時間：2023-03-17 17:58:52
緒論：在尋找寫作靈感嗎？愛發表網為您精選了8篇公共管理論文，愿這些內容能夠啟迪您的思維，激發您的創作熱情，歡迎您的閱讀與分享！
（一）公共管理中環境的因素加劇了公共管理倫理缺失
公共管理的環境因素包括組織的內部環境，如對政策、財產、人員、物品等資源的調配權力。同時環境因素還包括組織的外部環境，如社會、經濟和文化。一般而言，以功利化為目的的組織受到環境因素影響較多，以非功利化為目的的組織受到環境因素影響較小。公共管理組織屬于非功利化組織。但是隨著功利化不斷向公共管理組織滲透，公共管理理論也在逐漸缺失。在社會轉型時期，出現許多政府監督管理和市場都難以介入的領域。而這些領域大多為公共領域。這也使得公共領域成為腐敗蔓延的場所。
（二）公共管理倫理及其建設滯后
我國公共管理倫理文化和相關的建設無法滿足經濟社會發展的需求。雖然城市化進程推進、社會對公共服務要求迅速提升，社會對公共管理倫理建設的投入相對不足。公共管理產品的提供者只有政府使得提供渠道過于單一。而公共組織對待公共管理倫理也是以傳承為主，忽略了發展。由此導致公共管理倫理缺失。
二、公共管理倫理缺失的對策
從目前來看，公共管理倫理缺失有一致性，更有其特殊性。治理公共管理倫理缺失的首要任務是監管擁有和使用公共權力的組織和個人。對其進行公共管理倫理的引導和教育。具體措施有以下三點：
（一）理清公共管理倫理的作用領域并出臺相關政策
隨著我國公共管理領域迅速擴大，相關單位應理清公共管理倫理作用領域，對公共管理組織和公共管理者的倫理要求明確區分。依照不同公共管理組織對社會的影響情況，出臺不同的倫理考核標準和規范，提高公共管理理論研究水平，重視公共管理倫理教育。對于公共管理者及其組織者在對待公共利益和個人利益時采取了不恰當態度這一問題，要以提高文化建設和公共管理者和組織者個人道德兩方面相結合的角度下功夫，同時加強監督管理。要加強公共管理者和組織者的道德責任感和廉潔自律意識。在公共管理倫理教育階段，要堅持與時俱進、以人為本的思想，將崇尚善良和公正結合起來，將公共管理者和組織者塑造成公平正義的實踐者。
（二）強化公共管理倫理環境因素監管
建立健全公共管理倫理環境因素質量監管框架，對政府機關、事業單位中具有經濟利益的公共管理者和組織者進行監管，建立與其職能匹配的評價機制可以有效強化公共管理倫理環境因素監管。由于社會轉型期帶來不同外在因素對公共管理倫理的沖擊，建立與其職能匹配的評價機制可以體現出科學、民主的公共意識，能夠使全體公共管理者和組織者體現出依法辦事的素質，使廉潔、法治、責任、誠信深入人心，提升組織的非經濟特性，減少統治性管理，提高服務型管理。
（三）樹立道德模范，提速公共管理建設
由于公共管理者和組織者不提倡功利化目標，因此可以適當根據公共管理者和組織者的服務特點，通過樹立道德模范、提速公共管理建設來擴大公共管理倫理的影響。同時，把完善目前存在的公共活動和建立新的公共活動結合起來。
三、結語
關鍵詞:公共利益;現代公共;公共管理;管理本質
Abstract:Thepublicadministrationresearchusuallyhastwokindofentirelydifferentstandpoints:Superintendent''''sstandpointandpublic''''sstandpoint.Standsinsuperintendent''''sstandpoint,thepublicadministrationresearchmainattentiontakesthepublicinterestspokesmanandvindicator''''sPublicsector,howcancarryontheeffectivemanagementtothepublicaffairs.Standsinpublic''''sstandpoint,thepublicadministrationresearchmainattention“howcanthecitizenobtainthethingwhichfromgovernmenttheretheyneed”(thenote:HowardFrant:UsefultoWhom?PublicManagementResearch,SocialScience,andtheStandpointProblem,InternationalPublicManagementJournal,Volume2,Number2,1999,p.324.).
keyword:Publicinterest;Modernagepublic;Publicadministration;Managementessence
引言
顯然,這兩種立場都沒有脫離公共利益這個核心問題:前者以“公共部門如何實現和服務于公共利益”為焦點;后者以“公共利益是怎樣被實現的”為焦點。進一步對比可以發現,前一種主張所說的公共利益多半是抽象的,而后一種主張則意指現實的公共利益,它與公眾利益密切相關。
事實上,研究公共利益時有兩個關鍵問題不容回避。第一,公共利益是抽象的(虛幻的)還是現實的(具體的)?第二,公共利益與共同利益完全一致嗎?圍繞這兩個問題,本文將在區分公共利益和共同利益概念差別的基礎上,界定公共利益的本質內涵;進而力圖闡明公共利益乃是現代公共管理的本質問題。
一、對“共同利益”的概念辨析
“共同利益”和“公共利益”是兩個容易混淆的概念。兩者在詞源上有很大的“相似性”。通常所說的“共同利益”有兩個英文詞與其相對應,即commoninterest和generalinterest。按《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋,common在被解釋為“共有的、共同做的、共同受到的”時,是指“兩個人或更多人,或者是團體、社會的絕大多數人所享有的東西,所做的事情,或是屬于他們的東西、對他們有影響的東西”。而general則被解釋為“普遍的、全面的”,此時它指“影響所有人或絕大多數人(的事物)”。(注:《牛津高階英漢雙解詞典》(第四版)、商務印書館、牛津大學出版社,1997年版,第277頁、第612頁。)
可見,“共同利益”首先是指“多數人”的利益。“多數人”可能是指兩個人、少數幾個人、絕大多數人甚至是所有人。他們都可能從“共同利益”中獲益或受其影響。這是共同利益的相對普遍性。
同時,“共同利益”是被“共享的、共有的、共同承擔的、或者是共同受到影響的”。它與共同的立場、共同的行動相關。它不局限于某個單個的個體,不可能也不應該為其所獨有。這是共同利益的不可分割性。
通常,共同利益可以指代共同體利益,或是利益關系的產物。我們將分別闡述這兩種指代關系。
(一)共同利益與共同體利益
共同體是個寬泛的概念。一個組織、一個社區、一個地區、一個國家甚或是整個人類社會,都可以分別看作是共同體。作為現實的載體,這些不同層次的共同體都存在著自身的利益,因而可以分別被看作是利益共同體。在對這些利益共同體進行考察時,可以采取幾種視角:一是以單個的利益共同體為單元,分析其共同利益的屬性;二是以不同層次利益共同體的相對關系為單元,分析共同利益的相對性。
1.共同體的規模與共同體利益
共同體是由相關成員組成的。其成員數量的多少,影響著共同體利益的內容。既然共同體利益不局限于某個或某些特定成員,它就應該是絕大多數成員或者是所有成員共同的利益訴求。共同體規模越小,共同體利益的內容越簡單、越狹窄;共同體規模越大,共同體利益的內容越復雜、越廣泛。但無論如何,共同體利益都不是單一的,而是多樣化的。這是由利益需求“總量”和利益差異程度所決定的。
最為主要的是,共同體規模制約著共同體利益的認可和確認。在共同體規模較小的情況下,利益聚合比較容易實現;或者說共同利益容易被認可和確認。隨著共同體規模的不斷增大,利益的差別性和多樣性使得共同利益的“形成”越來越困難,因此也只能在形式上用絕大多數人的共同利益來代表共同體利益。這在實踐中存在困境:“少數服從多數”的集中原則是否忽略甚至是侵犯了少數人的利益?
通常認為,不管采取怎樣的表達機制,共同體利益在形式上的“一致性”并不能抹殺其實質上的“普遍性”或“差異性”。如果少數人的利益被忽略或侵犯了,他們就會游離于共同體之外,共同體也就失去存在的意義。為避免這種情況出現,共同體總要采取一些救助弱勢群體的措施。其背后的邏輯是:這些少數人的“共同利益”雖然在形式上沒有得到確認,但在實際上應該得到實現。就是說,共同體利益并不以大多數人主觀的確認和認可為限度,它還包括一些客觀的、在特定時期內沒有得到確認和認可的利益。
比如,人們在和平時期可能并不會感受到共同體安全的重要性;一旦共同體安全受到威脅時,任何成員都不可能否認共同體安全乃是最大的共同體利益。再比如,在追求共同體利益的過程中,共同體賴以生存的自然環境可能被“無意”地破壞了,此前似乎沒有人意識到“外生的”自然環境也是共同體利益;當共同體的發展受到自然環境的懲罰或威脅時,保護自然環境就會理所當然地成為共同體利益。可見,形式上的共同體利益并不能抹殺那些客觀的、具有普遍影響力的潛在共同利益。
這表明,共同體利益并不否認差異性和客觀性,它既包括形式上的“共同利益”,也包括客觀的“普遍利益”。
2.共同體的層次與共同體利益
既然共同體及其組成部分都可以看作是利益實體,那么就應該考慮到不同層次共同體及其利益之間的相互關系。從縱向一體化的角度而言,人類社會這個最大的共同體是由若干層次的次級共同體按一定規則組成的。高一層級的共同體利益制約著低層級的共同體利益,兩者之間也可能存在某種形式的沖突。比如,我們可以把人類社會看成是由國家組成的共同體,國家本身也可以看作是次級的共同體。基于國家利益,一些國家在工業發展的過程中對生態環境造成了極大的破壞,這是對人類社會整體利益的威脅;同樣,一些核大國發展核力量形成核威懾也是對人類社會安全與和平的挑戰。這是國家利益與人類社會整體利益的沖突。另一方面,可持續發展戰略的提出以及其他形式的國家間合作,則是協調國家間利益關系、維護人類社會“共同體利益”的措施。
3.共同體的性質與共同體利益
以上,我們只是從最一般的意義上探討了共同體利益。事實上,除了規模之外,共同體的性質也是影響共同體利益的重要因素。比如,對于組織這類利益共同體來說,我們可以簡單地將其區分為“公共的”或是“私人的”。這近似于我們通常所說的公共部門和私營部門。顯然,兩者都具有各自的共同利益,但因為性質和價值取向的差異,其共同體利益也有所不同。這正如斯托克斯所說,“‘公共’與‘私營’之間的根本區別并不是政府與私營部門之間的區別,而是追求公共利益與追求私人所得之間的區別”(注:DavidMathasen:TheNewPublicManagementandItsCritics,InternationalPublicManagementJournal,Volume2,Numberl,1999.)。
在這里,政府被看作是代表和維護公共利益的公共部門。這種傳統的看法受到了公共選擇理論的挑戰。公共選擇學派認為,政府也是有自身利益的,因而并不見得能夠代表公共利益。事實上,這種沖突可以用共同體利益來解釋。布坎南等人所說的“政府的自身利益”近似于政府這個公共組織的共同體利益,而斯托克斯所說的“公共利益”乃是社會這個共同體的利益。傳統觀點認為,這兩種共同體的利益根本一致;而在公共選擇理論看來,兩者可能相分離。可見,共同體的共同利益并不等同于公共利益,這取決于共同體利益的指向。
這種邏輯同樣適用于對國家、政府部門和地方政府之間關系的分析。從嚴格的意義上說,政府部門、地方政府都不能被看作是純粹的利益共同體,但它們在形式上具有利益共同體的某些特征。如果將國家看作是最大的利益共同體,那么政府部門和地方政府分別可以看作是次級的利益共同體。我們通常所說的“部門利益”和“地方利益”在這里都可以理解為低層級的共同體利益。它們是其成員的“共同利益”,在各自的范圍內也都有相當的合理性。但它們與國家利益之間的沖突并不少見。這種沖突再次表明:不同層級共同體的利益并不是完全一致的。站在國家的立場上,國家利益顯然是高于地方利益和部門利益的。
上述分析表明,共同體利益首先是共同利益,它是共同體成員利益的綜合。隨著共同體規模的擴大和層級的提升,共同利益聚合的過程涉及到復雜的利益關系。同時,在探討共同體利益是否是共同利益時,必須選定合理的參照系、辨別其適用范圍。因為低層級共同體的共同利益并不一定是高層級共同體的共同利益。
(二)作為利益關系產物的共同利益
在探討共同體利益時,實際上是從靜態意義來理解共同利益的。除此之外,共同利益也表達了利益主體橫向的利益關系。通常認為,“由于利益自我性和社會性的作用,任何利益關系中都包含著三種利益內容,即利益關系兩個原構利益主體的利益及其相互結成的共同利益”。確切地說,共同利益乃是“利益關系中的第三種利益”(注:王浦劬:《政治學基礎》,北京大學出版社,1995年版,第60、61頁。)。對此我們可以進一步地引伸:
1.共同利益的動態變化性
盡管利益關系具有相對的穩定性,但它也不是一成不變的。按照上述邏輯,如果利益關系發生變化,那么其所產生的“第三種利益”也會隨之變化。從這一意義上說,共同利益也具有動態變化性,而且在變化過程中其主體內容也將有所調整。這使得共同利益本身也是一個難以完全把握的概念。如果僅僅是共同利益的內容發生變化,那么共同利益的公共性或私人性就不會變化;如果兩者同時發生變化,那就意味著利益關系本身發生了變化。顯然,兩個私營機構為壟斷市場而形成的利益關系及其共同利益,與基于合作性地提供公共物品或公共服務而形成的利益關系及其共同利益有著本質的區別。這意味著共同利益作為利益關系的產物,可能在其動態變化過程中改變其公共的或私人的屬性。
2.共同利益的本質屬性
如果我們承認利益的普遍性以及利益驅動假設的話,那么就同樣應該承認利益關系的普遍性。也就是說,不同利益主體之間可能會發生潛在的或現實的利益關系。但在利益關系形成的過程中,由于“原構利益主體”的性質不同,所產生的“第三種利益”也可能具有不同的性質。兩個公共機構基于公共目的而產生的利益關系及共同利益,顯然與兩個私營部門基于私人目的產生的利益及其共同利益有所不同。換言之,不同利益關系產生了不同的共同利益。這些共同利益可能具有私人的性質,也可能具有公共的性質。
由此可見,共同利益是公共的還是私人的難以分辨,這取決于作為共同利益基礎的利益關系的本質屬性及其動態變化性。或者說,不能僅僅從概念上將共同利益等同于公共利益,盡管公共利益也具有共同利益的某些屬性。那么,到底應該如何界定公共利益呢?
二、公共利益的本質屬性
從上文的分析中可以看出,“共同利益并不一定是公共利益”(注:陳慶云:“公共管理基本模式初探”,載于《中國行政管理》,2000年第8期,第37頁。),盡管二者之間具有某種特殊的聯系。要揭示兩者之間的關系,還需要對“公共利益(publicinterest)”作出概念上的界定。
(一)公共利益的內涵
按照《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋,public意味著“公眾的、與公眾有關的”,或者是“為公眾的、公用的、公共的(尤指由中央或地方政府提供的)”。(注:《牛津高階英漢雙解詞典》,商務印書館、牛津大學出版社,1997年版,第1196頁。)在這里,公眾是一個集合名詞,公眾組成的群體可以看作是共同體。因此公共利益首先與共同體利益相關。不過這個由單個公眾以一定方式組成的共同體,與由單個個體組成的私人性質的共同體存在實質性差別。前已述及,共同體的性質和價值取向決定了共同體利益的性質。基于這種認識,公眾組成的共同體已經包含著公共性而不是私人性的內涵。
其次,公共利益意為“公眾的或與公眾有關的”,它與公眾利益密切相關(這也決定了現代公共管理轉向公眾立場是合情合理的)。不過,公眾利益并不能代替公共利益。因為公眾利益既有純私人性質的,也有公共性質的;公眾除了消費公共物品之外;還大量地消費私人物品。反之,公共利益則應該代表公眾利益,否則它就失去了依托而成為一個純粹抽象的概念。
再次,公共利益與中央或地方政府的供給相關。這是由政府的公共特性所決定的。盡管在公共選擇學派看來,政府也具有自利性,但誰都無法否認政府是公共利益的代表者和維護者。在這一方面,往往存在認識上的誤區:即因為政府是代表者和維護者,而認為公共利益只能由政府來維護、增進和分配。這排除了政府以外社會主體的補充作用。事實上,西方國家大量出現的志愿性團體、社區自治,以及“治理(govenance)”概念的提出都表明:“政府并不是唯一的提供者”(注:世界銀行:《變革世界中的政府—1997年世界發展報告》,中國財政經濟出版社,1997年版,第4頁。);非政府組織和公民參與也同樣可以維護和增進公共利益。
(二)公共利益的本質屬性
作為共同體利益和公眾利益,公共利益是一個與私人利益相對應的范疇。在這一意義上,公共利益往往被當成一種價值取向、當成一個抽象的或虛幻的概念。以公共利益為本位或是以私人利益為本位,并沒有告訴人們公共利益包括哪些內容,它只闡明了利益的指向性。即使是在這種情況下,公共利益也具有一些基本的屬性。
1.公共利益的客觀性
公共利益不是個人利益的疊加,也不能簡單地理解為個人基于利益關系而產生的共同利益。不管人們之間的利益關系如何,公共利益都是客觀的,尤其是那些外生于共同體的公共利益。之所以如此,那是因為這些利益客觀地影響著共同體整體的生存和發展,盡管它們可能并沒有被共同體成員明確地意識到。
2.公共利益的社會共享性
既然公共利益是共同利益,既然它影響著共同體所有成員或絕大多數成員,那么它就應該具有社會共享性。這可以從兩個層面來理解。第一,所謂社會性是指公共利益的相對普遍性或非特定性,即它不是特定的、部分人的利益。第二,所謂共享性既是指“共有性”,也是指“共同受益性”。并且這種受益不一定表現為直接的、明顯的“正受益”;公共利益受到侵害事實上也是對公眾利益的潛在威脅。
以上兩種特性都是從抽象的意義上來講的,但公共利益并不是完全虛幻的概念。公共物品和公共服務是公共利益主要的現實的物質表現形式。一般認為,“公共物品是指非競爭性和非排他性的貨物。非競爭性是指一個使用者對該物品的消費并不減少它對其他使用者的供應。非排他性是使用者不能被排斥在對該物品的消費之外”。(注:世界銀行:《變革世界中的政府—1997年世界發展報告》,中國財政經濟出版社,1997年版,第26頁。)如果將非排他性看作是源于產權而派生出的特性的話,那么,它在形式上保證了公共物品“共有”的性質。而非競爭性則從實際上保證了公共物品可以是“共同受益”的。這決定了公共物品是公共利益的物質表現形式;進而,公共物品的現實性決定了公共利益也是現實的而非抽象的。
需要特別指出的是,公共物品的這種特征往往被誤解,即公共物品往往被理解為共同體所有成員的利益。不能否認這樣的公共物品的確存在,但不能借此認為所有的公共物品都應該具有這種特征。共同體所有成員的利益事實上是通過多層次、多樣化的公共物品來實現的。
從縱向上來說,我們可以根據共同體利益的層次性來界定公共物品的層次性:(1)全球性或國際性公共物品:世界和平、一種可持續的全球環境、一個統一的世界商品及服務市場和基本知識,都是國際公共物品的例子。(注:世界銀行:《變革世界中的政府—1997年世界發展報告》,中國財政經濟出版社,1997年版,第131頁。)(2)全國性公共物品:提供憲法、法律等制度安排,國家安全和防務,發展初等教育,進行基礎設施建設,跨地區的公共設施(比如道路),都是全國性公共物品。(3)地方性公共物品:地方基礎設施(比如城市道路)、垃圾處理、街道照明、警察保安等都屬于地方性公共物品。(4)社區性公共物品:社區綠化與環境、社區治安、社區基礎設施等乃是社區性公共物品。
從橫向上來說,同一層次的公共物品不是單一的,而是多樣化的:(1)基礎性的公共物品,主要是指基礎設施一類的公共工程。(2)管制性的公共物品,指憲法、法律等制度安排以及國家安全或地方治安。(3)保障性公共物品,比如社會保障、疾病防治。(4)服務性公共物品,比如公共交通、醫療衛生保健等服務性公共項目。
由此可見,公共物品的層次性和多樣化實際上代表著公共利益的層次性和多樣化。在這一意義上,公共利益就不是一個抽象的概念,而是一個現實的概念了。這是現代公共管理探討公共服務的供給模式,從而確保公共利益的有效增進和公平分配的基礎。
三、公共利益:現代公共管理的本質問題
從上述對公共利益本質屬性的闡釋中可以看出,既然公共利益具有社會共享性,既然它具有相對普遍的影響力,那么確保公共利益的增進和分配就應當是公共管理的根本目的。正如本文開頭提到的那樣,對于這個問題有兩種截然不同的立場。傳統觀點基本上秉持著管理者的立場,即以政府公共管理作為核心研究對象。這對于探討政府這個最大的管理主體如何維護和增進公共利益是大有稗益的。不過,新公共管理運動的興起卻力圖改變這種立場,顧客取向和結果取向并不僅僅是政府公共價值觀念轉型的目標,它也蘊含著公共文化轉型的核心內容。同時,市場化供給機制的引入似乎并沒有將所有的希望都寄托在政府身上——非政府組織、私營部門甚至是公民個人或公民團體的參與同樣能夠帶來有效的產出和更高的績效水平。因此,轉向公眾立場有相當的合理性和現實基礎。
站在公眾的立場上,公共利益是現實的。它表現為公眾對公共物品的多層次、多樣化、整體性的利益需求。這些需求與公眾個人對私人物品的需求相區別。后者可以通過在市場中進行自由選擇、自主決定而得到實現;而前者則需要集體行動、有組織的供給方式才能得到滿足。毫無疑問,政府是最大的、有組織的供給主體,這由政府傳統的公共責任所決定。但僅僅有公共責任并不能確保公共利益的實現,政府的能力和績效狀況是最終的決定性因素。
新公共管理運動的興起是對傳統政府理論和傳統公共行政理論的批判。批判的焦點在于政府組織的低效率并不能有效滿足公眾的需求。即使對這一相對普遍的現實忽略不計,也應當承認政府能力的有限性。基于這兩大前提,必然要求尋求政府以外的社會力量。從西方七十年代以來的公共行政改革實踐來看,基本上都傾向于放手讓非政府組織和私營部門參與公共物品的供給。改革的成功經驗都貫穿著“政府不必是唯一提供者”的多元化主體信念。這一信念應當這樣理解:
第一,政府的有限能力決定了它不可能提供所有的公共物品。建立公共部門與私營部門、非政府組織的合作關系是必然的理性選擇,也是通過多種途徑實現公共利益的組織基礎。
第二,這一信念意味著政府不必直接提供某些公共物品,它可能通過有效的、激勵性的制度安排來鼓勵其他社會主體參與供給,也可能通過集體購買的方式滿足公眾的需求。這樣,政府既不必在力所不及的情況下直接提供公共物品,也能夠保證公共利益的實現。
第三,政府雖然不必是唯一的提供者,但政府的某些傳統責任和職能是不能放棄的,而且某些公共物品只能由政府來提供。也就是說,主張多元化供給并不能全盤否認政府的作用。政府畢竟是最核心的公共管理主體。
同時,以公眾為立場并不代表公眾只是被動的、挑剔的消費者,因而也并不是與公共管理主體相對立的群體。既然公眾可以從公共物品中“共同受益”,他們也應該付出相應的“代價”。除了以稅收等方式集體地購買不特定的公共物品之外,公民參與也是實現公共利益的重要手段。它不僅是集體表達利益需求的途徑,也是與公共管理主體合作從而降低管理成本的方式。
首先，公共管理專業培養的人才應具備獻身公共利益的價值追求，這是推動其正確履行公共管理職責的根本動力。雖然每個公民都負有維護和促進公共利益的義務，但作為擁有公共權力，掌握公共資源的公共管理者來說，其特殊的崗位和角色，決定了其主要的職業使命和責任，就是最大限度地促進全社會的福祉，增進公共利益，真正做到利為民所謀。缺少對公共利益的奉獻精神和責任意識，對擁有公共權力并掌握公共資源的公共管理人員而言，不僅無法保證其正確履行職責，甚至是非常危險的事情，輕則容易造成漠視公共利益、浪費公共資源等問題，重則容易引起貪污腐化、損公肥私等違法犯罪行為。其次，公共管理專業培養的人才還應樹立恪守公共規制和秩序的意識，這是進行公共管理的前提。所謂公共規則既包括現代法制體系、民主規則等宏觀政治架構，也包括行政系統內部的決策和執行規則等微觀規范。公共規則和公共秩序是社會良性運行和人們安定生活必不可少的前提。公共管理者一方面是公共規制的維護者和執行者，但另一方面更應該是遵守公共規制的示范者。只有公共管理人員帶頭恪守公共規則和秩序，才能確立公共管理機構的權威，從而帶動民眾遵守公共規則和社會秩序。霍爾巴赫認為：“再也沒有什么東西能夠像政府那樣對人民的風俗習慣產生如此直接的影響”，如果“在不道德的國王統治之下，惡德本身也變得高尚起來”。[3]最后，公共管理專業所培養人才還必須樹立正確的權力觀，這是其正確履行職責的關鍵。正如孟德斯鳩所說，一切有權力的人都容易濫用權力。要使未來的公共管理者能夠正確運用權力，必須使他們樹立正確的權力觀念。其一，在權力的來源問題上，必須使他們明白權力來自于民眾的授予，因此，權力應該受到民眾的監督和制約，濫用的權力會被人民收回。其二，在權力的目的問題上，權力的運用僅僅是為增進公共利益和民眾福祉服務的，絕不允許將權力用于謀取私利。其三，在權力的運行方式問題上，應該做到公開透明，自覺接受監督，應該杜絕暗箱操作。其四，在權力的邊界問題上，必須使他們明白權力的有限性，權力的運用絕不能越“雷池”半步，越界的權力就是濫用和對公民權益的傷害。
二、公共管理專業塑造學生公共精神面臨的困難和挑戰
近年來，我國公共管理專業發展迅猛，然而不少高校都存在重視知識技能教育，輕視公共精神塑造的問題。另外，宏觀環境中也存在不少不利于公共管理專業學生公共精神塑造的因素，導致總體來說，公共管理專業學生的公共精神塑造效果也不盡理想，筆者在調研中經常聽用人單位反映部分公共管理專業的畢業生存在責任意識差，紀律和規則觀念淡薄等公共精神缺失的問題。首先，在激烈的就業競爭壓力之下，不少高校確立了以就業為導向的專業建設指導方針，造成在教學內容設計和教學實踐過程中，過分重視知識技能的傳授，而忽略學生公共精神塑造的問題。在市場化的就業競爭中，知識技能由于其外顯的特征容易被量化考核，而且能夠滿足用人單位的現實需要，因此越來越被重視。相反，公共精神由于其內隱的特征難以被量化，甚至難以通過短期的考察予以判定，因此，越來越被忽視。這種傾向也必然反映在公共管理專業建設和教學實踐中。學校對人才培養方案和教學計劃的審定中，大多會強調加強實踐性和應用性課程，而不能直接體現為就業競爭力的理論性課程，則被要求盡可能壓縮。在學校的專業建設方針指導之下，教師在教學的實踐過程中，同樣存在重實踐技能傳授，而輕視學生公共精神塑造的傾向。其次，宏觀的社會和經濟環境也對公共管理專業學生的公共精神塑造構成挑戰。其一，市場經濟背景下，功利化傾向影響了學生公共精神的塑造。當前在校的學生基本都屬于市場經濟背景下成長起來的一代人。市場主體利益最大化和平等交易是市場經濟的基本原則，這實際與對公共利益的奉獻精神和公共事務的擔當意識存在矛盾。市場經濟背景下形成的消費主義文化，也會對學生的價值觀造成影響，不利于培養學生恪守公共規則的意識和正確的權力觀念。其二，在市場經濟背景下，不少家長將子女的大學教育當成投資，講求回報的功利教育觀，也不利于學生公共精神的塑造。家長的上述期望與要求會使學生急功近利，只追求表面的能直接增強就業競爭力的技能學習，不注重深層的公共精神等思想品格的養成，甚至為謀求理想工作崗位不惜弄虛作假。其三，我國市民社會發育滯后，也不利于公共管理專業學生公共精神的養成。成熟的市民社會是公共精神養成的理想土壤，而我國公共管理專業的學生成長于市民社會發展滯后的環境，缺少民主參與、法治熏陶和奉獻于公共事務的歷練，缺乏養成公共精神的良好思想觀念基礎。最后，思想文化環境中也存在不利于公共管理專業學生公共精神養成的因素。其一，我國傳統文化的基因缺少公共精神養成必須的成分。我國傳統政治文化屬于王權文化，一方面，民眾被賦予臣民的角色，缺少關心、參與和奉獻于公共事務的意識，更缺少和法治觀念。正如梁啟超所批評的，中國人的政治品格中有四大缺點：“愛國心之薄弱”“獨立性之柔弱”“公共心之缺乏”“自治力之欠闕”。[4]另一方面，在傳統政治文化中，官員角色又缺少民主意識、公共利益觀念和正確的權力觀念，正如魯迅所指出的：“中國公共的東西，實在不容易保存。如果當局者是外行，他便將東西糟完；倘是內行，他便將東西偷走。”[5]總之，無論是官文化，還是臣民文化中，都缺少公共精神的基因和文化積淀，不利于公共管理專業學生從傳統文化中汲取公共精神的養分。其二，當前思想文化多元化的背景下，錯誤思想的影響也容易對公共精神的教育培養形成沖擊。改革開放以來，隨著西方文化的涌入，尤其是隨著網絡技術的發展，諸如享樂主義、拜金主義、極端個人主義等各種錯誤思想也在部分人中間開始流行，這難免對心智不太成熟而且充滿好奇的部分學生產生影響，從而消弱甚至抵消公共精神教育培育的效果。
三、加強公共管理專業學生公共精神塑造的對策
網絡治理也可以更加直白的理解為大家廣泛參與其中，即多主體的管理。所以，結合上文所說網絡治理的特征，網絡治理也可以由這幾個詞著重概括：民主、信息、靈活與合作。
1民主網絡是由多個行動者共同參與形成的結合體
是一個開放式的網絡狀的管理模式，屬于參與者之間的全通道式的溝通模式。在這里，每個成員之間不是相互獨立的，每個部門可以相互聯系，每個成員可以相互交流，以共同協商解決問題。網絡內每個成員都有表達意見的機會，這樣即保證政府部門第三部門之間的民主合作，征求大家意見，共同協商民主決策。
2信息
信息是連接各部門的鏈條和中介。沒有信息交流各部門之間的關系猶如一潭死水，因此，要加入信息這個中介為各部門打開任督二脈，開渠引水，使之“自有源頭活水來”。信息的交流使每個部門每個成員相互聯系，這樣不僅可以減少工作成本，減少行政過程中的工作程序，而且可以拓寬參與機制，使更多的人員可以通過各種方式了解行政工作，以使政府活動更加透明化。
3靈活網絡
治理的特點是靈活。也就是說要靈活應對可能出現的各種問題。傳統的馬克斯•韋伯式的科層制的嚴格的等級控制，導致管理模式僵化和復雜，理應采用市場化化模式，減少國家干預，加大公民社會和私人部門的合作。否則，僵化的管理結構將無法產生動力機制。
4合作網絡
內各部門之間相互合作是網絡治理的重心，要以合作促成功。但是在合作網絡中，成員對問題的解決方法可能會有所不同，管理者必須要做出正確的決策，選擇最優的方法解決問題。
二網絡治理機制
政策制定者和其他參與者找到解決政策問題的方法促使網絡治理的產生。AarsandFimreite（2005）說道：網絡的合法化主要是基于他們所取得的結果而不是過程，這樣也可以說，網絡治理是從輸入到輸出的合法化的轉換。參與者之間相互依存則說明，對政策制定者來說，使用網絡作為政策實施機制很難。相反，政策的實施是參與者深思熟慮和討價還價后的過程，目的只是為了一定程度上實現的目標。這樣，網絡治理或許會加強決策民主化的風險。因此，有的學者認為網絡缺乏許多實現民主化的條件，也有學者認為網絡治理是當代行政所不可避免的階段，他們認為傳統的自有民主并不能夠評估其民主的潛力。很明顯，網絡治理挑戰了民選代表的權威性和以往的傳統形式的合法性。如此，網絡治理的效果則不明確，問題也應運而生。網絡中選舉代表參與須是民主化的過程。然而整個過程當中，可能會出現強權組織控制弱小組織的現象，導致非民主化結果及權力濫用現象。因此，在網絡治理中應當注意責任機制，以確保網絡治理的有效性。孫柏英在她的文章中論述：“政策網絡運轉的基礎是相互依賴的網絡主體通過集體行為的互動，形成一套有效治理機制，進而實現共同結果。一是信任機制，二是協商機制，三是學習機制。”那么，網絡治理的有效運行也是如此，這樣才能達到所要實現的目標。
1信任機制網絡治理的主體是多方面的
政府部門、非政府組織、公民個人等等。它是國家與公民社會、政府與非政府、公共部門與私人部門之間的合作，在這個網絡中，各方代表著一個銜接點，各點之間相互聯系，相互交流，相互合作才能促成網絡治理的運行。因此，各主體之間的相互信任是至關重要的。相互信任，確保各方做好本職工作，相互合作，才能解決網絡連接中出現的各種問題，進而起到網絡治理的作用。當然，我們也不能一味地盲目自信，因為信任也是有風險的。盲目的無主見的信任可能會帶來無法估量的后果。每個部門相對來說都是陌生不熟悉的，對各部門所做的工作內容、工作程度、工作方法評價不一，便需要用自己的專業知識、能力來加以判斷和界定，看其是否可以信任，是否值得信任。因此，在信任關系的培養中，應當約束行動者利己保護的一面，也要倡導維護利他的一面這樣行動者雙方都能得到滿足，信任關系便能良好地建立并維持下去。信任是良好合作的基礎，合作又需要各部門之間的相互信任。經過長期的合作，合作雙方會建立更加深厚的情感而利于合作，加強彼此間的信任關系。相反，如果不是相互信任，相互之間猜疑不合作，一方面不利于工作的順利開展，無法落實政府工作，降低政府威望；另一方面，各部門基于這樣的關系而無法和睦相處，便會出現惡性循環。當今社會產生了眾多的公共問題，如環境保護、衛生健康、全球氣候變暖、經濟貿易摩擦等等，這些問題不是哪一個部門，哪一個地區，甚至于哪一個國家能夠獨立解決的，它需要多個部門，多個地區，甚至于多個國家團結起來，相互合作，協調處理。
2協商機制
網絡治理是多主體的網絡治理，組織成員因個人性格、知識、經驗、能力的不同，處理問題的方式、看待問題的方法會有所不同，組織結構有正式組織和非正式組織，組織結構也會各不相同，因此，需要有效的協商機制來調整各主體之間的分歧，共同協商解決難題。
3學習機制因為各主體成員的差異
需要大家相互學習，各部門之間相互取長補短，形成一致的價值體系，減少分歧和摩擦，進而促進治理機制的有效實施。第三部門作為網絡治理的重要主體，包括非政府組織，非營利組織等，其中有研究所、協會、教育培訓機構、制定實施項目機構等，如大學、研究所這類的組織專業知識能力較強，協會、項目實施機構在實施、實踐方面略有優勢，各機構便可以通過相互習學與交流，發揮1＋1＞2的整體作用。當然，歸結到一點，還是需要加強各行動主體及其成員的責任意識。要以道德倫理建設為依托，對各行動主體進行更深層次的思想建設和文化建設，使他們的行為能夠自覺以公共利益為本位。
三網絡治理對我國治理實踐的啟示
我國正處于計劃經濟向市場經濟的轉軌時期，各方面政策、法律法規還有待完善，對于網絡治理的實施也有待進一步深入。首先，要加快政府職能轉變，轉變政府管理模式，加強政府的宏觀管理。使政府管的少但管得好，減少行政干預。更多的運用間接地管理手段，以便政府可以更加靈活多樣地調節社會經濟管理活動。要加強環境保護、衛生健康、社會保障、社會福利等領域建設，真正做到“政企分開”、“政社分開”，培育多元的治理主體。其次，加強公共服務建設，建設服務型政府，加強廉政建設，建設廉潔高效的政府。要確立服務理念，樹立服務意識，全心全意為人民辦實事、做好事，要為全社會的發展營造一個良好的社會環境。同時，要加強工作人員的思想道德建設，加強廉政建設，要使反腐倡廉真正扎根在人民心中而不只是停留在口頭。再次，第三部門作為一種獨立于政府的力量，可在政府需要的時候發揮其優勢作用。政府不是萬能的，正如市場失靈一樣，政府同樣面臨這樣的問題。政府不能高效的提供公共物品，或提供的公共物品單一，或其獲取的信息需要的成本太高，對社會活動反應不靈敏等等，這樣政府便無法滿足公民對公共物品的需求，無法提供良好的公共服務。而第三部門作為獨立于政府的力量，恰恰可以彌補其不足，它為公民提供了參與公共事務的空間和途徑，連接了政府與公民的關系，可滿足政府與公民的雙向需求達到共贏。最后，公民個人參與也是高效網絡治理的重要條件。政府的根本宗旨是全心全意為人民服務，但是，服務的過程并不是要公民被動接受，應當是公民主動參與。只有積極主動參與其中，才能真正有所感受和體驗。政府也才能更好的為公民和社會服務。公民積極參與一方面有利于實現民主，體現民主理念，另一方面，也有利于監督政府及其公職人員的工作，因為公民作為監督主體的一部分，有義務監督政府部門及其公職人員的工作。這也體現了政府工作的民主性和透明化。
四結論
為了實現公共利益，促進社會的全面發展，公共管理這種新型治理模式一定會體現出自身的價值取向，公共管理是倫理行為，而道德規范和倫理原則會對公共管理的發展產生一定的影響，所以倫理和公共管理具有一致性。首先公共管理倫理化能推進市場經濟倫理的發展。公共管理是在市場經濟環境下誕生并發展起來的，市場經濟倫理一定會讓公共管理產生新的倫理價值取向。市場經濟的快速發展，分離了個人利益和公共利益領域。只有在利益發展分化和沖突時，道德和倫理的作用才能顯示出來，討論和研究應當、善、正義、公平等概念才有更加重要的意義。市場經濟環境下公共管理要協調因為利益沖突和分化引起的不同利益關系的緊張狀態，對社會的和諧氛圍予以維護，展示出人們追求“善”的價值取向和倫理化要求。其次現代管理所具有的人本主義傾向推動公共管理倫理化的發展。現代管理發展過程中出現明顯的人本化趨勢和傾向，每一個管理者在管理時都會對其他人產生一定影響，而管理行為能夠體現出管理者的人性。因此完善管理者的人性，能夠促進屬下人性的發展。公共管理也有較強的人本主義傾向，要在“以人為本”的原則下，充分激發人的積極性、主動性和創造性，體現出人的價值。公共管理的人本傾向形成以道德為主干的管理方式，體現出公共管理的倫理化。
二、公共管理倫理建設過程中產生的問題
（一）公共管理者以及管理組織在對待社會利益和自身利益時運用了不恰當的態度公共管理缺乏倫理的主要原因是，人們內心充滿侵占和淡化公共利益的想法，出現此想法是以公共管理的組織者和執行者的道德水平較差為基礎的，此倫理道德水平高低和管理者具有的價值觀念和是非觀念有直接關系。組織的價值觀和是非觀受管理者素質的影響，而管理者的價值觀和是非觀受工作閱歷、受教育情況、家庭環境的影響。公共管理者以及管理組織對待社會利益和自身利益所運用的不恰當態度，其原因在于，首先公共管理組織的宗旨、使命、目標和社會要求不一致，例如在選擇管理者時重視對其業績、勤奮、能力進行考核，輕視對其廉潔、德性的考核。其次公共管理者在工作中沒有對自己的道德進行嚴格要求。
（二）公共管理環境中不同因素成為加重倫理的缺失外部力量公共管理環境中具有的刺激因素，一些是組織內部環境產生的，如對于政策、信息、物、財、人等資源調配和控制的權力以及由此造成的身份和地位的變化；一些是組織外部環境產生的，如文化、社會、經濟、政治等方面對公共管理者以及管理組織的影響。形成組織內部環境因素的前提是組織的文化色彩和組織傳統；形成外部因素與社會及其所在的歷史時期有直接關系。功利化組織的誘因對管理者有較大影響。大部分公共組織的性質是非功利化的，管理者應該抵制功利化因素帶來的影響。但現階段功利化不滲透到公共管理中，部分組織和管理者也逐漸傾向功利化，造成公共管理中倫理的缺失。
（三）公共管理教育制度和倫理的精神建設比較緩慢世界大部分國家發展社會經濟的實踐證明，公共管理教育制度和倫理精神的建立與發展速度是導致公共管理倫理缺失的原因之一。我國公共管理教育制度和倫理文化的建設明顯落后于經濟發展的要求，在城市化進程逐漸發展、人口快速流動、社會大眾要求提高公共服務質量的社會改革和轉型期間，社會投入到公共管理倫理領域的精力較少。政府部門是公共管理服務和產品的提供者，個人和企業是服務和產品的使用者。這種單一性的公共管理產品和服務方式造成消費生產間的倫理沖突，而公共管理組織和個人更加重視傳承而輕視發展。公共管理倫理教育制度落后主要表現在以下幾個方面：第一、社會比較輕視公共管理倫理，理論界沒有透徹、系統、深入的對公共管理倫理進行分析和研究，造成倫理建設沒有明確的目標，倫理工具也比較缺乏。第二、部分公共管理組織運用贏利性組織的規范管理和聘任員工、處理和社會間的關系，進而降低了公共管理的倫理水平和服務水平。第三、倫理教育沒有鮮明的公益性特點，媒體和政府部門的宣傳不到位，很多公共管理倫理的相關教育受到利益的左右。
三、根據公共管理中倫理缺失等問題而采取的策略
目前公共管理中倫理缺失的現象比較嚴重，具有特殊性的同時存在普遍性，在公共權力大的領域，問題就更加突出。所以降低和杜絕公共管理中倫理缺失的關鍵對象是能夠行使公共權力的個人和組織。應對公共管理中倫理缺失要運用以下幾種策略。
（一）對公共管理倫理的規范標準和作用領域予以明確隨著公共管理領域的逐漸擴大，政府部門和機構要提高對公共管理活動的分析和研究，對其倫理標準和活動范圍予以明確，根據公共管理組織和管理者的具體要求進行明確區分，同時規范社會公眾的倫理道德。按照不同公共管理組織對群眾生活產生影響的強弱不同，制定不同級別的道德規范和考核標準，提高公共管理倫理的覆蓋范圍和體系層次。增強公共管理倫理分析和研究的力度，拓展精神教育的具體內容。應對公共管理組織和個人對社會利益和自身利益運用不恰當態度的問題，要從增強公共管理者的道德修養和提高組織文化兩個方面來降低不道德思想和行為。所以要加強對公共管理組織的監管，提高對公共管理者的道德考核和約束。倫理建設要具有一定的針對性，不能運用普通組織的評價和考核標準。要特別重視公共管理者的廉潔自律、對正義事業的忠誠度以及道德責任感等情況，運用倫理管理和教育方式控制管理者的私欲。在建設教育制度和倫理精神的過程中，要根據時展的要求有選擇的繼承傳統倫理思想，如義、仁、智、禮、信、恥、廉等。同時學習和借鑒國外倫理思想，如幸福、善、德性、大方、勇敢、快樂、機智、誠實、堅強等。讓公共管理者成為正義公平的守護者和實踐者。
（二）公共管理領域要提高監控倫理環境的力度現在我國正經歷著社會轉型，和公共管理具有密切關系的活動逐漸增多，所以要提高監控倫理環境的力度，降低社會環境中不良因素對公共管理組織的負面影響。構建起能夠將所有公共管理領域進行覆蓋的倫理環境，對政府部門、事業單位以及具有經濟利益的各級公共管理組織的做法，提出科學合理的倫理要求，并客觀真實的評價實施效果。行業協會要管理和監督危害群眾利益的行為，對沒有履行公共管理義務的個人、部門制定懲罰措施。在公共管理倫理中添加民眾意志和理性精神，增強全民參加民主決策和社會治理的主人翁意識，制定并實施反腐的遠期戰略規劃。根據社會轉型時期不同外在因素影響和沖擊公共管理組織和個人的倫理道德，要建立起全角度、全方位覆蓋的道德規范機制。構建起可以在決策中彰顯公共意識的科學化、民主化管理機制，要求全體管理人員在工作中體現出依法辦事、平等、公道、公正并控制欲望的素質，讓他們在對待公眾利益時展示出實踐精神并善待弱勢群體。讓廉潔意識、法治意識、責任意識、誠信意識深入到每個公共管理工作者的心中，將積極承擔社會責任作為評價和考核公共管理組織和個人的論據，提升組織的非經濟性特征，用服務型管理代替傳統的統治型管理，運用道德倫理評價標準對組織進行人性化管理。
（三）樹立起道德典范，推動公共管理倫理的建設和發展公共管理是社會治理的主要模式，是為社會大眾提供社會制度安排和道德人格自律等精神產品和服務。公共管理組織的目標是引領大眾追求幸福，也就是西方倫理中的“善”。公共管理組織不能圍繞經濟效益來制定功利化目標，而要提供和公眾具有密切關系的服務和產品，所以該組織和管理者不能運用經濟標準來對自身的獲得和付出進行衡量，其工作成績因為具有長期性和非顯著性的特點，容易產生社會評價不真實、不客觀的現象。所以應該按照組織提供的服務和產品特點，實施針對性較強的教育和宣傳。運用塑造公共管理者以及組織倫理典范的方式，提高公共管理在社會經濟活動中的影響力。在對公共管理進行規范的過程中，要將已經開展的傳統活動和創新活動結合起來，將公共管理倫理提高到國家管理的宏觀層面上予以考慮。進一步明確各種公共管理的主體，制定出可行的、具體的服務標準、管理方式以及管理理念。
四、結束語
（1）應急管理由政府主導
這一特點體現在以下幾個方面。首先，政府擔負著維護社會公眾生命財產安全的重要責任，掌握著主要的社會資源，具有巨大的社會動員能力，應急管理是政府協調社會功能的重要體現。當公共事件突發時，只有政府能調動社會資源并采用應對措施來解決突發公共事件。其次，《突發事件應對法》規定了政府在應對突發公共事件時的主導地位和責任。各級人民政府在應對突發公共事件時，必須嚴格遵守法律規定，落實責任，任何違反法律規定的不作為行為都將受到法律的懲罰。
（2）公眾具有參與政府應急管理的法定義務
《突發事件應對法》規定，公民、法人和其他組織有參與應對公共突發事件的義務。因此，政府應急管理具有較強的社會性。雖然政府擔負著應對突發公共事件的主導責任，但這并不代表公眾就能不參與突發事件的應對工作。政府的社會動員能力最主要的就是動員公眾，脫離群眾，政府的社會動員將顯得毫無意義，無法充分發揮自身的職能。因此，如果沒有公眾參與，突發事件應對所取得的效果就會很差，甚至會造成不可挽回的后果。
（3）政府應急管理具有行政強制性
解決突發公共事件不同于其他行政行為，突發事件具有特殊性，政府在處理過程中的行為勢必要隨之發生變化，集中權力和決策，簡化執行決策程序。因此，在應急管理中，政府的決策就會具有強制性，離開強制性，將影響到政府應急工作的效率，從而導致不必要的后果發生。但是，政府應急管理的強制性也要受法律法規約束。法律法規規定政府應急管理中政府做決策的程序、組織、方法，從而保證政府正確行使決策權。法律對政府應急管理強制性的規定，就是要讓政府在正確作為的前提下，最大限度地保護公眾的生命財產安全。
二當前地方政府應急管理存在的缺陷
2014年12月31日，在上海外灘廣場發生了震驚全國的踩踏事件，該事件共造成36人死亡、40多人受傷，這給了我們慘痛的教訓，也暴露出相關政府在突發事件應急管中的突出問題，而這些問題作為一個縮影集中反映了我國政府在應急管理中存在的缺陷。
1事前預防準備不足
風險分析不到位，預防信息沒有形成體系化在這次踩踏事件中，對大規模的人流集聚沒有做出充分的估計和判斷，而且也沒有制定相應的應急預案，在事件發生時，出現了無從下手的困境。同時，由于對事件發生估計不足，沒有及時協調武警支援，預防與應急準備的各個環節嚴重脫節。
2相關資源準備不充足
在這次事件中，對人力資源的投入不合理，共700多名警力到場，但由于在事前沒有對如何安排警力做出合理的部署，導致事故發生后，警力不能及時到位。
3安全監管制度落實不到位
安全無小事，很多公共事故的發生就是因為安全監管不到位才引起的。因此，加大對隱患的排查力度，可有效避免公共事件的發生。這次踩踏事件的發生就是因為沒有做足安全監管方面的功課，風險分析不到位。因此，做好安全監管就必須要落實責任，不能讓安全監管工作流于形式。
4責任追究不明確
公共事件的發生自然要追究其法律責任，從而做出法律上、行政上的處罰，懲前毖后。事實上，我國也確實是這樣做的，但是，在責任認定上并不是十分明確。這次踩踏事件發生后，對于相關負責人的追究遲遲得不到定論，究其原因，這次踩踏事件不能算作安全生產事故。按照我國相關法律的規定，只要違反了法律規定就必須要追究責任人的法律責任，但是在事故發生后卻因為事故不能定性而不能認定責任，充分說明我國在責任追究方面還存在著很大的漏洞。
三新公共管理對地方政府應急管理的啟示
具體來說，西方的這種新的公共管理的思想是在一定的社會發展環境下的產物，在一定的程度上反映了西方的發展。對于處于發展中的中國來說，中國的經濟體制隨著社會經濟的不斷發展，正在向市場經濟不斷的轉型。從中國的國情來看，中國的市場經濟發展時間雖短，卻有很大的成就，這不僅體現在世界各國對中國經濟發展的認可和認同上，還表現在中國人民日益提高的生活水平上。但是，在此基礎上，政府怎樣進一步的發揮對社會經濟發展的作用，以及怎樣進一步提高服務的水平和質量，從而實現公共行政管理的現代化是一大問題。所以，我們有必要對西方的新公共管理改革進行借鑒。
1.1進行企業化管理以提高管理的效率是新公共管理中的基礎
長期以來，我國的政府在效率上一直呈現較低的水平，其原因主要有：計劃經濟體制的長期實行，使得政府的權力過于集中，從而在一定的程度上造成了冗官、冗兵的現象；組織機構的錯綜復雜使得職責不清也是以重要的原因；第三就是國家相關的法律法規不夠健全，這也使得政府的相關人員在工作上有所懈怠。所以為了使得我國政府的效率得以提高，使政府的相關人員具有一定的效率能力，并具有效率的意識，只有這樣才能夠為民眾提供更為完善的服務。
1.2競爭機制的引入可以為政府的服務增光添彩
將西方的公共管理中的競爭機制引進我國的公共管理中，不僅可以為更多的企業提供發展的機會，而且還能夠在一定的程度上順應民心，為公眾提供更好的服務，提高自身的服務效率和質量，成為合格的政府。除此之外，競爭機制的引入還能夠在一定的程度上減輕政府的財政壓力，比如說，在具有壟斷性質的鐵路運輸、電力開發和銀行等產業中，政府在一定的程度上放手，將其交給有能力的企業來做，這樣不僅僅緩解了一定的財政危機，而且還能夠改變這些壟斷產業處于“瓶頸”期的現狀，從而在一定的程度上更有利于國家的發展。
2.總結
公共管理制度創新的另一個重要目標是建設社會主義民主政治。構建民主政治的核心是健全民主制度，而制度的健全離不開制度創新。因此，實現社會主義民主政治的規范化、制度化必須加強公共管理制度的創新。社會主義民主政治是一個歷史的過程，公共管理制度的創新要貫穿于這一過程的始終。這樣才能不斷提高黨的執政水平、保證實現依法治國、規范黨政關系、優化公共資源的配置。尤其是在反腐倡廉方面，要充分利用公共管理制度，形成按制度辦事、靠制度辦事的長效機制。
二、我國公共管理制度創新面臨的困境
1.公共管理多元主體競爭不充分
由于歷史因素影響，我國公共權力的配置表現出單極化、單向性的特點。公共權力多為國家壟斷，國家與社會、統治者和被統治者的劃分不清晰。改革開放后，社會階層日益分化，社會組織逐漸興起，但不管在運行機制還是組建模式方面，都是政府占主導地位，突出表現在政社界限模糊、運行模式固化、解決問題的能力不強。社會組織缺乏市場競爭的自主性。政府的行為模式是自上而下的貫徹執行并不是自下而上的公共抉擇，加之法律制度與民主化制度的不健全，導致公共管理多元主體的競爭環境很不充分，多元利益與公共權力的分散不能很好地整合，一些社會組織的利益與公共事業的利益很可能發生矛盾，導致新的不穩定因素。值得注意的是，我國數量龐大的職能性社會團體擠壓了公共主體的競爭空間，也造成了主體競爭不充分。
2.政府與民眾面臨的困境
公共事業的決策者可能會為了少數人的利益而忽視大多數人的利益訴求。在公用事業的決策過程中，如果在決策中沒有社會的監督，就有可能出現損害人民利益的情況發生。除此之外，政府部門存在行政效率低、執行力不強的問題。這些情況就要求公共事務的管理必須出現新思路、新方法。而民眾的參與是現代社會治理民主化的重要標志，公共事務的管理有賴于民眾的參與。但在公共事務的具體管理中，民眾的參與往往受到各種因素的制約。一些在經濟上處于優勢或者具有較強政治話語權的人或組織往往拒絕民眾參與公共事業。
3.多元主體參與公共管理的措施
