使泰國水稻種植面積增加，從而引起地價實際上漲；泰國政府采用農業研究和灌溉投資的對策來干預地價上漲；同期，泰國一直面臨帝國主義侵略的威脅，軍政機關投資和相關基礎設施（如鐵路）投資也需增加；另外，當時泰國王室及政府高層官員擁有的絕大部分土地在另一Rangsit區，一旦灌溉政策實施，農民會大批從Rangsit區遷往湄南河谷中央平原，政府高層官員的既得利益就會失去。
從這份背景材料中，我們可以很清楚地看出泰國當時的制度中的兩對矛盾：其一為國家安全制度與國家經濟發展制度間的矛盾；其二為保護社會中上層人物與保護國家經濟利益之間的矛盾。這兩對矛盾清楚地凸顯出當時泰國制度框架中的牽制關系。安全要高于部分經濟利益，已受益者不會放棄既得利益，二者一結合，契合點就是給社會帶來凈利益的好政策在制度框架中的牽制作用下被無限期延長。
二、政策影響制度
政策從屬于制度，在制度框架中生成與運用。但政策的特性決定了它并非被動的適應制度，它也不僅僅只有利于制度框架的完善，它還會積極或消極地在制度框架內發生量變，最終促使制度變遷、達到制度創新。用一句通俗的話說就是：政策能動的反作用于制度。
至于政策的定義，我們可以這樣認為，“凡由一定的主體作出，同時對一定的客體產生了一定影響的要求、希望、規定、強制等等都可以被視為主體的某種政策”。政策源于人類自身的切身需要，但它產生于人類在解決比較現實的問題的時候，它是在制度形成后或逐漸形成期中的具體操作。較之制度，它更具有行為特征。而政策的確切定義比較難用精確的語言說明。就眾多公共政策學家的觀點來看，主要有四種極具代表性的說法：
其一，以哈羅德?拉斯維爾為代表，認為政策是一項含有目標、價值與策略的大型計劃。這種觀點強調了政策行為的設計和目標功能。但缺乏具體做法來解決實際問題。
其二，以戴維?伊斯頓為代表，認為政策可視為一種權威性的社會價值分配方案，對某一具體政策而言，這種價值分配將在與政策相關的目標群體范圍內進行。這種觀點強調政策的價值分配功能。但忽視了政策的創造功能。
其三，以托馬斯?戴伊為代表，認為政策是政府意志的體現，是政府選擇作為與不作為的行為。這種說法強調政策是一種政治行為，強調其實踐性。但忽略了作為不一定是政策，或許只是一種“做法”。
其四，以詹姆斯?安德森為代表，認為政策是政府的有目的的活動過程，是一個過程概念，表現在政府為達到某種目標而采取的一系列可操作的活動。這種觀點強調政策的實證性和動態性。但忽視了政策執行過程的重要性。
事實上，政策不僅僅是計劃和目標，也不等同于價值分配，更不等同于政治行為，同樣也非只是操作性和動態過程。政策應當是它們的集合，以上四種觀點只不過是政策不同層次的形態表征而已。政策是制度框架中的“磚石”，它是“廣義的規劃”。這種廣義的規劃是靈活多變的，具有很強的適應性。同時，政策由于其“潛移默化”的特征，使它又成為相對恒定而持久的政府決策。這是政策的本質屬性。與政策的起源密切相聯，政策是人與人合作中的一種“契約”，是有關集體成員的一種默契，是要求所有成員在給定的環境中能預測其他成員的行為準則。但這種政策又不等同于法律、法規。雖然法律、法規也近似于一種“契約”，也可以在給定環境下預測他人行為，但政策并沒有明確規定違反契約將會受到多大程度的懲罰。但同時也如第一部分提到的，許多政策會逐漸上升為法律、法規。懲罰程度會被明確規定。在大多數情況下，政策與法律間并沒有明確的區分，甚至可以說法規、法律是政策的法律形態。
很明顯，從上面可以看出，政策具有目標特征、行為特征、靈活多變特征、實證特征以及法律特征，也正是由于這些特征，決定了政策是能動的反作用于制度框架的。
（一）、政策具有很強的目標特征。它是為了解決人類自身需要而產生的。任何一項政策，都是在制度框架下細化的目標的指導下，制定其內容形式，然后加以執行、評估等等。在執行過程，要多方考察，看它是否偏離原來的目標。也正是由于這種很強的目標特征，原有制度得以強化，制度框架得以完善。也同樣是由于很強的目標特征，政策在執行、反饋中也會波及到原先目標，會使政策執行主體意識到目標的欠缺或偏頗。經過一系列程序，使目標有所糾正，進而鞏固和完善制度的分目標。
(二)、政策的行為特征是指政策本身是在實踐中完善、成型的，具有很強的實踐性、操作性。任何一項政策制定出來都不是面面俱到、事事料到的。因此政策的最終成形是人們在實踐中加以操作并完成的。但這種行為特征不僅僅是一種被動執行行為，而是根據實際情況實事求是的執行的。因此政策雖有目標，但為了更趨于理性化，往往在政策執行中變動目標，甚至影響其他目標，為制度增加新鮮“血液”，促進制度創新。
(三)、政策的靈活多變特征，是相對于憲法秩序和制度安排的較長期穩定性而言的。由于政策是為制度服務的，制度變遷必然會引起它的變動。但同時由于其靈活多變，也就是執行反饋的靈活性，使它更容易促使正處于量變最高點的制度走向質變，使制度創新得以實現。
(四)、政策的實證特征是指政策作為一個完整的從發現政策問題――提出解決方案――評價各個方案――選擇最優方案――執行所選方案的活動過程。由于這個過程的邏輯性很強，大多數政策相對于制度要求是比較合理和可行的，可以稱之為“好的政策”。但這并不意味著正確發現問題就可以有正確的解決方案。政策主體往往由于自身的因素，如素質、信仰以及心理等等，另外加上信息不對稱、交易成本認識等等的不同，政策極有可能是無效率的，是“壞的政策”。只要這個“壞的政策”實行時間足夠長，就可能嚴重影響制度安排，不是破壞，便是突變，進而影響到制度變遷。（五）、政策的法律特征是指政策逐步完善，逐步合理，可以上升到法的階段，成為法律或法規。政策的法律特征在人類的政治發展過程是相當普遍的。在相當長的一段歷史時期內，國家和社會的公共權力無論在法理上還是現實中都是為少數人壟斷的。這少數人提出的政策甚至不需要任何程序就可上升為國家法律，隨后的資產階級革命，打破了這種“金口玉言”式的立法狀態，政策更多的以法律、法規形式出現。這一方面促進了制度框架的鞏固，但同時也使得制度框架變得僵化起來。人們的意愿往往不能實現，而改變起來又不容易，各種制度安排間必然會產生不均衡，從而引起制度變遷或制度創新。用諾曼.尼科爾森的話來說，就是：“制度變化正是依存于政治和經濟力量相互作用的‘政治經濟’事件”。
我們再回頭去看范德海德政策建議。在這項灌溉政策中，目標是相當明確的：為給湄南河谷中央平原提供灌溉服務，給泰國帶來大量的凈社會利益；行為特征則體現在這項政策是應外部環境的變化而提出的，即怎樣對付大米出口激增后土地價格的上漲問題；而其動態或實踐性則體現于這項政策從開始到論證結束后，范德海德設計方案的出臺。因此，這項灌溉政策建議雖然在1902年到1909年間屢遭否決，但其生命力卻很旺盛。各個制度安排間的相互牽制，雖然有暫時的妥協――灌溉建議不被接受。但是，在出現新的制度安排，即二戰后世界和平趨勢加強，亞洲地區民族國家逐漸獨立，開始謀求自身的發展，同時，世界銀行也給予相應的支持，這項孕育在舊制度內的政策建議終于被采納執行，范德海德設計的水利工程也終于得以完成。在這個例子中，我們固然不能說灌溉政策極大地影響了制度，但作為一個“好政策”，它確實是在影響著關鍵性的經濟制度的運行的。它開始沒有被采納實施，但在無形中，并沒有人否認它的真正價值。
三、政策主體對制度的影響
制度是一個社會中單個人應遵循的一整套行為規范，而政策則是在制度框架下行為規范的細化與執行。政策體現并執行著制度。而政策是由人制定并執行的的。一般而言，政府的高層官員以及官方機構是政策制定與執行的主體。我們把他們稱之為政策主體。不可避免地，政策主體要對制度框架產生很大影響。這種影響，既可以是正面的，也可以是負面的。通常情況下，政策主體對制度起正面影響，他們在維護、鞏固和完善既有制度。然而，一旦負面影響出現，由于政策主體的特殊地位，將會對制度產生極大沖擊力。本文中主要探討政策主體對制度的負面影響。
（一）、依據西奧多?洛伊的類型學，政策可以分為分配政策、再分配政策、調控政策、和基礎性政策。諾曼?尼科爾森分析，這種類型劃分的標準有兩個：
（1）、強制的程度。
（2）、對個人影響的直接程度（相對于個人選擇的環境）
也就是說，個人在運用公共權力對政策進行選擇時，他會考慮到這種政策的強制性有多大，更重要的是對他自己直接或間接的收益或限制為多大。這兩個標準，決定了政策主體在制定與執行政策時并非是十分順從、一心一意的服務于大的制度框架的。他們為了自己的利益可以曲解目標，變動執行。其后果就是需要有另外的制度安排來協調這種不和諧。
制度變異應運而生。而這種變異可以是好的，也可以是壞的。
（二）、制度對政策具有真包含關系，使得政策主體與制度的關系相當微妙：政策主體更類似于制度框架中眾多的“建筑工人”，而制度則類似于“建筑工程師”。本來一座大廈的設計、指揮是由建筑工程師來進行的，但由于“制度”在此等于一個盲人工程師，他心中有數，也會有別的工段長給他介紹情況，但還由于看不到真實的大廈進展情況而有些束手無策。而建筑工人則一方面按工程師的設計進行，以免大廈全傾傷及自己，另一方面又會考慮到各自的利益，或偷工，或減料，這種集體選擇方式產生了異化。再加上集體選擇本身的局限性，如從眾、冒險心態等等，從而造成“政策主體”中集體選擇相當困難，結果往往是相互妥協，妥協的后果就是制度內部的不均衡，制度逐漸發生變遷。
（三）、政策對制度的能動的反作用，使得政策主體在保護原有制度和反對原有制度上具有很大的主動權。一個政策問題產生后，由于其觸及到制度框架或制度框架中其他具體制度安排時，政策主體認為有必要介入時，政策問題就會被立案及至制定對策并付諸實施。一般而言，介入的必要性取決于國家本身的費用利益計算，其中應充分考慮到社會取向。但由于制度本身具體條件的約束，首倡政策的主動權一般都掌握在政策主體手中，而非一般的看到此項政策優勢的普通人手中，所以在一項有利于制度框架穩定和逐步創新的政策建議提出來后，由于政策主體的傾向性不同，這項政策建議并不一定能上升為政策并執行。可以說，政策主體的作為與不作為對制度變遷也有很大影響。
（四）、制度框架的龐大，制度安排的繁多，必然使各項具體制度間產生一些“真空”地帶。這樣，對那些屬于精英類政策主體而言，就會看到如何使自己制定的政策更有利于自身的利益的機會。雖然在公共行政領域內政府機構應以追求社會效益、維護公平與正義為目的，但作為政策主體的是人。人不可能個個都是高尚的，在一個以維護上層人員利益為目標的制度框架中，政策主體極可能鉆政策“真空”的空子，制定一些貌似合理而事實上不公平的政策，也會否決一些貌似與大目標有沖突而事實上很合理的政策，進行政策“尋租”。這種現象更常見于發展中國家。產生這種現象的更深層次的制度原因，正如美國政治學家文森特?奧斯特羅姆等人指出的那樣：
（1）、發展中國家的執政的政治集團和軍事集團往往具有集立法、行政、司法、經濟、軍事、輿論等權力于一身的傾向，這一方面使得國家的政府部門迅速膨脹，助長不負責任和辦事不求效率的作風；另一方面形成政權部門對于經濟過程的過多干預，甚至出現政治和軍事集團代替經濟部門作出經濟選擇的情形。
（2）、發展中國家一方面不得不較多考慮滿足社會基本的生活生產需要而實行無償或低價的物品與服務的分配，另一方面有往往無暇顧及各方面制度的健全與完善，對于政策主體更多強調職業道德自我約束而較少重視法規的管束。從而為這些人“尋租”提供機會。
（3）、發展中國家的公共部門往往過于單一化，不允許具有共同體特色的公共部門或公共組織的存在，即使出現了自發的共同體公共組織，也常常由于缺乏法律保護而遭夭折；共同體為自身提供公共物品的努力也可能遭到政策主體的反對而失敗。
以上談論的都是政策主體對制度的負面影響。當然，我們不會否認政策主體的正面影響是主流。只是政策主體事實上也是制度創立與選擇的主體。一旦負面影響產生，就不僅僅是政策本身的問題，而是波及制度本身。研究其負面影響遠比說明正面影響有用的多。在制度創立初期，政策主體會通過政策的制定與執行維護和鞏固制度，使制度框架更加完善。但如同任何新事物一樣，一旦制度完全定型，人們就會熟視無睹，他們會尋求一種制度框架中的個人發展。所以政策主體目標異化，政策主體與制度主體（主要指制度的創造、選擇者）已經分離，負面影響不可避免。促使制度變異。
泰國湄南河畔的灌溉建議事實上就是由非政策主體提出、但遭政策主體否決的一項政策建議。政策主體即泰國政府的高層官員們在Rangsit區擁有大量土地，在Rangsit區，政府曾做過大額灌溉投資，興建Pasak水利工程，同時，該區還是泰國第一座水稻試驗站所在地。不言而喻，泰國高層政府官員是原先灌溉政策的受益者，他們對原先的政府采取的提高土地生產率的政策是滿意的。他們對旨在維護他們上層人員利益的制度的政策是同意并執行的。但到范德海德水利工程建議提出后，這項工程雖然有利于全社會收益，但由于它觸動了政策主體的利益，這種干預影響損及政府要員的利益時，這項政策建議就只能是建議，而不能上升為政策。二次世界大戰的巨大影響，使得泰國原先的制度已經變遷，政策主體也不在是Rangsit區的收益者，權衡考慮，這項政策建議才真正成為政策。
結論
論文關鍵詞：高校，貧困生，資助
1993年國務院關于《中國教育改革和發展綱要》的實施意見指出：積極推進高等學校和中等專業學校、技工學校的招生收費改革和畢業生就業制度的改革，逐步實行學生繳費上學，大多數畢業生自主擇業的制度。此后，上大學免費制度在我國逐漸成為歷史。近些年我國城鄉居民以及行業之間收入差距進一步拉大，高校學費也日漸增長，高校貧困生問題越來越成為社會關注的焦點。
據有關部門統計，1996年全國高校貧困生大約有幾十萬，1999年有100萬，2006年有400多萬。2009年達到了527萬，占全部在校生總人數的23.06%；家庭經濟特別困難的學生有166.1萬，占全部在校生總人數的7.27%。從以上數字可以看出，高校貧困生數量呈逐年上升的趨勢。
一、高校貧困生問題引起了國家的高度重視，近幾年陸續出臺了一系列資助貧困生的措施
2007年《國務院關于建立健全普通本科高校、高等職業學校和中等職業學校家庭經濟困難學生資助政策體系的意見》（國發[2007]13號）及其配套辦法頒布實施后教育管理論文，國家在高等學校初步建立起了國家獎學金、國家勵志獎學金、國家助學金、國家助學貸款、勤工助學等“獎、貸、助、補、減”有機結合多元混合的高校貧困生資助政策體系。
1．國家獎學金和助學金制度
中央設立國家獎學金，用于獎勵高校在校生別優秀的學生，每年獎勵5萬名，標準為每生每年8000元。中央和地方共同設立國家國家勵志獎學金，用于品學兼優的家庭困難學生，資助面平均約占全國高校在校生的3%，資助標準為每生每年5000元。另外專為家庭經濟困難的學生設立國家助學金，資助比例約占全國高校在校生的20%，資助標準為每生每年2000元。
2. 國家助學貸款和生源地信用助學貸款
國家助學貸款和生源地信用助學貸款是由政府主導、財政貼息、財政和高校共同給予銀行一定風險補償金，銀行、教育行政部門與高校共同操作的，幫助高校家庭經濟困難學生支付在校學習期間所需的學費、住宿費及生活費的銀行貸款。助學貸款是信用貸款，學生不需要辦理貸款擔保或抵押，但需要承諾按期還款，并承擔相關法律責任。
3．勤工助學
勤工助學是指學生在學校的組織下利用課余時間，通過自己的勞動取得合法報酬，用于改善學習和生活條件的社會實踐活動。國家設立專項資金用于參加勤工助學的學生，參加勤工助學的學生工作時間原則上每周不超過8小時，每月不超過40小時。按月計酬的崗位以每月40個工時的酬金原則上不低于當地政府或有關部門制定的最低工資標準或居民最低生活保障標準為計酬基準，可適當上下浮動。按小時計酬的崗位每小時酬金參照學校當地政府或有關部門規定的最低小時工資標準合理確定，原則上不低于每小時8元人民幣。
另外國家資助政策體系還包括“綠色通道”、學費減免、國家助學貸款風險補償、校內無息借款、校內獎助學金和特殊困難補助等。
國家資助政策的實施具有重要的意義，在一定程度上減輕了貧困生家庭的經濟負擔，緩解了貧困生因較高學雜費造成的生活壓力，基本保證了他們順利完成學業。資助政策讓貧困生強烈地感受到黨和政府的“以人為本”的教育關懷理念，增強了他們為人民服務，報效社會的感恩意識。據筆者做的一份關于關于貧困生的調查顯示，70%以上受資助的貧困生對國家資助政策表示滿意。
二、我國貧困生資助政策需要進一步完善
但是，目前我國高校貧困生資助政策體系還不夠完善教育管理論文，仍然停留在“無償資助為主，有償資助為輔”的階段。國家助學貸款的主體地位沒有得到發揮，貧困生參加勤工助學的積極性不高，對國家助學金的依賴性心理較重，貧困生自我脫貧的“造血功能”不足，另外國家資助政策在具體落實時也存在偏差，這些都需要進行改革和不斷創新，從整體上看，目前我國貧困生資助政策存在以下幾個較為普遍的問題。
第一，貧困生認定存在問題。
教育部、財政部在1993年的《關于對高等學校生活特別困難的學生進行資助的通知》中提到，所謂貧困生，是指國家招收的普通高等學校學生中由于家庭經濟困難，無力支付教育費用，或支付教育費用很困難的學生。高校在向新生寄送錄取通知書時，同時寄送《高等學校學生及家庭情況調查表》，在每學年結束之前，也向在校生發放此表。主要內容有兩項，一項是家庭成員情況，要求填寫職業、年收入和健康狀況；另一項是影響家庭經濟狀況有關信息，內容有家庭人均年收入狀況、家庭遭受自然災害和突發意外事件以及家庭成員身體狀況、失業情況等。如果學生能夠如實填寫上述內容，學生家庭所在地鄉鎮或街道民政部門能夠負責任地實地考察后加蓋公章予以確認，貧困生的認定應該不成問題。事實上，很多學生不實事求是地填寫信息，再加上民政部門把關不太嚴格，致使學生入校或開學后虛假家庭情況調查表如雪花般飛往學校，給貧困生的認定工作帶來困難，畢竟學校也沒有條件去學生的家鄉逐一做調查。據筆者做的調查顯示教育管理論文，65%的學生都認為自己周圍有虛假的“假貧困生”。
另外貧困生資助程序也存在不合理的地方。大部分高校在貧困生認定中采取名額分配的方法，學校將總名額按人數分配到院系，院系再將指標分配到班級，沒有按照所在班級的實際貧困生數進行資助。這樣勢必造成資源分配的不公，結果使得原本不需要資助的學生得到了資助，而較多貧困生的班級卻很多人得不到資助。
第二，勤工助學崗位缺乏，學生勤工助學的收入偏低，報酬未按國家規定執行，校外勤工助學的資源開發不足。
據了解，很多高校勤工助學的工資每月每生大約200元，有些甚至低于這個數，遠遠低于國家規定的當地政府或有關部門制定的最低工資標準或居民最低生活保障的標準。并且勤工助學的崗位技術含量較低，大多為衛生清潔崗等“勞務型”崗位，未能充分發揮學生專業優勢和自身特點，因而學生參加勤工助學的積極性不高。很多高校還引進了物業公司管理校園，也與勤工助學的學生形成了“爭飯碗”的局面。目前貧困生勤工助學主要利用的是校內資源，豐富的社會資源還未得到充分的利用。
第三，貧困生雖然獲得了物質資助，但缺乏必要的心理救助。
調查發現貧困生普遍存在心理自卑現象，很多貧困生的金錢觀、價值觀和人生觀發生扭曲，自我調控、承受挫折、適應環境的能力較差。貧困生在接收物質救助的同時，精神上卻無法脫貧。大部分高校都設有學生心理咨詢室，但因貧困前來尋求心理救助的人寥寥無幾。貧困生的心理教育工作缺乏穩定的機制保障，很容易造成有事臨時解決，沒事無人過問的被動局面。2007年發生的云南大學馬加爵殺人案便是貧困生心理問題引發的典型案例。
第四，目前我國的貧困生資助體系缺乏全社會的參與。
解決上述存在的問題還需要教育主管部門和高校不斷地摸索教育管理論文，令人可喜的是國家財政性教育經費在逐年提高，2009年達到了12231.09億元，比上年增加了0.26個百分點，全國普通高等學校生均預算內事業費支出為8542.30元，比2008年的7577.71元增長12.73%。2007年國家推行的在教育部直屬師范大學實行師范生免費教育制度也為千萬貧困學生帶來了免費接受高等教育的福音，可以預見將來免費學校免費專業的覆蓋面一定會繼續擴大。2006年教育部設立了全國學生資助管理中心，現在很多高校都設立了學生資助辦公室，建立了貧困生檔案，并成立了評定貧困生的監督機構，這些都是積極有益的探索。
三、結語
資助優秀貧困大學生成才是我國科教興國和人才強國戰略不可或缺的重要組成部分，對促進我國高等教育公平的實現，促進高等教育持續健康發展，構建和諧校園，創建和諧社會都具有重要的意義。貧困生資助政策體系是一個長期、規范、系統的制度設計，是治本之策、長遠之計。在國家政策的有利扶持下，在全社會的共同努力下，相信未來的資助貧困生政策會更加程序化、法律化和制度化，一個健全完善的高校貧困生資助體系在不久的將來一定會實現。
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關鍵詞：新背景；教育管理；體制政策
教育無小事，事事皆育人。在教育發展的過程中，對教育的管理體制是功不可沒的。教育的管理主要體現于用合適的管理方式對教育資源進行合理的分配。使教學高效的運營。而政策的改變是非常有必要性的。是國家的政策制定者根據世界的形式與環境，做到與時俱進的這一目的。任何國家都是重視教育的，一個良好的教學環境是立國之本，是為國家培育棟梁的一個搖籃，所以一個能重視教育的民族是一個不斷進步的民族，是一個奮發的民族。而教育管理體制的不斷創新與改革可以使教育教學更加高效的運行下去，得到一個良好并長足的發展。這一意義對我國的現代化建設有著重要的影響。
一、政策調整的意義與解析
在我國改革開放以來，我黨對其行政管理體制進行了不斷的改革與創新，確立了我黨早日步入快車道，并加快進程的這一偉大目標，而在政策的不斷調整下，我黨建立了更加高效的親民的政府管理體制，而教育管理體制也在其熏陶下有條不紊的飛速發展。為我國全面培養人才全面建設社會主義貢獻了巨大的力量。同時在新的社會時代背景下也可以與時俱進不局限于過去。開創新的未來篇章。
二、教育管理體制改革的必要性
在我國歷年來的教育管理體制的變動中教育體制是最佳的受益者，我們可以觀察到其中的規律，隨著教育管理體制的不斷改革，教育不在集中于其中一點，開始變得不斷的權利下方于地方，對其管理以及教育權限進行不斷的擴大，給予了地方權利的不斷擴大，使其更加有自主教學教育的培訓能力，更多的可以體現在教育模式的不斷改變之中。良好的更教育模式可以使教育變得更加個性化，正應了那句老話“因材施教”，根據不同的學生可以定制不同的學習計劃。使學生們的生活變得更加完善，不會因為應試教育而變得視野狹窄，并磨滅了學生對學習的興趣。并且對老師的工作量也有所減輕。
三、教育管理體制改革注意事項
雖然我國的教育管理體制在國家的發展，與社會的關注下，已經得到較大的進步，但仍然存在與些許注意事項。發展必然伴隨著改革，而改革必然時期進行變化，變化就會有新舊矛盾問題的產生。由于政府下放了權利，使教學不在全部依賴于政府，讓教育進行多元化多樣化的發展，所以出現了一些民辦學校。但是有些學校的出現極大的增添了教育的無序性質。變相的收取高額的學費，做出“出國”承諾等。這些學校缺乏有效的管理，破壞了教育教學的秩序。所以有關部門應該把握尺度對其進行改良，改善。增強其教育的有序性。保證教育可以良好的貫徹與落實于基層人民和廣大群眾。使教育的普及率得到提高，增加國民教育教學的素質，提高國民的文化水平以及道德修養。
四、加強對地方教育體制改革的落實
教育的普及已經傳播到了我國的各個角落，但是省級以下的教育體制改革還應該有待加強，應該對地方上的教育體制進行完善和充實，使其擁有地方特色。旗幟化鮮明。責任分化更為明確。遵守教育法律的前提下完成個性發展這一轉變。為學生的多元化學習奠定基礎。改變應試教育所帶來的缺陷。
五、其他國家對教育體制改革給我們帶來的啟示
在一些其他的國家里學校與政府是分開管理的。政府依照法律法規來制定，其他則有學校的法律負責人進行統一管理。讓正規社會群體對其進行督促和檢查。雖然我國的體系可能和其他國家的體系不盡相同，但是也有其參考的價值。我國也對其進行了部分的調整，把學校變成事業。我認為這是解決目前教育秩序混亂的一計良藥。督促了學校的辦學效率，提高了辦學質量。減輕了政府壓力與負擔。更可以通過市場機制來對教育進行一個良好的運行。以少量的經費投入就可以回報更多的高標準與高質量的學校進行良性的競爭與參與。
六、教育體制改革需要進行的完善
雖然我們的教育事業已經進入了快車道，高速發展與運營階段，但仍有個別欠缺需要完善比如說信息系統的完善便是尤為重要的。在信息化不斷發展的今天，大數據時代所帶來的便捷也讓人們感受到了他所帶來的好處，于是也應用于各個行業當中，在國外的有些地區已經使用信息化教學。并且發展的如火如荼。事實已經向我們證明這一定是未來教育的必要發展趨勢之一。所以對信息化平臺的建設與完善也需要盡早落實，并且貫徹實施。同時檢查督辦機構的完善與監理對教育改革也很有幫助作用。加強對學校的監督與檢查，提高辦學質量與辦學效率，減少錯誤的發生，所以說對監督設施的完善也非常重要。顯然上述需要完善的完善的問題需要一步步的去落實，不可以貪功求快。要穩扎穩打完成這一偉大的發展目標。
七、結束語
教育是立國之本，人們受教育的程度關系著未來國家的強大與否，而大數據時代到來為教育事業的多元化個性化進行了更加豐富的渲染，填充了我國應試教育下所遺留的空白，增強多元化的教育事業發展，對現有的問題進行及早的分析與解決。對教育改革所欠缺的漏洞可以盡早的完善，更加高效的提高管理水平，以增加教育教學質量，讓學生可以享受更科學管理所帶來的高效教學。增加學生們對學習的積極性，早日實現我國教育強國這一主要目的。為我國現代化建設增光添彩。
作者:趙明旭 單位:趙明旭，西京學院
參考文獻：
1價值理念的缺失
政策的出臺尤其是公共政策的出臺一定要全面考慮其出發點，遵循的價值理念既要有效率的追求又要符合公共管理的基本原則，即公共性。要以社會公共利益作為出發點，全面考慮公共政策出臺的合理性及其影響。顯然重大節假日免收小型客車通行費在當前我國并不合時宜。首先，沒有考慮效率的原則，顯然在出行的高峰時期進行免費通行進一步導致擁擠，也間接導致交通事故的增加。此外，這項政策的收益者也并非大多數的老百姓，而是有車一族。這樣，其公共政策的效率原則和公共性的價值理念都有所缺失。
2收益主體的偏失
公共政策的主體可以廣義的包含制定主體和受益主體，即政策的制定者和政策的受益者。公共政策是關乎絕大多數人的，顯然，一項公共政策的出臺應該考慮到大多數人的利益，并且在公共政策的制定上也應該盡可能的進行聽證、民調，獲取普通民眾對于政策的態度，并讓普通民眾參與到政策的制定和實施過程中去。顯然重大節假日免收小型客車通行費的這一政策并沒有考慮公共政策主體公共性的問題，而是單純的由政府制定政策，收益對象也并非絕大多數的普通百姓。
3制定-實施的系統偏差
2012年7月24日，在毫無征兆的情況下中國政府網《國務院關于批轉交通運輸部等部門重大節假日免收小型客車通行費實施方案的通知》，國務院已同意交通運輸部、發展改革委、財政部、監察部、國務院糾風辦制定的《重大節假日免收小型客車通行費實施方案》，對重大節假日免收小型客車通行費。這一政策的突然出臺顯然是部門高層探討的結果。我們姑且不討論其他方面的合理性，但就這一政策的制定、出臺而言，我們很難看到聽證、民調這樣的修飾，換句話說，這樣政策完全屬于所謂的“密室政策”，由幾個決策人或者決策部門單方面的制定了決策。同時在實施的過程中并沒有循序漸進，先進行試點再鋪開，這也不符合政策制定的邏輯，這樣的政策從制定到實施出現的單方面的行為，顯然是違背公共政策公共性的。
4利益-結果的偏差
我們強調人都是理性人，理性人的一個重要標準就是通過利益或者結果來評判行為。同樣，我們對于公共政策的公共性的評判也應考慮利益-結果這一標準，即誰獲得了實際利益，有什么樣的實際結果。重大節假日我國收費公路免費通行這一公共政策的實施就熱議不斷。毋庸置疑，這項政策的出臺是一項惠民政策，是一個好的政策，但是我們從公共管理的公共性角度而言，尤其是考慮其利益和結果后，我們發現不能如此簡單的進行評價。首先我們考慮這項政策的利益獲得者，毫無疑問是有車一族，在重大節假日普通百姓出行不會因為這一政策得到任何實惠，而普通的無車族才是這個社會的主體，相對而言卻是明顯的弱勢群體，一項政策的出臺不考慮大多數人的利益，不考慮弱勢群體的利益，而考慮少部分上層社會人士的利益，那么這項政策的出發點就值得商榷了。我們再來看這一政策導致的結果，中秋、國慶雙節疊加，道路嚴重負荷，原本的收費公路這一排他性的公共產品變成了擁擠性的公共產品，開車上路的人所獲得的效益遠遠沒有平時收費時的水平，這顯然是對公共產品規律的扭曲，一項不代表大多數人利益的、扭曲了公共產品規律的政策，其公共性已經發生了偏失。
二公共政策公共性的矯正
1價值體系的重新確立
公共政策應該始終堅持公共管理的效率原則也應不失公共性的根本。始終明確公共政策的出臺應該以社會公共利益作為第一考慮要素。在觀念層面，要樹立為人民服務的理念，促使各級政府部門和公務員個人將公共性和公共利益作為政策執行的出發點，并成為規范自由裁量行為的指導精神。
2民主參與機制與良好的政策執行途徑
公共政策制定和實施過程的公共性決定公民應該讓盡可能的參與公共政策的制定和實施過程，這就需要民主參與機制與良好的政策執行途徑。公共政策制定前可以進行聽證和立項調查，政策實施中要不斷進行反饋調查，以保證公共政策公共性不發生偏失。
3監督評估和反饋機制
本文認為，上述現象的出現確實可能使我們吸引外資的過程進入一個新的轉折期，但不能把引進外資的問題與中國市場結構、中國本地企業的發展問題割裂開來考慮。引進外資的問題不是孤立的，因此解決問題的思路也就不僅僅在外資政策的單一方面。本文意在借鑒國際FDI(外商直接投資)溢出效應研究成果的基礎上，結合我國的實際情況，深入探討我國吸引外資出現轉折的內在理由，從而為進一步的政策制定提供依據。
我國外資溢出效應充分時期的內在原因
雖然在宏觀層面外資的作用也存在一定的問題，但總體來講，外資對我國經濟增長、外貿增長以及就業等方面的貢獻仍然會持續，因此，問題的焦點主要凸顯在行業層面和企業層面。為了從機制上探討吸引外資轉折期的可能出現，我們認為有必要對2004年前外資溢出效應非常充分的時期進行剖析，從而理解出現轉折的內在理由。我們認為，外資對我國的行業與企業產生充分的溢出效應有其深刻的市場背景和企業競爭能力變遷以及政策限制等方面的內在原因。
第一，市場環境：需求層次限制了外資優勢，降低了本地企業的進入門檻
中國改革開放帶來的經濟增長創造了內需市場的繁榮，這種擁有十幾億人口的消費市場無疑對跨國企業是極具誘惑力的。然而，雖然我們擁有8％以上的經濟增長速度，但就實際的消費水平而言，與國際市場需求相比，仍有明顯的差距。國內研究FDI的學者江小涓對我國制造業的研究發現，1997年跨國公司對中國轉移母公司最先進產品和技術的比例很低，直到2001年以后這種狀況才發生了轉變。這種水平較低的技術也被稱為“適用技術”，其適用性無疑是適用于我國當時的市場需求層次。可以想見，在當時的市場環境下，即使外資有能力采用更先進甚至是最先進的技術，我國的市場有效需求也難以消化相應的產品，于是，在這種狀況下，外資所展現的技術優勢受到了我國市場需求水平的限制。與此同時，從我國本地企業的角度來看，雖然受外資企業的威脅，但外資企業在本地市場展現的優勢并不是高不可攀的。例如，我國電視機行業，經過了1978年至1990年間大規模國外成熟技術的引進以及90年代以來對引進技術的消化、吸收與創新，產生了如TCL、康佳、長虹等大型的本地彩電生產企業，目前在CRT彩電的國內市場，雖然也有老牌的外資彩電企業的參與，但我國的大型本地企業已占據了市場的絕對優勢。由此看來，我國本地市場較低的需求層次，事實上不僅限制了外資企業先進水平的發揮，同時也降低了我國本地企業的進入門檻，有助于我國本地企業的快速起步。
第二，競爭態勢：外資企業的競爭劣勢相對于內資企業的競爭優勢
正如國際管理理論所闡述的，投資于東道國的國際企業與東道國的本地企業在競爭能力方面各有優勢。一般而言，國際企業相對于東道國的本地企業往往具有(技術和資本)所有權優勢(Dunning，1993)；而相對于國際企業，東道國的本地企業也因熟悉本地市場、擁有本地渠道和關系網絡等具有一定的本地優勢。這一早在80年代就被國際管理學界的學者們發現的基本規律，對于進入中國的外資企業也毫不例外。中國市場雖然廣大，但內部結構非常復雜，收入差距、條塊分割、習俗多樣，hn之我國轉型經濟等多種因素都構成了市場環境的復雜性，對于任何跨國企業，這些都是需要學習和了解的，這種學習和了解都需要相當的時間。例如，沃爾瑪進入中國市場，需要花大量的時間詳盡地考察當地人們對生活必需品的需求，否則就無法使在其超市出售的幾萬種商品滿足中國老百姓“一次性購物”的需求。事實上，當沃爾瑪剛進入深圳的時候，這一方面表現得并不出色。其主要原因，還是中國超市琳瑯滿目的消費品更加貼近市民生活的需要。與此相類似，本地銷售渠道的建設是進入中國時間不久的外資企業的又一軟肋。2000年以來，國人目睹了我國手機制造業的迅速興起，其中我國本地企業最值得炫耀的就是其分布廣泛并且經營有效的銷售網絡。盡管我國的手機行業是在外資企業進入后才發展起來的，像諾基亞、摩托羅拉等外資品牌也已家喻戶曉，但如TCL和波導等民族品牌的手機企業仍然是一飛沖天，其銷售網絡的成功運作為其打下中國市場的半壁江山立下了汗馬功勞。事實證明，本地企業對本地市場的了解以及本地銷售網絡的優勢確實是與外資企業競爭過程中的制勝法寶，如果用中國人的思想解釋，其道理與古時“田忌賽馬”如出一轍。
第三，外資政策：外資競爭優勢難以迅速發揮
在我國的開放初期和中期，為了一方面達到引進外資先進技術和管理經驗的目的，另一方面又使外資不至于對我國的行業和企業造成太大的沖擊，我國采取了逐步開放的外資政策。如果從競爭分析的角度來考察這種政策的現實作用，我們不難發現，這種政策客觀上限制了外資企業競爭優勢的發揮。我們知道，像沃爾瑪這樣的世界零售巨頭，相對于國內的零售企業，它巨大的競爭優勢源于其擁有超強的資本實力、全球零售業運作的成熟管理經驗以及出色的IT系統的支持。對于超市這樣一種商業運作模式，從單店經營來看，似乎并不需要太多的資本和太復雜的管理技術，然而，其綜合的競爭優勢則體現為在資本能力支持下的開店數目，以及由于規模經濟和IT系統支持下的整體有效運作所創造的成本與價格的優勢。我國外資政策對外資企業開店地區以及在同一地區內開店數目的嚴格限制，恰恰割斷了這種經營模式中資本聯系的紐帶，從而致使外資企業的資本實力難以發揮。
第四，綜合效果：內外資綜合能力差距較小，適于充分競爭和學習，便于外資企業產生溢出效應
綜合以上各個方面，我們發現，在我國開放初期和中期，雖然外資企業的進入對我國的本地企業造成了競爭的威脅，但由于我國市場需求環境和政府外資政策，限制了外資自身競爭優勢在我國市場的發揮；與此同時，外資進入到我國這樣一個既廣闊又復雜的大市場，其本地市場知識的缺憾和本地銷售網絡的欠缺又進一步弱化了他們在我國市場上的競爭實力。其綜合的效果表現為：我國本地企業與進入的外資企業在綜合競爭能力方面的實際差距是比較小的。根據國際、國內關于外商直接投資溢出效應的研究，當內外資綜合競
爭能力差距較小時，一方面適于內、外資企業展開充分而適度的競爭，這種充分而適度競爭的結果不僅不會把內資企業逐出市場，相反會有利于內資企業在競爭壓力下迅速提高自身的競爭能力；另一方面內、外資企業競爭能力差距較小也有利于內資企業向外資企業的有效學習，從而汲取外資企業產生的溢出效應。
我國吸收外資出現轉折期的可能性
自我國采取對外開放政策以來，一方面外資在我國的長期經營使之對中國的了解在不斷地積累；另一方面，在我國2002年加入WTO之后，對外開放政策也進一步寬松，據我們分析，近幾年我國吸收外資轉折期的出現是有可能的。
第一，市場環境：高端需求被啟動，外資技術實力得以展現
如果說在改革開放的初期和中期由于我國市場的需求層次較低，外資企業只將成熟的技術應用于我國就足以滿足市場需求的話，在開放十幾年的今天，這種狀況已經發生了根本的變化。隨著如北京、上海、廣州等大都市的迅速發展，隨著大量外資的不斷涌入以及一大批中國本土的跨國企業的產生，在中國一大批高收入的人群也應運而生，我國城市的高端需求已經明顯被啟動。在這種情況下，同樣根據江小涓的研究，2001年以后外資企業向中國轉移技術的速度明顯加快，使用母公司最先進技術的外資企業達到了41％。如果我們從技術積累、R&D(研究與開發)水平，特別是對高新技術、核心技術的把握方面來看，普遍的情況是，外資企業明顯優于本地企業。例如，根據我國著名投行的分析報告，在我國高端冰箱的市場上國外品牌的銷售量所占份額高達65％，銷售份額高達70％，其主要原因正是由于他們掌握相應的高新技術，比我國本地企業領先進入這些新的發展領域。由此分析，我們認為，在我國市場的高端需求被啟動的情況下，外資企業的技術實力以及創新能力在新的形勢下得到了較為充分的發現，從而使剛剛成長起來的本地企業在技術與創新方面的弱點相對凸顯出來。
第二，競爭態勢：外資適應環境、競爭能力增強
對于外資企業，在進入中國的初期對中國市場和消費者缺乏了解是不可避免的，但在進入中國的一段時間后，他們對中國市場的經驗在不斷地積累；特別是，在建設學習型企業、本地化人才方面，許多外資企業進行了大量的、艱苦的工作，從而使其進入初期水土不服的狀況得到很大的改善。如果現在走進沃爾瑪和家樂福超市，我們就會發現它與幾年前的狀況大為不同。外資手機制造企業在2004年后的反戈一擊也反映了同樣的狀況。這些年中，外資企業在與本地企業的競爭中調整了其銷售渠道與方式，其營銷力度與效率都有顯著的提高。2004年外資手機企業奪回半壁江山的現實情況，清晰地反映了外資企業已在很大程度上克服了初始的弱點，在我國本地企業原有的競爭優勢領域縮小了差距，從而整體競爭能力明顯加強。
第三，外資政策：進一步開放，使外資競爭優勢得以釋放
在2002年我國加入WTO以后，我國對外進一步擴大開放的態勢已經不可逆轉，多數行業都在原有的開放程度上進一步放松限制，給進入我國的外資企業更大的運作空間。仍以我國零售業為例，加入WTO規定我國在3年內取消外商投資地域和數量的限制，5年內取消外商在零售業和批發業投資的持股形式及比例的限制。在此政策下，2004年，我國商務部新批準設立外資商業企業32個(包括批發企業11個)，批準原有外資商業企業新開分店299個，批準設立各類大小門店1473個；截至2004年底，國內共有295家外資零售企業及其4800家分店。至此，外資商業企業在華發展態勢已經呈現從點到面的戰略發展格局。實際上，無論是外資企業還是內資企業，在這幾年中都在實施快速擴張戰略，在多個城市布點并且在同一城市增加開店數目，有“跑馬圈地”的味道。然而，在此過程中，內外資企業的快速擴張能力體現了明顯的差距。一邊是資本實力雄厚、管理經驗豐富的國際商業巨頭，隨著開放，政策的進一步寬松，其原有的競爭實力得以充分地彰顯；而另一邊則是剛剛成長起來、資本與人才都相對短缺的本地商業企業發展的步伐忽快忽慢，像華聯超市這樣在擴張過程中遭遇困境的企業不在少數。
第四，綜合效果：綜合差距有拉開的趨勢；外資的進入程度加深，擠出效應有出現的跡象
據上述多方面的分析，無論是高端需求的啟動還是外資政策的進一步放開都有利子外資企業原有競爭優勢的充分展現；與此同時，外資在中國運作經驗的積累也幫助其在較大程度上克服了對市場了解不足以及銷售渠道薄弱的競爭劣勢。綜合分析的結果表明，在一些行業中內外資企業的綜合競爭實力的差距確實有拉開的趨勢和可能性。借鑒國內外針對外商直接投資溢出效應的經驗研究，當內外資企業的綜合競爭實力差距較大時，激烈的競爭會超出“適度”的范圍，一方面技術差距大或資本差距大可能導致本地企業向外資企業學習的能力不足；同時由于競爭實力的懸殊，也可能致使本地企業在競爭中受挫，以至于發生擠出效應。考察我國的現實情況，除了現有行業中內外資企業的綜合競爭實力在發生變化，典型行業中有能力差距拉大的趨勢；同時外資對中國的持續涌入也在一定程度上強化了問題出現的可能性。因此，為防止充分的“溢出效應”逐步被“擠出效應”所替代，我們認為，當前特別有必要關注我國引進外資可能出現的“轉折期”。
可持續發展的出路探索
事實上，當前引進外資的轉折期并沒有明顯出現，但提出引進外資轉折期概念是一個有現實意義的預警。它是在認真研究外資進入我國的發展規律基礎上提出的，因此，如前所述，轉折期的可能出現不是單一的政策所致，它的可能出現有其特定的社會環境和自身發展的內在邏輯。如果說我們曾經經歷了引進外資并充分汲取其溢出效應的時期那么我們也有理由在總結經驗的基礎上克服轉折期的困擾，在擁有大量外資的環境中爭取可持續發展的機會。我們認為，這需要同時依靠企業與政府雙層面的共同努力。
1．企業層面：立足國內市場，學習合作競爭，開拓海外市場，培養創新能力
首先，如前所述，相對于進入東道國的外資企業，本地企業具有熟悉本地市場、擁有本地銷售渠道與網絡的本地優勢。當前雖然這一優勢在外資進入一段時間后會伴隨外資企業的學習過程而相對減弱，但這一優勢仍然也必須是我國本地企業的立足之本。事實上，我國內需市場的快速發展仍然是我國本地企業賴以生存和發展的市場空間，對本地市場需求的前瞻與引導能力是把握增長機會的根本：廣泛而有效的渠道條件是獲取發展機會的保障。
其次，經過了這么多年的發展，在強大的國內市場能力和渠道能力的支持下，我國大型本地企業已經具備了與
國際大型跨國企業進行合作競爭的能力。在產業全球化的發展態勢下，無論是核心技術還是關鍵零部件生產廠商往往都不具備獨家壟斷的地位，這就為我國本地企業提供了選擇合適的國際合作伙伴的機會；與此同時，對于那些垂涎于中國市場但又是后來者的外資企業，合作競爭也是他們敲開中國市場大門的捷徑。因此，依托本地優勢，學習合作競爭，是我國本地企業在技術、資本能力有限的狀況下獲取重要資源的有效途徑。
其三，對于具有國際化特點的行業，開拓海外市場是在全球化市場中得以生存和發展的必由之路。如果說在開放初期由于我國市場需求層次較低造成我國市場游離于國際市場之外的階段性特點，那么在我國高端需求市場被啟動，消費需求與國際市場接軌的條件下，沒有海外市場的支持與補充，我國本地企業將最終無法與享有廣大國際市場的大型外資企業比拼規模。
其四，在當前的情況下，盡管我國企業尚可以依賴國內市場的強大市場能力和渠道能力；盡管我國企業尚可以通過合作競爭獲得部分技術資源；盡管我國企業在前十年的發展中進行了一定的資本原始積累；但缺乏自身的創新能力仍然是阻礙未來高速發展的核心缺憾。當前國家關于“培養自主創新能力”的提出是非常適時的，也是非常及時的。
2．政府層面：堅持開放政策、創造公平競爭環境、提高綜合管理能力、扶持創新與海外拓展能力
首先，中國作為在國際上已頗負名望的大國，改變開放政策、對外資加大限制力度的做法顯然是不明智、不可取的。更重要的是，通過前面的分析，我們理解當前吸引外資轉折期的可能出現，也不是單一的外資政策所造成的，因此，可以肯定，單純地改變開放政策不是解決問題的根本途徑。
其次，區別于開放初期我們急于吸引大量外資進入的情況，我國目前已是一個擁有大量外資企業的國家，在這種情況下，一個公平的競爭環境對于各種不同性質的經濟體都是非常重要的。我們發現，當前無論是在稅收方面還是在跨地區的發展方面，外資企業都優于內資企業，前者是我們當初在吸引外資的前提下提供的優惠政策；而后者則是我國條塊分割的體制痼疾造成的。這種不平等的競爭環境只有通過政府的努力才能夠得到改善。
其三，提高政府的綜合管理能力。在我國采取對外開放政策以來的今天，外資也成為我國國民經濟的一個組成部分，因此，任何關于外資的問題都會與我國的產業發展、城市規劃以及社會進步等問題緊密相關，這就要求我們的政府換一種角度看待外資，要把有關外資的問題看成國民經濟的綜合管理問題。例如，在歐洲的一些國家，為了扶持小的本地商業企業的發展和保障就業機會，政府會在城市規劃中明確限制大的商業企業(無論是內資的還是外資的)的壟斷性擴張行為。對比我國，我們思考，當前國際商業巨頭的快速發展是否也應合理納入我國的城市規劃呢?
最后，從扶持民族產業發展的角度，政府有必要有針對性地支持我國本地企業的創新活動和海外拓展。從前面的分析中可以看出，企業的創新能力和海外拓展能力是制約我國企業在世界市場上發展壯大的瓶頸環節，在這兩個方面加大政府的支持力度會幫助本地企業較快地縮小與外資企業的能力差距，從而扶持本地企業迅速走上與外資企業充分競爭、互利發展的軌道。
股份公司分紅是向股東按其所持有的股份發放公司的盈余，可以采用派現（現金股利）、送股（股票股利）、送實物等多種形式，也可以通過在二級市場上回購本公司的股票達到同樣的目的。從我國的實際情況來看，由于《公司法》禁止股票回購（因減少注冊資本、公司兼并的除外）這種變相分紅的方式，目前上市公司分紅主要采用的是派現和送股這兩種形式。這兩種方式對公司財務狀況的影響是不同的：派現使公司的資產和所有者權益同時減少，而股東手上的現金增加；送股則對公司資產和所有者權益的總額不會產生影響，它只是改變了所有者權益的結構。送股使流通在外的股份數增加，每股賬面價值和每股收益同比例下降，同時公司賬面上的未分配利潤減少，股本增加。
股利分配政策實質上是一個向股東返還現金的方法選擇問題。一般處于發展階段，需要大量資金投入的公司傾向于采用送股的方式，而當公司及其所在行業進入成熟期，投資機會減少，增長速度放慢，現金充裕時則傾向于采取派現的方式。因此，隨公司發展速度的不同，現金股利發放比例可以或高或低，但是證券市場的不斷發展，其所占比重應該逐步上升。例如在美國，股利大約占稅后利潤的50%，相當于公司現金流量（稅后利潤加上折舊）的20%左右。然而，在我國股票市場上股息支付率長期低于銀行利率，股息率收益率的極度低下使投資者只注重股票的資本利得，希望通過二級市場的低買高賣獲取投資收益，而真正出于投資分紅目的的投資者很少，從而極大地刺激了市場上的投機行為。
同時存在的另外一種現象是上市公司對配股融資有著強烈的偏好，而且常常將配股與分配方案一同公布，由于配股價一般低于市價，容易造成配股也是分紅的假象。事實上，配股是公司向老股東按照其所持股票的比例發行新股，是公司的一種權益性籌資行為，它與公司首次發行股票和增發新股的區別在于發行的對象不同，前者面向老股東，而后者面向所有投資者。上市公司的配股資格是一種權利，上市公司達到配股資格的公司也利用關聯交易包裝利潤，極力創造條件進行配股。很多公司在配股時根本不考慮公司的長遠發展，而是把配股當作一種“圈錢”運動。
要促使我國的證券市場健康發展，就必須及時糾正這種不正常的現象。中國證監會考慮將把現金紅利分配作為配股的必要條件，正是希望使現金紅利在分配方式中的比重逐步加大，吸引長期投資者進入股票市場，形成以長期投資者為主體的投資者結構，控制過度投機，增強中國股票市場的投資性。
現金紅利與信號揭示
MM理論認為在理想市場的條件下，公司的股利政策與企業市場價值無關，也就是說企業的股利政策無關緊要。但理想市場在現實中并不存在，在信息不對稱的情況下，股利政策有信號揭示的作用。企業可以通過公告向投資者傳遞公司的信息，而現金紅利比語言更有說服力，可以傳遞公告所未能提供的信息。所以，現金紅利在某種程度上可以看作企業未來經營狀況的指示器。
我國股票市場上信息不對稱的現象比較嚴重。我國股權融資成本較低，在上市公司普遍盈利不佳、留存利潤較少的情況下，企業競相爭取配股資格。由于會計制度本身的缺陷，使得上市公司有可能為了獲得配股資格而粉飾利潤。更有甚者，一些上市公司通過編造虛假財務指標、作假賬、編制假報表來蒙騙股東和監管機構。目前我國證券市場信息披露制度還不完善，廣大中小股東無法了解公司經營的真實狀況，也就不可能對配股資金的使用效率做出合理的判斷，這就造成一些上市公司濫用配股資金的惡果，導致資源配置的低效率。
現金紅利是真正的現金流出，沒有一定盈利能力和足夠現金的公司是不可能發放的。其他的分紅方式不需要企業資金的流出，上市公司可以通過更改會計政策等手段，在公司實際經營情況沒有改變的情況下虛增企業利潤，然后通過賬面上的處理，向股東“分紅”，所以其他分紅方式所能反映的信息不如現金紅利的可靠。通過現金股利可以較為真實地向市場傳遞公司經營狀況和發展前景的信息，也可以保證配股資金的有效利用。下面通過實證分析，進一步驗證現金紅利作為公司經營能力和配股資金使用效率的信號。
實證分析與結果
我們對滬市上市公司1998、1999年度以及2000年度中期的分配政策與公司經營業績之間的關系進行了分析，考察現金紅利是否能作為公司經營好壞的信號。為了方便比較，我們選取的是1998至2000年一直在滬市掛牌交易的上市公司，共計417家。
1、全部公司
首先，根據這些公司在1998年年報中公布的分配政策，將它們分為派現公司（105家）和不派現公司（312家）兩大類（某些公司可能同時采用兩種或多種分配方式），分別考察這些公司在1998、1999和2000年中期的凈資產收益率、兩年相比的凈利潤增長率。
可以明顯地發現，1998年采取派現分配政策的公司在當年以及后面幾年的凈資產收益率和凈利潤增長率都要顯著高于不派現的公司。從中我們至少可以得到以下結論：第一，派現公司當期的盈利能力優于不派現公司，這是顯然的，因為只有那些經營業績好的公司才會有充足的盈利和現金，向股東支付現金紅利；而那些業績滑坡，盈利越來越少甚至虧損的公司自然無力派現；第二，派現公司未來的盈利能力比不派現公司強，而且這種差距越來越大。1998年兩類公司凈資產收益率的差距只有4.036%，而1999年、2000年中期分別上升到5.180%、6.229%，第三，派現公司盈利增長能力高于不派現公司，這可以從兩類公司凈利潤的增長情況中看出。所以，我們有理由相信派現公司的盈利能力和增長潛力都要優于不派現公司。
我們進一步將公司分為1998和1999兩年連續派現（56家）和連續不派現（244家）兩類，考察的指標與前面相同。
通過比較，可以發現兩極分化的現象更加明顯，即派現傾向越高的公司，其經營業績越好，而越不傾向于派現的公司，其經營業績越差。這說明現金紅利派發與否確實可以作為考察公司素質的一個指標。
2、配股公司
為了進一步驗證現金紅利與公司配股行為的關系，我們對1998年下半年和1999年上半年滬市發生配股行為的公司進行了實證檢驗。考慮到配股資金產生效益需要一定的時間，我們將時間分為兩段，并用隨后一年內公司經營狀況的變化來近似衡量公司配股資金的使用效率。具體分段情況如下：
以除權日為基準，98年下半年滬市配股的公司共有49家，由于鄭百文無99年的數據，所以可用樣本數48個，99年上半年配股公司共有13家，這樣總計樣本數為61個。我們將上述61家公司按照其近兩年派現情況分為兩類：派現公司（29家）與不派現公司（32家），近兩年是指配股發生前的兩年內，分別考察凈資產收益率的變動率、凈利潤增長率和主營業務利潤增長率。
無論是從凈資產收益率變動率還是從凈利潤增長率和主營業務利潤增長率
來看，派現公司明顯優于不派現公司，這與前面的結論是一致的。雖然兩類公司的凈資產收益率的變動率均為負值，但這是由宏觀經濟面所決定的，盡管如此，派現公司凈資產收益率的下降幅度要遠遠小于不派現公司。這從某種程度上反映了派現公司配股資金的使用效率高于不派現公司。
【關鍵詞】行政事業單位 財務管理 問題 對策
自我國改革開放以來，國內行政事業單位的機制改革也在不斷深化，這意味著對行政事業單位財務管理工作的要求不斷提升，以提高財政資金的使用率，確保創造社會服務利益最大化的原則。眼下大部分的行政事業單位自身的財務管理上還存在很多缺陷與不足，需要不帶完善與創新。
一、國內行政事業單位的財務管理上存在的問題
（一）大部分行政事業單位缺乏財務管理的理念
行政事業單位不同于一般企業，其的運營管理不是以經濟營利為目的，而是以服務社會為運營目標的。行政事業單位的財務資金都是由政府直接撥款或者相關補貼得來的，屬于無償性的資金，所以在行政事業單位分配以及使用過程中，往往會忽略對資金的科學合理管理。隨著我國市場經濟體制的改革，很多行政事業單位在為社會服務的同時，也會通過經營國有資金來獲取更多的資金收入，但是行政事業單位對于財務風險分析較少，所以行政事業單位的財務資金存在很大的風險。
（二）行政事業單位的資金使用率較低
行政事業單位在財務管理方面，存在著預算不規范，經費分配不合理、費用的支出無計劃且無記錄，或者是費用支出計劃得不到落實。財務管理部門對于經費的管理基本都是在使用后進行核算與記錄，這樣的管理模式導致經費支出往往超出，規定項目的資金使用經常被挪用等等。最重要的是，行政事業單位在財務管理時，只追求收支平衡，不考慮資金使用率問題。目前很多行政事業單位的財務管理直接就理解為單位資金狀況的管理，忽略了最為重要的固定資產管理，很多固定資產的閑置，重復購買等都造成了資金使用率較低。由于缺乏對資金使用率的考核，行政事業單位的運營效率也會隨之受到影響，進而導致整個行政事業單位的社會服務效益降低。
（三）缺乏科學有效的財務預測與控制管理
財政撥款作為行政事業單位的資金主要來源，所以預算在行政事業單位財務管理中有著重要作用。但在日常的行政事業單位財務管理中，對于預算及控制管理的重要性認識不夠。從預算編制開始，行政事業單位準備不夠，編制的時間較短，不從行政事業單位的需求出發，這樣的預算編制通常都不夠準確合理，對于實際的資金使用以及財務管理沒有任何約束力。
除此之外，還有一個重要問題就是財務預算只是紙上談兵，預算資金撥下來之后，行政事業單位不會根據預算來進行合理分配使用。所以，實際資金使用往往超出預算，還會出現專項資金被挪用到其他項目上，從而導致財務管理混亂。
（四）行政事業單位不具備專門的財務管理部門以及相關專業人才
行政事業單位的資金來源的特殊性，一般事業單位只設立了會計崗位，負責單位收支計算等，缺乏管理知識與經驗，大部分的單位由于未設立財務管理部門，所以會計人員兼職財務管理工作。由于自身所擁有的相關知識經驗缺乏，再加上自身工作職務繁忙，導致財務管理工作得不到落實，或則管理出現偏差，從而影響財務管理效果。
（五）缺乏完善的財務管理制度
盡管目前行政事業單位都構建了相關的財務管理制度，但是還是存在很多漏洞以及在執行過程中效果不佳的問題。其中，很多單位經費支出的控制管理上不夠嚴格，造成了超支現象嚴重；還有行政事業單位對于票據等管理制度不完善，往往造成了工作人員報銷超出實際使用資金的情況，造成了國有資產的流失；對于固定資產的管理制度缺乏，行政事業單位大量的設備閑置，或者被單位、個人私自處理轉讓等等現象都是導致了國有資產以及國家資源的浪費；最重要的是缺乏監管制度，這導致了財務管理制度的執行力較低，并沒有起到提高財務管理效率的作用。
二、新形勢下如何提高行政事業單位的財務管理效率
（一）轉變行政事業單位的財務管理理念
行政事業單位盡管不是以盈利為目的的，作為社會服務性機構，也應該考慮到國有資產的使用效率，主張應用科學創新的財務管理理念，來提高行政事業單位的運營效率，提高社會影響力，在同樣的資金條件下，為人民、為社會創造更多的利益、服務與財富。不僅提高了行政事業單位的社會聲譽，同時確保了國有資產的充分合理利用。
（二）構建完善的財務管理制度
制度是規范人們行為的重要手段，為了確保行政事業單位的財務管理工作有序高效進行，政府相關部門應該出善的財務管理制度，其中應該包括資金管理、收支審批、稽核以及監督管理制度。要求所有費用收支都必須要經過管理部門的審批，在核算過程中，所有收支費用都應該有相應的票據、原始憑證作為收支憑證。規定統一的核算標準，當中包括固定資產的估價、折舊等。監督管理制度是為了加強財務管理力度以及國有資產的安全，行政事業單位應該定期向政府部門遞交財務說明，對于日常收支等等可以采用公開透明的方式來公布，接受社會大眾的監督，提高資金使用效率。還應該每年對行政事業單位的財務管理狀況進行考核，確保預算控制管理得當，固定資產有效利用，經費收支平衡，財務會計賬真實可靠等等。
（三）設立專門的財務管理部門，提高財務管理人員素質
隨著行政事業單位自身財務管理工作的加強，應該設立專門的財務管理部門，來提高工作效率，同時為了確保財務管理工作的有效進行，應該配備專業的財務管理人員。選用的財務管理人員必須具備扎實的財務管理專業知識，擁有一定的相關工作經驗，如果是原單位財務會計人員的聘用，則應該進行財務管理相關專業知識的培訓，確保財務管理部門的工作人員具備較高的財務管理知識以及業務技能。除此之外，由于財務管理的特殊性，還應該對財務管理人員進行職業道德宣傳，要求做到細心、用心、忠心。也就是工作要求細致努力，同時應該不受金錢誘惑而做出有損國家利益的事。由于當下市場經濟發展迅猛，行政事業單位應該定期對財務管理人員進行財務新知識以及新業務技能的培訓，確保財務管理工作與時俱進。
（四）提高預算管理效率
提高預算管理是財務管理工作的重要內容之一。首先，應該從預算的編制開始就應該把好關，從行政事業單位的日常工作以及以往的資產使用情況出發，將固定與不確定因素分開考慮，從而最終分析總結出預算，在編制預算時還應該做到詳細具體，以便日后的執行。相關部門審核批準后，嚴格根據預算編制執行，不得隨意調整或更改。財務管理部門應該加強對預算執行的考核與評估，確保國有資金的安全、有效、科學使用。
（五）嚴格管理固定資產
固定資產作為行政事業單位的重要資產之一，其管理效率也直接關系到財務管理的效果。所以，財務管理部門應該嚴格管理固定資產，將已有的固定資產進行登記，并根據新舊程度進行估價，將使用不到的陳舊設備進行合理處置，并記錄在案。對于所需購買設備數量進行計算，確保不會造成固定資產閑置。固定資產日常的使用與保養也應該嚴格把關，不能刻意破壞或者替換。
三、結束語
行政事業單位擔負著為社會服務的重要職責，其財務管理對于各項工作的順利展開影響較大，不僅關系到國有資金的安全使用，對社會的安定以及發展等都有著積極作用。行政事業單位應該轉變財務管理理念，不斷完善財務管理制度，提高工作人員綜合素質，加強對財務預算以及固定資產的監管，從而提高行政事業單位的財務管理效率。
參考文獻
[1]絳明林.淺析行政事業單位財務分析狀況.[J]財政監督.2009，（22）.
關鍵詞：市政工程；預算；管理；對策
中圖分類號：TU99 文獻標識碼：A 文章編號：
市政工程
市政工程指的是城市建設中的基礎設施建設，包括道路、橋梁、給排水、燃氣、熱力以及照明工程等。這些基礎設施是城市存在和發展的必要組成部分，長期以來備受政府和社會的重視。市政工程項目的建設一般具有以下特點：一、除了少部分零星配套項目外，普遍投資較大；二、絕大部分項目是公益性的，不以盈利為目的；三、在資金方面，由政府負責；四、和人們的生活息息相關，工程質量的好壞將對人民生命財產造成直接的影響。
市政工程項目預算管理也就是所建工程的造價管理，是整個項目管理中一個極其重要的組成部分，具體表現在三個方面：一、企業計劃管理的有效依據；二、組織施工的重要工具；三、施工企業成本管理以及經濟核算的基礎所在。所以，做好市政工程項目預算管理是十分必要的。
市政工程項目預算管理中存在的一些問題
2.1各地標準存在差異
隨著我國城市化進程的不斷加快，市政工程項目的日益增多，設計單位、施工單位也在逐年增多。我國幅員遼闊，導致市政工程項目在預算定額、取費標準、取費基礎以及預算編制等方面表現出了一定的地區差異。設計單位、施工單位由于沒能及時地、詳細地了解市政工程項目所在地的相關規定，因而導致預算發生較大偏差或者錯誤。[2]
2.2工程項目預算管理模式和方法落后
當前的預算管理大部分屬于階段性的管理模式，缺乏一種全局意識，沒能在市政工程項目的整個過程中展開綜合管理。在招投標階段，沒能準確估價工程項目的標底與標價，導致施工階段出現資金不足或者管理不嚴等情況，進而造成投資和管理失控的局面。工程項目進度滯后，不能如期完成，再加上銀行貸款利息的持續增加，資金問題便會陷入惡性循環。施工企業、國家政府以及金融機構都會受此拖累，蒙受巨大的損失。
我國目前使用的市政工程預算方法中有很大一部分屬于靜態的或者滯后的方法。定額單價所參考的資料過于陳舊，甚至是多年之前的人工、材料以及機械臺班價格的統計數據。另外，新增補的單價定額也常常出現不具代表性的情況，給市政工程項目計算取費埋下了隱患。靜態的或者滯后的價格取定方法難以滿足當前市政工程項目的實際需要。
2.3設計工作和招投標制度存在漏洞
限額設計制度沒能做到徹底推行，設計工作一方面沒有受到應有的重視，另一方面也沒有得到有效的監督。大部分市政工程項目沒能開展設計招標，在設計環節缺少一個優勝劣汰的過程。部分設計單位經營理念存在問題，過分重視設計的工作量以及經濟效益，不具備精品意識。在招投標管理中，部分承發包單位在編制標底或者投標報價時，人為地抬高或者降低工程項目的預算造價，使其造價和正常平均水平之間出現了較大的偏差。[3]
2.4預算管理人員素質不高
大中型施工企業才配備專業的預算管理人員，絕大多數施工企業不具備這樣的條件。通常做法是在工程項目建設時才招募相關人員，組建一支臨時的預算管理隊伍。這樣臨時組建起來的隊伍是很難高效開展工程項目預算管理工作的。工程項目的預算管理效果自然不盡人意。
2.5施工階段設計改動較大
部分市政工程項目工期緊迫，因而常常出現準備不足的情況。投資額度、設計深度、招標文件以及承包合同等環節沒有做到嚴格把關，造成施工階段設計改動較大，同時對改動也缺乏必要的科學論證，從而導致市政工程項目預算管理工作的混亂局面，增加了一些本不必要的工程預算成本。所以，施工企業應該做好預算管理工作，提高自己在市政工程方面的競爭力。
3.加強市政工程項目預算管理的對策
3.1建立并完善動態造價信息管理系統
通過建立并完善動態造價信息管理系統可以有效地控制市政工程項目的投資。就現狀而言，我國市政工程項目投資控制環節超資超額現象頻繁發生，一般都是由于信息工作沒有落到實處造成的，相關信息資料不僅在完整性和精準性方面較差，而且時效性也有待提高。市政工程項目大多屬于長期工程，受到國家宏觀調控和地方規定的雙重影響。工程造價受上述二者的影響，在投資要素、利潤以及風險費等方面會發生相應的變化與調整。所以，造價部門應該充分利用造價信息管理系統這個有效工具，深入研究工程項目量價分離的相關問題。統一工程量有利于開創一個公平競爭的局面，另外，在價格方面應完成指導定價到市場定價的轉變。招投標階段，預算管理人員在控制工程造價的過程中，一方面要充分參考市場的動態信息，另一方面還要深入研究招投標方式、合同條件以及工程環境等各大要素。施工階段，預算管理人員不僅要做好工程計量計價的工作，還要對工程項目的一些變更進行詳細、準確的記錄，按照規定編制詳細、準確的月工程預結算書。[4]
3.2推行工程項目全程造價預算管理模式
對竣工工程項目各項經濟指標進行測算，從而確定科學的工程投資估算指標以及設計概算基礎。對投資估算加大管控力度并積極推行限額設計，平衡并處理好靜態投資和動態投資，確保在建的市政工程項目不存在資金問題。在設計階段就應該及時展開造價的控制工作。施工階段和竣工階段，要做好工程項目實際與設計方案的比較分析，發現較大的設計變更，要追查相關手續是否齊全，如果屬于未經批準的情況，則在審查造價環節不予認可，并對相關部門和人員追究責任。
3.3優化設計取費辦法
推廣并落實設計質量獎優罰劣質制度。設計單位在已經獲得批準的工程項目投資限額范圍內，通過對價值工程相關原理的有效運用，開展多種方案的技術經濟比對，在不影響工程項目的使用功能以及安全性前提下，采用新方案、新技術、新材料收到了節約工程投資的效果。這種情況下，可以參考節約的工程投資額，給予設計單位一定的獎勵；反之，則給予設計單位一定的懲罰。[5]
3.4嚴格審查預算管理人員的資質
市政工程項目預算管理中，預算管理人員的業務素質是極為重要的一個方面。預算管理人員的業務素質不過關，就無法滿足市政工程項目預算管理工作的實際需要，難以有效解決錯綜復雜的工程技術經濟難題，不能協調好工程項目各大主體之間的關系，影響是十分巨大的。所以，施工企業有必要對市政工程項目預算人員進行必要的、嚴格的資質審查。那些不具備管理監督能力卻又需要進行工程項目建設的施工企業，應該委托有能力、有資質的機構代為行使這方面的權力，或者成立一個建設監理組織。成立該組織時應注意以下兩點：一、獲得相關部門核實批準；二、組成人員要專業且經驗豐富。成立該組織不僅可以節省一定的人力、物力，也促進了施工企業預算管理水平的進一步提升。[6]
3.5強化市政工程項目預算管理的監督
市政工程項目預算出現誤差是在所難免的，為了將誤差控制在合理的范圍之內，強化市政工程項目預算管理的監督很有現實的必要。校審是工程項目預算管理的重要組成部分，是工程造價控制和管理目標得以實現的有力保障。開展市政工程項目預算校審工作時應注意以下幾個方面：一、劃分階段和重點；二、明確各方職能和責任；三、落實到位，防止形式主義；四、校審人員業務素質過關，能較好地完成市政工程校審工作。[7]
4.結語
市政工程關系到國計民生，做好市政工程項目預算管理不僅有現實的需要，而且刻不容緩。通過上述分析可知，預算管理工作帶有極強的政策性，對技術要求較高，工作量大且繁瑣，同時還存在諸多問題，如各地標準存在差異、工程項目預算管理模式和方法落后、設計工作和招投標制度存在漏洞、預算管理人員素質不高、施工階段設計改動較大等。這些問題的存在給市政工程項目預算管理工作帶來了一定的困擾。探索新的解決對策，應對新的問題，仍然是市政工程項目預算管理工作中的一個極為重要的主題。
參考文獻：
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