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一、土地征收與土地征用土地征收與土地征用具有相似性，但并非同一概念。兩者的相似性，在于土地征收和土地征用都是國家以公權力強制地對他人的土地權利予以剝奪，使得他人的土地權利因征收或征用而消滅或終止。一般認為，土地征收為國家根據公共利益需要而行使公權力，以補償為條件，強制取得他人的土地所有權，他人的土地所有權因國家的征收而消滅。（注：這方面的見解一般相同。如梁慧星主編：《中國物權法研究》（上），法律出版社，1998年版，第330頁；張曼隆：《土地法》，臺1996年版，第494頁。）如他人的土地所有權并不消滅，則不能謂之征收。就土地征用而言，則是國家因公共事業的需要，以給予補償為條件，對他人土地所有權以外的土地他項權利為利用，待特定公共事業目的完成時，仍將土地歸還原土地所有人。（注：張曼隆：《土地法》，臺1996年版，第494頁。）他人的土地所有權并不因國家的征用行為而消滅。
在現代法制國家，無論是土地征收，還是土地征用，皆需要有明確的法律依據，自不待言。土地征收或土地征用具有明確的法律依據，一則可以使政府行使公權力時須依嚴格的程序防止國家權力對他人財產權進行不適當干預；二則可以使土地所有權人或土地他項權利人在顧及國家公共需要的前提下，通過法律途徑尋求救濟，獲得公正、必要的補償。
名義上，我國現行法基本上僅涉及土地征用。《憲法》規定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用。”（注：《中華人民共和國憲法》第十條。）《國家建設征用土地條例》即稱，該條例的規制對象為土地征用。（注：該條例頒行于1982年，現在仍然生效。）原國家土地管理局《確定土地所有權和使用權的若干規定》規定了農民集體土地所有權可因“國家征地”而發生變更。（注：原國家土地管理局《確定土地所有權和使用權的若干規定》第二十條。）在這里，農民集體土地所有權的變更是由于土地的征收還是征用不甚明確。若依通說，“國家征地”應理解為國家對集體土地的征收，因為它引起了集體土地所有權的變更。若依現行法的規定，則是對集體土地的“征用”。憲法、法律和法規并未規定“征收”，而只規定了“征用”。另外需要看到，土地征收也是曾經施行過的。（注：《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二條規定，“農村和城市郊區中已經依法沒收、征收、征購為國家的土地”屬于國家所有。）
實際上，現行法所規定的土地“征用”確實引起了土地所有權的變更，即集體土地所有權變更為國家土地所有權。《土地管理法實施條例》即規定了“國家依法征用的土地”屬于國家所有。《確定土地所有權和使用權的若干規定》亦明確了“國家建設征用的土地，屬于國家所有。”（注：《國家建設征用土地條例》第五條。）這樣，現行法的土地征用客觀上就是一般所指的土地征收。
現行法名義上為土地征用，實際上卻是土地征收。無論是土地征收，還是土地征用，都是國家憑借公權力對他人土地權或土地他項權利予以強制性剝奪，但這種強制性剝奪須以存在公共利益為條件。公共利益具有較為廣泛的范圍。國防、交通事業、水利事業、公共衛生、教育、政府機關及慈善事業等，即其適例。公共利益并非都具有永久性，如軍事工事可因特定軍事目的已完成而無存在的必要。在此情況下，是否無需將他人的土地所有權予以強制征收而是對他人的土地他項權利予以征用，并非無考慮的余地。從公共利益的性質及需要出發，對具體的公共利益事項予衡量，將土地征收和土地征用予以恰當劃分，使集體土地所有權不致遭受國家公權力的過分干預，應是保護土地資源的一項重要內容。對土地征收和土地征用予以界定，將土地征用從土地征收中分離出來，使土地征收名副其實，是物權和土地立法中應注意的一個問題。
二、土地征收的性質土地征收為國家憑借公權力對集體土地所有權予以強制剝奪，不以集體土地所有權人的同意為必要條件。這正如《國家建設征用土地條例》所言，“國家建設征用土地”，“被征用社隊干部和群眾應當服從國家需要，不得妨礙和阻撓。”（注：《國家建設征用土地條例》第四條。）另外，“征用土地的，按照被征用土地的原因途徑給予補償。”（注：《中華人民共和國土地管理法》第四十七條。）強制性和補償性是土地征收的兩個基本特征（注：可參考梁慧星主編：《中國物權法研究》（上），法律出版社，1998年版，第333頁。）；但是，從土地征收的發動到土地征收的具體實施的過程看，土地征收不僅僅只具有這兩個基本特征。
在實施土地征收時，必然涉及到法律適用的問題。《憲法》、《土地管理法》、《國家建設征用土地條例》等為目前土地征收的法律依據。應當承認，國家為社會管理的需要，須行使行政管理權，土地管理亦不例外，在土地資源日益稀缺的情況下尤其如此。另一方面，也應當看到，行政機關如果從部門利益出發行使社會管理的職能，則有可能導致行政權的濫用及權利保護的不力。對土地征收性質予以重新審視十分必要。因此，土地征收行為應具有合法性；土地征收必須嚴格依法實施，禁止濫用土地征收權。
土地征收雖具有強制性，但這并不意味著可以任意為之。《憲法》和《土地管理法》明確規定了國家實施土地征收必須是“為了公共利益的需要”。公共利益的需要是土地征收得以實施的前提條件，如不存在公共利益的需要則無土地征收可言。而如何對公共利益進行界定并非容易。現行《土地管理法》刪除了原《土地管理法》中的“國家進行經濟、文化、國防建設以及興辦社會公共事業，需要征用集體所有的土地……”，（注：原《中華人民共和國土地管理法》第二十一條。）可說明立法已開始對社會公共利益的界定持謹慎的態度。如何進一步明確公共利益范圍是立法的一個任務。而由于《國家建設征用土地條例》仍然生效，如何協調法律法規的效力對土地征收來說有其現實意義。（注：《國家建設征用土地條例》第2條規定，“國家進行經濟、文化、國防建設以及興辦社會公共事業，需要征用集體所有的土地時，必須按照本條例辦理。”）即使法律法規之間的效力可通過立法原則及技術解決，對“公共利益”、“國家建設”與“經濟、文化、國防建設以及社會公共事業”的理解和解釋，將會對土地征收產生影響。有學者主張將公共利益界定為公共道路交通、公共衛生、災害防治、科學及文化教育事業、環境保護、文物古跡及風景名勝區的保護、森林保護事業，以及法律規定的其他公共利益，國家基于發展商業目的的事業，不得適用征收。（注：中國社會科學院法學研究所《中國物權法草案建議稿》。）在公共利益和經濟政策間作嚴格界定，對完善土地征收制度十分必要。根據經濟政策，需要使用農民土地的，應采用財產轉移的法律規則，而不再實行現行的征地制度。（注：孫憲忠：《不動產物權取得研究》，載梁慧星主編：《民商法論叢》（第3卷），法律出版社，1995年版。）公共利益與土地征收行為之間具有因果關系。土地征收行為目的應具有公益性，即國家征收集體土地的目的是滿足社會公共利益的需要。土地征收的強制性和公益性相聯系，且公益性是強制性的基礎。
土地征收是國家行使其“最高所有權”的體現。我國并不存在私人土地所有權，土地征收是在國家和集體之間展開的。在我國，土地征收法律關系的主體只能是國家和農村集體經濟組織。集體由其內部成員構成。集體財產權的實現，既是其自身財產權的實現，同時也是其成員財產的實現。土地征收既涉及農民集體的利益，也涉及其成員的利益。承認土地征收法律關系主體的特定性，可以將因實施經濟政策而引起的土地開發排除在土地征收之外。這對維護集體經濟組織及其成員的利益具有現實意義。以此為基礎，還可以說，土地征收權具有專有性，只有國家享有征收集體土地的權利，企業和公司等經濟組織不能以實施經濟政策的名義進行土地征收，亦不應通過國家達到征收土地的目的。
土地征收的直接法律后果之一，是對補償和安置方案的實施。“征收補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。（注：《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條。）對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。”這便是土地征收爭端解決機制，政府的裁決為終局裁決。當土地征收爭端發生時，如果政府的終局裁決不能使集體及其成員的利益得到充分保護，則司法救濟請求權的行使應為集體土地所有權人及其成員的權利。問題在于，集體土地所有權人及其成員以什么途徑尋求救濟？
憲法對多種經濟成份并存的確認，要求對國家財產權和集體財產權予以平等的一體保護。國家實施土地征收時，一方面有權行使其“最高所有權”；另一方面，“最高所有權”的行使應在一定范圍和限度內進行，否則即構成土地征收權的濫用，與土地征收行為的合法性相悖。如以建經濟開發區為名草率征收大片良田，而因經濟開發區最終未建致使良田荒蕪。濫用土地征收是對國家財產權和集體財產權未能予以平等的一體保護的體現。為防止土地征收權的濫用，除了需對征收土地的目的進行嚴格限定外，似有必要在現有法律規定的基礎上考慮其他措施。（注：《國家建設征用土地條例》第二十一條前段規定，“已征用二年還不使用的土地，除經原批準土地的機關同意延期使用的土地外，當地縣、市人民政府有權收回，并報原批準機關備案。”）
前已述及，強制性和補償性是土地征收的基本特征。土地征收的強制性僅僅出于公共利益的需要，而不是其他原因。土地征收的強制性并不能導致土地征收行為是行政行為。的確，有許多學者主張土地征收行為是行政行為，且土地征收爭端以行政訴訟程序解決。（注：如在臺灣地區，土地所有人如對于政府征收其土地而引起補償數額爭端時，應以行政爭訴程序解決，而非審理私權的普通法院所審理。可參考張曼隆：《土地法》，臺1996年版。）不過，雖然公益性和土地征收之間具有因果關系，且土地征收的公益性是強制性的基礎，但強制性與行政行為之間并不具有必要的因果關系。如土地所有人建筑房屋逾越疆界時的土地購買請求權，雖具有強制性，但并不能否定該請求權的民事屬性。（注：臺灣地區民法為平衡鄰地所有人因須容忍土地所有人使用其地之不利益，規定得請求土地所有人，以相當價額購買越界部分之土地。謝在全：《民法物權論》（上），中國政法大學出版社，1999年版，第199頁。）實際上，在土地征收上，也有不以行政訴訟程序解決的法例。（注：德國基本法第十四條規定，剝奪所有權只有為公共福利的目的才以被允許；剝奪所有權只有依法律或法律的原因進行，且該法律對損害的方式和措施有所規定。該賠償必須在對公共利益進行公平衡量之后確定；對損害賠償的高低有爭議時可以向地方法院。）土地征收主要涉及土地所有權的變更及對原土地所有人與他項土地權利人的補償。國家財產權和集體財產權的一體保護，要求土地征收應在平等的基礎上進行，而不是厚此薄彼，在土地征收補償標準的確定上亦如此。另外，以出于公共利益的強制性為開端的土地征收，與土地所有權的變更及土地征收補償的實施，應是一個連續的過程，是一個不可分割的整體。土地征收時，土地所有權的變更與其說是國家行使社會經濟管理職能的一個結果，還不如說是權利轉移的一種方式；從這個意義上說，土地征收所引起的土地所有權的變動使得土地征收的后果具有物權性。土地征收補償金的確定，與其以行政管理的方式進行，不如在平等的基礎上為之，以既能保障不同民事主體財產權的實現，又能激活農村土地市場的發展。
從土地征收行為目的的公益性、土地征收法律關系主體的特定性、土地征收權利的專有性、土地征收行為的合法性及土地征收措施的強制性、土地征收的補償性和土地征收后果的物權性的意義上說，土地征收是民事行為。
三、土地征收與物權變動土地所有權的本質，在于它是土地所有權人對土地所享有的排他性的權利。對土地所有權人占有、使用、收益、處分土地的權利的干預或剝奪，一般構成對土地所有權的侵犯。近代以來，這一觀念受到了挑戰。土地征收使得集體的土地所有權移于國家之手。土地征收權的核心，在于不需要土地所有人的同意而強制取得其土地。土地征收權與土地所有權沖突的結果，在一定程度上是土地征收權對土地所有權排他性的否定。
土地征收權的行使，實際上是使不動產物權發生了變動。物權的發生、變更和消滅，構成物權的變動。探討土地征收與物權變動的關系，可進一步認識土地征收對集體土地所有權的影響，以及集體土地所有權變更為國有土地所有權時所涉及到的物權法上的問題。從廣義上說，物權的變更包括主體的變更、客體的變更及內容的變更；而嚴格意義上的物權變更則是客體和內容的變更。（注：謝在全：《民法物權論》（上），中國政法大學出版社，1999年版，第55頁。）土地征收權的行使，使得被征收土地的所有人由集體變為國家。土地征收時土地所有權的變更涉及到土地所有權的取得和喪失-國家取得被征收土地的所有權，而集體喪失了被征收土地的所有權。土地征收也會引起征收土地物權內容的一些變化。就土地征收而言，被征收土地上物權的消滅是相對的消滅。
土地征收引起的物權變動，屬于非依法律行為的物權變動。它不要求具備依法律行為的不動產物權變動的要件，即須為有處分權人所為，須有物權變動的意思表示及須經登記。且因是之故，因土地征收而取得土地所有權，為不經登記即可取得。其中的原因，在于土地征收不依原土地所有人的意思表示而由國家強制力介入便可發生物權變動，且物權的狀態亦已明確，不經登記并不妨礙交易的安全。（注：謝在全：《民法物權論》（上），中國政法大學出版社，1999年版，第77頁以下。）經土地征收取得的國有土地所有權不需登記實際上已為實踐所采。“土地登記是國家依法對國有土地使用權、集體土地所有權、集體土地使用權和土地他項權利的登記。”（注：原國家土地管理局《土地登記規則》第二條。）
一般情況下，土地征收引起的土地物權變更，特別是土地所有權變動具有不可逆性，即集體所有的土地一經征收其所有權不能恢復到原來的狀態。“已征用二年還不使用的土地，當地縣、市人民政府有權收回”；收回的土地，作以下處理：（1）按審批權限，有償撥給其他符合征地條件的單位使用；（2）“借給生產隊耕種。生產隊在耕種期間，不準在土地上興建建筑物和種植多年生作物。國家建設需要使用時，生產隊必須立即交還，不得再提出補償、安置的要求。……”（注：《國家建設征用土地條例》第二十一條。）“生產隊”這一概念雖已為生產合作社和集體經濟組織所取代，只具有歷史意義，但這并不影響對因征收引起的土地所有權變動不可逆性的探討。
對土地征收需對其目的進行嚴格限制，以防土地征收權的濫用；而對土地征收目的的確定，也直接影響到土地征收權的正當性。上述對經征收的土地不予使用達一定期限的處置方法，存在著邏輯上的混亂。應該是存在征收土地的需要再進行土地征收，即先有需要后有征收。如土地征收達一定期限不予使用，則按審批權限有償撥給其他符合條件的單位使用，不免產生征收土地后再尋找用地者的嫌疑；而“借給生產隊耕種”的情形也是對土地資源的浪費。因此，不能將公共利益需要的原因與國家行使土地征收權的結果顛倒。因征收而引起的土地所有權變動的不可逆性不是沒有疑問。
土地征收引起的土地所有權變動的不可逆性，意味著國有土地總量的增加和集體土地總量的減少。為避免土地征收權的濫用及維持國有土地所有權和集體土地所有權之間必要的靜態平衡，當征收的土地不予使用達一定期限或征收土地后不以原目的使用及擅自改變土地用途時，能否恢復原土地所有人的所有權，并非無考慮的余地。另外，土地征收只能以公共利益為目的，而公共利益應是征收土地前就設定了的，否則極有可能造成土地資源的浪費及土地征收權的濫用。公共利益為國家和社會的一個永恒主題，在物權變動上限制土地征收權的濫用時，能否考慮既能保證土地征收權的正當性、又能維護及促進公共利益的辦法呢？（注：如上文所說的將土地征收和土地征用分離。再如臺灣地區土地法規定了保留征收制度，即舉辦事業將來所需的土地，在未為需用以前，預為呈請核定并公布其征收的范圍，禁止妨礙征收之使用。這對我們應該有所啟發。）
對集體土地的征收，除涉及集體土地所有權外，還涉及土地他項權利，即土地使用權和土地所有權以外的其他土地權利，如抵押權、租賃權等。集體土地所有權的變動，是否、能否引起土地他項權利的變動？在集體土地使用權的抵押中，抵押人可抵押依法承包并經發包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權；以鄉（鎮）、村企業的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內的土地使用權同時抵押。（注：《中華人民共和國擔保法》第三十四條，第三十六條。）土地征收的實施，集體土地所有權變更為國有土地所有權后，在集體土地上設定的以集體土地使用權為標的的抵押權因集體土地使用權的消滅而成“虛權”。抵押權為一種期待權；當債務人不能履行債務以集體土地使用權抵押時，因集體土地使用權的消滅而使債權人的債權難以實現。因此，土地征收后如何處理以集體土地使用權為標的的抵押和抵押權的關系以及抵押人和抵押權人之間的關系將是抵押制度的一個難題。土地征收后，集體土地地上權、租賃權一般也消滅，同時也會涉及到對地上權人、租賃權人的補償問題。這在下文會有所述及。
四、土地征收引發的主要問題客觀地講，土地征收的社會影響具有兩面性。如果土地征收權行使得當，可以增進社會福利，促進土地資源更加有效地利用；但如果濫用土地征收權，則構成對集體及其成員財產權的侵犯。土地征收法律規則的完善及正當程度對土地征收本身有重要影響。在社會轉型時期，社會經濟秩序的有序化及法律秩序的有序化需要一個過程。在此背景下，重視對土地征收引發的主要問題顯得必要而又緊迫。
土地征收的補償性問題目前還未進行深入、全面的研究。《土地管理法》規定的補償費標準是否合理需要進一步考慮。“土地補償費”應是農地地價的直接體現，而農地地價則為農地所有權在未來年期收益的資本化區域平均價格。由于農地市場的不發達，如何確定農地地價，使其趨于客觀、合理需要一個過程。就集體土地的地上權和租賃權而言，土地征收的補償涉及到地上附著物及青苗的補償，特別是地上附著物的補償與集體土地使用權的價值緊密聯系，進而言之，也許可以說，集體土地的市場化過程，也是土地征收日益完善的過程。在這過程中，土地征收法律制度如何起到積極的作用，既能促進土地征收的正當性和合理性，又能推動農村土地市場的發展，值得認真研究。
直到現在，土地仍然是絕大多數農民（戶）的安身立命之所在。盡管被征收土地的農民的就業和安置以市場為導向而有多種途徑有其可行性，但并不能否認土地是絕大多數農民的主要生產資料。土地作為社會保障的替代物，為占中國人口絕大多數的農民提供了基本的生活保障，在農村的失業保險功能方面也具有十分重要的作用。（注：姚洋：《中國農地制度：一個分析框架》，載林毅夫、海聞、平新喬主編：《中國經濟研究》，北京大學出版社，2000年版。）雖然在發達地區，農村居民的絕大部分收入來自農業以外，但土地征收的補償費和安置費等仍然是被征收了土地的集體經濟組織特別是其成員的重要生活保障。因此，土地征收補償費和安置費的確定標準，應從如何維持社會保障所要求的生活水平出發。實際上，這也是在維護農村的公共利益。土地征收的公共利益目的需要完成，農村的公共利益也不容忽視，否則會助長城鄉差別。
“土地補償費用歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著及青苗的所有者所有。”（注：《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十六條。）地上附著物及青苗補償費的歸屬容易確定；而土地補償費的歸屬則可能引起爭端。“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理。”（注：《中華人民共和國土地管理法》第十條。）集體土地所有權事實上的虛位，（注：參見王衛國：《中國土地權利研究》，中國政法大學出版社，1997年版，第99頁。）可能會導致集體經濟組織之間因土地征收補償費的歸屬發生爭端。集體經濟組織之間因土地補償費發生的爭端應由物權法調整。
土地抵押權是指在土地抵押關系中，抵押權人對作為抵押物的土地使用權和土地附著物所享有的處分權和優先受償的相關權利。
土地抵押權的法律特征：
1、土地抵押權具有擔保物權和土地它項權利雙重性質；2、土地抵押權的標的為土地使用權；3、土地抵押附屬于土地使用權；4、土地抵押權的設定屬于要式行為；5、土地抵押權具有擔保物權的功用和效力。
土地抵押權的客體范圍：
1、劃撥國有土地使用權；2、出讓方式取得的國有土地使用權；3、抵押人依法承包并經發包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權；4、鄉（鎮）村企業的建筑物戰勝范圍內的土地使用權。
土地抵押登記制度：
1、土地抵押登記的作用。2、土地抵押權登記程序。3、土地抵押權登記的效力。
土地抵押權的消滅：1、債務清償；2、抵押物消滅；3、土地抵押權實現；4、抵押權無效。
土地抵押權制度中需要思考的幾個問題：
1、土地抵押權的客體是否限于土地使用權；
2、關于“四荒”土地抵押；
3、土地抵押權登記效力能否對抗土地使用權收回；
4、劃撥土地使用權的房地產抵押權的設定是否應征得批準劃撥該土地人民政府主管部門的批準或同意。
內容提要：土地抵押權是附屬于土地使用權的一項土地他項權利，土地抵押制度也是人們在經濟發展中一直探討的一個問題。本文先從土地抵押權的概念和法律特征談起，對土地抵押權的客體范圍、登記制度及土地抵押權的消失進行闡述，并對土地抵押權制度中幾個需要思考的問題略作探討。
關鍵詞：土地抵押權土地抵押權登記土地使用權
隨著社會主義市場經濟的全局發展，土地在國民經濟發展中越來越顯示其重要性，人們已不再單獨將土地作為一種資源來對待，而是將其當作一種資產進行科學的管理，以充分發揮其在國民經濟中的經濟杠桿作用。為此，筆者通過對土地管理知識的一些學習和了解，感到這是一門非常廣泛和深奧的學說，其中有許多知識需要我們進行學習，有許多問題需要我們進行思考和探討，在此本文就其中的土地抵押權進行闡述，并對土地抵押權制度中幾個需要思考的問題略作探討。
一、土地抵押權的概念
在我國，土地抵押是指土地使用權人在法律許可的范圍內，在不轉移土地占有的情況下，將土地使用權作為債權的擔保；當債務人不履行債務時，債務人有權依法處分該土地使用權并由處分所得的價款優先受償。其中，提供土地使用權作為擔保的，為抵押人，接受土地使用權擔保的債權人，為抵押權人。
土地抵押權是指在土地抵押關系中，抵押權人對作為抵押物的土地使用權和土地附著物所享有的處分權和優先受償的相關權利。
從我國現行法律規定來看，土地抵押權是指的土地使用權抵押權，法律只允許對土地使用權進行抵押，而對土地使用權以外的其他土地他項權利，沒有明確規定。
二、土地抵押權的法律特征
首先，土地抵押權具有擔保物權和土地他項權利雙重性質。土地抵押權作為抵押權的屬概念，應當歸入擔保權或者擔保物權的范疇，《中華人民共和國擔保法》第34條第三項和第五項均把國有土地使用權和集體土地使用權作為可以抵押的財產，因此，從物權法的意義是說，土地抵押權是一種擔保物權；同時土地抵押權又是土地他項權利的一種，是設立于土地使用權之上的權利和負擔。因此，土地抵押關系的調整，不僅要適用擔保法的規定，而且要適用土地法的規定。
其次，土地抵押權的標的為土地使用權。土地使用權與抵押權是兩種不同的權利，但土地抵押權必須是基于土地使用權（利）才能成立，并以土地使用權作為實現抵押權的標的。土地抵押權成為他項權利，因其標的物為土地，地上物及某些土地權利，抵押在于確保債的經濟價值的實現。故提供擔保之物必須具有交換價值。出讓土地使用權是使用者以出讓金錢為代價而取得的，因此，土地使用權可以成為抵押標的物。目前，我國尚無法律明確規定其他土地他項權利可以作為抵押，故土地抵押權的標的僅是土地使用權而非其他。
第三，土地抵押權附屬于土地使用權，但兩者又有著密切的聯系，土地抵押權的效力對土地使用權有著重大影響。一方面，它的發生要以土地使用權的存在和行使為條件，根據我國現行法律，作為利的土地使用權，因行政機關依照《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》規定，作出收回土地使用權的處罰而消滅時，在該土地使用權上設定的抵押權隨之消滅。另一方面，它的實現必然導致土地使用權歸屬的變動。
第四，土地抵押權的設定屬于要式行為。設立土地抵押權必須訂立書面的抵押合同，并進行土地抵押權抵押登記，抵押合同自登記之日起生效。我國對土地抵押權登記實行強制登記制度，抵押權登記應當作為抵押合同生效的要件，當事人訂立書面抵押合同后未辦理登記的視為效力未定，效力未定的書面抵押合同，其效力經登記而確定。
第五，土地抵押權具有擔保物權的功用和效力，它的目的是通過土地權益歸屬的變更來實現債權的保障，而不是直接滿足對土地的利用需求。因此，它不具有對土地占有使用的權益。從土地他項權利性質來分，土地抵押權是擔保性他項權利，而其他諸如地上權，地役權等均歸屬于用益性他項權利。這也是土地抵押權不同于其他土地他項權利的重要特征
三、土地抵押權的客體范圍
1、劃撥國有土地使用權。所謂劃撥國有土地使用權，是指經縣級以上人民政府依法批準，土地使用者在繳納土地補償費和安置補助費后取得的土地使用權。由于通過劃撥方式取得土地使用權是無償的，所以以土地使用權作抵押應符合下列條件。（1）土地使用者須領有國有土地使用證。（2）具有地上建筑物，其他附著物合法的產權證明。（3）以抵押劃撥土地使用權所獲收益抵交土地使用權出讓金。（4）經縣級以上人民政府土地管理部門或者房產管理部門批準。
《中華人民共和國擔保法》第36條規定：以依法取得的國有土地上的房屋抵押的，該房屋占用范圍內的國有土地使用權同時抵押。由此可以看出，以劃撥方式取得的土地使用權不能單獨設定抵押權，但是，如果以劃撥土地上的房屋作抵押的，該劃撥土地使用權同時抵押。
2、出讓方式取得的國有土地使用權。所謂以出讓方式取得的國有土地使用權，是指國家以國有土地所有人的身份將土地使用權在一定年限內讓與土地使用者，并由土地使用者向國家交付土地使用權出讓金后取得的國有土地使用權。因此以出讓方式取得國有土地使用權人是有償取得使用權，對土地使用權有權作出處分，包括抵押。但根據現行法律規定，以出讓方式取得的國有土地使用權抵押的，應當將抵押時該國有土地上的房屋同時抵押。
3、抵押人依法承包并經發包方同意抵押的荒山，荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權。根據我國現行法律規定，集體所有的土地使用權一般不能抵押。集體所有的土地使用權包括耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權。但是為了促進荒地的開發利用，《擔保法》對“四荒”的土地使用權規定允許抵押，但是必須要符合下列條件：第一、用來抵押的使用權必須明確為荒地使用權。第二、對該片荒地抵押人應享有承包經營權。第三、須取得發包方的同意。
4、鄉（鎮）村企業的建筑物占用范圍內的土地使用權。根據《擔保法》的規定，鄉（鎮）村企業的土地使用權不得單獨抵押。鄉（鎮）村企業的土地使用權只能隨其地上的建筑物一同抵押，而不能單獨抵押。當以鄉（鎮）村企業的建筑物抵押時，其占用范圍內的土地使用權應同時抵押。該土地使用權抵押的設定條件類似于以劃撥方式取得的國有土地使用權抵押規則。
四、土地抵押權登記制度
1、土地抵押登記的作用
（1）抵押權的公示及生效的作用。土地抵押權屬于擔保物權，是一種對世權。因此，對土地抵押權的設立應進行公示，向社會公眾展示土地抵押的設立、變更及消滅的法律狀況；并且登記制度對土地抵押權的生效起著決定性的作用。如前所述，抵押權的生效均以登記為必要條件。（2）警示效力。土地抵押權登記的目的在于告知公眾土地抵押權設立、變更以及消滅的法律信息。其目的，是讓公眾了解該抵押權的變動情況，自己決定是否進行有關的法律行為。因為根據民法的意思自治原則，法律對債權人對自己是否成為土地抵押權人以及成為第幾順序的抵押權人的事宜無權作出禁止性規定。如果在土地使用權上已經存在著順位優先的抵押權，抵押權人的權利實現就會存有風險，但如果進行土地抵押登記，就可以給抵押權人提供足夠的警示，使之了解設立后順位抵押權的風險，從而為其行為選擇提供全面的法律幫助。
2、土地抵押權登記程序。
根據我國現行法律規定，辦理抵押權登記，首先應當由當事人根據不同的土地使用權情況進行地價評估，并鑒定書面的抵押合同，其次在鑒定抵押合同后15日內，由抵押人和抵押權人持被抵押的土地使用權證、抵押合同、地價評估及確認報告、抵押人和抵押權人的身份證件共同到土地管理部門申請抵押登記（如一方到場申請抵押登記，必須持有對方授權委托文件）。最后，土地管理機關審查，進行登記注冊，核發《土地他項權利證書》。
3、土地抵押權登記的效力
根據《擔保法》的有關規定，土地抵押登記為抵押合同的生效條件，也就是說，以抵押登記為生效條件的土地抵押合同，自辦理抵押登記之日起生效，登記生效日即為抵押合同的生效日。抵押權登記后，抵押權人可以對抗一切的第三人。其效力具體表現為：（1）當同一土地使用權存在兩個或者兩個以上抵押權的，如果有的抵押權已經登記，有的抵押權未登記，先登記的抵押權優先于后登記的抵押權受償。（2）在土地抵押權存續期間，抵押人轉讓土地使用權未通知抵押權人或者未告知受讓人的，如果抵押權已經登記，抵押權人仍可行使抵押權。也就是說，抵押權一經登記，無論抵押財產的受讓人是否屬于善意，抵押權人都可與之對抗行使追及權。（3）抵押合同成立后，抵押人又將土地使用權出租的，抵押權人行使抵押權導致土地使用權轉移的，租賃合同不具有對抗抵押權受讓人的效力。（4）已經設立抵押的土地使用權被查封，扣押等財產保全措施或執行措施的，抵押權不受影響。（5）在抵押期間，抵押人的行為足以導致土地使用權的價值減少或者土地使用權滅失的，抵押權人有權予以制止；（6）債務人到期不履行債務時，抵押權人有權請求人民法院依法實施扣押，并自扣押之日起對由該土地產生的自然孳息、法定孳息享有收取權。（7）債務人到期未清償債務的，抵押權人有權通過拍賣、變變的方式將該土地使用權轉讓于第三人，并在轉讓所得的價款中優先受償。
五、土地抵押權的消滅
土地抵押權消滅的情形有下面幾種：
1、債務清償。債務人到期清償債務或者債務人的擔保人或者債務人的清算組織在債務到期后已經將債務清償完畢，該抵押權自行消滅。
2、抵押物消滅。抵押物消滅主要有三種情況（1）被抵押的國有土地使用權被國家收回或者期限屆滿。（2）被抵押的集體土地使用權所涉的土地被國家征用（3）土地使用權隨建筑物抵押的，該建筑物滅失。
3、土地抵押權實現。抵押人到期不履行債務或者在抵押合同期間宣告解散、破產，抵押權人有權依照國家法律，法規和抵押合同的規定處分抵押財產，并就處分抵押物的價款優先受償，抵押物轉歸第三人。此時，抵押權實現，設立于土地使用權之上的抵押權也隨即消滅。
4、抵押權無效。抵押權因抵押合同或者主合同具有法定無效事由而被依法確認無效。抵押權無效是土地抵押權消滅的一種特殊情況。例如，以劃撥方式取得的國有土地使用權單獨設立抵押的，以鄉（鎮）村企業的土地使用權單獨設立抵押的，以劃撥土地房地產設定抵押未經政府主管部門同意審批的。又如破產企業擅自轉讓已經抵押的土地使用權。按照《破產法（試行）》第49條的規定，在抵押期間，破產企業對已經抵押登記的房地產進行轉讓時，應當通知抵押人并告知受讓人該房地產已經抵押的情況。破產企業未通知抵押權人或者未告知受讓人的，人民法院應依法裁定該轉讓行為無效。
六、土地抵押權制度中需要思考的幾個問題
1、土地抵押權的客體是否限于土地使用權。
我國的土地抵押權實際是指的土地使用權抵押權，但是，隨著社會的發展，我國的法律能否突破這個界限，把土地抵押權的客體擴大到其他土地項權利，答案是肯定的。只要是能夠有償轉讓的土地他項權利，就應允許抵押。例如，空中權和地下權。我國部分學者也贊成其他部分土地他項權利可以進行抵押①。
2、關于“四荒”土地抵押
《擔保法》第34條規定：抵押人依法承包并經發包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權可以抵押。集體土地使用權被允許抵押的條件之一，必須是抵押人對該荒地擁有承包經營權，筆者認為，該限制是不合理、不全面的。應該將包括以購買、租賃、股份合作方式取得的四荒土地使用權規定為允許抵押的條件。對于四荒土地使用權，只要是有償取得的允許轉讓的，原則上都可以抵押。
3、土地抵押權登記效力能否對抗土地使用權收回
土地抵押權附屬于土地使用權，在土地使用權被收回的情況下，土地抵押權自行消滅。這是我國法律關于二者之間法律效力的規定。但筆者認為，現行法律規定，限制了土地使用權抵押的獨立性，使抵押的擔保功能降低，交易的安全難以保障。理由主要有以下幾方面。其一，在土地使用權出讓合同有效期間提前收回土地使用權的行為是一種民事行為，是土地所有人解除土地使用權出讓合同的合同行為。土地所有人的收回行為不能對抗抵押人。因為抵押是物權行為。而土地使用權收回是債權行為，根據“物權優于債權”的原理，抵押權自應當得到優先受償。其二，土地使用權設有抵押并登記后，該抵押即有公信力，它可對抗任何第三人。抵押公信力旨在保護商業信譽及維護善意抵押權人的交易安全。這種公信力不僅是民法中的誠信原則的組成而分，且是各部門立法的基礎。因此，一旦發生違反這種公信力的行為時，該行為的效力應當次于具有公信力的抵押效力。其三，土地使用權設定抵押并經登記后，抵押權人即：（1）可以登記的先后次序享有抵押登記利益（2）可以對抗任何第三人的主張。（3）可以排斥次登記或尚未登記的但已“收回”的（土地使用權）效力。基于上述效力，當發生土地使用權收回情形時，抵押權人當然可以主張經登記的權利，并排斥未登記的權利主張或其他債權，先于其他權利享有優先受償權。
4、劃撥土地使用權的房地產抵押權的設定是否應征得批準劃撥該土地的人民政府主管部門的批準或同意。
前面已論及劃撥的國有土地使用權不能單獨設定抵押權，如果該土地使用權土地之上有房屋并且房屋所有人以該房屋設定抵押，該房屋占用范圍內的國有土地使用權同時抵押。但該法律規定產生的后果是抵押人無法履行其債務時，必然會出現土地的轉讓問題。而抵押人自身因為對土地使用權無權作出處分，因此，必須要經過有關政府土管部門的審批，轉讓方為有效。現在的擔保法和房地產管理法對此沒有加以明確規定，筆者認為是立法的一個缺憾。劃撥土地上的房地產未征得政府同意即可去進行抵押，在法理上也是講不通的。抵押是對物的一種處分，未征得權利人的同意就以自己并不享有處分權的物去進行抵押，顯然是違反了有關物權原理。劃撥土地的處分權在國家，政府仍然是地的主人，建筑在這種土地上的房產實際是與地產一起形成了一種國家與土地單位的共有關系。共有的財產未征得共有人的同意擅自作出處分，其處分行為應屬無效。因此，劃撥土地的房地產未征得政府同意進行抵押應該是無效的。從實踐看，未經批準即可以劃撥土地的房地產進行抵押也會帶來一些不良的后果。其一，離開土地的房屋價格不好確定，其價值只減不增，從而使得房屋價值難以評估，而評估抵押物的價值是抵押的一個程序，不能準確地評估抵押物，必將影響到抵押權的設定和實現。其二，國家對劃撥土地可以根據需要收回，如其設定抵押物發生收回，必將嚴重損害抵押權人的利益。而經過有關部門批準設定的抵押一般是不會轉讓回收的。其三，影響國家對土地使用權的正常管理和統一安排。根據城市房地產管理法的規定，國家出讓土地必須符合土地利用總體規劃。城市規劃和年度建設用地計劃，應有計劃，有步驟地進行，而將劃撥土地的房地產抵押實際上就難以執行這些規定，因為在實現抵押權時無論是協議方式還是法院訴訟后強制拍賣開式，都將影響國家對土地的管理，否則又會影響抵押權人的利益。如果在設定抵押權時，將政府有關部門審批作為必要條件，這些問題就都可以解決。
參考文獻資料：
一、《國土資源管理實務全書》（中國物資出版社）謝經榮主編
第五章第八節地產抵押
二、《中國土地資源全書》（四川人民出版社）車夫主編
第五篇土地他項權利
三、《房地產抵押貸款如何避風險》（《中國土地》2001年11期）
姬泓夏軍著
1.1有利于有效控制溫室氣體排放
從大氣二氧化碳排放來源看，土地利用變化是僅次于化石燃料燃燒，是導致大氣中二氧化碳含量增加又一要素。從碳排放的分類來看，土地利用碳排放可分為土地利用類型轉變產生的碳排放、土地利用類型保持產生的碳排放和各種土地利用類型上所承載的全部人為源碳排放等三類。通過構建低碳土地管理制度，制定政策有效開發、利用及管理土地資源，改變土地利用方式、優化土地利用結構，實現土地利用低碳化，有效減少土地利用碳排放，控制溫室氣體排放。有關研究表明，優化土地利用結構減少碳排放的潛力約為常規低碳政策的1/3，合理組織土地利用是有效控制溫室氣體排放的重要途徑。
1.2有利于加快轉變經濟發展方式
目前，我國三次產業中，工業的比重偏高，服務業比重偏低，工業內部結構中，又以高碳的重化工業為主，比例達70%左右。我國正處于工業化和城市化加快推進階段，大規模的建設需要鋼材、水泥等原材料的供應，這些“高碳”產業是我國當前經濟增長的帶動產業，其發展具有一定的合理性。但以此為理由，千方百計地推進重化工業的發展，我國的資源支撐不了，環境容納不了，更何況還要給子孫留有足夠的資源和空間。因此，我國“十二五”規劃綱要指出要把加快經濟結構戰略性調整作為轉變經濟發展方式的主攻方向。通過構建低碳土地管理制度，鼓勵發展低碳產業，逐步限制高碳產業發展，減少單位GDP的資源量和環境代價，是我國轉變經濟發展方式的重要突破口。
1.3有利于全面推進“兩型社會”建設
建設“兩型”社會是緩解我國資源環境壓力、加快經濟發展方式轉變、實現經濟社會持續發展的重大戰略舉措。土地作為一項重要的基礎性資源，是不可再生資源，節約土地資源是節約型社會的重點和關鍵，因此，創新土地管理制度，構建低碳土地管理制度，解決經濟建設和資源環境的體制性矛盾，為“兩型社會”建設提供體制機制保障。
2構建低碳管理制度的基本思路
2.1控制高碳產業建設用地總量
不斷抑制高碳產業項目建設用地總量，在用地審批過程中進行嚴格限制，與此同時，給低碳產業發展項目給予用地上的支持。具體到操作環節，土地供應參與低碳經濟建設主要是通過土地利用總體規劃和土地利用年度計劃這兩個手段來進行調控，通過土地利用總體規劃，在制定土地利用總體規劃過程中可以為低碳產業項目在總量和布局上進行安排，并用規劃圖件和相關調控指標的形式來表現。通過土地利用年度計劃，確定各地區低碳產業項目的年度用地，嚴格限制新批準高碳項目，限制向高碳項目供地，以此來調節高碳經濟與低碳經濟的用地總量、結構和速度，以降低高碳經濟的用地比重，促進低碳經濟持續、健康、快速發展。
2.2及時優化調整土地利用結構
構建低碳土地管理制度，發展低碳經濟，要注重及時優化土地利用結構調控這一重要手段。具體的手段可以從減少碳排放和增加碳匯兩個方面來實施。其中增加碳匯的土地管理手段有：積極植樹造林，增加林地的比重，提高森林覆蓋率；積極推進城市綠化工作，增加城市綠地面積；落實退耕還草工作，增加草地面積。減少碳排放的土地管理手段有：充分挖掘存量建設用地，尤其是廢棄的工礦用地，控制新增建設用地總量；加強區域內建設用地集約節約管理，做好開發區建設用地集約節約利用評價，提高建設用地集約節約利用水平；倡導農地施用有機肥以及秸稈還田，減少農業碳排放；構建土地生態補償機制。
2.3制定促進低碳發展的土地儲備政策，逐步回收高碳項目用地
制定促進低碳發展的土地儲備政策，逐步回收高碳項目用地。政府為了給城市發展留足空間，除了征收農村集體土地外，政府還可以運用土地整理、土地置換等土地政策工具，加速淘汰高耗能、高排放、高污染的項目，依據土地儲備政策接收其項目用地，以供應土地一級市場。
2.4創新低碳產業項目土地供應方式
針對當前部分地方政府出于政績及可支配資金的最大化考慮，傾向于采取對不同用途土地采取不同出讓方式的差別定價策略。例如，對于商業、住宅用地傾向于采取招拍掛的方式追求一次性收益，而對于工業用地，地方政府看重的則是工廠建成之后給本地區帶來的GDP、稅收、就業等政績利益和長期收益。為此，不惜采取各種優惠政策，包括壓低地價，甚至零地價以至負地價，以達到招商引資的目的。為此，2007年國土資源部和監察部聯合發文，要求：“工業用地必須采用招標拍賣掛牌方式出讓，其出讓價格不得低于公布的最低價標準。”對于低碳產業項目用地，尤其是戰略性新興產業項目，除了一般的招標、拍賣、掛牌等出讓方式外，政府還可以通過協議出讓的方式出讓土地。
2.5充分發揮地價杠桿作用，支持低碳經濟項目
對于促進低碳經濟發展的項目用地，若在一級市場獲取土地使用權，政府可以在價格上給予一定的優惠；若在二級市場轉讓獲得土地使用權，政府可以在轉讓稅費方面給予優惠，通過土地價格和稅收政策積極引導資本和資源向低碳方向轉移。對于低碳產業項目的用地，除了可以在土地價格、土地稅費等方面給予優惠外，政府還能制定政策在土地信貸、土地抵押等方面給予支持。此外，可以簡化低碳產業項目融資用地審批。
2.6改革考評體系，增加土地供應的碳排放指標考核
2002年末，中國電信管線GIS系統建設項目啟動，要求各省、地、縣級電信部門必須采購自己轄區的電子地圖，并希望是大比例尺的。由于GIS的專業性較強，電信部門的領導和技術人員對電子地圖、GIS以及MAPGIS了解很少，因此很有必要將電子地圖的要求和制作過程做一個詳細的介紹，這正是本文的目的。
2關于電子地圖定義和分類
2.1電子地圖的定義
隨著時代的變遷，科學的發展，計算機制圖技術與傳統手工制圖方式相比，實現了質的飛躍，電子地圖產品也就應運而生了。電子地圖是按照一定的組織方式，分別以記錄、文件、數據庫等形式，將正確的地圖數據存儲在有關介質上的數字地圖，它是一種矢量化的圖件，支持無極放大。
2.2電子地圖的分類
國內外有許多的廠商在生產、銷售各種形式的電子地圖，這些電子地圖多已公開出版，一般不涉及密級問題。主要有以下三種。
1）以光盤出版物為載體的電子地圖，它們大多是專題地圖，以專業內容為主，既有矢量格式，又有柵格格式，其中以小比例尺的柵格數據為主。
2）網絡地圖，即在Internet上供用戶查詢的地圖。由于柵格數據應用廣泛且使用方便，網絡地圖主要以柵格數據為主。此類地圖一般內容精練，以交、邊界、水系、居民地等為主要要素，有的涵蓋了全球范圍。
3）GIS、GPS行業用的專業地圖，定位精度高，數據采集一般都源于紙介質的地形圖，很多數據來源于某些國家級權威測繪成圖單位，如美國的地質調查局（USGS數據），人口調查局（TIGER數據）。這些數據經由專業公司加工成各種所需的數據，包括增加、刪除、整飾等工作，精練成大眾或專業數據。
3MAPGIS對電信電子地圖的要求
在電信專業GIS系統中，MAPGIS需要的數字地圖一般為兩類：地理底圖數據和專業電信管網數據，二者比例尺可以不同。在全省集中模式時，除需要本地網地理底圖外，還需要一張全省行政區劃略圖。全省行政區劃略圖和本地網地理底圖必須采用相同的坐標系和坐標單位。下面就將二種形式的地圖做一個詳細的說明。
1）對于MAPGIS本地網管線管理系統所使用的地圖數據精度要求如表1。
2）MAPGIS對全省行政區劃略圖數據精度要求如表2。
表1MAPGIS本地網管線管理系統地圖數據精度表
文件格式
MAPGIS65
文件大小限制
無限制，可以管理海量數據。
比例尺
理論上：1:500或1：1000或1：2000用來采集管線數據很方便，減少管線數據制作成本和時間；但是考慮費用等實際情況，只要用戶能完成管線數據的制作，MAPGIS對比例尺不作具體要求。推薦：市區采用1：500～1：2000，縣城采用1：10000，郊區采用1：50000。
坐標系
獨立平面直角坐標或經緯度坐標，坐標單位是米。
方里網坐標值
要求
大地基準點
要求
數據分幅
要求，專業GIS管線數據是由不同比例尺數據拼接而成，所以數據必須分幅存放。
底圖數據根據國家標準圖式的要求分層管理，具體可分為：
控制點、
居民地和垣柵、
交通、
獨立地物、
公共設施、
水系、
地貌、
境界植被層、
地圖庫文件格式為*.dbs，將各個分幅數據建立成一個地圖庫，方便數據檢索和查詢以及數據采集等功能。
圖層名稱后面的“必須”表示該層不能缺少，“可選”表示該層可以沒有。
同一層的要素用同一顏色表示
點文件（格式為*.wt，內容包括注記和子圖）
─控制點層（黑色）：必須
─居民地和垣柵層（黑色）：必須
─交通（紅色）：必須
─獨立地物（黑色）：可選
─公共設施（黑色）：必須
─水系（藍色）：可選
─地貌（棕色）：可選
─植被（綠色）：可選
─境界（黑色）：必須
─其它（黑色）：可選
線文件(格式為*.wl，同一層內各級要素用不同參數區分，如鐵路和公路用不同的參數分開)
─控制點層（黑色）：必須
─居民地和垣柵層（黑色）：必須
─交通（紅色）：必須
─獨立地物（黑色）：可選
─公共設施（黑色）：必須
─水系（藍色）：可選
─地貌（棕色）：可選
─植被（綠色）：可選
─境界（黑色）：必須
─其它（黑色）：可選
區文件(格式為*.wp)
─居民地：面狀居民地，可選
─水系：面狀水系，可選
─綠地：花壇、公園、林地等，可選
（如果擔心顏色遮蓋影響其它目標突出，可以不選。）
表2MAPGIS對全省行政區劃略圖數據精度表
文件格式
MAPGIS65
文件大小限制
無限制
比例尺
1:250,000–1:1,000,000
坐標系
獨立平面直角坐標或經緯度坐標，坐標單位為米。
方里網坐標值
要求
大地基準點
不要求
數據分幅
不要求
包含數據
點文件（格式為*.wt，內容包括注記和子圖）
─主要城市（注記和子圖）：必須
線文件(格式為*.wl)
─道路：必須
主干鐵路
主干公路(國道、高速公路、主要公路等)
─境界線（省界、市界、縣界）：必須
區文件(格式為*.wp)：必須
─行政區內填上不同的顏色
4如何制作滿足系統要求的電子數據
要制作滿足電信專業管線GIS系統要求的電子數據，一般要求數據制作人員必須對MAPGIS地理信息系統平臺軟件比較熟悉，了解MAPGIS數字制圖的工藝流程。
數據制作分為地理底圖數據和專業數據。地理底圖數據一般通過購買后轉換而來，專業管網數據可以通過購買后轉換而來或直接在地理底圖上采集形成。下面以制作電子底圖數據為例說明數據的制作流程。
4.1格式要求
如果電信部門采購的數據格式不是MAPGIS65格式，可以利用MAPGIS自帶的數據轉換模塊將其它格式數據轉換過來。目前市場常見的數據格式多為ARC/INFO格式數據和AutoCAD的DXF數據，由于格式的差異，必須在編輯好兩種軟件的符號、線型、顏色、圖層、圖案等對照表后，數據的轉換才會符合格式要求。即使如此，轉換過來的數據仍需要進行數據的整理和完善。
4.2制作要點
1）數據整理，包括圖層、顏色、符號、線型的檢查和拓撲錯誤檢查。
2）數據分幅存放，分成不同的目錄，按照不同圖層名存放在計算機里。
3）數據誤差校正和投影檢查，最終保存形式為規定坐標系下的以米為測量單位的大地坐標。
我國最早的土地整治工作可以追溯到西周時期的井田制，但現代土地整治工作起步較晚。國內關于土地整治方面的法律法規、理論體系不夠成熟。目前，我國的土地整治管理工作仍然處于不斷探索和完善階段［6］。解放初期的土地整治主要是調整土地權屬、改善土壤肥力狀況、治理南方水土流失、配套農業基礎設施等。直到1998年國土資源部正式成立了土地整理中心，新一輪的土地整治工作才開始。為了協調人地關系、切實保護土地資源，國家先后制定了實現耕地總量動態平衡的總體目標和“占補平衡”的政策，通過實施土地用途管制制度來保證耕地資源的可持續利用。進入21世紀，有關土地開發整理的基礎理論和工程設計模式、方法不斷增多，內容也逐步趨于全面。國家先后制定了《土地開發整理規劃編制規程》《土地開發整理項目規劃設計規范》《土地開發整理項目驗收規程》《關于做好土地開發整理權屬管理工作的若干意見》《土地復墾條例》《土地開發整理項目預算定額標準》等行業標準和技術規范。此外，各地方結合自身情況又制訂了許多制度規范，為開展土地整治工作提供了有力支撐。前期的土地開發整理只重視土地的經濟效益和面積，而忽視了土地的生態效益和質量，后期的土地開發整理逐步重視土地的生態景觀功能和耕地質量，力求實現土地的經濟、社會、生態效益最大化，實現土地資源的可持續利用。2011年，總理提出要力爭在“十二五”期間再建成2667萬hm2旱澇保收的高標準基本農田。對此，國土資源部特頒布《高標準基本農田建設規范(試行)》，進一步規范各地開展高標準基本農田建設活動。2013年11月，國土資源部頒發了《土地整治項目驗收規程》《土地整治工程質量檢驗與評定規程》《土地整治工程施工監理規范》對土地整治的驗收、監理等內容作了進一步規范。我國的土地整治制度建設正在不斷趨于完善。我國臺灣地區把土地整理稱為土地重劃，其主要實施依據源于《農地重劃條例》，它對土地開發整理的方法和步驟都做了詳細的規定。
2貴州省概況
貴州省是喀斯特巖溶地貌典型發育地區，以丘陵山區地貌為主，全省山地面積占61.7%，丘陵面積占30.8%，宜耕平地面積僅占7.5%，是全國唯一一個沒有平原的省份。素有“地無三里平”的貴州由于近年來建設用地侵占耕地面積不斷加大，導致耕地資源奇缺。為此，貴州省近年來開展了大量土地整治項目以擴充耕地資源。通過土地整治為今后規模集約化的農業大生產搭建平臺［7］。至2012年底，貴州省石漠化治理面積逾100萬hm2，森林覆蓋率提升20多個百分點［8］。據貴州省國土資源公報以及土地整治專題資料，2001－2012年，全省建設用地占用耕地總面積6.79萬hm2，累計開展土地整治項目13000多個，通過土地整治增加耕地11.99萬hm2，總體完成了全省的耕地占補平衡任務。在開展整治項目過程中，貴州省結合貴州的實際情況，制定了一系列有關土地整治的管理制度和技術標準，為進一步推動貴州土地整治健康有序發展提供了法律法規保障和技術支撐，確保土地整治工作穩步有序開展。如《貴州省土地開發整理管理規定》《貴州省財政投資土地開發整理項目實施管理暫行辦法》《貴州省土地開發整理工程建設標準》《貴州省土地開發整理項目預算定額》等。從項目選址到最后竣工驗收都有一系列規程制度管理。項目實施實行項目法人制、招投標制、工程監理制、合同制、公告制。從2011年3月1日起，《貴州省土地整治條例》在全省正式施行，貴州省土地整治工作進入法制化、規范化軌道［9］。貴州省制訂的《貴州省土地整治規劃(2011－2015)年》指出貴州省2015年將建成40萬hm2高標準基本農田，對此，貴州省國土資源廳擬出臺相應規范指導省內高標準基本農田建設工作開展。
2.1實行項目法人制度和項目公告制度
土地整治項目承擔單位是項目法人，根據項目級別，一般情況下由鄉鎮人民政府或縣國土資源局承擔，其職責包括項目規劃設計、工程施工、質量監管、資金籌措和使用等全過程的組織和管理。項目施工之前由承擔單位項目公告，接受群眾和社會監督。項目公告內容:項目名稱、位置、建設規模、新增耕地面積、項目總投資、土地權屬情況及負責項目各階段的單位等。
2.2實施項目工程招投標制度以及合同管理制度
所有土地開發整理復墾項目，通過招投標方式確定工程施工單位和建設單位，規劃設計單位和單位一般采用競爭性談判確定。各級國土部門負責制定項目工程施工招投標方案，在報經上級監督部門批準后工程施工招標公告，在公證、紀檢、監察等監督單位的參與下，舉行公開招投標，從而確定項目工程施工單位。項目法人與中標施工單位簽定建設工程施工合同。項目承擔單位、實施單位、施工單位相互之間的責任、權利和義務根據上述規定的原則由雙方以合同方式約定。項目資金按照雙方簽訂的合同規定支付。
2.3實行工程建設監理制度
土地整理監理是指監理方受業主委托，根據土地整理的相關要求確保土地整理專業化的外部監督管理活動［10］。項目法人通過公開招投標確定每一個土地整治項目的工程建設監理單位。通過工程監理能有效地控制土地整理工程建設的工程質量、施工進度和工程投資，能高質量地進行工程建設合同管理及協調土地整理工程建設相關單位的工作關系。
2.4實行項目竣工驗收制度
國土資源廳專門編制《貴州省土地開發整理項目驗收辦法》(試行)，對竣工驗收的各項內容有詳細規定。全省土地開發整理項目實行分級驗收，驗收分技術評定和結果確認2個階段進行。項目竣工后，由項目承擔單位進行自檢。自檢合格后，報請有驗收權的國土資源部門進行驗收。市級項目和省級項目驗收前，縣級國土資源部門要經過初驗，要抽查60%以上的工程量。驗收內容主要包括項目規劃設計執行情況，項目計劃任務完成情況，工程建設質量、資金配套與使用情況、土地使用管理與工程管護措施，土地權屬管理、檔案資料管理。
2.5實行監督檢查制度和資質備案
國土資源部門是土地整治的監督管理部門，對項目施工進度、工程質量、資金使用、廉政建設等情況進行監督檢查，研究解決項目實施中出現的重大問題。任何單位和個人對項目建設工程的質量事故、質量缺陷有權檢舉、控告以及投訴。國土資源廳專門編制《貴州省財政投資土地開發整理項目實施管理暫行辦法》對經費進行管理，省、地、縣各級國土資源部門會同同級財政部門負責本級財政性資金的項目安排及有關經費的使用。在項目實施過程中，國土部門和同級財政部門密切配合，對資金的管理使用進行全程跟蹤監督，加強審計。對于省級土地整治項目，國土資源廳和財政廳也要對項目進行監管。從2012年4月9日起，省國土資源廳對參與土地整治活動的各單位、公司實行備案登記管理。即所有從事土地整治方面工作的單位和規劃人員都要在國土資源廳備案登記。根據貴州省土地學會公布的信息，至2013年底，全省具備土地規劃甲級機構2家，乙級機構89家。根據2012年貴州省國土資源公報，全省具有測量資質單位384家。這為土地整治項目的開展提供了堅實的管理保障和技術保障。
3存在的問題
3.1項目立項隨意，公眾被動參與
土地整治項目選址過于隨意，缺乏科學性，政府主導色彩濃重。政府扭曲土地整理的目的，單純地追求項目規模大，把土地整治看成是地方投資項目或換取建設用地指標的手段，而忽視了該地區土地整理是否有必要性。缺乏對群眾的引導和宣傳，群眾參與的積極性較差［11］。項目選址、立項之前沒有經過公眾參與決定，更多地體現出一種政府強制性投資行為，未體現公眾意愿。雖然在規劃設計時村民簽署了各種意見書，但由于農村村民知識水平低，法律意識薄弱，難以體現真正的民眾意愿。村民只知道這個項目已經確定要開展，需要他們簽字、征求規劃意見，而沒有決定這個項目該不該開展的權利。
3.2資金管理漏洞多
不少土地整理項目變質，從整理土地變成修路。很大比例資金用于與土地整理關系不大的道路建設，資金未用到正題上。尤其是土地平整工程，在計算填挖方量時沒有統一的標準，超限誤差直接影響工程質量和資金使用精確度。在預算時部分費率的選取不符合《土地開發整理項目預算定額》的規定［12］。另外，把鄉鎮政府作為項目承擔單位，這不利于資金監管，不僅存在挪用拖欠的風險，還會造成上級部門監管困難等。
3.3許多管理制度流于形式
土地整治項目通常都是省市一級的投資項目，且涉及耕地占補平衡，影響地區發展。專家評審時受政府的干預強，往往要承受政府方面施加的壓力。尤其是在可研階段審核制度不到位，在評審可行性研究報告時，基本上是全部通過，這不符合實際。在評審規劃設計時，缺乏系統的評價標準，使得規劃設計不合理。例如貴州省貴定縣某土地開發項目所設計的蓄水池全部規劃在田間道生產道邊溝上，布局不合理;一田間道最大坡度超過20%，完全不符合道路設計。設計不合理造成整治資金和土地資源浪費。在項目施工過程中，絕大多數項目都要做變更設計，有的施工單位為避開高難度作業地段(如道路涉及大面積爆破作業)申請變更規劃設計，使得規劃缺乏法律效力。項目管理配套制度建設滯后和懲罰措施缺乏，項目管理制度執行效果不理想。
3.4缺乏后期管理維護制度
項目往往出現重建設輕管理的現象，溝渠堵塞未及時清理影響灌溉，田間道損毀不能及時補修。項目業主一般情況下是項目所在地的鄉鎮政府，政府在取得業主管理費用之后，往往不再重視項目區維護。目前沒有對后期管理責任進行全面系統的安排，也沒有建立相應的獎懲制度，責任模糊化直接影響整理區各工程設施的有效使用年限，導致不經濟現象產生。
3.5土地整治法律效力低
目前我國土地整治缺少一套完整的法律體系來發揮土地整治的法律效力。雖然各省各地區根據當地情況出臺了一些規范、條例，但其法律約束力不強，現實操作中缺乏強制力，對各項目負責單位沒有有效規范力度，效果甚微。尤其缺少生態工程方面的規范和制度，規劃設計中每涉及到生態工程就是種植行道樹、播撒綠肥等寥寥幾字。
4對策建議
4.1建立一套系統的土地整治管理制度
一是制定專門的土地整治法規。高效力的規章制度是高質量執行土地整治活動的前提。我國是法治國家，法制化的土地整治使得規劃、管理等行為更具有法律效力，是土地整治管理的主要依據。二是加強調查研究，及時發現問題并采取應對措施。尤其是要加強項目監理體制、資金審計制度，確保項目的質量以及資金利用的規范合理。建立項目后期管護制度，以保正整治工程的可持續利用和長期效益。
4.2建立項目糾察制度
由國土資源廳定期組織省外專家對省內各土地整治項目進行隨機抽查評價。對項目的可行性研究、規劃設計報告、投資預算、施工質量等進行核查，并建立評價考核體系，對考核不合格的項目，按情節輕重追究相關單位、人員責任，對高質量的整治項目予以表揚。定期組織從業人員進行學習、考核，提高行業人員素質。
4.3建立統一的土地整治項目數據庫
將歷年來開展的土地整治項目統一錄入專門的數據庫中，內容包括項目地址、規模、參與項目的各負責單位以及項目的各相關資料，如可行性研究報告、規劃設計、投資預算書、監理日志、竣工驗收資料等。為以后的數據查詢、責任追究、新項目選址意向等起到高效率管理作用。
4.4完善公眾參與制度
推動土地整治公眾參與的最大動力來自制度的保障和法律的規范，而非政府鼓勵或輿論呼吁［13］。首先政府要保障土地整治項目基本信息及時公開，保證公民的知情權、參與權，接受公民的監督。建立暢通的土地機制，使公民的意見、問題能得到及時的反映。加大宣傳力度，通過媒體、政府宣傳等途徑加深公民對土地整治活動重要性的認知。在全省范圍內成立土地整治公眾監督團體組織，對政府土地整治行為實行監督、提供建議。
5小結
一、首先要摒棄開發就是開荒的傳統理念。
不論是解放以前或是解放以后的一個相當長的時期內，在人口、糧食問題的壓力下，兵團經歷了多次大規模開荒的時期，農業的重點由南疆拓展到了北疆，耕地由山前平原延伸到沙漠邊緣，大規模的林地、草地、濕地被改造成了耕地，歷史的變遷在人們的思想意識上留下了深刻的烙印，總認為兵團的開發就是開荒，就是擴大農業的規模，直到上個世紀末中央提出西部大開發的決策后，一些政府部門立即提出大開荒的應對方略。繼后中央相繼提出了退耕還林還草和重視生態環境等一系列重大舉措后，才初步克服了開發就是開荒的傳統理念，但遠沒有達到摒棄這一理念的境界，在考慮新疆兵團的發展思路時，總是念念不忘開荒，甚至還把開荒作為今后大開發的重點，把擴大農地規模視為社會經濟發展的主要方面，而對產業結構升級和建設用地發展的研究則遠未達到應有的重視程度。這種傳統觀念必須盡快扭轉。
二、對土地缺乏嚴格管理，土地浪費嚴重
盡管有了土地管理法，但由于執法力量不足，特別是從局部眼前利益出發開發利用土地，致使濫占濫用土地現象嚴重。對土地缺乏嚴格管理，土地浪費嚴重盡管有了土地管理法，但由于執法力量不足，特別是從局部眼前利益出發開發利用土地，致使濫占濫用土地現象嚴重。部分基建項目用地不報請批準或先用后報，寬打寬用，少征多用，早征晚用，多征少用，甚至征而不用。
三、土地退化是進行土地持續開發的起因，恢復則是進行土地持續開發的前提。
土地的退化和恢復是兩個長期的過程，其機理更是需要長期的研究和探索。這項研究不僅對生態環境有著重大意義，而且對我國的經濟建設也有著深遠的影響。因此，今后必須加大投入，繼續深化土地退化與恢復機理的研究。
1、確保耕地總量動態平衡隨著工業化進程的加快，對耕地的需求量會日益增多，解決耕地資源稀缺問題的出路在于一方面“開源”即加大對耕地后備資源的開發和復墾；另一方面“節流”即節約和合理利用及保護耕地，提高土壤質量，提高耕地的產出水平。由于農業適宜和中度適宜的土地幾乎都已被開墾用于種植業，其余土地的生態條件較差，因此應當弱化后備資源開發，重視對已利用地的挖潛整理。
2、耕地總量動態平衡要實現質和量的統一。切實保護耕地要重視以下幾個方面：
增強土地利用規劃的法律效力，制定耕地保護的專項規劃，嚴格執行用途管制；加強土地產權制度建設，明晰耕地產權，建立長期穩定的激勵機制；充分發揮土地價格、稅收等經濟杠桿的作用，調整土地利用行為，優化土地資源配置；加強對土地管理部門的監管，防止因利益驅動而多占、亂占耕地；建立耕地變化的動態監測系統。
四、土地資源開發利用的主要對策
1、要加強教育和宣傳，使各級領導和大眾充分考慮資源和生態環境的承載能力，充分認識到破壞自然、掠奪自然，就是破壞自己、掠奪自己；要關注人，也要關注自然；要滿足人的需要，也要維護自然的平衡；要關注人類當前的利益，更要關注人類未來的利益。對經濟效益的過度追逐，忽視生態效益，只求索取，不講投入，掠奪式利用，將加劇地力退化和環境惡化，嚴重影響土地資源的可持續利用和經濟社會的可持續發展。要以人為本，充分認識到土地不僅是財富之母，更是民生之本。要積極轉變粗放型經濟的增長方式，用協調發展的思想指導土地資源的合理開發利用。
2、科學合理地制定完善土地利用總體規劃，實施土地年度計劃管理，加強土地宏觀調控。合理確定各類用地的規模、結構，使之與城市總體規劃和相關專業規劃銜接。將政府引導與市場運作，規劃引導與成片開發，標準引導與保證質量作為結構調整的原則，嚴格執行土地利用總體規劃和年度土地利用計劃。
3、加強法制建設和執法力度。把規范土地市場秩序上升為法律行為，對任何破壞土地市場秩序的行為，都應當追究相應的責任，以提高違規成本。
4、嚴把用地審批關，堅決糾正、收回各種違規、不符合國家產業政策的項目用地，對不切實際的"形象工程”項目一律不批準用地。全面落實建設用地備案和批后核查制度，建立土地利用信用評價機制。
1.1特色化館藏建設的必要性
要改變圖書館舊有的館藏結構，指導思想是首先需要解決的問題。由于隸屬機構的原因，各地方社科院圖書館之間一直是“塊狀”并列的兄弟關系，缺少必要的交流與協作，各館均為獨立建設、獨自發展。加之哲學社會科學領域學科眾多、內容涵蓋的范圍廣，圖書館的館藏建設基本上都是遵循“小而全”、“大而全”的辦館方針，無法形成自己的收藏特色和收藏優勢，并且各館的重復與短缺現象大量并存，不僅造成了資金和資源的極大浪費，也使得圖書館專業化服務的水平和質量難以提高。這樣的狀況如果再不加以扭轉，那么在失去特色的同時也將失去自己作為專業圖書館存在的價值。
1.2特色化館藏建設要重點突出“專業性”和“地方性”的特點
為科研服務，為地方經濟建設服務是各地方社科院圖書館的辦館宗旨和工作重點，要建立特色化館藏無疑是要重點突出其自身的這種“專業性”和“地方性”的特點。
1.2.1“專業性”就是要突出本院的學科優勢
經過多年的發展，各地方社科院的社科研究工作都已形成了自己一定的特色學科和優勢學科，它們可以說是各地方社科院的“金字招牌”，也是各地方社科院今后的發展重點。圖書館進行“專業性”特色館藏的建設，就是要聯系本院社科研究中的這些“特色”和“優勢”，重點組織和采購與此相關的文獻信息資源，通過對這些學科的專業文獻及參考用書的合理收集形成本院重點學科和特色學科的藏書優勢，在滿足科研需要的同時創建自己的“專業性”特色館藏。
1.2.2“地方性”就是要加強對地方文獻的搜集
地方文獻是對地方政治、經濟、文化、教育、地理以及重要人物事件、民間風俗等方面內容進行客觀反映的文獻書籍。各地區社科機構的研究對象和黨政領導部門所制定的種種政策無不受本地區的這些因素所制約，這就決定了地方文獻在促進當地經濟和文化事業的發展中有著其它類型文獻資料無可替代的重要借鑒作用。作為地方社會科學專業圖書館，各地方社科院圖書館有必要在立足于對本地區的實際情況了解的基礎上，研究分析出與其它地區不同的又具有開發意義的問題，進行情報資料的挖掘和搜集，創建具有“地方性”特點的特色館藏，直接為社科研究服務，為當地黨、政領導部門的決策服務。
2突破圖書館原有的服務模式，大膽引進“學科館員”制度，為重點學科和重點課題提供對口性跟蹤服務，使圖書館的參考咨詢工作向縱深發展
2.1“學科館員”制度的概念及其發展現狀
“學科館員”制度是指以學科為對象，依托具有圖情專業學科背景、又擁有某一類學科的專業知識，熟悉圖書館館藏結構和資源利用手段、具有較強的信息捕捉和組織加工能力的圖書館高級專門服務人員，與某一學科建立對口服務的模式。它對促進圖書館信息資源交流，提高信息資源利用率和為科研服務的能力，實現圖書館服務創新都具有重要意義。
2.2地方社科院圖書館有必要建立“學科館員”制度
地方社科院圖書館的服務對象是從事社科研究的專業人員，他們對文獻需求的最大特點就是學科專業性強。隨著我國哲學社會科學事業逐漸步入良性發展的軌道，社會科學的各個研究專業對所需文獻信息資料的質量要求越來越高。作為社科研究的信息基地，各地方社科院圖書館如果還只是進行一些傳統的、被動的信息參考和咨詢服務顯然已經不能適應科研工作的發展和科研人員的要求。為適應服務對象的發展，圖書館需要對其服務內容和服務方式進行大膽創新。
2.3地方社科院圖書館建立“學科館員”制度需要注意的幾個問題
2.3.1在借鑒它館經驗的同時要看到差異的存在
“學科館員”制度起源于高校圖書館，目前比較成熟的經驗也大都來自于高校圖書館。而科研專業圖書館無論是在館藏資源、人才結構還是在服務對象、服務內容等方面都與高校圖書館存在差異，各地方社科院圖書館建立“學科館員”制度，需要借鑒其它類型圖書館的建設經驗，但同時也要充分考慮到這些差異的存在。
2.3.2對“學科館員”的資格不搞一刀切
“學科館員”并非誰都能干，對“學科館員”的選拔是有資格要求的，但是不能搞“一刀切”，更不能照搬國外的標準去規定、統一“學科館員”的條件。要結合社會科學研究的特點，著眼于館員的綜合素質和實際工作能力，重點挑選那些工作經驗豐富、具備相應的知識結構并有良好職業道德和溝通能力、愛學習肯鉆研的館員擔任“學科館員”。
2.3.3根據本院、本館的實際選擇服務對象，不搞面面俱到
社會科學研究門類眾多，各學科和專業之間的劃分也越來越細，基于圖書館的部門建制和人才結構等方面的現狀，目前大多數地方社科院圖書館尚不具備為全院每個專業都配備“學科館員”的能力，因此，服務對象的確立非常重要。圖書館要結合自己的館藏優勢和人才狀況，著重選擇那些重點學科、重點專業培養和建立對口的“學科館員”，成熟一個，發展一個，不搞面面俱到，防止制度走樣變形。
2.3.4注重實用價值，不拘泥于傳統的模式
針對各地方社科院圖書館高水平服務人員普遍較少的現狀，“學科館員”制度不要拘泥于其傳統的模式，即一人對一所、一人對一個學科的服務模式，而應更加注重它的實用價值。可以選擇“學科團隊”的形式，由圖書館有學科專長的人員領銜組建“學科團隊”，采取一個團隊對應一個科研所、一個學科，一個團隊對應多個科研所、多個學科的服務模式，以緩解當前人才資源不足的壓力。
3改革傳統的人事管理制度，創建可持續發展的人力資源管理新機制
人事管理制度在圖書館的制度體系中處于核心地位，它決定著館員的選用和配備標準。合理而先進的人事管理制度直接影響著館員工作的積極性、創造性的發揮，是建立一支精干、高效、穩定的館員隊伍的重要改革措施。
由于體制的原因，各地方社科院圖書館基本上都還是沿用傳統的人事管理制度，尤其是在用人方式和組織結構等方面沒有太大變化。這種傳統的人事管理制度強調的是對紀律和制度的約束，對館員服務品種的創新和服務質量的提高沒有系統的考慮，不利于形成良好的用人機制，制約了圖書館的發展。各地方社科院圖書館要進行特色化館藏建設、創新服務方式并建立“學科館員”制度都需要有一支高品質的館員隊伍作保證，需要營造和建設吸引、培養高素質的館員隊伍的環境和機制。因而有必要對傳統的人事管理制度進行改革，建立可持續發展的圖書館人力資源管理新機制。
3.1建立科學合理的崗位責任制
圖書館崗位責任制就是要把圖書館的總體目標細化或分解、劃分為個人目標的過程。它把工作任務和要求落實到每個職工身上，明確規定他們的崗位職責和工作任務，并對其數量和質量確立標準。圖書館建立科學合理的崗位責任制是強化館員的崗位責任意識、增進圖書館工作效率、確保圖書館服務質量的基礎環節，對地方社科院圖書館管理科學化程度的提高有著重要的意義。
3.2制定完善的館員培訓和發展制度
“培訓和發展”是一個組織進行人力資源開發和管理的重要手段，是“終生教育”、“終生學習”新理念的具體表現。各地方社科院圖書館要謀求發展，就不能忽視館員的發展。館員的發展是圖書館發展的基礎，也是圖書館發展的前提，因此，圖書館需要建立完善的館員培訓制度。要根據圖書館業務機制和專業化特點制定相應的專業培訓方案，并幫助每個館員制定持之以恒的職業發展規劃，有意識地提高館員的業務素質和工作能力，以適應圖書館未來發展的需要。在大力引進人才的同時，要重點培養一批優秀館員朝著“學科館員”方向發展。
3.3構建并適用高效能的激勵機制
以發揮人的潛能，調動人的積極性、創造性為主旨的激勵是進行人力資源管理和開發的基本途徑和重要手段。各地方社科院圖書館在人力資源管理中適用有效的激勵手段并輔之以客觀合理的考評機制能夠激發和培養館員的工作需要和工作動力，調動他們的工作熱情并使之保持持續的積極狀態，促進圖書館的工作不斷創新和發展。
軟粘上中最常見的、工程地質性質最差的要數淤泥或淤泥質土。通常工程上把天然孔隙比大于或等于1.5的亞粘土、粘土稱為淤泥，而把孔隙比大于1.0小于1.5的粘土稱為淤泥質粘土。其主要特性有：
一、軟土地基的特性
1．孔隙比和天然含水量大。我國軟土的天然孔隙比一般e=1~2之間，淤泥和淤泥質土的天然含水量w=50~70%，一般大于液限，高的可達200%。
2．壓縮性高。我國淤泥和淤泥質土的壓縮系的一般都大于0.5Mpa-1，建造在這種軟土上的建筑物將發生較大的沉降，尤其是沉降的不均性，會造成建筑物的開裂和損壞。
3．透水性弱。軟土含水量大，可是，透水性卻很小，滲透系數k≤1(mm/d)。由于透水性如此微小，土體受荷載作用后，往往呈現很高的孔隙水壓力，影響地基的壓密固結。
4．抗剪強度低。軟土通常呈軟塑一流塑狀態，在外部荷載作用下，抗剪性能極差，根據部分資料統計，我國軟土無側限抗剪強度一般小于30KN/m2（相當于0.3kg/cm2）。不排水剪時，其內磨擦角∮幾乎等于零，抗剪強度僅取決于凝聚力C，C＜30KN/m2，固結快剪時，∮一般為5°~15°。因此，提高軟土地基強度的關鍵是排水。如果土層有排水出路，它將隨著有效壓力的增加而逐步固結。反之，若沒有良好的排水出路，隨著荷載的增大，它的強度可能衰減。在這類軟土上的建筑物盡量采用“輕型薄壁”，減輕建筑荷重。
5．靈敏度高。軟粘土上尤其是海相沉積的軟粘土，在結構未被破壞時具有一定的抗剪強度，但一經擾動，抗剪強度將顯著降低。軟粘土受到擾動后強度降低的特性可用靈敏度（在含水量不變的條件下，原狀土與重塑土無側限抗壓強度之比）來表示，軟粘土的靈敏度一般在3~4之間，也有更高的情況。因此，在高靈敏度的軟土地基上筑堤時應盡量避免對地基土的擾動。
沖填土是水力沖填形成的產物。含砂量較高的沖填土，其固結情況和力學性質較好；含粘粒較多的沖填土往往強度較低，壓縮性較高，具有欠固結性。
雜填土大多由建筑垃圾、生活垃圾和工業廢料堆填而成，因此在結構上具有無規律性。以生活垃圾為主的填上，腐殖質含量較高，強度較低，壓縮性較大。以工業殘渣為主的填土，可能含有水化物，遇水后容易發生膨脹和崩解，使填土強度降低。
二、軟土地基上堤防失穩的破壞機理
引起軟土地基上堤防滑動破壞的根本原因，在于軟弱地基中某個面上的剪應力超過了它的抗剪強度，穩定平衡遭到破壞。主要有兩方面因素：一是由于剪應力的增加，例如大堤施工中上部填土何重的增加；降雨使土體容重增加；水位降落產生滲流力；地震、打樁等引起的動荷載等。二是由于軟土地基本身抗剪強度的減小。例如孔隙水應力的升高；氣候變化產生的干裂、凍融；粘土夾層因浸水而軟化以及粘性土的蠕變等。
對堤防工程進行穩定分析時，通常是將假想滑動面以上土體看作剛體，并以它為脫離體，分析在極限平衡條件下其上各種作用力，并以整個滑動面上的平均抗剪強度與平均剪應力之比來定義它的安全系數，即
TfFn=
式中：
F—堤防穩定安全系數；
Tf—滑動面處土體的平均抗剪強度；
T—作用于滑動面上的平均剪應力。
Fn＜1土體處于穩定狀態；Fn＜1土體處于滑動狀態或有滑動的趨勢；Fn=1，土體處于臨界狀態。因此，要使處于滑動狀態或有滑動趨勢的土體達到穩定狀態，必須Fn＞1（堤防工程等級不同，Fn取值也不同，通常在1.05~1.30之間），通常有兩種方法：一是提高土體的抗剪強度，使孔隙水應力充分消散，如對地基進行加固等；二是減小作用在土體上的剪應力，如減小堤防的橫斷面積，盡量避免對堤防的擾動等。第一種方法在工程中被廣泛采用。
三、軟土地基上筑堤常用的地基處理方法及適用條件
堤防工程，常用的軟土地基處理方法有下列幾種：
1．堤身自重擠淤法
堤身自重擠淤法就是通過逐步加高的堤身自重將處于流塑態的淤泥或淤泥質土外擠，并在堤身自重作用下使淤泥或淤泥質土中的孔隙水應力充分消散和有效應力增加，從而提高地基抗剪強度的方法。在擠淤過程中為了不致產生不均勻沉陷，應放緩堤坡、減慢堤身填筑速度，分期加高。其優點可節約投資；缺點是施工期長。此法適合于地基呈流塑態的淤泥或淤泥質土，且工期不太緊的情況下采用。
2．拋石擠淤法
拋石擠淤法就是把一定量和粒徑的塊石拋在需進行處理的淤泥或淤泥質土地基中，將原基礎處的淤泥或淤泥質土擠走，從而達到加固地基的目的。一般按以下要求進行：將不易風化的石料（尺寸一般不宜小于30cm）拋填于被處理堤基中，拋填方向根據軟土下臥地層橫坡而定。橫坡平坦時自地基中部漸次向兩側擴展；橫坡陡于1:10時，自高側向低側拋填。最后在上面鋪設反濾層。這種方法施工技術簡單，投資較省，常用于處理流塑態的淤泥或淤泥質土地基。
3．墊層法
墊層法就是把靠近堤防基底的不能滿足設計要求的軟土挖除，代以人工回填的砂、碎石、石渣等強度高、壓縮性低、透水性好、易壓實的材料作為持力層。可以就地取材，價格便宜，施工工藝較為簡單，該法在軟土埋深較淺、開挖方量不太大的場地較常采用。
4．預壓砂井法
預壓法是在排水系統和加壓系統的相互配合作用下，使地基土中的孔隙水排出。常用的排水系統有水平排水墊層、排水砂溝或其它水平排水體和豎直方向的排水砂井或塑料排水板；加壓系統有堆載預壓、真空預壓或降低地下水位等。當堆載預壓和真空預壓聯合使用時又稱真空聯合堆載預壓法。基本做法如下：先將等加固范圍內的植被和表土清除，上鋪砂墊層；然后垂直下插塑料排水板，砂墊層中橫向布置排水管，用以改善加固地基的排水條件；再在砂墊層上鋪設密封膜，用真空泵將密土膜以內的地基氣壓抽至80kpa以上。該方法往往加固時間過長，抽真空處理范圍有限，適用于工期要求較寬的淤泥或淤泥質土地基處理。流變特性很強的軟粘土、泥炭土，不宜采用此法。
5．振動水沖法
振沖法是利用一根類似插入式混凝土振搗器的機具，稱為振沖器，有上、下兩個噴水口，在振動和沖擊荷載的作用下，先在地基中成孔，再在孔內分別填入砂、碎石等材料，并分層振實或夯實，使地基得以加固。用砂樁、碎石樁加固初始強度不能太低（初始不排水抗剪強度一般要求大于20kpa），對太軟的淤泥或淤泥質上不宜采用。
石灰樁、二灰樁是在樁孔中灌入新鮮生石灰，或在生石灰中摻入適量粉煤灰、火山灰（常稱為二灰），并分層擊實而成樁。它通過生石灰的高吸水性、膨脹后對樁周土的擠密作用，離子交換作用和空氣中的CO2與水發生酸化反應使被加固地基強度提高。
6．旋噴法
旋噴法是利用旋噴機具造成旋噴樁以提高地基的承載能力，也可以作聯鎖樁施工或定向噴射成連續墻用于地基防滲。旋噴樁是將帶有特殊噴嘴的注漿管置于土層預定深度后提升，噴嘴同時以一定速度旋轉，高壓噴射水泥固化漿液與土體混合并凝固硬化而成樁。所成樁與被加固上體相比，強度大，壓縮性小。適用于沖填土、軟粘土和粉細砂地基的加固。對有機質成分較高的地基土加固效果較差，宜慎重對待。而對于塘泥土、泥炭土等有機質成分極高的土層應禁用。
7．強夯法
強力夯實是將80KN即相當于8tf以上的夯錘，起吊到很高的地方（一般6~30m），讓錘自由落下，對土進行夯實。經夯實后的土體孔隙壓縮，同時，夯點周圍產生的裂隙為孔隙水的出逸提供了方便的通道，有利于土的固結，從而提高了土的承載能力，而且夯后地基由建筑荷載所引起的壓縮變形也將大為減小。強夯法適用于河流沖種層，濱海沉積層黃土、粉土、泥炭、雜填土等各種地基。
8、土工合成材料加筋加固法將土工合成材料平鋪于堤防地基表面進行地基加大，能使堤防荷載均勻分散到地基中。當地基可能出現塑性剪切破壞時，土工合成材料將起到阻止破壞面形成或減破壞發展范圍的作用，從而達到提高地基承載力的目的。此外，土工合成材料與地基土之間的相互磨擦將限制地基土的側向變形，從而增加地基的穩定性。
