時間：2023-03-24 15:12:14
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對高校項目預算績效管理的研究，國內已經比較成熟，但對高校部門預算整體績效（含基本支出）的研究，還不是很多，如陳科宇、李小華（2012）以高校部門預算為對象，利用主成分法提出了影響部門預算績效考評的因素；王宏鑫（2012）將我國高校的戰略目標劃分為教學績效、科研績效、自籌能力和資產績效四大方面，然后在這四大層次中選取14個關鍵績效指標，從而構成了高校預算績效評價的指標體系；苗至勇（2010）結合平衡計分卡的相關理論，提出了高等學校預算的績效評價是一種投入與產出的效率及其效果的衡量，應當構建綜合的績效評價體系。通過對各類研究的分析，發現當前對高校財政預算績效管理體系的研究還不夠深入，如忽視績效目標的合理設置；指標設計中，定性指標過多，定量指標不足；定量指標評價結果獲得費時費力；指標設計不夠科學，重視投入忽視產出等。故要設計與構建高校財政預算績效管理的新體系，該體系不僅包含項目預算支出績效管理，還新增了基本預算支出績效管理，更提出了綜合預算支出績效管理的新思路。
二、高校財政預算績效管理體系的設計
績效目標是預算績效管理體系的源頭，是預算績效指標設計的標準，更是預算績效管理實施的靈魂。本文認為高校財政預算績效管理的目標是：保障運行；預算編制科學；培養人才、科學研究和服務社會。根據確定的目標，設計高校財政預算績效指標體系，二級指標細分為辦學保障、預算管理、資產管理、人才培養和社會效益五個方面，并在二級指標的基礎上設計出三級指標共計30個指標（見表1）。指標設計完成后，需要對各個指標賦予相應的權重。權重的方法大致分為兩類：一類是主觀賦權法；一類是客觀賦權法。主觀賦權法由專家根據經驗進行主觀判斷而得到權數，然后在對指標進行綜合評估，如層次分析法（AHP）、專家調查法（Delphi法）等；客觀賦權法則根據歷史數據研究指標之間的相關關系或指標與評估結果的關系來進行綜合評估，如最大熵技術法、主成分分析法等。綜合考慮，決定根據各個指標重要程度，對其賦權重，于是選擇了層次分析法進行權重的計算。
三、基于層次分析法的高校財政預算績效指標體系的研究
（一）建立系統層次結構模型
遵循科學性、可度量性以及可操作性的原則，以評價高校財政預算績效管理為總目標，以辦學保障、財務管理、資產管理、人才發展和社會貢獻為制約層，以表1高校財政預算績效指標體系中的三級指標為指標層，建立高校財政預算績效指標體系層次結構。
（二）構建判斷矩陣
系統層次結構模型建立后，根據研究需要設計了問卷調查表。在每一層次上，請10位專家對該層指標進行逐對比較，按照規定的標度方法定量化，寫出數值判斷矩陣，標度及其描述見表2。調查結果收集回來后，首先采用層次分析法求出每個專家給各級指標分配的權重，后進行算術平均，再由5個一級指標權重乘以其下分別對應的二級指標權重來確定22個二級指標的最終權重。本文使用Matlab6.5來計算判斷矩陣的特征值和特征向量。
（三）層次總排序及一致性檢驗
為度量判斷矩陣偏離一致性的程度，引入判斷矩陣最大特征值以外的其余特征根的負平均值CI，計算CI=（λmax-n）/（n-1）。當判斷矩陣具有完全一致性時，CI=0；λmax-n愈大，CI愈大，矩陣的一致性愈差。根據上節中的程序計算結果，本文中20位專家給出的判斷矩陣，經檢驗其CR全部小于0.1，故通過一致性檢驗，可以認為判斷矩陣具有滿意的一致性，評價結果是可靠的。
（四）結果與分析
應用層次分析法求出每位專家給5個一級指標以及22個二級指標所賦的權重后，本文直接將其結果代入表3進行綜合平均。表中bij表示第j位專家對第i項指標的權重賦值，Bi為第i項指標的最后權重，本文中n=5，m=10。經過計算，最終得出5個一級指標的權重集為：A＝（B1，B2，B3，B4，B5）=（0.1063，0.1856，0.0802，0.3623，0.2656）同理，得到每個一級指標對應的二級指標權重值：B1=（W11，W12，W13，W14，W15）=（0.2292，0.1582，0.0885，0.1805，0.3436）B2=（W21，W22，W23，W24，W25）=（0.2694，0.2649，0.2239，0.1581，0.0836）B3=（W31，W32）=（0.75，0.25）B4=（W41，W42，W43，W44，W45，W46）=（0.1037，0.2221，0.1233，0.1107，0.1403，0.2999）B5=（W51，W52，W53，W54，W55）=（0.3496，0.3227，0.1124，0.2153）綜上所述，由Ck=Bi×Wij（i=1，...5；j=1，...6,k=1，...22）得到高校財政預算績效指標及其權重，如表3所示。從計算所得這組權重的排序看，高校財政預算績效指標的重點在人才發展（指標權重為0.3623）、社會貢獻（指標權重為0.2656）、財務管理（指標權重為0.1856）。說明在高校財政預算績效評價中人才發展指標占據主導作用，參與調研的專家普遍認為人才培養與發展是高校相對重要的職能，更是預算投入是否科學合理的衡量尺度。在這個體系中，社會貢獻指標的權重緊接人才發展指標之后，充分體現了高校在傳播知識、培養人才之外，需要不斷提升教學與科學研究能力，高校在完成前三大職能的基礎上致力于服務社會，履行社會責任。
水利預算績效管理作為一種新型的水利行政管理模式，主要是通過建立科學合理的績效管理指標和評價辦法，對水利財政資金的執行、實施情況以及實現經濟效益和社會效益的過程、實績和效果進行的綜合考核評價，旨在使水利財政資金實現效益最大化。
（1）開展水利預算績效管理是深化水利改革發展的現實需要。
2014年是湖南省水利全面深化改革年，按照省政府和水利部《加快水利改革試點方案》的部署，完成水資源管理體制機制、水利投融資體制、水利建設和管理體制、基層服務體系和水價等5大改革任務，確保重點領域和關鍵環節改革取得實質性突破。全面深化水利改革，就是要促進職責履行，提供優質的水利公共服務產品，提高水利行政效能。與此相適應，水利預算績效管理必須以效率和效果為重點，增強水利財政資金管理使用的安全性、規范性和有效性，積極服務于水利改革發展大局。
（2）開展水利預算績效管理是推進水利預算科學化精細化管理的有效舉措。
水利財政資金有90%以上是基本建設投資，水利財政資金的管理績效直接關乎民生。水利預算的科學化精細化管理，既要求有規范的管理程序，先進的管理技術，更要求水利資金的投向目標明確，科學合理，體現民意，發揮效益。開展水利預算績效管理，就是要推進水利預算的科學化精細化管理，要平衡水利財政資金在收入與支出、分配與管理、數量與質量上的關系，合理地配置水利資源，切實把好事辦好，把實事辦實。
（3）開展水利預算績效管理是提高水利資金使用效益的重要抓手。
隨著預算公開的逐步推進和預算管理制度的逐步完善，水利財政資金在水利項目上的實施情況，直接反應出水利財政資金的使用效果。水利預算績效管理就是要將水利財政資金的使用效益作為出發點和落腳點，做到分配科學、使用規范、管理完善，使水利財政資金切實發揮應有的社會效益、經濟效益和生態效益，促進水利改革發展的不斷深入。
2提高水利預算績效管理水平的有效途徑
（1）水利預算編制要突出科學性。
將“大事優先，績效優先”的理念融入預算編制環節。要把水利預算資金分配作為重點，在預算資金分配階段即考慮績效考核要素，拓寬思路，通過競標水利財政資金，強化預算單位自身的競爭意識，明確水利預算編制思路，引入專家評審機制，建立水利預算資金分配程序和規則，借助外部專家庫的力量以及社會各界的監督，把握預算分配的合理性，不斷挖掘預算資金潛力。同時，輔以因素分配法等客觀分析數據，充分發揮水利財政資金的引導作用。預算分配過程遵循“公平、公正、公開”原則，在完整的制度化過程中科學分配資金，實現資金分配的透明公開，使水利預算編制符合水利發展和水利管理的要求。
（2）水利預算績效目標要突出合理性。
績效目標是預算績效管理的基礎。水利項目具有工程類別多、施工難度大等特點，因此，水利預算績效目標要結合水利項目的實際，按照水利預算規模和內容，設置預算績效目標，要詳細說明為達到績效目標擬采取的工作程序、方式方法、資金需求、信息資源等，并有明確的職責和分工，同時闡明預期產出及效果、服務對象或受益人滿意程度等。績效目標要清晰、可量化，以便在預算執行過程中實行監控和預算完成后實施績效評價的對照比較和考核。
（3）水利預算執行要突出約束性。
預算執行效果直接影響預算績效目標的實現，是預算績效管理的關鍵。水利預算執行要與績效目標管理有機結合，加快預算執行進度，明確時間節點，建立預算執行信息反饋機制，及時糾正預算執行中出現的偏差和問題。盡量減少預算調整，嚴格規范水利預算的資金項目調整、下達追加等的業務辦理程序，進一步落實支出責任，以保證預算執行結果的真實、完整。
（4）水利預算績效監控要突出鍥入性。
水利預算要建立動態績效監控機制，及時反饋預算績效信息，通過采集績效運行信息，進行匯總分析，對績效目標運行情況進行跟蹤管理和督促檢查，糾偏揚長，促進績效目標的順利實現。在跟蹤監控過程中發現績效運行目標與預期績效目標發生偏離時，預算單位應迅速采取措施予以糾正，防止偏離預算績效目標。
（5）水利預算績效評價要突出客觀性。
財政支出績效評價是預算績效管理的核心。要客觀真實地反映水利預算執行和資金使用效果，就要以水利預算績效目標為依據，以水利項目實施效果為重點，以水利項目的實施過程為評價內容，既關注項目的實施情況，也關注資金的使用情況。要通過規范績效評價程序，實現水利預算績效評價的點面結合，通過完善績效評價指標體系，將定量分析與定性分析相結合，提升績效評價質量。
（6）水利預算績效評價結果運用要突出權威性。
績效評價結果運用是預算績效管理的出發點和落腳點。水利預算績效評價結果要結合水利預算資金的安排，體現項目決策和資金分配的科學性，要結合項目的建設管理，促進資金管理使用的規范性，要結合體制機制的建設，不斷完善長效機制的建立。只有把水利預算績效評價結果運用落到實處，才能使水利財政資金切切實實在民生項目上發揮最大的效益。
3推進水利預算績效管理的保障措施
（1）健全組織結構。
水利預算績效管理是一項系統工程，涉及水利財政資金全過程的管理和監督，因此需要發揮水利預算績效管理領導機構的職能作用，形成部門與部門、部門與單位之間的分工協作機制，明確水利預算績效管理的目標任務和工作責任，通過責任分解、過程管控、跟蹤監督，引導管理對象強化自我管理。水利預算績效管理領導機構要積極協調工作中的矛盾和問題，保持預算績效管理的持續性和有效性，不斷提高工作效能。
（2）加大宣傳力度。
水利預算績效管理作為3完善注入機制、優化資源配置，確保重點環節重點推進政府搞投融資，核心是運作資本，起點是運作資源，變資源為可增值的資本，變資本為可融資的資產，并形成一頭連接政府所掌控的資源，一頭對接市場和市場主體的良性閉合循環。當前，無論是國際市場，還是國內市場，總體上是貨幣流動性過剩，CPI連創新高。各類資本包括金融資本，都在尋找有效益、有回報、有前景的項目。搞活投融資，一個重要前提是做好項目前期工作。我們要牢固樹立“寧讓項目等資金，不讓資金等項目”的理念，做細做實項目前期工作，充實完善項目庫，提高項目成熟度，增強項目融資的針對性和實效性。完善政府性項目投資決策、實施和監管體系，減少低效投資，杜絕無效投資。地方配套補助重點應放在前期工作階段，只有通過長期穩定的注入前期工作經費，才能加快前期工作進度，提高工作質量，促進項目成熟，實現既定的融資和建設目標。重點水源工程專項資金以縣（區）間互助的形式集中用于在建項目，資金跟著項目走，5年一個周期進行平衡，5年內各縣（區）籌集的資金原則上全部返還各縣（區），少數無法平衡的則滾入下一個5年周期調配。水利專項貸款資金則重點用于項目開工前期上級補助不到位時的應急，上級補助資金到位后，除滿足歸還到期貸款外，通過置換調劑借給其他具備合法手續的項目使用，盡可能地發揮資金使用效益。縣（區）也應建立相應穩定的水利投入機制，確保不錯過新一輪水利建設機遇期。4健全制度保障、嚴格規范運作，有效控制政府債務風險推進政府投融資體制改革，必須高度重視風險控制，以健全完善的制度為保障，規范運作，強化監管，提升信用，做到舉債規模與政府投融資主體掌控的資源總量相對稱，與政府投融資主體具備的償債能力相對稱，實現融資規模最大化、債務風險最小化，確保“借得來、投得出、用得好、還得上”。為此，我們要完善政府投融資公司法人治理結構，規范投融資運作行為，強化財務管理和審計監督，積極爭取金融部門的支持，形成程序嚴密、運轉高效、監管到位、有效制衡的管理約束機制。水利建設的新一輪機遇期已經來臨，如何破解長期制約當前水利建設發展的投入瓶頸問題，決定了我們是否可以抓住這次歷史機遇，在新形勢下有所作為。因此，我認為以市場手段融資解決水利項目投資問題，發揮融資平臺公司對資金的放大、應急作用，是當前水利建設的現實需要；做實水司，規范公司運作，是爭取金融部門支持、搞好水務投融資工作的基礎；用好用活現有財力，建立前期費有償滾動使用機制，高質量做好前期工作是確保項目滿足貸款要求的前提；繼續籌集重點水源工程專項資金，實行縣（區）互助，超前落實地方配套，是爭取上級支持，實現水利建設又好又快發展的保證。水利財政資金管理的重要內容，要注重輿論宣傳，使“權責要對等，用錢必問效”的理念深入資金管理的過程，改變過去“重投入、輕支出、重使用、輕效益”的管理模式，樹立起水利部門以最小的投入實現最大的效益的觀念，把有限的水利財政資金用在最需要的地方。
（3）強化制度措施。
（1）地方先行。
部分地方政府在預算績效評價事項中，體現出較強的地方先行的特點，寄望于以此促進財政預算管理改革的制度變遷模式的發展。但由于部分試點地區的預算管理基礎以及陽光財政理念已經較為完備，致使改革措施在推廣中受到當地制度的制約，從而使相關工作的開展存在一定程度的困難和障礙。
（2）阻力較大。
績效預算管理是中國預算改革進入瓶頸期時所采取的措施。績效預算管理制度的改革和創新需要穩定的內部和外部環境，在這種情況下，相關事項才能順利開展。自2002年至今，國家實施了一系列稅費改革舉措，使地方政府對財政體制演進的政策預期受到一定程度地干擾，也使地方政府以及企業在預算管理的改革和創新過程中遇到阻力和障礙。2014年9月，國家相關部門對預算法進行了修訂，新預算法實施全口徑預算管理，有效避免了地方政府債務脫離預算和監督的狀況，并實現了對地方政府債務的有效管理，降低了相關風險。同時，對于征收“過頭稅”的現象也起到了規避作用，強化了國家的調控效果。
二、目前績效評價試點中存在的弊病
1.績效管理流于形式，難以切實落到實處。
2005年，財政部制定《中央部門預算支出績效考評管理辦法(試行)》，該項制度明確了制定績效考評規章制度以及實施該項制度的責任人，前者由財政部負責，后者由中央部門負責。簡言之，使用預算資金的部門同時成了考評預算資金使用效果的責任人。因為相比財政部門，使用預算資金的部門更加了解自己的實際情況，在此基礎之上，可以更好地開展績效考評工作。然而，這種方式也存在一定弊端，最顯著的一點就是，方便了考評者和被考評者的同流合污，并使績效管理流于形式。通過《中央部門預算支出績效考評管理辦法(試行)》，不難看出我國相關部門預算績效改革可能面臨的困難與障礙。為此，國家相關部門一定要引起重視。
2.不重視預算資金最終使用效果。
在績效評價指標中，有兩項非常重要的指標：一是業務指標；二是財務指標。前者以結果為導向，重視最終產出，這一理念與我國現代預算管理變革的宗旨以及原則非常相符。現階段，績效管理中的績效指標并不完全是政府的“最終產品”，從某種程度上，宜把相關活動、受益結果或是產出緊密結合。但部門績效考評試點仍將財務遵從性指標以及業務合規性指標視作重點，不夠重視預算資金使用的效果，且缺少相關分析以及考核機制。
3.預算績效改革缺乏參照借鑒體系。
當代預算管理有多種模式，現階段，應用較廣泛的是英美模式以及歐洲模式。這兩種模式在公共支出受托責任方面，有著截然不同的側重點。英美模式更側重于能充分體現公眾滿意度的績效預算管理。而歐洲模式卻對于制定相應的績效管理體制不甚重視，并未形成相應的體系。目前階段，我國的績效評價改革試點主要參照的是澳大利亞以及新西等英美法系國家的模式。然而，綜合我國的實際情況，在法律體系以及組織架構、基本國情等方面，與歐洲大陸法系較為相近。在這種情況下，單純移植英美國家在預算管理方面的經驗，是否能夠收到預期的效果是一個未知數。國家相關部門宜盡早采取措施改善這一局面。
三、陽光財政視野中的公共預算績效管理研究
建設高績效公共支出體系近中期目標的策略。
1.建設相關法律法規，推進預算績效改革。
1994年，我國《中華人民共和國預算法》，屆時我國仍存在一定程度的計劃經濟的理念，致使該項法規的制定也較為保守、滯后。現階段，該項法規已經明顯落后于新時期的發展需要。綜合西方發達國家的公共預算績效管理的發展情況，想使績效管理改革取得突破性進展，必須基于一個前提：建設和完善相關法律法規。然而，我國財政支出績效評價工作方面的法律一直處于缺失狀態，致使績效評價工作由于缺少相關法律支持而遇到諸多困難和障礙。因此，我國相關部門一定要對此引起重視，積極建設公共預算績效評價法律，以此為相關工作提供以“陽光財政”理念為基礎的科學合理的規則。
2.實施復式預算管理模式。
復式預算制度的優點非常顯著，其可以使納稅人提高自身權利意識，并對消耗性支出的非效率擴張進行有效控制。復式預算制度的基本制度構架已確立，卻并未在當下的預算改革中取得預期進展，且缺少操作性強的管理模式。為此，宜全力推廣復式預算管理體系，其對于我國的“陽光財政”建設有著非常深遠的影響和意義，且對于預算績效改革也有著重要價值和作用。
3.推動地方績效管理制度創新。
近年來，我國財經改革取得了多項成就。這種良好局面的形成，離不開地方政府的支持和努力。在預算支出方面，地方政府的相關信息更豐富，在此基礎之上，若能建立和完善評價激勵機制以及獎懲機制，可以使地方政府的積極性得到顯著提高，積極探索創新性的績效管理制度，使預算資金的使用效率得到提高。簡言之，通過地方政府在績效管理制度方面的創新，可以對我國預算績效改革起到良好的推動作用。
4.堅持“三步走”的績效預算改革模式。
在“陽光財政”視野下對我國績效預算管理體制進行探索的過程中，一定要堅持“三步走”的績效預算改革模式：首先，要推進公共預算體系的構建和完善，致力于將預算外收支并入到預算管理中，建設一個將所有相關收支項目囊括在內的公共預算體系。其次，建設完善相關法律法規，并使預算管理事項更具透明度。最后，要注重權責發生制的預算原則以及績效預算的相關制度的合理化應用，并建設和完善相關制約、激勵機制，以此增強信息的可靠性，提升信息的透明度。同時，還應注重政府業績考核等事項，以此真實、精準地反應出政府的績效。現階段，我國宜對會計預算引起重視，并引進權責發生制預算原則，使部門預算的績效水平得到顯著提高。以上是我國現階段應堅持的“三步走”的績效預算改革模式。其對于推進預算績效改革以及建設高績效公共支出體系近中期目標的策略有著非常重要的現實意義。
四、結語
新《預算法》要求實施績效監督與績效評價相結合的方式，這也就對事業單位提出了新的要求，即事業單位必須以實施自我評價與財務評價相結合的方式來對績效和預算進行工作開展。
二、事業單位績效與預算管理的關聯性分析
事業單位的治理能力主要從其單位的績效水平可以看出。作為績效管理，其又是推進預算改革的重要方面，能夠為事業單位及時的調整預算政策和制度，進一步優化資源配置。因而，事業單位績效與預算管理兩者具有不可替代的相互聯系。具體而言，事業單位績效與預算管理的關系主要體現在以下幾個方面：一是績效目標和預算編制的關系。引入績效概念到預算編制過程中，同時結合績效目標和預算編制目標，以便事業單位提前將預算績效審核目標作為其預算編制的基礎和依據。預算績效指標滿足項目預算要求的，可以按納入預算，而不符合實際的項目預算則應按實際情況予以調整，從而提高績效目標結合，使有關單位轉移注意力從“要錢花”到“花好錢”上。二是執行主體和主體內部的關系。從執行主體來說，事業單位的各個部門既是預算管理的主體，同時也是預算績效管理的主體。各部門在預算管理時，主要偏重于預算編報、執行和控制，而在預算整改過程中，則應根據預算績效的相關工作來開展。三是全面開展和重點突破的關系。事業單位的預算管理是一個全方位的工作，而對績效管理來說，這也是一個覆蓋面較廣的工作。從管理內容和范圍來說，兩者是彼此聯系和趨同的。因此，事業單位應把握預算績效與預算管理的統籌協調，把預算績效的全局觀融入到預算管理的全過程中去。四是績效評價和結果運用的關系。對事業單位而言，績效評價的結果，將成為其整改的最有利依據。這是由于績效評價結果出來以后，事業單位將實施報告制和問責制，績效評價的結果也將被予以公開，而受到廣大社會公眾的監督。從這個角度而言，績效評價的結果無疑將成為事業單位決策和績效考核評價的依據，成為財政安排以后年度預算的依據，促進預算績效管理工作求突破、上臺階、見成效。
三、加強事業單位績效與預算管理的協調職能
可以相信，在新《預算法》頒布執行后，預算支出的績效約束力度將進一步加大。如何加強事業單位績效與預算管理的協調職能，筆者建議可以從以下幾個方面予以著手：
(一)注重細節，強化預算事前評估
一個項目是不是合理，能否得到財政預算資金的支持，首先就應進行預算前評估。也就是說，事前評估工作是整個預算績效管理的重要環節，也是整個預算閉環管理的起始階段。事前評估解決的是錢該不該花的問題，應該怎么花以及財政資金投入的風險因素。要防止預算資金不到位的情況，又要讓錢真的花出效益來。以北京市財政局為例，在經過連續4年的預算前評估后，北京市財政局把一些不該上的項目予以了清退，并對一些沒有在財政公共支出預算中的費用和支出進行砍切處理，整個績效管理和預算管理都收到了非常好的效果。績效管理工作的透明化，促進了事業單位的預算水平，也激發了整個事業單位的績效預算意識。其中，最明顯的例子就是以往的預算對事業單位而言，僅僅只是一個數字，而在實施績效與預算管理相結合的管理手段以后，事業單位的責任部門就需要對這個數據進行詳細詢問，以確定該數據是否具有合理性。在財政資金預算規劃中，只有具有績效高的項目才能優先安排資金，在預算編制前的事前進行項目評估，可以為財政資金的合理配置提供參考依據，從而有效保障了納稅人的錢合理使用。這樣的職能轉變落地有聲。但是，當前我國預算績效評價工作的改革才起步，還有很多問題需要解決。例如，現在也不是所有的預算項目可以做預評估。但隨著改革的深入，未來所有申報財政資金的項目都將在預算績效管理過程中予以評估。
(二)加快研究建立預算績效指標體系，完善預算績效評價指標體
系事業單位預算管理應覆蓋全所有預算部門與財政資金，對績效而言，也應如此。因此，事業單位在編制預算、執行預算與控制預算的各個環節，都應將“績效”的觀念納入其中。在當前的社會經濟環境下，事業單位在農業、科技、教育、醫療衛生等重要行業的績效管理體系更應結合預算指標和評價指標來確定，構建覆蓋所有業務的共性和個性相結合的預算績效指標和評價指標體系。
(三)創新管理制度，完善預算績效管理的制度體系
預算評價考核是指對預算執行結果的評價和考核，完善的評價和考核制度能夠調動起各部門積極的參與辦學活動，并能促進預算管理水平的提高。然而在當前的高校預算管理中，預算評價考核工作還缺乏有效的監督機制和指標考核體系。
二、新高校會計制度下加強預算管理的措施
（一）建立完善的預算管理體系
新高校會計制度的頒布和實施，為高校加強預算管理提供了契機，高校可以借此機會建立專門的預算管理體系，成立預算管理委員會，并在預算管理委員會下設預算管理辦公室和預算管理工作小組。預算管理體系中的各組成部分和組成人員要明確自身的工作職責，并按照嚴格的預算管理組織程序開展工作。
（二）完善預算編制體系
在當前的高校預算編制中，存在著嚴重的經費浪費的現象，為了改變這一現象，就需要建立完善的預算編制體系，應該建立學校——各教學單位、部門——學科二級機構三級經費分配管理模式。
（三）要嚴格的遵守預算編制原則
預算編制原則主要包括四大原則：量入為出、收支平衡原則，保證重點、效率優先、兼顧公平原則，成本核算原則，全面完整原則。
（四）科學的進行預算編制
當財政部門給高校的財政撥款下達之后，高校可根據財政撥款的數額編制部門預算，同時還要進行校內執行預算編制。部門預算編制完成的依據是對已經完成的校內執行預算編制的匯總分析，而且對于學校的收支，新高校會計制度將其納入了帳套體系核算，這樣一來，根據預算所反映出來的信息就會更加的完整和全面。
（五）科學的選擇預算編制方法
高校的預算編制既要符合高校發展的要求，還要符合財務發展狀況，因此要科學的選擇適合的預算編制方法，從而保證預算編制的科學性，實現高校的可持續發展。目前，高校在進行預算編制時可選擇的方法有滾動預算、零基預算和績效預算。
（六）完善預算的評價考核體系
高校完善的預算評價考核體系應該包括兩方面的內容：業務預算考核與評價、財務預算考核與評價。業務預算考核與評價的側重點是考核校內各部門的業務完成情況，財務預算考核與評價則是對整個學校財務狀況和業務成果的考察。
三、結論
（一）財務管理體制設置不明確，職責不清
目前，我國高校普遍呈現規模大，范圍廣，在財務管理上既包括教師、學生等人員經費和公用經費的管理，還包括科研、教學、校園綠化、物業、大型設備維修、基建改造、學校食堂、校企合作等管理。多數高校存在財務崗位分工不明確，一人多崗、不相容崗位兼職現象普遍。在職責不清，不相容崗位不能合理設置的情況下，倘若會計人員業務能力及素質偏低，很容易出現管理漏洞，發生舞弊行為。另外，還存在業務審批程序繁瑣問題，一項業務跑下來，需要9~10個人審核簽字。實際上這些機構完全是靠學校撥款維持，這樣就會造成管理不到位，引發利益分配的沖突，提高了財務成本。
（二）資金活動管控不嚴，財務管理混亂
資金活動管控不嚴，亂花錢現象嚴重。經濟業務發生內容不符合邏輯，專款不專用，暗箱操作以及虛開招待費、會議費或者住宿費等現象嚴重。費用開支與其項目不相符，未按預算規定的用途標準使用資金。導致資金被挪用、侵占、抽逃現象時有發生。這樣也很容易造成資金鏈斷裂或資金使用效益低下，易造成高校陷入財務困境。（四）資產管理意識薄弱、權屬不清高校固定資產流失嚴重，不能全面真實反映單位資產狀況現象嚴重。財務管理基礎信息不完全，未建立固定資產和債權債務等明細臺賬，內控制度不健全普遍存在。為了隱留部分收入，不做收入，而是列作往來性的“其他應付款”掛賬，長期放在“其他應付款”中供單位使用，結余管理不規范，這樣極易造成單位設置小金庫現象。甚至有的高校把新入住的校舍資金支出列入了事業支出，導致國有資產流失。財務部門只能起到“核算”、“付款”作用，對資產的使用過程缺乏相關的內控制度。
二、高校會計核算存在的問題
（一）發票不規范，花樣百出
會計核算的起點就是對原始憑證的審核。原始憑證是否真實、合法、準確、完整是保證會計資料真實、合法、準確、完整的可靠依據。原始發票與會計處理的每一筆經濟業務都是相互聯系的。只有做好日常的會計審核工作，才能保證會計憑證手續齊備、規范合法，及時向領導提供相關信息、資料，為正確決策提供可靠依據。在實際審核發票時，不合理的發票層出不窮。有的發票真實而內容不真實，有的經濟業務發生的內容不符合常規、不符合邏輯。比如：發票內容開的辦公用品15000元，既沒列品名、單價和數量，也沒有明細清單。有用多張連號大額發票報銷相同業務，有相同質量和價格舍近求遠購物，有大額業務用小額固定發票報銷。還有的拿了已經過去好幾年的發票來報銷，從根本上違背了憑證時效性原則，若出現問題，責任難以查找和追究。
（二）收付實現制核算，難以保證會計信息準確性
當前高校會計核算都是以收付實現制核算為基礎，財務報表根本不能準確反映單位的債權債務等資產負債情況，報表存在很大缺陷。許多項目和資金游離于會計帳外，財務資料信息失真。如：高校工程項目結算、學生學費收入、工程完工，發票只開來一部分未全開來，就只能部分入賬，會計賬面就不能全部反映。同樣學生學費，只能在賬面反映收到的學費，而對那些欠費、緩交的學費就不能在賬上反映，更談不上在報表反映了。會計信息缺乏可靠性、準確性、連貫性。
（三）國庫集中支付系統與財務預決算軟件不匹配
目前多數院校已實行以國庫集中收付為主的財政國庫集中管理制度，財政撥款主要采用授權和直接支付兩種形式。但在會計核算過程中，存在預算指標錄入系統與國庫支付系統不匹配。高校作為預算單位必須按照財政部門下達的預算批復指標執行預算，不得自主調整和更改。預算指標和追加指標必須由人工手工錄入到不同的兩個系統中，業務量大。而在國庫支付系統中下達的指標又很籠統，不明確項目明細，與預算指標要求不符。這樣就會引起會計處理賬務混亂，出現專款不專用、結余資金不準確等現象，不能清楚反映資金使用的計劃性、科學性和規范性，信息不能得到及時反饋，報表反映不準確，不能從根本上反映預算執行情況。大大削弱了預算執行透明度。
三、解決高校高校財務管理存在的問題的建議
（一）改變財務管理核算模式，提升管理水平
隨著高校多渠道辦學模式及招生自主辦學的多元化，財務管理在內容、目標和任務上也發生了相應的變化。高等教育事業發展與資金投入不足的矛盾也日益突出，高校財務活動已形成了一條資金循環鏈，資金鏈不斷裂是促進學校持續發展的重要保證。因此，必須改變以往單一的財務管理核算模式，建立一套適合本校完整的財務管理體系。建立內部牽制制度，充分發揮單位紀檢、內部審計部門的作用，定期或不定期檢查和評價資金活動情況，落實責任追究制度，確保資金安全，資金鏈不斷裂并有效運行。根據學校實際情況，建立集中與分散相結合的管理核算模式或多元化管理模式。權衡實施成本與預期效益，以適當的成本實現有效控制，樹立全院一盤棋思想，發揮學校資金最大效益，優化資源配置。要提升高校財務管理水平，還必須加強預算管理，搞好會計核算。
（二）完善財務管理體制設置，正確履行職責
高校財務管理在高校管理中起著舉足輕重的作用，學校應當嚴格執行國家統一的會計準則制度，合理設置財務內部職能機構，明確內部職能機構的職責權限，避免職能交叉、缺失、或權責過于集中，形成各司其職、各負其責、相互制約、相互協調的工作機制。按照不相容職務相互分離的要求，對各職能進行科學合理的分解，確定具體崗位的名稱、職責和工作要求等，明確各個崗位的權限和相互關系。學校應當制定組織結構圖、業務流程圖、崗位說明書等內部管理制度，明確崗位職責，正確履行職責。落實“三重一大”決策制度。完善業務審批程序。利用現代化信息資源，建立與高校管理相適應的信息系統，促進內部控制流程與信息系統的有機結合，實現對業務和事項的自動控制，減少或消除人為操縱因素。加強會計人員培訓，合理配置會計資源，高校財會人員除了要具備會計人員職業道德外，還要具有良好的職業判斷能力，熟悉和掌握本院校的一切教學模式、教學研究、經營活動、現代化信息技術等多方面的管理知識，明確會計憑證、會計賬簿和財務會計報告的處理程序，保證會計資料真實完整。
（三）加強資金活動控制，實行公務卡制度
高校應建立和完善嚴格的資金授權、批準、審驗等相關管理制度，強化預算的嚴肅性和權威性。學校要把財務各項收支都納入財務預算，各部門根據學校資金分配情況和各部門承擔的事項，合理安排資金，專款專用，不得改變資金用途。財會部門在內部控制有效性方面，發揮著十分重要的作用。財會人員辦理資金支付業務，應當明確支出款項的用途、金額、預算、限額、支付方式等內容，并附原始單據或相關證明，履行嚴格的授權審批程序后，方可安排資金支出。實行公務卡制度，能用公務卡結算必須用公務卡結算，充分發揮公務卡作用。堵塞跑、冒、滴、漏現象的發生。加強資金活動的集中歸口管理，明確學校各個環節的職責權限和崗位分離要求，定期或不定期檢查和評價資金活動情況，落實責任追究制度，確保資金安全和有效運行。學校的財務活動應當貫穿學校經營管理全過程，財會部門不能將眼光僅僅局限于財務活動，而應貫穿于學校經營管理的全過程。在制定發展戰略、分析評估風險和作出決策等環節扮演好關鍵的助手和參謀角色。為此，高校領導應當賦予財會部門負責人參與相應決策的權力，并支持和指導其關注經營管理的更廣范疇。
（四）加強資產管理，分清權屬關系
學校應當加強各項資產管理，進行資產登記造冊，對取得每項固定資產后均需要進行詳細登記，制定固定資產目錄，對每項固定資產進行編號，按照單項資產建立固定資產卡片，詳細記錄各項固定資產。全面梳理資產管理流程，分清權屬關系，及時發現資產管理中的薄弱環節，切實采取有效措施加以改進，并關注資產減值跡象，合理確認資產減值損失，不斷提高學校資產管理水平。學校還應當建立資產清查制度，至少每年進行全面清查，對資產清查中發現的問題，應當查明原因，追究責任，妥善處理，降低資產損失風險。財會人員應嚴格執行國家會計制度，建立資產內部控制制度，防止國有資產流失或虛增。
四、解決高校高校會計核算存在的問題的建議
（一）嚴把審核關，強化公務卡結算
嚴把審核關，會計人員不僅要有高度責任心，還要具備一定的專業職業判斷能力，在審核原始憑證時，對不真實、不合規、不合法的原始憑證敢于指出，堅決不予報銷；對記載不準確、不完整的原始憑證，予以退回，要求經辦人員更正、補充，杜絕一切不合規原始憑證發生，切實發揮會計核算、監督職能。通過嚴謹、細致的審核與監督，才能保證會計憑證手續齊備、規范合法，確保學院會計基礎數據的準確記錄和會計資料的真實完整。強化公務卡結算制度，根據公務卡結算的范圍，單位公務卡強制結算目錄，如辦公費、差旅費、郵電費、機票等應按規定使用公務卡結算，通過公務卡結算的報銷原則，規范財務管理，減少現金支付結算，提高公務支出透明度，預防和懲治腐敗。加強預算執行監控管理，提高資金使用效率，
（二）適當運用權責發生制，準確披露會計信息
在高校財務管理中執行單一會計制度已經遠遠不適應高校發展的實際狀況。高校應在收付實現制基礎上，適當運用修正權責發生制，只有運用權責發生制，才能有效解決會計核算中存在的問題及弊端，才能健全和完善高校財務信息質量，防止財政資金游離到會計賬戶體系監控之外，全面反映高校財務實際狀況，為報表使用者提供正確決策，才能有效規避風險。促進高校健康穩定可持續發展。
（三）完善國庫集中支付制度，搞好網絡系統升級
關鍵詞：組織戰略；財務管理；功能性；績效管理
在當代的企業管理過程中，企業的財務管理和績效管理是兩個核心部門。從系統論的相關方面來看，企業內部的不同管理職能及要素都具備了相關的聯系。可是，就目前我國企業來講，由于財務管理和績效管理是兩個平行的存在，所以對于財務管理功能的強化方面比較不利，對于提高績效管理效率也比較不利。文章針對這一現狀進行研究。
一、財務管理與績效管理的關聯
財務管理屬于組織企業財務活動、解決財務關系的一種經濟管理方式，是企業為達成優秀經濟效益所采取的科學預測、決定、規劃、掌控、協調、核算、研究及考核的一系列內容的統稱，部門工作的重心是組織財務。績效管理是針對組織財務及員工的行為和結果采取管理的一種方式，可以將每個員工的潛力完全發揮出來，并且將其績效加以提升，通過員工個人目標與企業戰略相結合的方式來提升組織績效。可是，不論是組織財務還是組織績效，都是圍繞組織戰略及組織目標的實現進行展開的。從宏觀來講，二者的統一在于組織的戰略目標；從微觀來講，二者在各自具體的職能活動中具有各自的分工，但由于共同的組織目標，二者在相應的活動中具有相互支持、相互配合的需求。在具體的實施過程中，財務管理與績效管理的關聯從本質上來講，績效管理屬于一種具有戰略性的管理工具，它的所有活動都以組織戰略目標為中心進行展開；財務管理則通過組織戰略目標得以實現，從戰略目標的制訂到戰略的進行都需要財務管理融入其中。
二、財務管理在績效管理中的功能性
企業的績效管理是由績效規劃、管理、審核及績效反饋等工作內容組成的。在企業的管理過程中，績效管理注重以企業的組織目標為主，以員工目標為輔，以二者相互統一的方式進行管理，不管哪個環節出現差錯，都需要企業的管理人員及所有員工共同努力改進。但是，企業的財務管理由于在有些情況下可以直接表現出企業部門和員工的工作能力，企業財務管理必須在企業績效管理的同時，加強功能性的提升，這樣才可以將企業的管理提升上去，將企業的工作效率提升上去。
1.在績效規劃階段的功能
在進行企業績效管理規劃時，體現出了績效目標的認定和績效標準的制定。在進行目標認定時，一切部門和員工的目標都要以企業的組織目標為主線，而企業的目標核心點應當放在財務目標方面。在進行企業績效標準和管理目標的設定時，管理人員要針對企業所有人員的具體需求進行目標分析，分析出部門目標及個人目標。企業進行績效管理時應通過相應的績效給予評判，對于是否達成了企業的績效目標采取相應的獎懲，針對沒有達到企業組織目標的，必須進行適當的懲罰。只有通過這樣賞罰分明的做法，才能真正將員工的積極性激發出來，才會讓員工的工作效率有所提升，才可以讓員工和企業獲得真正的進步。
2.在績效進行階段的功能
績效進行階段恰恰體現出績效管理的成功，重點應根據管理人員及員工的績效進展狀況，給予適當的指引和輔導，使績效的成效通過企業財務的資料及支出情況展現出相關人員的工作情況，這樣才可以真正將企業員工的工作效率提升上去。企業在進行績效審核過程中，要以財務管理部門作為審核的核心，相關的財務管理人員的審核可以通過量化的標準體現出部門員工的財務工作狀態。企業的人力資源管理部門要以員工實際的績效作為審核的成績并給予獎勵或處罰。
3.在績效改進中的功能
當前的企業績效管理以績效改進作為最終環節。所有部門和員工的績效改進通常是通過績效來完成的，這使得改進具有可靠的可操作性。企業績效在審核過程中體現了績效在管理方面的改進，對于難執行、模糊不清、同企業經濟效益的規章制度不相符的均需要改進，這樣才可以讓企業在績效管理方面獲得更好的成效，也可以將企業的經濟提升到更高的層次。企業的財務管理在進行績效審核改進時，不但要運用成本收益進行分析，還要通過財務管理促進企業績效管理的執行，針對完成企業規定目標的企業員工給予適當的鼓勵。在績效管理體系當中，一切功能性活動都要將財務管理活動融入其中，要將企業的目標及戰略作為中心，將企業的績效管理舉措提升到更高的階段，從而進一步提升企業的工作效率及管理效益。
三、績效管理中財務管理程序設計的研究
怎樣以更好的狀態在企業組織戰略中的績效管理上使用財務管理，可以通過以下方式進行設計。
要明確企業組織及部門的績效目標，通過組織會議等方式對目標進行分析。在這個過程中，企業財務部門要積極參與到企業績效的目標中。通過合理的方式運用財務預算的作用來實現績效目標認定的科學化。進入績效的監控階段以后，就要通過成本支出將財務部門在控制和監督上的作用發揮出來。當績效管理進入第三個階段時，即績效審核階段，財務部門的主要任務就是對數據進行審核并對質量提供證明。通過分析考察，需要針對考核結果的準確性進行分析和檢驗，而且要為下一步的績效反饋準備需要的材料。在最終階段，即績效改進階段，財務部門要對改進計劃在財務科學性和可行性的檢驗方面起到監督作用。
企業績效管理是許多企業都會運用的管理形式，為了以更加合理的方式進行資源分配，可以通過合理的規劃資源進行績效管理，以此來提升企業經濟的效益。可是，由于財務管理是一個企業管理的根本，是企業與資源連接的紐帶，所以怎樣將財務管理當中的績效管理功能發揮出來顯得尤為重要。并且，由于績效管理以及企業的組織戰略管理都具備了非常密切的聯系，所以在企業的戰略目標基礎上應當以更加積極的狀態將財務管理與績效管理進行結合。
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【關鍵詞】新公共管理/公共服務/傳統公共行政
【正文】
從本世紀70年代開始，曾經主導西方公共行政領域近一個世紀之久，并被譽為是行之有效、甚至是最佳的傳統或稱主流的公共行政，遭受到新的外部環境的越來越嚴峻的挑戰，其近乎刻板、僵化的科層體制愈來愈不能適應迅速變化的信息和知識密集型社會和經濟生活，其賴以建立的兩大理論基礎——威爾遜和古德諾的政治—行政二分論和韋伯科層管理論均無法回答和解決政府所面對的日益嚴重的問題和困難：政府財政危機，社會福利政策難以為繼，政府機構日趨龐大臃腫，效率低下，公眾對政府能力失去信心，“政府失敗”論開始占主導地位。
正是在這樣的歷史背景下，一種新的公共行政理論、管理模式——新公共管理（NewPublicManagement）在80年代的英美兩國應運而生，并迅速擴展到西方各國。與以往傳統的公共行政框架內進行的變革不同，新公共管理不是對現存行政管理體制和方式進行某種程度的局部調整，或僅僅是為了降低行政管理的成本，減少行政費用開支，更重要的是，它是對傳統的公共行政模式的一種全面清算和否定。
一、新公共管理的理論基礎
如果說傳統的公共行政以威爾遜、古德諾的政治—行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話，新公共管理則以現代經濟學和私營企業管理理論和方法作為自己的理論基礎。首先，新公共管理從現代經濟學中獲得諸多理論依據，如從“理性人”（人的理性都是為自己的利益，都希望以最小的付出獲得最大利益）的假定中獲得績效管理的依據；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應以市場或顧客為導向，提高服務效率、質量和有效性的依據；從成本—效益分析中獲得對政府績效目標進行界定、測量和評估的依據等等。其次，新公共管理又從私營管理方法中汲取營養。新公共行政管理認為，私營部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營部門的組織形式能靈活地適應環境，而不是韋伯所說的僵化的科層制；對產出和結果的高度重視（對私營部門來說，產出就意味著利潤，而在高度競爭的市場環境中，要獲取利潤就必須給顧客提供高質量的服務，同時盡可能地降低成本），而不是只管投入，不重產出；人事管理上實現靈活的合同雇傭制和績效工資制，而不是一經錄用，永久任職，等等。總之，新公共管理認為，那些已經和正在為私營部門所成功地運用著的管理方法，如績效管理、目標管理、組織發展、人力資源開發等并非為私營部門所獨有，它們完全可以運用到公有部門的管理中。
二、新公共行政管理的基本特征
新公共管理是個非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統公共行政學的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當代西方公共行政領域持續進行的改革運動。其名稱在西方各國也不盡相同，如在英國叫“管理主義”，在美國則稱為“企業家的政府”或“新公共管理”，在其他一些國家又稱為“市場導向型公共行政”等等，但它們都具有大體相同的特征。
首先，新公共管理改變了傳統公共模式下的政府與社會之間的關系，重新對政府職能及其與社會的關系進行定位：即政府不再是高高在上、“自我服務”的官僚機構，政府公務人員應該是負責任的“企業經理和管理人員”，社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務作為回報的“顧客”或“客戶”，政府服務應以顧客為導向，應增強對社會公眾需要的響應力。近年來，英、德、荷蘭等國政府采取的簡化服務手續、制訂并公布服務標準、在某一級行政區域和某些部門或行業開辦“一站商店”服務等，就是在這種新的政府—社會關系模式下所施行的一些具體措施。
其次，與傳統公共行政只計投入，不計產出不同，新公共管理更加重視政府活動的產出和結果，即重視提供公共服務的效率和質量，由此而重視賦予“一線經理和管理人員”（即中低級文官）以職、權、責，如在計劃和預算上，重視組織的戰略目標和長期計劃，強調對預算的“總量”控制，給一線經理在資源配置、人員安排等方面的充分的自，以適應變化不定的外部環境和公眾不斷變化的需求。
第三，與上一點緊密相聯，新公共管理反對傳統公共行政重遵守既定法律法規，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴格的行政規制（即主要通過法規、制度控制），而實現嚴明的績效目標控制，即確定組織、個人的具體目標，并根據績效示標（performanceindicator）對目標完成情況進行測量和評估，由此歸檔：公共管理論文推薦度：收藏本文日期：2006-3-612:22:00新公共管理：當代西方公共行政的新趨勢字體大小:小大新公共管理：當代西方公共行政的新趨勢
而產生了所謂的三E，即經濟（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大變量。
第四，與傳統公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理強調政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面質量管理、目標管理等）和競爭機制，取消公共服務供給的壟斷性，如“政府業務合同出租”、“競爭性招標”等，新公共管理認為，政府的主要職能固然是向社會提供服務，但這并不意味著所有公共服務都應由政府直接提供。政府應根據服務內容和性質的不同，采取相應的供給方式。如圖所示：
市場狀況／憲法職責模式
附圖
1、此項服務活動是由憲法明文規定的屬政府職責范圍之內，同時也沒有其他競爭者，如國防，應由政府承擔。
2、雖屬憲法規定的政府職責，但同時有其他競爭者的存在，即其他非政府部門也在從事此項活動，如醫院，在這種情況下，政府并非一定要親自提供此項服務，而大可通過招標、合同出租等形式，將其出租給其他公營或私營部門，政府只要對其績效目標進行測定和評估，并提供相應的報酬，便不失為一種提高服務質量和效率的有效途徑。這也就是《重塑政府》一書的作者奧斯本和蓋布勒所說的政府應該“掌舵而不是劃槳”。
3、憲法沒有規定是政府的職責，而又存在著市場競爭者，如影視業，這時政府就完全可以不從事此項活動，而完全由私營部門承擔。
4、憲法既沒有規定是政府的職責，同時又沒有或缺乏從事此項活動的競爭者，如高等院校，這時政府就應積極培育市場，鼓勵人們參與此項活動，以提高此項服務的效率、質量和有效性。
需要說明的是，上述只是典型的四種公共服務類型，在現實中，更多是介于這四種之間的混合型服務領域，因此，政府應根據具體情況，而決定自己是否直接介入以及介入的程度、范圍、方式和力度。
第五，在看待文官與政務官的關系上，新公共管理與傳統公共行政存在著明顯的分野。傳統公共行政強調政治與行政的分離，強調文官（包括高級文官）保持政治中立和匿名原則；新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強調文官與政務官之間存在著密切的互動和滲透關系，特別是對部分高級文官應實行政治任命，讓他們參與政策的制定過程，并承擔相應的責任，以保持他們的政治敏感性，因此不應將政策制定和行政管理截然分開。事實上傳統公共行政的政治—行政二分法在現實中也根本行不通，因為國會、總統等政治機構及政務官對于政策問題往往只是提出原則性目標，而具體的政策方案是由行政機構及文官制定并加以落實的，這本身就是一個社會價值的權威性分配即政治決策的過程，其間不可避免地摻雜著文官的個人信仰和價值觀。當文官對政務官制定的政策心存疑慮甚至不滿時，他們甚至會蓄意阻撓執行。除此以外，文官所擁有的五大優勢決定了文官能夠在很大程度上影響甚至支配政務官的決策，一是任期優勢，事務有的任期長，而政務官隨政府更換任期短（美國政務官平均任期僅22個月）。二是專業知識優勢，這是事務官長期在一個部門任職而政務官調動頻繁的必然結果。三是信息優勢。送達政務官的信息由事務官篩選加工，而篩選加工信息大有文章可做。四是時間優勢。事務官主要精力放在部內工作上，而政務官主要精力放在應付議會質詢、內閣會議、聯系選民等事務上。五是人數現模優勢，政務官與事務官的比例嚴重失調，美國聯邦政府現有文官250萬，而政務官僅4000人左右，這使得“兩官”力量失去平衡，政務官基本上沒有能力控制自己的部門。如英國衛生和社會保險部的七位政務官實際上根本無法控制他們的96850名文官。在這種情況下，若硬性規定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只會使文官失去政治敏感性和對公眾要求的響應力，只有正視行政機構和文官的政治功能，才能提高他們的自覺意識，即除了盡職盡責地執行政策外，更以主動的態度設計政策議程，并善用裁量權發展公共政策，使政策更加有效地解決社會問題。
第六，與傳統公共行政熱衷于擴展政府干預，擴大公共部門規模不同，新公共管理主張對某些公營部門實行私有化，讓更多的私營部門參與公共服務的供給，即通過擴大對私人市場的利用以替代政府公共部門。需要說明的是，許多新公共管理的擁護、支持者也認為，公營部門的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。
第七，與傳統公共行政模式下的僵硬的人事管理體制不同，新公共管理重視人力資源管理，提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環節上的靈活性，如以短期合同制取代常任制，實行不以固定職位而以工作實績為依據的績效工資制等等。
三、對新公共管理的批評
新公共管理在西方各國日趨流行的同時，也遭受到許多批評和指責，主要有以下幾方面。
1、新公共管理無視公營部門與私營部門的根本差別，盲目采用私營部門的管理方法，但兩者在根本目標上并不相同，前者是提供公共服務，后者則以利潤為最終目的。
2、新公共管理用經濟學的眼光看待公共服務的供給，這是不適當的，把政府與公眾的關系完全等同于供方與顧客的市場關系，實際上是把前者簡單化。因為相對于政府來說，公眾具有彼此沖突的雙重角色，他們既是享受政府服務的“顧客”，又是作為政府稅收來源的納稅人。一方面，他們要求政府提供更多的服務，另一方面又抱怨自己交的稅太多。
3、新公共管理強調對產出或績效目標進行精確的界定、測量和評估，但政府的許多服務項目，其產出、成本以及績效都是難以量化的，因而也就難以準確測量和評估。
4、新公共管理主張公營部門私有化，實際上是放棄政府公共服務職能，逃避提供社會福利的責任。
5、新公共管理強調目標管理、績效管理，實際上是一種“新泰勒主義”。
6、新公共管理主張對高級文官實行政治任命，以加強對他們的政治控制，破壞了傳統的文官政治中立原則，在一定程度上會導致政治上的腐敗和。
7、新公共管理強調的所謂“顧客導向”、長期計劃和預算總量控制很難付諸實施。
盡管新公共管理受到了各種指責和批評，但在西方公共行政領域，已成為一種不可逆轉的時代潮流，80年代以來西方許多國家開展的一系列的行政改革便是這一潮流的集中反映，從美國的“重塑政府”運動到英國的“運動”，以及其他西方國家普遍實行的市場導向和顧客導向的行政改革措施，都在不同程度上實踐著新公共管理，體現出新公共管理的諸般特征。歸檔：公共管理論文推薦度：
、幾點啟示新公共管理既是西方特定的社會、政治、經濟條件的產物（如前所述），又在一定程度上凸現出公共行政發展的規律和趨勢，因而對我國行政管理的理論和實踐具有一些可供借鑒之處。
第一，新公共管理調整政府與社會、市場之間的關系，將競爭機制引入政府公共服務領域，如實行“政府業務合同出租”、“競爭性招標”，鼓勵私人投資和經營公共服務行業，打破政府的壟斷，提高了公共服務的效率和質量，同時也緩解了政府財政困難。我國在公共服務領域特別是基礎設施行業長期存在著因資金短缺而造成的“基礎瓶頸”的狀況，嚴重制約了國民經濟的整體發展和市場機制的有效運作。因此，可以借鑒西方的做法，在加強“產業管制”的同時，在一定范圍內允許和鼓勵非國有產權進入這些領域與國有產權合作或單獨投資和經營，這有利于形成公共服務供給的競爭機制和壓力結構，提高其經濟效益和社會效益。
第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和規章制度，向注重實際工作績效，特別是顧客（社會公眾）的滿意程度方向發展。這應被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標志。當然，在我國現階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問題和當務之急是建立和健全一健套行政法規和人事法規（如制訂《國家公務員法》），并保證這些法律法規的貫徹落實，實現行政管理和人事管理的法制化。但我們是否也應該思考這樣的問題：我們的政府歸根到底是人民的公仆，因此在制定和實施法律法規時，應始終以人民的根本利益為取向，始終貼近社會現實，貼近公眾需求。[NextPage]
第三，新公共管理把一些科學的企業管理方法，如目標管理、績效評估、成本核算等引入公共行政領域，對提高政府工作效率是有促進作用的。盡管公共行政管理與企業管理，公有部門與私有部門，在各自的目的、對象和方法上均有種種差異，完全采用企業管理特別是私營的管理方法來實施公共行政管理并不可行，但企業管理特別是私營企業管理重視效率，重視產出，重視管理的科學性，重視市場需求和顧客的反饋，這些方面則可為公共行政管理包括中國公共行政管理所借鑒。
最后，有必要指出的是，即使是同為發達資本主義國家的歐美各國，由于歷史條件、文化傳統等方面的不同，其實行新公共管理的進程、速度、重點及所采取的具體措施均各有特點。我國是社會主義國家，在借鑒他們的做法和經驗時，更應立足國情，走“內生化發展的道路”，簡單地照抄照搬，無益于有中國特色的社會主義公共行政管理體制和公務員制度的建立和完善。
【參考文獻】
主要參閱書目
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