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關鍵詞：人口老齡化；西安發展；居家養老
項目資助：西安市2013年度社會科學規劃基金項目“人口老齡化下適應西安發展的居家養老保障模式研究”（項目編號：13PH30）
中圖分類號：C913.6 文獻標識碼：A
原標題：人口老齡化下適應西安發展的居家養老保障模式研究
收錄日期：2014年3月26日
一、西安市人口老齡化的現狀和特點
早在2000年西安市老年系數就已超過10%，達到了國際通行的人口老齡化社會標準，西安從此步入老齡化社會。西安市人口老齡化呈現出四個顯著特點：一是人口快速老齡化。1964年、1982年、1990年、2000年、2007年老年系數依次為5.45%、7.26%、7.94%、10.23%、13.77%。截至2012年底，西安市60歲以上老年人口為120.68萬人，占全市總人口14.11%，并且已經進入人口老齡化的加速發展期。二是老年人口高齡化。2010年西安市80歲以上老人占全部老年人口的11.38%。三是老年空巢家庭越來越多。空巢家庭是指無子女或雖有子女但不一起居住，西安市老年空巢家庭已經占到老年家庭總數的57.2%。四是老年人需求越來越多樣化和個性化。因為西安市老年人口文化層次比以前更高，老年人的需求越來越多樣。五是未富先老。目前，世界上老齡化國家和地區的人均GDP至少在1萬美元左右，而西安市在進入老年型時人均GDP僅為1，000美元左右，相差甚遠。西安市老齡化進程超前于社會經濟的發展，且未富先老的特點會一直持續到本世紀中葉，巨大的老齡人口規模使未來的經濟社會發展道路漫長而又艱辛。解決好人口老齡化的問題，對西安市經濟社會的長遠發展、建設和諧西安都具有十分重要的意義。
二、老齡化對西安經濟社會發展的影響
人口老齡化是經濟社會發展的必然趨勢，人口作為經濟社會發展的主體，其自身結構的變化必然對社會經濟的發展產生巨大影響。
（一）人口老齡化對勞動力供給的影響。人口老齡化必然會造成勞動力資源相對減少、勞動力內部結構高齡化。作為生產力基本因素的勞動力，其數量的多少及所占比例，對經濟發展有著很大的持續影響。在國外一些比較早達到老齡化的國家，由于越來越嚴重的老齡化問題，早已涌現勞動力短缺現象，他們只能大量地依賴外國勞動力的移入來支持本國經濟的發展。從歷年西安市統計年鑒分析，西安市雖早已進入老齡化社會，但由于人口基數比較大，育齡人口越來越多，人口增長速度較快，外省市勞動力大量入遷，因此西安市勞動力資源當前仍十分豐富，在一段時期內，還不會出現勞動力短缺問題。但隨著少年兒童人數的減少，人口老齡化速度的加劇，中國人口紅利時期將很快結束，用工荒將在西安乃至全國很快出現。
（二）人口老齡化對勞動生產率的影響。勞動生產率是指勞動者生產某種產品的效率。在影響勞動生產率的因素中，人是最重要的。一般認為，適度的人口數量、優良的人口素質有利于勞動生產率的提高。但是勞動人口老齡化后，勞動能力日益衰退，很難從事繁重的勞動和快節奏的生產；勞動人口高齡后，接受新的技術能力比較差，不利于推廣新技術，進而不利于產業結構調整，制約新興產業的發展進程。因而，人口老齡化將會抑制勞動生產率的提高。
（三）人口老齡化對儲蓄投資的影響。在人不同的生命年齡周期，人們的消費傾向、儲蓄傾向必然有所不同。老年人隨著年齡的增加，用于生活和醫療等方面的消費支出與日俱增而收入減少，所以老年人隨著年齡的增加會逐漸減少儲蓄。因此，從平均儲蓄角度分析，人口老齡化會大大降低總的儲蓄水平，且會抑制儲蓄率的提高。另一方面隨著老年人的增加，國家勢必要拿出更多更大量資金用于老年福利設施的改善、醫療保障金和退休金的支付，這些社會消費基金的增加自然引發國家積累基金的減小，從而影響國家投資規模，從而限制經濟社會長期發展。總之，老齡化會引起社會消費增加、儲蓄減少，從而對經濟社會發展產生不利影響。
（四）人口老齡化對養老保障的影響
1、人口老齡化加大了養老保障需求，而養老保障需求的加大將使西安市總人口的經濟負擔日益加重，國民收入中消費基金比例擴大，投資率、積累率下降，使得經濟發展速度減慢。
2、家庭養老方式面臨越來越嚴峻的挑戰。傳統的家庭養老是老人和子女一起生活，便于給其照顧和關懷。20世紀七十年代以來，我國開始實行嚴格的計劃生育政策，如今第一、二代獨生子女正進入婚育年齡，他們組成的家庭形成一種全新的“四二一”家庭模式。1對夫妻養活自己的同時需要贍養4位老人、撫養1個孩子。年輕人在經濟上雖能供養老人，但在對老人生活照料方面，由于現代化生活生產節奏不斷加快，導致時間精力有限而力不從心。在老齡化社會，特別是在城市空巢老年人越來越多的情況下，如何變革傳統的家庭養老和機構養老方式，探求一種方便、經濟、更為適宜老年人生活需求的養老方式，是社會各界關注的焦點問題。
三、當前西安養老保障中存在的問題
（一）養老機構床位少、入住率低。截至2012年底，西安市共有養老服務機構111家，養老總床位為2.4萬張。按照現有情況計算，目前所有養老床位僅能滿足全市2%%老年人的需求。即便如此，由于一些養老機構的服務水平低、設施不齊全、檔次低等各方面原因，無法滿足老年人需求，養老機構入住率仍較低，年末在院人數7，554人。
（二）1/3的老人有社會化照料需求。通過西安電子城太白社區的抽樣調研報告顯示：城市老年人平時飲食起居靠自己做的占74.31%，配偶照料的占26.38%。老年人最喜歡的養老方式依次是：和子女一起居住由子女養老的有49.2%；入住養老機構的有20.6%；由社區或社會組織提供生活照料服務的有18.5%；請保姆照料生活的占3.1%；其他養老方式為11.7%。根據調查結果，有57.2%的城市老人居住方式是獨居或夫妻同居，西安城市空巢老人家庭比例略高于全國大眾城市56.1%的平均水平。“有三分之一的老年人有社會化生活照料服務方面的需求，空巢老人的比例更高一些。”因此，在生活照料服務方面，城市老年人以自我照料、配偶相互照料的方式為主，子女照料弱化，社區與社會居家服務供給缺乏。隨著年齡增長老人照料自己開始困難起來，因此老人有社會化照料的需求。
（三）心理孤獨是老人一大病。精神文化服務方面，抽樣調研報告顯示，雖然有大部分社區或社區附近建立了老年人活動室供老年人打發老年生活，豐富他們的精神生活。但老年人的文化精神生活主要還是自娛自樂。因為老人與子女思想觀念、生活習慣不同和年輕人忙于工作和社交，導致很多老年人與子女溝通存在一定程度的障礙或者缺乏溝通，因此，老人偶爾或經常有孤獨寂寞感，他們內心深切渴望被關懷、心理慰藉需求大。
總之，在調研今后會選擇什么養老方式時，很多老人給出的回答都是 “金屋銀屋，不如自己的土屋”。根據調查結果顯示，城市老年人具有強烈的社會化養老服務需求。部分城市老年人具備了一定的居家服務經濟承受能力。針對以上現實問題，西安市急需推進居家、社區等養老模式，提升社會養老服務體系建設水平，真正造福老年群體。
四、人口老齡化下適應西安發展的居家養老保障模式探索
歐美各國在應對老齡化的長期實踐中提出了“回到家庭中去”的口號。“回到家庭中去”的養老方式，就是政府可以不必花過多的資金建設集中的養老設施，而是讓老年人生活在自己所熟悉的住所和環境中，政策鼓勵和扶持更多的民間資本進入街區社區居家養老機構的服務，給老年人提供購物、清掃、護理等日常上門服務的生活照料，讓更多的老年人在家門口安享晚年。居家養老保障模式在歐美國家實行之后效果良好。借鑒國外高齡化社會國家社區照顧的經驗，我國也提出了社區居家養老服務模式應對我國日益嚴峻的老齡化問題。
目前，居家養老服務也是西安市主推的養老模式。西安市有642個社區，如今已在165個社區試點居家養老服務模式，且均已取得良好效果。作為西安市民政局試點的居家養老服務點，2008年蓮湖區政府開始以養老服務需求為導向，以專業化機構和社區為主體，通過整合區域內司法、就業、衛生、民政等政務服務資源和超市、餐飲、維修、配送等便民服務資源，建立區級服務平臺和社區服務平臺，為居家的老年人提供生活照料、家政服務、康復護理和精神慰藉方面服務。
1、在服務形式方面。具體包括有老人信息咨詢、家政服務、醫療保健、精神慰藉、緊急救助、配送遞送、特約服務、設備維修、物業服務、溫馨提示、助餐服務等130多項服務。
2、服務對象方面。一是對政府援助的孤寡、傷殘、特困、高齡等“重點”老人，由政府出資為他們提供生活照料、家庭保潔、康復按摩、精神慰藉等無償服務；二是對轄區有支付能力的老人，實行有償和低償的養老服務。
3、技術支持方面。從2010年9月蓮湖區投資160萬元開始籌建居家養老服務信息中心。該信息中心以965668服務熱線和網站形式，為老年人和社區居民建立現代化信息服務平臺，通過快速、便捷的現代化手段，實現老年人和服務機構的快速對接，使老年人足不出戶就可以通過固話、移動、網站三種形式得到130多項養老服務。這種全天候的和全方位的呼叫服務系統，可以快捷有效地解決居家老人的生活照料問題和安全事故預防救助問題。
4、服務管理方面。建立區級服務平臺和社區服務平臺。區級服務平臺由區居家養老服務信息中心和蓮湖區如親居家養老服務中心組成，主要為老人和居民提供“送上門”的服務。社區居家養老服務平臺由社區居家養老服務站和社區居家養老服務示范站組成，主要是為“走出門”的老人提供服務。服務站有社區工作人員、公益性崗位人員及志愿者，他們為老人提供午餐服務、文體娛樂、醫療保健、精神慰藉和法律咨詢等多方面的服務，滿足老年人多樣化和個性化的服務需求，使能走出家門的老人更好地參與社會，融入生活。兩級服務平臺的建立既滿足了老年人不同的需求，也為全區老人提供了多樣化的養老服務。
雖然社區居家養老方式解決了很多老人的養老問題，但是目前西安市社區居家養老方式的發展還不夠完善，還存在一些制約社區居家養老模式發展的問題。
1、資金不足成養老服務站普遍問題。目前，西安市已開展運作的社區居家養老服務中心，性質多為民辦非企業性質，財政支持力度嚴重不足，難以滿足居家養老服務站點所需場所設施、人員培訓等的資金投入需要。盡管社區竭盡全力，但因為地方小、經費少、人手缺等原因，居家養老服務想要為老人提供更多的服務也是心有余而力不足，進而無法保障老年人的養老質量。
2、社區居家養老模式不僅應該在城市推行，農村也應該盡早試點推進。十八屆三中全會提到，“推動發展成果更多更公平惠及全體人民”。具體到養老上，老齡化比城市更嚴重的農村應該是重點也是難點，但再難也要讓農村老人享受到發展成果。目前農村中青年一代大多外出務工，因而照顧老人的任務主要地落在農村留守婦女的肩上，她們除了辛勤田間耕作、做家務外，還的教育孩子、照顧老人，精力都非常有限，這導致了農村的養老無法得到保障，養老糾紛時有發生。有些地方甚至產生了很多農村空巢老人。農村家庭養老現狀堪憂，亟待解決。
正是由于上述問題的存在，需要進行更進一步的調查和研究，探尋消除社區居家養老方式存在問題的方法，促進社區居家養老模式的順利變革。
主要參考文獻：
[1]史文靜.城市居民養老模式變革研究――以西安市為例[J].西安社會科學，2012.6.
【關鍵詞】人口老齡化 居家養老
居家養老是指以家庭養老為主，社會養老為輔，它是建立在個人，家庭，社會和國家基礎之上的以國家制度，政策法規管理為保證，以居家養老為形式，以社區福利服務為依托，利用社區服務網絡資源與現代化的信息手段，將社區深入到老人家庭，為居家老人提供各種類型的福利服務，是社區服務和家庭養老的現代養老模式。在這種養老模式中，老人既可以享受到家庭提供的精神生活方面的滿足，又可以享受到國家，集體和個人關于物質方面的滿足。
一、農村居家養老的現狀
根據對安徽省利辛縣調查顯示，截止到2013年全縣總人口約為194萬，其中60歲以上的約占15%，其中65歲以上的占總人口的7.59%，農業人口占總人口93%，其中超過97%的老年人采用居家養老的方式。可以看出我縣面臨嚴重的人口老齡化問題。
針對居家養老問題我縣初步制訂了一系列解決養老問題的措施，利辛縣整合養老服務資源，加大對公辦養老的機構建設。利辛縣“1952計劃”引領養老服務機構建設。社會化養老服務中心確定在交通條件、人居環境較好的城關鎮蘇店敬老院和王人鎮西城養老服務中心，轉型試點工作正在進行中。并且對全縣“百歲老人”進行再次年審，逐戶逐人拍照、備案，截止2014年10月20日，全縣確認健在的百歲老人91人，發放津貼327600元。雖然我縣在大力建設農村養老機構，關注老年人的生活問題。但是農村居家養老模式并沒有從根本上得到完善。對此利辛縣采取一些措施如下：
（一）利辛縣實施低保“三步走”戰略
利辛縣孫廟鄉從2014年11月13日至12月20日，對全鄉低保對象進行審核。本次審核分三個階段實施：第一階段為宣傳發動，要求各村充分認識城鄉低保年審工作的重要性和必要性，加大宣傳力度，營造氛圍，做到低保政策家喻戶曉，人人皆知。第二階段為入戶調查，要求各村嚴格按程序進行，填寫入戶調查表，進行民主評議，張榜公布，對民主評議未通過的對象不予上報。第三階段為總結上報，要求各村對城鄉低保年審工作開展情況進行認真的總結。
（二）利辛縣加大財政力度，建立鴻福老年公寓
由財政投資600余萬元建成的一座容納近300人的鴻福老年公寓，是落實民生工程的重點項目。鴻福老年公寓為這里的孤獨老人提供完備的健身器材，專業的護工，并且這里的醫療機構定時給老人們檢查身體。利辛縣政府正立足于我縣各鄉鎮實際情況，不斷加大財政投資力度建立人性化的老年人服務中心，建立健全社會化服務體制監督機構，讓這里的老人過上幸福的晚年生活。
（三）構建并完善農村養老保險制度
利辛縣“四輪驅動”抓好農村居民養老保險工作。2014年以來，我縣城關鎮創新思路，加大宣傳扎實抓好城鄉居民社會養老保險工作。截止到2014年底，城鄉居民養老保險已完成34120人，年度參保率完成100%。“四輪驅動”工作具體如下：一是提高認識，加強領導。鎮黨委政府把城鄉養老保險工作納入對各村的年終考核，為保證此項工作快速推進，實現全鎮動員，全民參與的工作格局。二是立足服務，強化宣傳。組織人員深入各村分組開展政策宣傳，同時采取廣播以及發放宣傳單、張貼標語等形式進行深入宣傳，營造良好的參保繳費氛圍。三是政策傾斜，激勵參保。對參保積極的群眾加大政策傾斜力度，調動參保積極性。四是加強調度，按時通報。要求各村每天安排人員值班，方便參保群眾保費征繳，每天向主要領導匯報城鄉居民社會養老保險工作進度情況，通報各村參保進度。
二、農村居家養老問題產生的原因
（一）人口老齡化加劇，人口撫養比提高
利辛縣60歲以上老年人口截止到2013年約為15%，高于我國平均老齡化人口約有5%。并且90年代以來我縣經濟迅速發展，人們生活結構和觀念在不斷的更新，又由于計劃生育政策的實施，政府主張“少生優生”所以大多數新生代家庭都是獨生子女，家庭結構也在發生變化。人口撫養比在不斷的提高，由傳統的“多子養老”變成了現在的兩個年輕人贍養“四個”甚至“八個”老人的現象。如今的農村家庭結構逐漸呈現4-2-1的狀態，中間人不僅要贍養上一代還要承擔下一代的教育，生活以及今后的發展。勞動力的撫養負擔越來越重，人口老齡化的加劇將直接老年人的撫養比不斷提高。
（二）城鄉經濟二元化，傳統家庭養老功能的弱化
利辛縣是國家級貧困縣，2013年全縣農民人均純收入僅僅是5900元。只占當年全國農民8896元人均純收入的三分之二，低了將近三千元。而2013年我國城鎮居民人均總收入為29547元，是利辛縣農民人均純收入的5倍多。近年來我縣經濟雖然有所發展，但是和城市居民人均純收入的差別相距甚遠。為了維持家庭生計追求更好的生活環境，大多數鄉鎮出現了“空巢老人”和“留守兒童”現象，老年人的精神生活不僅沒有得到提高，而且還要撫養小孩在物質和精神方面都是雙重危害。
（三）現有的養老保障體系薄弱
由于利辛縣經濟發展相對落后，養老和醫療機構相對不完善，好多鄉鎮的社會化養老機構，如養老院，福利院等由于經濟資源的約束養老機構數量有限，而且條件比較落后。如本人的戶口所在地利辛縣汝集鎮勝利村的養老院，十幾個村共有一個養老院而且養老院是原來小學改造的，沒有供老年人活動的場地，各方面的設施不完善條件比較差。政府缺乏有效的監督容易導致醫療人員哄抬藥品價格，致使老年人病而不愿醫的現象。
（四）受市場經濟的影響，傳統孝道文化的弱化
隨著市場經濟的發展和信息技術的現代化，年輕人越來越向往外面的世界，走出家庭已經成為現在農村的普遍現象，“家文化”變的越來越弱。傳統孝道的淡化，導致年輕人與老人之間的交流越來越少，“代溝”的形成更是加重了老年人的孤獨感。“養兒防老”的思想已經過時，依靠傳統的倫理道德觀念來維持農村家庭養老的可能性受到沖擊，本人經過調查和生活經驗發現大多數成年后的子女都會和老人分家，分家后如果距離遠與老人的聯系是非常有限的，而單純依靠土地獲得經濟收入是需要大量的勞動力的投入，一旦老年人喪失勞動力，不能從土地上獲得收入，那么他們的生活將會非常困難。
（五）資金不足，居家養老社會化服務功能不健全
一方面由于利辛縣經濟發展相對滯后，政府對居家養老的社會化服務機構支持力度不足，滿足不了廣大老年人的養老需求。據調查，我縣社會化服務機構沒有經過專業培訓的服務人員。大多數服務人員是附近鄉村在家務農的婦女，她們沒有專業的養老服務的知識和經驗。對老年人的身心發展起不到積極的促進作用。另一方面，由于社會化居家養老服務本身不是以盈利為目的機構，對民營企業的吸引力不足。這樣一來居家養老只能由政府包辦，政府包辦的結果就是缺乏足夠的資金支持和沒有形成有效的監督機制。
三、完善農村居家養老政策建議
（一）優化居家養老服務資源配置，推進居家養老社會化
就利辛縣養老體系薄弱和養老資源配置不協調的具體情況，利辛縣政府有關部門要制定科學的養老體系建設發展規劃，滿足農村廣大地區的多層次養老服務需求，實現養老服務資源與城市功能對接。結合利辛縣城鎮化，美麗鄉村建設等，充分利用農村社區豐富的資源，以農村社區為載體，以居家養老為切入點，把農村社區服務引入引入家庭。
（二）加快各類養老服務資源的培育和發展，提升服務隊伍的專業化
針對服務人員的具體情況，進行專業化和技能培訓，實現職業資格制度，不斷提高服務人員的專業人化水平。以此為老年人提供人性化、多樣性的居家養老服務，滿足老年人在精神和物資方面的需求。
（三）加強傳統孝道文化和家庭養老模式的推廣與宣傳，營造和諧的居家養老模式氛圍
由于利辛縣經濟發展水平比較落后，大多數勞動力選擇了出門打工這一普遍現象，導致“空巢老人”和“留守兒童”現象的惡化。這種“聚少離多”的情況，不利于傳統孝道文化的傳承發揚。因此，加強傳統孝道文化的宣傳與推廣非常必要，利辛縣政府有關部門要采取靈活多樣的方式鼓勵和倡導年輕勞動力認識到行孝的必要性。
針對利辛縣農村居家養老情況，利辛縣政府在不斷深化改革，根據全縣各鎮實際情況做好社會化服務機構的整合工作，加大服務監督機制。同時也要鼓勵家庭成員養老的積極性，對家庭成員進行思想動員。做到家庭，老人，社會和服務者之間的銜接更加合理化。
參考文獻
[1]黃麗麗，盧冠超.《人口老齡化背景下中國農村居家養老模式的價值與保障》.[J].經濟研究導刊.2012年第24期.
[2]陸文軍.《農村居家養老服務管理體系淺析》[J].人力資源管理.2014年第1期.
以科學發展觀為統領，積極探索養老服務新途徑，打造多方位、多層次的社會保障網絡，形成以家庭為核心、以社區為依托、以社會服務組織為載體，為居家養老人員提供以生活照料、醫療保健、精神慰藉、法律援助、文化娛樂為主要內容，就近便捷的居家養老服務，讓老人平安養老、健康養老、幸福養老，為構建和諧社會提供有力支持。
二、目標任務
以構建社會主義和諧社會為目標，堅持政府主導和社會參與，積極推動居家養老服務在城市社區普遍展開，同時積極向農村社區推進。力爭*期間，城市社區基本建立起多種形式、廣泛覆蓋的居家養老服務網絡，使社區居家養老服務設施不斷充實，服務內容和形式不斷豐富，專業化和志愿者相結合的居家養老服務隊伍不斷壯大，居家養老服務的組織管理體制和監督評估機制逐步建立、健全和完善。農村社區依托鄉鎮敬老院、村級組織活動場所等現有設施資源，力爭80%左右的鄉鎮擁有一處集院舍住養和社區照料、居家養老等多種服務功能于一體的綜合性老年福利服務中心，1/3左右的村委會擁有一所老年人文化活動和服務的站點。
三、主要措施
（一）各級政府應充分認識新形勢下發展居家養老服務的重要性，將其列入政府工作議程。發展改革部門要將推進居家養老服務工作列入國民經濟和社會發展總體規劃；積極向上申報項目，爭取居家養老服務配套建設資金。
（二）切實加強對居家養老服務工作的領導。成立*市推進居家養老服務工作領導小組，老齡和民政部門牽頭，勞動、財政、衛生等相關部門配合，制定城鄉社區發展居家養老服務規劃，及時研究和協調解決居家養老服務工作中的重大事項和突出問題，加強監督和考核。建立起政府主導，部門協作，街道和社區居民委員會主辦，社會力量支持，群眾廣泛參與的運行機制。
（三）建立區、街道（鄉鎮）和社區（村）居家養老服務中心、站點，負責本轄區居家養老服務的實施和管理。其主要職責是：建立老年人信息庫，老年人服務需求信息和社會服務供給信息；對享受政府補貼的居家老人進行評估；對居家養老服務人員進行審查；接受服務對象的服務信息反饋；檢查監督服務質量；承擔政府委托的其他養老服務事項。將居家養老服務用房統一納入社區公共服務設施配套內容。整合資源，充分利用社區星光老年之家等設施，用于居家養老服務。并應適應人口老齡化程度不斷提高的實際需要，適當提高社區公共服務設施用房配套面積標準。各街道、鄉鎮統籌安排，居家養老服務站負責人兼職配備，工作人員提倡志愿服務，有條件的街道、鄉鎮可適當配置公益性崗位。可競標招募專門的營利機構、家政服務公司入駐，為社區居民開展有償服務的同時，為居家老年人提供優質、低償和無償服務。2009年，各縣區培育1-2個養老服務試點社區。到20*年，各縣區人民政府（包括葉集試驗區）所在地30%的街道原則上應有室內建筑面積不少于*0平方米的社區居家養老服務中心，農村鄉鎮也應逐步開展居家養老服務設施建設。
（四）給予必要的經費保障。財政部門建立居家養老服務工作專項經費。專項經費列入當地財政預算，用于政府為特殊困難老人購買居家養老服務以及社區居家養老服務站工作經費的補助，并根據經濟發展狀況逐年適度增加。民政部門在*后兩年和“十二五”期間，集中將福彩公益金切塊，用于居家養老服務工作和配套老年福利設施項目建設。
（五）開展城鎮政府購買養老服務。城鎮社區居家養老服務分為有償、低償和無償三種。有經濟支付能力且有服務需求的居家養老的老人，實行市場化運營，自行支付服務費用購買服務。對生活困難的老人，居家養老服務站應為其提供低于市場價格的優惠服務。符合無償提供服務對象條件的老年人，居家養老服務站要為其提供政府購買服務。城鎮政府購買服務對象為具有城市戶籍并實際居住在城區范圍內，符合下列條件之一的，社區居家養老服務站方可提供無償服務：（1）無勞動能力、無生活來源、無法定贍養義務人，年滿60周歲且生活不能自理的老人；（2）享受低保、特困救助、大病救助待遇，年滿70周歲且生活無法自理的老人（法定義務贍養人有贍養照料能力的除外）。
*城區政府購買養老服務標準為每人每月*0元。金安區、裕安區、*開發區政府（管委）購買養老服務經費市財政按30%給予補助。各縣、葉集試驗區的政府（管委）購買養老服務經費由本級財政負擔，其標準自行確定。
政府購買服務申請、審批、資金撥付辦法由市民政局、老齡辦、財政局共同制定。民政部門負責政府購買服務的審批工作。財政和老齡部門實行監管。
市、縣區財政對運行良好的居家養老服務站可以“以獎代補”的形式每年給予適當補助。
有條件的地方可逐步將此項工作向農村延伸。
（*）勞動和社會保障部門應配合有關部門多渠道開發居家養老服務就業崗位，按照一定比例配置居家養老服務社會公益性崗位。鼓勵各類職業培訓機構對居家養老服務人員開展職業技能培訓，逐步建立專業化居家養老服務隊伍。
（七）民政部門應結合低保工作，組織有服務能力的低保人員義務為有需求的本社區獨居、特困老人提供公益服務。逐步建立對社會工作者專業化人才的吸納和培養，提高養老服務隊伍整體素質。
（八）衛生部門應結合社區衛生服務中心建設，充分利用社區衛生服務資源，加強對老年衛生保健工作的指導，建立社區老年人健康檔案，定期進行免費體檢，根據不同需求和對象，為居家老年人提供優質、低償或無償的疾病防治、康復護理、心理衛生健康教育、開設老年家庭病床等衛生服務，對行動不便的老人上門服務。
（九）文化部門要積極組織指導和扶持基層老年文化群眾組織開展適合老年人需求的社區老年文化活動，要結合鄉鎮社區文化站建設和村農家書屋建設，優先為老年人提供服務，豐富老年人精神文化生活。規劃發展社區老年學校，為更多的老年人就近就地入學提供方便。
（十）體育部門要加強對社區體育健身設施建設的監督，并為建立健全老年人健身組織，開展老年人體育健身活動做好指導和服務工作。
（十一）落實市委辦、市政府辦《關于加快發展養老服務業和加強老年人優待工作的實施意見》（*辦發〔20*〕20號）對老年服務機構在市場準入、水電氣使用、稅收及補貼等方面的各項優惠扶持政策。鼓勵和支持不同所有制性質的單位和個人投資興辦老年服務實體。
（十二）建設部門要貫徹市委辦、市政府辦《關于進一步加強*城區社區建設工作的意見》（*辦發〔20*〕30號）精神，確保社區用房和公共配套設施落實到位，并在城市建設中充分考慮老年人對居家養老的需求。
（十三）大力發展居家養老服務志愿者隊伍。認真貫徹民政部、全國老齡辦等9部門《關于進一步做好新形勢下社區志愿者服務工作的意見》（民發〔2005〕159號），積極動員、組織、引導企事業單位、社會團體、慈善組織和廣大市民為有需求的居家老年人提供各種公益。各地應結合實際，建立居家養老服務志愿者激勵機制，進一步調動社會志愿者參與居家養老服務的積極性。
四、工作要求
要從構建和諧社會的戰略高度，把推進居家養老服務工作作為為民辦實事的具體舉措，列入各級政府的重要議事日程，在人、財、物等方面統籌安排，提供保障。各級老齡和民政部門要充分發揮職能作用，當好黨委、政府的參謀，加強對居家養老服務工作的協調、監督、檢查和考評。考評結果作為以獎代補和撥付資金的重要依據。
推進居家養老服務工作要做好“四個結合”，一要做到加快推進與實事求是相結合，各縣區既要高度重視，積極行動，又要實事求是，量力而行，把實事做實，好事辦好。二要做到突破重點難點與規劃先行相結合，既要周密規劃，解決當前重點難點問題，又要從長計議，著眼未來人口老齡化發展的需求。三要做到整合現有資源與新建擴建養老服務設施相結合，充分利用現有的醫療機構、養老機構、家政服務機構、社區和鄉鎮文化活動場所、老年活動中心（室）等可供開展居家養老服務的各種公共資源，提倡“一室多用”，實現資源共享，最大限度地發揮公益設施的綜合效益。四要做到政府主導推進與社會資源綜合利用相結合，努力發揮好社會各方面的積極作用，充分引入市場機制，培育居家養老服務產業，使加快推進居家養老服務工作應與本地經濟社會發展水平相適應，注重抓好試點，培育典型，總結經驗，逐步推廣。
一、高度重視，組織健全
鎮黨委、政府高度重視殘疾人工作，在年初及時制定下發了年度工作安排，將目標任務分解，落實到人，確保了殘疾人工作的順利推進。每個村確定殘疾人專職聯絡員，做好政策宣傳及服務工作，推進我鎮殘疾人事業更好更快的發展。
二、強化宣傳，提高認識
鎮殘聯結合《中華人民共和國殘疾人保障法》的推進實施，認真貫徹落實殘疾人保障有關法律法規，認真做好殘疾人的來信來訪，及時的解決問題，維護殘疾人的合法權益。依法嚴厲打擊以暴力、威脅或者非法限制人生自由為手段強迫殘疾人勞動的違法犯罪行為，切實保護殘疾人的人身安全，維護殘疾人正當權益，建立訴求制度，幫助殘疾人向殘聯組織反映問題，暢通訴求渠道。
三、認真做好殘疾人服務工作
1、認真開展殘疾人就業創業培訓工作，有針對性地開展殘疾人職業技能培訓，積極組織本鎮殘疾人參加各類實用技術培訓，提高了殘疾人的就業技能，增強他們的就業競爭能力，以幫助他們能夠更好地就業。
2、落實殘疾人康復扶貧到戶貸款貼息政策。以扶持殘疾人創業，幫助殘疾人發展生產，穩步提高殘疾人生活水平為目標，對殘疾人實施康復扶貧到戶貸款貼息項目，鎮共1戶殘疾人享受到了此項惠民政策。
3、積極做好貧困殘疾人關愛工作。利用“全國助殘日”活動，縣政府組織相關單位開展了走訪慰問殘疾人活動，加對我鎮34戶困難殘疾人貧困進行了慰問，發放慰問金20400元，并為2名肢殘疾人員送輪椅2；為6名殘疾人發放“陽光家園”居家托養補助10800元。
4、認真開展殘疾人“量體裁衣”個性化服務工作，目前此項工作已在進行基礎數據統計，后期進行系統錄入。
一、活動時間
年1月—年4月。
二、活動主題
創業帶動就業，我們攜手同行。
三、活動內容
主要圍繞“四個三”開展系列服務活動。
1、送發三份宣傳資料。由就業局主要領導帶隊組成三支“春風行動”和就業政策宣傳隊，下鄉鎮、進村組，送發“年就業服務套餐”、“年就業創業指導宣傳冊”和“年新春年畫”等宣傳單。
2、開展三項活動。①農村勞動力調查活動。②百萬貸款助創業活動，發放小額擔保貸款100萬，至少幫助30名創業對象實現創業和擴大創業。③“春風行動”招聘活動，舉辦多場次招聘會，為農民就業提供平臺。
3、培植三大典型。①創業帶就業典型。②培訓促就業典型。③人力資源市場對接基地典型。
4、實施三項就業援助。①對困難就業人員給予培訓生活補助、崗位援助和社保補貼。②集中力量開發鄉鎮、社區公共事務、公共設施管理，城管、交管等公益性崗位300個。③集中幫扶300個困難就業對象。
四、活動要求
1、加強組織領導。成立縣“春風行動”就業服務專項活動領導小組，縣勞動和社會保障局局長魏榮冰同志任組長，何昌記、劉長青任副組長，周俊、吳言祥、王曉燕、王佑乾、吳勇、鐘偉為成員，領導小組辦公室設在縣勞動就業局，領導小組在組長的統一領導下，落實專人負責，相互配合協作，扎實有序地推進各項工作。
2、注重宣傳造勢。以宣傳就業政策和就業服務為重要手段，以此推動全年工作。要深入到鄉鎮村組宣傳，每個鄉鎮不少于5個村，在人口集中的集鎮、村院開展就業引導宣傳不少于3場，免費送發宣傳資料，全面熱情講解。要與“就業政策進千家萬戶”宣傳活動充分結合，通過生動活潑、形式多樣的宣傳，使廣大勞動者和用工單位了解、熟悉、掌握并能主動適用各項就業政策。同時要注重電臺、報紙和網絡宣傳，通過不同渠道擴大宣傳覆蓋范圍。特別是對各類創業典型人物的典型事跡要大張旗鼓的宣傳，在全縣營造全民創業氛圍。
3、不斷開拓創新。致力于用簡便有效的方法為服務對象提供最現實的幫助。①要認真學習縣委葉書記在調研勞動保障工作時的講話精神，進一步改進小額擔保貸款工作中存在的一些與工作推進不相適應的制度，簡化聯合會審制度，提高辦事效率，取消反擔保制度。②探索就業培訓的新形式。要抽樣2—3個村進行培訓促就業的情況調查，總結以往培訓中成功做法和不足，改進培訓方式。要認真研究和推廣織女絲毯廠對居家婦女開展培訓，以家庭為單位分散就業的典型做法，通過更加有力的政策扶持，激發更多居家婦女的創業熱情。
【關鍵詞】留守老人；養老服務；居家養老服務大院
【中圖分類號】C91 【文獻標識碼】A
【文章編號】1007-4309（2013）06-062-2
隨著城市化的迅速發展，吉林省農村青壯年大量外流，出現很多空巢老人，老人養老服務問題日漸突出。現在吉林省農村仍然是傳統的家庭養老方式，而傳統家庭養老模式的實現是需要子女在身邊，但現在由于青壯年大量外出，這種養老模式已經不成立。客觀上需要政府或社會來補位，發展多種形式的養老服務來滿足這些群體的需要。
一、吉林省農村養老服務的現狀及困境
農村養老服務社會化程度低。吉林省養老服務社會化從上個世紀90年代在政府的推行下開始，時至今日，養老服務社會化還沒有真正完成。原因有兩點：一是養老服務需求不足，真正到養老機構去尋求服務的都是“三無”老人、孤寡老人、殘疾老人，養老服務的規模較小。盡管有些社會力量進入，但由于市場小，導致過度競爭，收費價格上不去，服務也無保障，發展不起來。二是政府或明或暗采取退出方式，希望把這個責任拋向社會轉移財政壓力，從而加劇了這個問題。正是由于這兩方面原因，老百姓更加不信任養老機構。
基礎設施問題。早在上世紀七十年代，按國家農村五保供養工作的要求，鄉鄉鎮鎮辦起了農村敬老院，幾十年來，部分敬老院仍然是陣舊、簡陋、陜小，沒有得到改善和發展，有的經濟困難鎮的敬老院目前已經成了危房。只有少數經濟狀況好的鎮敬老院的規模、檔次得到了提高，達到了國家級、省級模范敬老院標準。正因為這樣，農村敬老院只能滿足五保對象的供養，多一點的也只供養了40多人，少的只有10多人。在當今經濟建設步伐加快、土地資源緊缺的情況下，農村敬老院的狀況已經到了低水平重復建設的地步。
思想觀念的問題。從群眾的層面來看，傳統觀念的影響，使老年人不能從家庭中“走出去”，也不愿將服務“請進來”。東北農村有一個幾千年的老傳統。有子女的年老長者，不管家庭條件有多么好，子女也不愿將自己的長輩送到養老機構去，長者本身更不會要求去養老機構寄養，如果這樣，會讓人們議論為“不孝”。在農村請“鐘點工”、“保姆”來照料照顧老人，也會被視之為奢侈和小輩不孝。雖然老年人需要社會化的養老服務，但總認為自己有子女，不是五保戶，入院或請人回家服務在臉面上很過不去。從干部的層面來看，部分地方干部認為，養老是家庭的事，只要把農村五保戶、城市“三無”對象供養好就可以了，所以對設立養老服務機構，開展居家養老服務就不是很重視。
管理機制問題。由于土地、建設、規劃等部門側重于城區重大項目的考慮，民辦養老機構的申批、立項、規劃建設受到一定的制約，社會福利社會辦，大力發展和鼓勵民辦福利機構建設的空間小，投資環境和社會氛圍還沒有形成，社會養老事業的發展仍有障礙。
農村養老保險收效低，難以解決農民養老問題。農村居民中失地農民所占的比重越來越大，沒有了生產資料，無勞動能力的老年人，今后的生活就要依靠社會保障體系來保障。具備勞動能力的外出務工人員，多數也只能維持家庭生活。老了以后怎么辦？養老的費用從何而來？唯一的辦法，就是參加農村社會養老保險。參加農村養老保險，需要個人支付的部分經費有的農民拿不出，政府承擔的部分經費，有的困難地區政府承擔不起。農民的養老問題仍然有后顧之憂。現在實施的新農保政策雖然基本實現全覆蓋了，但收效也低，很難解決農民的養老問題。
有一個好的跡象是吉林省率先開展農村居家養老服務大院工作，農村居家養老服務大院就是在全省最基層的村屯，利用閑置的校舍或農房，經過適當改造建成的集老年人生活、學習、照料、醫療、健身、娛樂等為一體的綜合性為老服務場所。旨在以最小的投資，最大限度地滿足農村老年人的生活需求。目前已在琿春松原等地農村開展試點工作，計劃在2011年底有60%的村建成居家養老服務大院，2012年底全省所有的村都將建有居家養老服務大院。居家養老服務大院是一條做好農村居家養老工作的嶄新的、有效的途徑。
二、發達國家養老服務模式的經驗分析
從十九世紀中后期開始，發達國家就陸續進入了老齡化社會。目前，發達國家60歲及以上人口占總人口的比例已達22%。在長期應對老齡化的實踐中，西方國家形成了許多養老模式。
（一）家庭養老
即老年人居住在家庭中，主要由具有血緣關系的家庭成員對老人提供贍養服務的養老模式。由于歐美等西方發達國家具有較好的社會保障制度及家庭成員的獨立意識比較強，老人大多不采用家庭養老方式，法律也不規定子女對老人負有贍養的責任和義務。但是，以東方文化為底蘊的日本、新加坡等國家，家庭養老仍占主體地位。該種模式適合不愿意脫離熟悉環境且子女有經濟能力、閑暇時間、照顧精力和照顧意愿的老年人。
（二）居家養老
即老人居住在家中，由社會來提供養老服務的一種養老方式。它與家庭養老的區別是：居家養老服務的提供主體是依托社區而建立的社會化的養老服務體系，而家庭養老服務的提供主體是家庭成員。居家養老模式將居家和社會化服務有機結合起來，使老年人既能繼續留在熟悉的環境中，又能得到適當的生活和精神照顧，免除后顧之憂。目前歐美等發達國家接受居家養老服務的老年人的比例在80%左右。居家養老服務的主要內容包括基本生活照料、休閑娛樂設施支持等。居家養老服務的提供者主要有：居家養老服務機構、老年社區、老年公寓、托老所、志愿者。其中，老年公寓、托老所等是與其他養老模式相結合的產物。該種模式適合子女無暇照顧，有一定自理能力且不愿意離開原有熟悉環境的老年人。
（三）機構養老
即將老人集中在專門的養老機構中養老的模式。該模式的優點在于通過集中管理，能夠使老年人得到專業化的照顧和醫療護理服務，無障礙的居住環境設計也使老年人的生活更加便利；缺點在于容易造成老人與子女、親朋好友間情感的缺失，而且成本較高。西方發達國家大多對入住養老機構的老年人實行分級管理。根據身體健康狀態、生活自理程度及社會交往能力，老年人可分為自理型、半自理型和完全不能自理型三級，從半自理到完全不能自理再分級，日、德分成六級。不同級別的老年人入住不同類型的養老機構。主要有以下幾類：養老院、護理院、臨終關懷機構。
三、吉林省農村養老服務模式探討和對策分析
綜上所述，從家庭養老模式向多樣性社會養老模式發展是必然趨勢。人口老齡化加劇，給傳統養老模式帶來很大的壓力。特別是“四二一”，甚至“四二二”式家庭（雙方均為獨生子女的夫婦允許生兩個孩子）日益增多，子女贍養老人的負擔越來越重。工作競爭壓力越來越大，也使一些子女對老人無暇顧及。同時，生活觀念的轉變，一些老年人也不再和子女住在一起，許多老年人家庭變成了空巢家庭或獨居家庭。在這樣的背景下，繼續沿用傳統的家庭養老的模式已很難適應當前社會養老的需求，探索新的養老模式刻不容緩。
（一）轉變農村的養老觀念
由于計劃生育政策的實施，中國大多數家庭都成為核心家庭，單純依靠子女們去養老已經很不現實，所以在積極廣泛地開展對青年和子女尊老、愛老、養老教育的同時，也要對老人進行相關養老觀念轉變的教育。要有意識地、主動地從思想上變“依靠子女”為“依靠自己”，從主觀上減少對子女的期待。在思想上、精神上樹立起不依賴子女的觀念；在行動上養成并形成一種相信自己、依靠自己來完成老年生活中的各項任務的習慣，逐步形成一種“自養”和老伴間的“互養”的養老方式。同時，全社會要努力創造條件為提高老年人自養能力提供各種制度的、物質的和精神的社會化服務。
（二）逐步推行農村社會養老保險，實現農村養老的社會化
社會化的養老方式是與現代化社會相適應的、能有效地分散風險的制度。目前我國農村老人養老還在很大程度上依賴于家庭贍養，而子女的外出務工往往不能帶來良好的經濟援助，這就意味著留守老人如果單純依賴家庭養老，則有著比較大的風險和不可預見性。新農保只要在總結經驗教訓、結合農村實際情況的基礎上加以不斷調整和完善，在不遠的將來，農村留守的老人就會逐漸從中受益。
（三）加強農村養老服務設施的建設
如果實行社區養老、福利機構養老，就必須有養老服務設施。可以利用當前鄉鎮企業閑置的廠房，特別是鄉鎮教育資源整合后完全空置的鄉村小學等房產，改造成適合農村老年人居住、生活、醫療保健、娛樂的老年服務設施機構。讓大量的留守老人多一個家庭養老之外的棲身之處、人際交流的場所、休閑娛樂的平臺，給予農村老人在家庭之外的精神慰藉和文體生活，提高老年的生活質量。
（四）對高齡或行動不便的低齡留守老人，政府要提供不同的服務
1.大力推進農村居家養老服務大院工作。根據吉林省的實際情況，居家養老服務大院是目前最為經濟、最為可行的一種社會化養老形式，老年人既不用離開家又可以和熟悉的朋友在一起，實現了就近養老，而且，居家養老服務大院集養護與娛樂為一體，頗受廣大老年人的歡迎。
對于居家養老院的經費，一部分由入住老人支付，有條件的地方由村集體出一部分，還有一部分由政府支出，這個政府不僅指鄉政府，還包括縣、市、省甚至是中央政府，養老問題不僅是村和鄉的責任，也是各級政府的責任。另外，還可以通過以老養老的方式，解決部分經費問題。在農村，60-70歲的健康老人仍然存在一定的勞動能力，可以從事基本的勞動，進行日常的生活照料。基于這種情況，可以在養老院內部選擇部分這樣的老人進行以老養老方式的看護，這既促進了老人之間的情感交流，也可以消除生活習慣等日常差異帶來的影響。
【關鍵詞】全民社保 社區居家養老 模式構建方法
隨著全民社保體系的設立，這為社區居家養老的發展帶來了新的機遇，其中社會的援助、養老的保險以及老年人津貼等一些收入保障制度，為居家的老年人提供了經濟的保障，此外醫療的保險以及基層醫療衛生等一些醫療保健制度的建立，從經濟的補償方面以及服務的方面為社區居家養老模式的構架提供了有力的條件。但是，現今全民的社保制度還不是非常的完善，無法有效的解決社區居家養老模式所面臨的問題與挑戰，有效的解決其面臨的困難，充分的保障社區居家養老模式的有效的構建。
一、社區居家養老的概況
隨著我國經濟的不斷的發展，傳統的養老模式業績不能滿足現今人們的需求，人口老齡化進程的加快，使得現今養老保障成為了一個重要的難題。此外隨著農村家庭當中大批的青壯年進城，造成了大量的人口流動的現象，這樣就造成無論的農村還是城市的傳統的家庭養老的功能的逐步的減弱。另外先進的一些養老機構已經不能不能夠滿足老年人日益增長的養老的需求。在此大背景之下，社區居家養老模式也就隨之誕生，社區居家養老模式有機的整合了社會與家庭的養老的功能，主要的是由社區來承擔相應的勞務養老，由家庭來承擔老年人的精神生活養老，由國家、集體以及個人共同來提供物質方面的需求。
社區居家養老主要是由社區整合社區現有的有效的資源，來練習到相關的基層政府部門，由其來協調社區和家庭之間的關系，為社區中的老人提供家政服務、生活照料以及康復的護理等一些列的養老的服務。隨著社區居家養老模式的構建和發展，一些新的問題也逐漸的出現，其中最主要的就是資金以及服務問題，這嚴重的影響到了社區居家養老模式的發展。
二、社區居家養老模式面臨的問題
收入保障水平比較低。當前，城鄉的基本的養老保險、老年津貼補助以及相應的社會救助水平還是比較低的，這樣就很難對于老年人的基本社會有高效的保障。當前，企業退休人員的養老金在逐漸的減少，這就會造成退休人員的生活水平將有所下降，此外老年人津貼補助好處在比較低的階段，不能滿足老年人的需求。
相應的制度銜接存在問題。全民社保體系是一個包含的內容比較的繁雜并且不是很統一，其主要的通過兩個方面來為社區居家養老來提供支撐的，即收入的保障以及服務的支持。所以，要想保障社區居家養老模式發揮出最大的功能，就要保障各個制度之間有效的銜接。各個制度之間有效的銜接，同時也對相關配套施舍的建設提出了一定的挑戰，對于各項保障制度在費用的結算、人員的信息等方面提出了更高的要求。
社區服務的功能有限。首先，社區在整體社區服務正常的運行經費上存在著資金的投入不足以及資金的來源單一等問題；其次在服務的設施上，許多的社區都沒有專門的老年人公寓，也沒有專門的社區養老托付中心；另外在其服務的內容上，只是提供了日常的簡單的生活的照料，并沒有提供一定的老年人文化娛樂以及一些老年人心理上的照顧工作，形式是比較單一的；還有救是沒有相應的志愿隊伍，對于志愿者缺乏統一規范的管理，從而導致志愿者服務無法滿足社區發展的需要。
三、實現社區居家養老模式發展的有效方法
責任分擔的理念構建。社區居家養老是老年人服務體系當中一項重要的內容，其主要的涉及到了國家、家庭和社會等多個方面的責任主體。所以，要想保障社區居家養老模式的發展，就應當明確各個主體之間的責任，采用協調的制度的標準以此來實現社區居家養老服務。其中社區作為聯系社會和家庭主要的紐帶，是社區居家養老的核心，所以在社區居家養老模式的發展當中，社區應當承擔主要的責任。
整合各種制度資源。社區應該有效的利用各種的資源以及相關的規章制度，從分的發揮出各種資源和制度的功能，從收入以及服務兩個方面來為社區居家養老模式的發展提供有效的保障。另外社區沒還可以充分的利用各方面的力量，比如：企業、慈善機構以及相應的社會團體為社區居家養老籌集相應的運行基金，保障其資金的供給。
加強社區自身的建設。社區居家養老要想充分的發揮出功能，就需要有相應的服務團隊以及基礎的設施來做保障。首先社區需要一個有專業素質的服務的團隊，為其提供優良的服務；其次還需要建設和完善具有信息化和人性化功能的基礎的設施，以此來提供相應的電話的求助、社區網絡的呼叫以及相關資源的共享等許多人性化的服務，保障社區居家養老模式的運行。
要支持家庭養老的功能。社區居家養老模式的構建主要的體現在居家這一方面，社區可以通過開展相應的老年人家屬的一對一的培訓、講座、專業的咨詢等公益活動，提升社區居家養老的水平和服務的質量，更好的為老年人服務。
四、總結
隨著人們生活水平的不斷的提高，對于養老也有了新的要求，積極的構建社區居家養老的模式，可以有效的為老年人提供更好的服務，滿足老年人不同的需求，促進我國養老行業健康快速的發展。
參考文獻：
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[2]魏梅霜.淺析居家養老服務[J].沈陽工程學院學報（社會科學版），2010，（03）.
關鍵詞：人口老齡化； 經驗對策； 借鑒； 發達國家； 中國
中圖分類號：K901.2 文獻標識碼：A DOI：10.3969/j.issn.1004-9479.2013.01.017
1 引言
人口老齡化是一個日益受到全球各國普遍關注的重大問題。國際上公認，當一個國家60歲以上老年人口占總人口的比重達到10%時，即進入老齡化社會。一些發達國家早在上世紀中葉就跨入了老齡化社會，如世界第一個老齡化國家法國、“老人王國”瑞典、“長壽王國”日本以及西班牙、德國等。David預測到2050年不論發達國家還是發展中國家，將同樣面臨嚴峻的人口老齡化壓力，人口老齡化將成為一個世界性的問題[1]。目前國內外關于老齡化問題的研究主要集中在以下幾個方面：（1）不同國家或地區老齡化的時空演變特征及發展趨勢分析和預測。如Karl分析了近50年來奧地利人口的時空演變規律及特征[2]，Joshua對2050年美國老齡人口規模和老齡化程度進行了預測和分析[3]；李日邦等對我國人口老齡化發展的時空間分布特點及區域差異等進行了研究[10-12]。（2）老年人群相關社會問題研究。主要包括老年人貧困問題[13]，老年人日常生活行為時空分異[14-16]，老年產業發展和社會養老設施建設[17]等。（3）人口老齡化的社會經濟影響研究。Sumiko等對老年人口及年輕人口遷移對日本傳統社會養老模式的影響進行了研究[4]；David、Frank等利用OECD國家相關數據，對各國人口老齡化與勞動力供應、居民儲蓄以及居民消費水平之間的關系進行了研究[1，5]；張桂蓮等認為中國人口老齡化將通過勞動力供給、勞動生產率、消費、儲蓄、人力資本投資和社會養老保障等對經濟增長和社會發展產生深遠的影響[18-20]；魏立華等對老年人口對旅游業發展的影響進行了研究[21-22]。（4）應對人口老齡化的對策研究。如Maliki、Linda等對人口老齡化背景下進行醫療保險制度改革提出了建議[6-7]；紹國棟等對我國退休制度改革問題進行了研究[23-24]；李春玲等對國內外企業年金制度的實施和現狀進行了比較研究[25]；姚靜等就人口老齡化背景下我國養老模式的選擇和轉型進行了探討[26-27]。已有研究對人口老齡化及相關問題進行了較為全面和深入的分析和研究，但尚缺乏全面和系統的總結。本文在我國人口老齡化趨勢日趨嚴峻、人口老齡化問題日益凸顯的背景下，以已有研究為基礎，選擇瑞典、日本、美國、法國等幾個較早進入老齡化的國家，系統總結它們在應對人口老齡化方面的典型對策及特點；并結合我國國情，提出我國解決老齡化問題的對策和措施。對于有效解決我國老齡化問題，推進和諧社會建設，促進社會和經濟可持續發展具有重要的理論和現實意義。
2 發達國家應對人口老齡化的主要對策
2.1 鼓勵生育，應對少子化，促進女性投入勞動力市場，保證勞動力持續供應
老齡化和少子化同時存在于老齡化社會，兩者緊密相關且影響勞動力的供應。因此應對少子化是解決老齡化問題的一個重要方面。國外進入老齡化較早的國家從完善刺激生育的福利待遇和保障因生育而暫時離職的女性職工重返勞動力市場兩個方面解決少子化和勞動力短缺問題。一方面，政府采取育兒津貼和帶薪假期，向離職生育期間的女性提供一定的醫療、營養和薪資等補助和津貼，刺激女性的生育意愿。另一方面，政府加大公共福利在兒童教育、看護和醫療等方面的投入，推行并延長“爸爸月”，縮短低齡兒童父母的工時，實行父母保險（即企業給父母雙方帶薪假期以照顧幼兒；保證因生育而暫時離職的女性能重回原工作崗位或者提供類似的工作等）等，以緩解家庭看護幼兒的壓力，使父母雙方兼顧工作和育兒的雙重責任，保證女性職工能重回勞動力市場（表1）。
2.2 延長退休年齡，保證老年勞動力來源，緩解政府養老金支付壓力
國外主要老齡化國家普遍通過延長退休年齡的方法對退休年齡制度進行了改革。延長退休年齡，一般有兩種方式：一種是提高領取退休金的最低年齡，將現行領取退休金的年齡向后延遲，相應延長工作年限；另一種是設立彈性退休年齡制度，即對不同退休年齡的老人給予不同數額的退休金，退休年齡越大，退休金數額也越大。日本、德國和法國等主要采用第一種方式延長退休年齡，如日本政府在2006年把領取養老金的最低年齡從60歲提高到65歲，法國在2011年將最低退休年齡從60歲提高到62歲，德國政府計劃在2011和2018年期間逐步將退休年齡從65歲提高到67歲[28～29]。瑞典和美國等主要采取彈性退休年齡制度，如瑞典法定退休年齡為65歲，對于提前退休的60-64歲的職工，每提前一年退休減發退休金的5%；65-70歲的推遲退休的人員，每延遲退休1個月增發退休金的0.6%；對于有經驗且有能力繼續工作的退休老人，政府為其提供做義工的機會并根據他們提供服務的多少增發一定比例的退休金（表2）。
2.3 完善社會服務支撐體系，推行“以居家式社區養老為主，社會養老為輔”的養老模式
根據養老場所和居住方式的不同，養老方式可分為居家養老和機構養老。受老齡人口增加、女性就業率提高和年輕勞動力遷移影響，空巢老人數量不斷增加，傳統居家養老模式難以滿足老年人的需求，而機構養老又受到老年人經濟狀況和傳統養老觀念的影響而在現實中難被老年人接受[27]。目前國外老齡化國家的養老模式主要以居家式社區養老服務模式為主，社會養老為輔。在以“家庭為基礎，社區為依托，機構為支撐”的居家式社區養老的服務體系中家庭養老發揮著基礎作用，但在個人和家庭無能為力的情況下引入社會化服務；政府負責采取相關激勵政策引入市場機制實現項目建設及服務活動的社會化和產業化經營并協調參與建設和服務的各主體的利益關系；社區負責培育在宅服務人員并不斷拓展服務業務范圍為老年人上門提供幫助，服務內容主要有住房維修、日常照護、醫療保健和精神慰藉等[30]。養老服務所需的資金來源在不同國家會有所不同：如瑞典的養老服務帶有很大的福利性質，服務費用主要由政府承擔，但老年人如果想獲得更好的服務就必須自己支付一定比例的費用，屬于“國家負擔型”；美國老年人養老服務所需的資金主要由個人承擔，屬于“個人負擔型”即“投資人同時也是受益人”，這種“個人負擔型”的資金來源方式也使得美國“以房養老”的發展在世界上最具代表性（表3）。
2.4 建立多樣化的養老金保障體系，保障老年人的基本生活
經過不斷改革和調整，世界主要老齡化國家的養老保障體系逐步實現了從單一養老保障制度向多支柱體系的轉變[31]。目前這些老齡化國家的養老保障體系主要包括三種基本的保障制度：基本養老金制度、企業年金制度和個人儲蓄養老保險金制度。其中，基本養老金制度是養老保障體系的重要基礎，一般由國家按照統一政策規定向符合條件的人員支付；企業年金制度是養老保障體系的第二大支柱；個人儲蓄養老保險是社會養老保障體系的重要補充。后兩種制度對緩解國家養老金支付壓力起到了重要作用。主要老齡化國家的基本養老金的資金都來源于政府，用于保障職工退休后的基本生活需要。各國也十分重視企業年金保障制度的建設和完善，如美國政府推出“整合企業年金計劃”， 把企業年金計劃提供的養老金與公共養老金制度所提供的基本養老金進行協調。目前，美國企業年金的規模已經超過了國家管理的社會養老金規模[25]。另外，美國不同運營規模的企業間養老金的資金來源不同；日本則依據國內勞動力結構，在不同的行業實行不同的養老金支付方式和資金分配比例，從而使得養老保障體系不僅具有“多支柱”的特點，還具有“多層次性”（表4）。
2.5 開發老年人市場，發展老年產業，滿足老年人的物質和精神文化需求
除應對人口老齡化對人口可持續發展、勞動力供應和社會保障體制帶來的一系列挑戰外，開發老年市場，發展“老年產業”是解決老齡化問題、促進經濟發展的另一有效途徑。國外發達國家的老年產業一般遵循“政府引導，市場化運作”的發展模式，即政府建立市場規范和行業標準，并采取相關的優惠和扶持措施，按老年人的消費需求引導企業向老年產業領域投資推動老年產業的社會化和產業化經營。目前，國外的老年產業主要包括以下幾類：第一類是圍繞老年人日常生活需求發展的產業，如老年餐飲、老年人用品生產（保健品、化妝品、服裝、交通輔助用品、體育健身用品、生活輔助用品等）、老年房地產開發等；第二類是圍繞老年養護形成的產業，包括老年公寓、養老院、老年保險、老年醫療康復用品生產、長期照護產業、醫護人員培訓等；第三類是滿足老年人精神文化需求發展起來的產業包括老年大學、老年旅游、心理咨詢、老年圖書館、老年電視廣播節目等。另外，由異地養老和跨國養老而帶動的養老產業在一些自然環境良好、適宜老年人居住的地區逐漸興起（表5）。
2.6 注重法制建設，保障老年人的合法權益
為維護老年人的合法權益，保障與老年人有關的福利保障、產業發展政策等的有效實施和運行，國外主要老齡化國家建立了比較完善的法律體系及相關的管理機構。目前日本與老年人有關的法律體系由《國民年金法》、《老人福利法》、《老人保健法》等三大支柱及《介護保險法》組成[32]；美國政府先后頒布《社會保障法案》（自1935年實施后經過多次修改與完善，目前已經形成了比較完整的養老保障制度，主要包括養老保險制度、醫療保險與救助制度等），《美國老年人法》和《禁止歧視老年人就業法》等[33]。管理機構的主要職能在于利用國家權力對法律的運行和實施進行監督和管理。如美國政府設立的專門管理老齡問題的機構包括老人問題管理署、政府老齡問題顧問委員會和社會保障總署[33]；瑞典政府設有三個“地方公共保險法院”和一個“高級公共保險法院”，當公民應該享受的社會福利待遇的權利不能實現或受到侵犯時，可以向地方公共保險法院；公民對地方法院判決不服時，還可以繼續向高級法院申訴。
3 國外發達國家人口老齡化對策的主要特點
3.1 “開源節流”的人口政策、退休年齡和養老金制度
主要老齡化國家從人口和勞動力的出、入端來應對老齡化及由老齡化帶來的少子化、勞動力短缺和養老金支付壓力等問題。如鼓勵生育、吸引海外移民的政策，拓寬了勞動力的來源；推行“爸爸月”和父母保險等為因生育而暫時離職的女性重新進入勞動力市場提供了保障；提高法定退休年齡或施行彈性退休年齡制度則延長了老年勞動力的工作年限，減少了老年勞動力的流出。這些措施共同減少了老年人口的比重、保證了勞動力的持續供應。在養老金保障體系方面，主要老齡化國家通過引入市場機制、廣泛動員社會力量建立的多支柱、多層次的養老金保障體系拓寬了養老資金的來源、緩解了國家支付巨額養老金的壓力，也使得現有的養老金保障制度更具生命力（圖1）。
3.2 “無差別”的全民養老保障制度
主要老齡化國家在廣泛動員社會各方面的力量建立多支柱、多層次的養老保障體系時堅持以“平等、共享，自助、互助”為原則，注重對老年人的人性關懷，尊重老年人的生存尊嚴、為每位老年人提供最基本的生活保障；重視由國家和地方政府提供的基本養老金在養老體系中的基礎作用，保障全民基本生活需要；同時明確規定了包括政府在內的非政府組織、企業和個人在繳納養老金和社會保險時所必須承擔的比例，所有公民“要想獲得更多的福利、享受更好的養老服務和設施，就得付出更多”，由此建立起了“無差別”的全民養老保障制度。
3.3 廣泛動員社會力量，政企合力，多方應對
主要老齡化國家意識到單純依靠政府養老的壓力和不足，采取了“政企合力，多方參與” 的策略來實現“積極老齡化”和“健康老齡化”；不管在發展老齡產業，建立社會服務網絡、推行居家服務的養老模式，還是在建立多元化的養老保障制度等方面，政府在積極發揮行政管理和宏觀調控作用的同時引入非政府組織、企業和個人的力量，構建起多元化的資金來源渠道和投入模式，從而保證了人口老齡化背景下各項制度和社會經濟等的健康、可持續發展。 4 解決我國人口老齡化問題的經驗借鑒
國外主要老齡化國家應對人口老齡化問題所采取的措施不單涉及人口生育政策，還與社會保障水平、經濟發展以及人們的生育意愿等密切相關，涵蓋社會物質、文化和制度生活各個層面。在人口老齡化背景下，我國尚缺乏應對老齡化問題的完善的法律保障和養老服務體系；在以老齡化為契機、開發老年市場形成全社會力量“積極老齡化”和“健康老齡化”的局面等方面，與國外發達發達國家相比也存在一定的差距。我國人口老齡化的原因和特點不僅與西方發達國家不同，在國內各地區之間也存在很大的差異，這些差異性有其形成的內外因條件且有長期存在的可能。所以，我們應該從我國的實際國情出發，一方面要肯定我國實行計劃生育所取得的重大成效，繼續把“實行計劃生育，穩定低生育水平”作為我國的基本國策，另一方面也要重視人口發展過程中出現的一些新變化和新問題，在“堅持以人為本，堅持統籌協調，堅持科學指導，堅持創新發展”的基礎上，尊重客觀差異性并考慮制度的公平性和彈性，從完善各項保障制度和服務體系、以老齡化為契機促進老年產業發展經濟入手，“因地制宜”地采取應對措施統籌解決人口老齡化問題。
4.1 “分區域、分行業”，建立適合不同區情和行情的退休年齡制度
我國自1950年頒布退休人員管理辦法以來，現行的退休年齡制度僅有過兩次（分別在1983年和1990年）關于延長退休年齡的規定[54]。考慮到目前社會、經濟發展形勢和人口結構等各方面都已發生了重大變化，我國的退休年齡制度確實有再次進行改革的必要。我國是在“未富先老”和“城鄉二元結構”二者并存的國情下進入老齡化社會的，人口老齡化與經濟發展水平、工業化和城市化進程不相適應，同區域差異、城鄉差異、貧富差異等問題相互重疊[10，13]；從目前我國人口老齡化對就業的影響來看，由人口老齡化造成的勞動力短缺問題并不十分突出[24]。這些特點使得我國退休年齡制度的改革極具特殊性和復雜性且不能在短時期內一蹴而就。大部分學者認為，目前我國的退休年齡制度沒有進行改革的必要；但從人口老齡化發展趨勢來看，未來二三十年，我國退休年齡制度的改革勢在必行。我國各地區間經濟發展水平、工業化和城市化進程以及不同行業對勞動力的需求特點的差異，在一定程度上為實行地區間和行業間有差別的退休年齡制度提供了一定的客觀條件[34]。因此，我國可以根據不同地區和行業的具體情況，將改革退休年齡制度與完善社會養老保障制度相結合，積極探索漸進式的改革退休年齡制度的方式。針對經濟發展水平較高、人口老齡化程度和勞動力結構性短缺較嚴重的地區以及對技術和經驗水平有要求較高的科、教、文和政、企高管類等行業，可以采取梯度式的退休年齡制度并適當提高退休的最低和最高年齡，鼓勵老齡人口延遲退休或退休后再就業；針對處于底層、體力勞動強度較大的行業，可以采取按工齡計算的彈性退休制度，在退休年齡上給予照顧。
4.2 改革基本養老保險制度，完善并普及企業年金制度，優化養老保障體系
就目前來看，我國的基本養老保險存在兩個主要的問題：一是保障水平偏低不能從根本上解決老人的養老問題，尤其是農村老人；二是全國實行的“統一標準”與經濟發達地區的標準存在很大差距，所以對這些地區來說“城鄉居民基本養老保險”在保障居民基本生活方面并不能發揮多大作用。針對上述兩個問題，我們可以借鑒國外建立“無差別”的全民養老保障體系的做法采取改進措施：以社會救助、社會福利為基礎，以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點，重視農村基本養老保障制度的構建和完善，構建更加公平的社會養老保障體系；各省市、地區可以根據自身的經濟實力和居民的經濟承受能力，設立不同的繳費和待遇標準，完善城鄉居民最低生活保障制度，逐步提高保障水平，刺激居民參保的積極性和有關措施實施的有效性。
我國養老保障體系中的第二大支柱—企業年金制度，在我國仍處于起步階段并存在相關法律法規缺失、規模小、覆蓋面低和基金收益率低等問題[35]。所以，現階段我國最重要的是制定相關法律框架給予企業年金明確的法律地位和實施辦法，以法律的形式嚴格界定企業年金同基本養老保障的關系，企業年金的保障范圍、水平、權利和義務以及企業年金的組織和監管體系等；同時注重有關企業年金投資管理的配套立法，發揮政府的引導和管理作用，拓寬企業年金的投資渠道、減少收益風險、提高企業年金基金的收益率[35]，以刺激具有一定經濟實力的企業管理層的參與意愿，逐步提高企業年金制度的參與率和覆蓋面。
4.3 “因地制宜”，發揮家庭、社區、機構等多方作用，引導多種養老模式的構建和完善
人口老齡化趨勢的日益加劇、家庭結構的變化以及人口的遷移和流動使得家庭養老的功能日益弱化，養老模式的選擇和轉變逐漸正在成為解決我國龐大數量的老年人口的養老問題探討的焦點。目前我國正處于養老模式的轉型階段，無論在農村還是城市家庭的養老功能都在逐步弱化，居家式的社區養老模式正在興起[27，30，47，57]。考慮到居民傳統的養老觀念以及現階段社會經濟發展水平，我國應堅持以“充分發揮家庭、社區、機構等各方面在養老中的作用，引導多種養老模式的構建和完善”[30]為要旨，在弘揚“孝道”思想、充分發揮家庭養老的基礎作用的同時，鼓勵并扶持社區老年服務組織的發展，明確將社區老年服務體系納入公共服務體系建設之中并作為政府支持和發展的重點，使社區養老與家庭養老相結合構建居家式社區養老的服務模式[27]。針對不同的地區和家庭類型有重點地采取養老撫助政策：在農村地區，加大政府財政支持和社會化養老的宣傳力度，發揮社會和集體養老的補充作用[57]；在城市地區，以市場為導向并采取激勵政策推動城市養老向居家式社區養老模式的轉變；另外在有條件的城市地區可以借鑒國外“以房養老”的模式，加大“以房養老”的宣傳力度和業務試點并對其進行適合中國國情的改造[55～56]。最近幾年來，我國“失獨家庭”和“421家庭”的數目越來越多，這兩類家庭的養老壓力也日益明顯。政府可以在社區養老服務組織和體系構建的過程中實施一定的優惠和扶助政策鼓勵慈善團體、非營利機構大力興辦公益性老年服務機構，給予上述兩類家庭物質和精神照護。
4.4 做到“兩個結合”，針對主要領域發展老年產業
目前我國老年產業發展的理論研究還相對比較薄弱[36]。因此，未來要加強老年產業發展的理論研究，做到“理論研究與政府決策、企業產品開發和市場培育相結合”，重點對老年人的需求及消費心理和消費行為，老年產業特征、市場規模、基本規律及老齡化過程對市場體系的影響等進行研究，從而為政府科學決策和企業老年產品開發提供理論咨詢和支持。另外，國外有相當數量老年產業是圍繞居家式社區養老而發展起來的。我們可以借鑒日本在這方面的做法，與推行社區型居家養老模式相結合，以滿足老年人的物質和精神文化需求、使老年人“老有所養”、“病有所醫”和“老有頤養”為主線，充分發揮政府和企業在養老產業發展中的作用，重點在養老機構和設施建設、養老入戶服務、護理、老年用產品等具有較大市場潛力的領域，開發一批滿足老年人需求、適合老年人特點的產品。具體措施為：政府制定相關的行業標準，推進公辦示范性養老機構建設，同時提高對養老機構建設和運營的補助標準，建立健全養老機構用地、用水、用電、用氣等優惠政策，大力支持社會力量興辦養老機構，尤其是鼓勵發展醫養結合型護理機構以及養老護理人員培訓機構和專業服務隊伍的建設，以不斷提升養老服務水平，使老年人“老有所養”、“病有所醫”、“老有頤養”；政府或企業在以城市社區為依托建設綜合性居家養老服務中心、居家養老服務站，為居家老人提供家政服務、生活照料、康復護理、文體娛樂和精神慰藉等社會化服務的同時積極向農村社區推進，形成以點帶面的聯動的效應，不斷拓展養老入戶服務的范圍。
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