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關鍵詞：礦業權；抵押；法律分析
我國的礦業權制度在1986年3月19日頒發的《中華人民共和國礦產資源法》第3條明確規定：開采礦產資源，必須依法申請，取得采礦權”。改革開放后，我國逐漸走向國家所有、分散開采利用模式，并確立了物權性質的礦業權，包括探礦權和采礦權兩種權利。1986年4月12日公布的《中華人民共和國民法通則》中第81條第2款規定“國家所有的礦藏，可以依法由全民所有制單位和集體所有制單位開采，也可以依法由公民采挖，國家保護合法的采礦權”，自此明確了我國采礦權的主體和其財產屬性。
一、有關礦業權的概念和內容
我國的礦業權是探礦權和采礦權的合稱。
采礦權的概念在國務院公布的《中華人民共和國礦產資源法實施細則》（以下簡稱《實施細則》）第6條第2款中予以了界定：“采礦權，是指在依法取得的采礦許可證規定的范圍內，開采礦產資源和獲得所開采的礦產品的權利。取得采礦許可證的單位或者個人稱為采礦權人。”
探礦權的概念目前通說認為[1]，探礦權是指探礦權人在依法取得勘查許可證規定范圍內勘察礦產資源的權利。取得勘查許可證的單位或個人稱為探礦權人。探礦權人是礦產資源勘查的出資人，可以是企業、社會團體、事業單位。但礦產資源勘查必須是有地質勘查資質的單位。
二、礦業權的取得程序、流轉方式及抵押擔保應當注意問題的探討
（一）礦業權的取得程序
我國已確立了采礦權的有償取得制度[2]，其中最主要的取得方式就是申請登記方式。申請登記制度就是采礦人向登記管理機關提出申請，提交有關資料，經登記管理機關準予登記后依法繳納采礦權使用費等價款，辦理登記手續，領取采礦許可證。然而，值得注意的是，采礦權的取得并不意味著對礦區范圍內的土地也享有土地使用權。礦區既包含地下部分也包括地表。在法律上，采礦權的取得同時便獲得地下部分的占有使用權，但地表的占有使用權，即我們通常所說的土地使用權須另行取得。
（二）采礦權的流轉方式
采礦權的流轉主要表現為采礦權的轉讓、抵押、出租和承包等方式。
我國最初并無采礦權的流轉市場，1986年《礦產資源法》并未以物權的指導思想規范采礦權，對采礦權仍然實行由國家無償授予并不得流轉的制度，致使私營、外商等多種采礦主體出現后，國家對地質勘探工作的大量投入卻被各種形式的礦山企業無償占有，嚴重侵害了國家利益。隨著土地使用權有償出讓制度建立后，對于礦產資源利用的物權化和可流轉性提出了挑戰。
修改后的《礦產資源法》第六條規定了探礦權、采礦權可以轉讓的兩種情形：一是探礦權人在完成規定的最低勘查投入后，經依法批準，可以將探礦權轉讓他人；二是已取得采礦權的礦山企業，因企業合并、分立，與他人合資、合作經營，或者因企業資產出售以及有其他變更企業資產產權的情形而需要變更采礦權主體的，經依法批準可以將采礦權轉讓他人采礦。
此外，根據《探礦權采礦權轉讓管理辦法》第3條第2款和第6條，采礦權可能因下列原因而發生轉讓：（1）企業兼并導致采礦權的轉讓。可以是通過連續購買股票致持股達一定比例，從而達到控制發股企業的目的；也可以是通過購買全部資產來收購整個企業。但轉讓過程必須置身于礦管機關的監督之下，受讓主體的資格必須經其批準，采礦權的轉讓才能成立。（2）企業破產拍賣導致采礦權的轉讓。（3）因企業的具體需要導致采礦權的轉讓。
（三）礦業權抵押的法律依據分析和辦理礦業權抵押業務的探討
對銀行來說“資金收回的可能性”是左右銀行放貸與否的砝碼，而抵押物的價值及社會需求度又直接決定了放貸資金能否收回。采礦權設置抵押權后實現抵押權時確實面臨一個比較特殊的問題，那就是采礦權受讓人應當符合國家規定的資質條件。可以說，此類抵押物的流通性受到一定的限制，并非普遍流通物，也是需要引起銀行重視的問題。
參考文獻：
2009年5月8日，山西省人民政府出臺了《山西省煤炭產業調整和振興規劃》(晉政發[2009]18號)，該《規劃》把“加快關閉小礦和兼并重組，提升產業發展水平，推進大基地大集團建設，提高產業集中度”作為一項重要任務來抓，并制定了具體的兼并重組時間表。自此，山西省全境進入國有煤炭企業兼并私營“小礦”的改革進程當中。
在此次煤炭企業重組并購過程中，存在這樣一個有爭議的問題：地方政府能否依其意志要求煤炭企業重組兼并。
山西省政府發展研究中心副主任李勁民認為：根據《憲法》的規定，礦藏等自然資源，都屬于國家所有，國家完全有權力調整煤炭資源配置格局，并獲得資源增值收益。
那么《憲法》中關于煤炭資源屬于國家所有的規定，能否成為國有煤炭企業兼并私營煤礦的法律依據?我們認為，問題解決的關鍵在于正確界定煤炭資源所有權人和采礦權人的權利范圍。下面簡要梳理一下我國現行法律法規中的有關規定。
一、何謂礦產資源
《礦產資源法實施細則》第二條規定：“礦產資源是指由地質作用形成的，具有利用價值的，呈固態、液態、氣態的自然資源。”煤炭資源自然屬于礦產資源。
二、礦產資源的所有權歸屬
根
據《憲法》第九條、《物權法》第四十六條、《礦產資源法》第三條的規定，礦藏和礦產資源歸國家所有，即全民所有，由國務院行使國家對礦產資源的所有權。《煤炭法》第三條還專門針對煤炭資源的所有權作了規定：“煤炭資源屬于國家所有。地表或者地下的煤炭資源的國家所有權，不因其依附的土地的所有權或者使用權的不同而改變。”
可見，國家是包括煤炭資源在內的一切礦產資源的惟一所有權人。
三、依法取得的采礦權受法律保護
雖然法律規定礦產資源的所有權專屬于國家，但并不禁止單位和個人依法對礦產資源進行勘察、開發和利用。《物權法》第一百一十八條規定：“國家所有或者國家所有由集體使用以及法律規定屬于集體所有的自然資源，單位、個人依法可以占有、使用和收益。可見，礦產資源上還存在用益物權，采礦權就是其中一種。《礦產資源法實施細則》第六條規定：“采礦權，是指在依法取得的采礦許可證規定的范圍內，開采礦產資源和獲得所開采的礦產品的權利。”
對于單位和個人依法取得的采礦權等用益物權，我國法律給予平等的保護，其他任何單位和個人不得侵犯：
《物權法》第一百二十條規定：“用益物權人行使權利，應當遵守法律有關保護和合理開發利用資源的規定。所有權人不得干涉用益物權人行使權利。”
《礦產資源法》第三條第三款規定：“…國家保護探礦權和采礦權不受侵犯，保障礦區和勘查作業區的生產秩序、工作秩序不受影響和破壞。”
《煤炭法》第六條規定：“國家保護依法投資開發煤炭資源的投資者的合法權益。”第四十六條規定：“依法取得煤炭生產許可證的煤礦企業，有權銷售本企業生產的煤炭。”
四、結論
通過對法律法規的梳理可以看出，國家是煤炭資源的惟一所有權人，但作為一項用益物權的采礦權，可以依法由國有企業、集體企業、私營企業或個人享有。采礦權人依法取得采礦許可證后，便享有在特定時限內，開采特定區域內的煤礦資源并獲利的權利。采礦權人的該項用益物權受法律保護，包括政府在內的其他任何組織和個人不得隨意侵犯。在國有煤炭企業收購私營煤礦的過程中，收購方與被收購方是平等的民事主體，應當嚴格遵循《合同法》規定的平等、合同自由以及公平原則。政府部門不能通過行政命令的形式強令大型煤炭企業兼并、收購合法經營的私營煤炭企業。
[關鍵詞]礦業權,探礦權,采礦權,物權化
一、礦業權的由來
礦業權這個概念從古羅馬法時就出現了,在當時礦產資源被歸為物的范疇,并且羅馬法規定,礦產資源所有權屬于國家,但國家可以將有些礦產出租給貴族和私人去開采。在古羅馬時期的某些城市,很多自由人可以從國家或私人所有的礦產中租下某些礦坑,這些小礦主要向國家交納一定數量的產品,凡愿意開采的開采者,個人可以取得開采出的礦產的一半,另一半要交給國家。西方礦業權的概念完善和發展的鼎盛時期是在二十世紀六十年代,那時隨著西方國家大多走向了工業化,礦產資源的開發和利用也受到了前所未有的重視。
礦業權是一個比較復雜的概念,要弄清它的確切含義,有必要對其進行解析,其實礦業權是一個權利束,是由一系列相關權利組合而成的。讓我們來看一下西方國家對礦業權的理解。澳大利亞將礦產權分為三類,即探礦權,采礦權和評價權。日本礦業權制度以許可證制度為主,可分為鉆探權制度和采掘權制度,而且規定取得鉆探權的企業在探明勘探區卻有礦產并適于開采時,享有所探礦床的采掘優先權。綜觀中外學術界對礦業權概念的解析,我們發現有些學者根本部分探礦權和采礦權,直接設定一個礦權;有的學者把探礦權分為排他性探礦權和非排他性探礦權,加上采礦權構成三類;還有的在兩類探礦權和采礦權的基礎上又加上一個礦產評議權,所以成為四分法。我國是采用了兩分法即把礦業權分,即探礦權與采礦權,因此,我國的礦業權亦即探礦權和采礦權的合稱。所謂探礦權,是指在依法取得的勘查許可證規定的范圍內,勘查礦產資源并優先取得作業區礦產資源采礦權的權利。取得勘查許可證的單位和個人稱為探礦權人。所謂采礦權,是指在依法取得的采礦許可證規定的范圍內,開采礦產資源和獲得所開采的礦產品的權利。取得采礦許可證的單位或個人稱為采礦權人。
以上我們分析的是礦業權內部的關系,下面我們再來看一下礦業權和其他相關權利的關系。首先 分析礦業權和礦權的區別,有些學者將這兩個概念等同對待,其實欠妥;礦權應該包括礦產資源所有權,還包括由礦產資源所有權派生出來的礦業權。礦產資源所有權包括對礦產資源的占有、使用、收益和處分等權能,各項權能構成礦產資源所有權的內容。礦產資源所有者代表的是國務院,即國務院代表國家行使占有、使用、收益和處分的權利。它有兩個特點,1、所有權主題具有統一性和唯一性。2、礦產資源所有權具有絕對性和排他性。
二、礦業權法律關系。
法律關系,是指人類社會生活關系中,受法律所支配的關系。礦業權在理論界通說被認為是民事法律關系,就是指具體民事主體之間發生的,符合民法規定的法權模式要求的,具有民事權利義務內容的民事關系。民事法律關系主要包括主體、客體、內容、變動及原因等。
(一)礦業權的主體。
關于礦業權的主體,不同國家有不同的規定。日本《礦業法》規定除非條約有特別約定外,原則上不允許日本國民或日本法人以外的人成為礦業權人。美國相關法律規定美國公民和表示準備成為美國公民的外國人均可以進行礦區標界,并且保有采礦用地。加拿大的礦業權是采用的聯邦和地方共管的政策,其國家有的省是鼓勵各種各樣的投資者進行勘探和開發,當然包括外國投資者。俄羅斯是規定各種所有制形式的法人以及其他國家的公民都可以成為地下資源的使用者。〈法國礦業法〉規定國內外的一切人均能平等的取得礦業權,只要具備管理事業的資格和必要的資力。我國原則上礦業權的主體為中國的法人、合伙、個體采礦者,但我國〈礦產資源法實施細則〉第七條規定“ 國家允許外國的公司、企業和其他經濟組織以及個人依照中華人民共和國有關法律、行政法規的規定,在中華人民共和國領域及管轄的其他海域投資勘查、開采礦產資源”。另外成為礦業權的主體還要具備民事行為能力和相應的資質條件。〈中華人民共和國礦產資源法〉第十五條規定“ 設立礦山企業,必須符合國家規定的資質條件,并依照法律和國家有關規定,由審批機關對其礦區范圍、礦山設計或者開采方案、生產技術條件、安全措施和環境保護措施等進行審查;審查合格的,方予批準”。我國針對不同的礦業權主體還設定了不同資質條件。〈礦產資源法實施細則〉第十一條 開辦國有礦山企業,除應當具備有關法律、法規規定的條件外,并應當具備下列條件:
(一)有供礦山建設使用的礦產勘查報告;
(二)有礦山建設項目的可行性研究報告(含資源利用方案和礦山環境影響報告);
(三)有確定的礦區范圍和開采范圍;
(四)有礦山設計;
(五)有相應的生產技術條件。
國務院、國務院有關主管部門和省、自治區、直轄市人民政府,按照國家有關固定資產投資管理的規定,對申請開辦的國有礦山企業根據前款所列條件審查合格后,方予批準
第十三條 申請開辦集體所有制礦山企業或者私營礦山企業,除應當具備有關法律、法規規定的條件外,并應當具備下列條件:
(一)有供礦山建設使用的與開采規模相適應的礦產勘查資料;
(二)有經過批準的無爭議的開采范圍;
(三)有與所建礦山規模相適應的資金、設備和技術人員;
(四)有與所建礦山規模相適應的,符合國家產業政策和技術規范的可行性研究報告、礦山設計或者開采方案;
(五)礦長具有礦山生產、安全管理和環境保護的基本知識。
第十四條 申請個體采礦應當具備下列條件:
(一)有經過批準的無爭議的開采范圍;
(二)有與采礦規模相適應的資金、設備和技術人員;
(三)有相應的礦產勘查資料和經批準的開采方案;
(四)有必要的安全生產條件和環境保護措施。
另外我們還應該注意,礦業權的主體并不是固定的,因為礦業
權可以在符合法律規定的條件下進行流轉,其中之一就是礦業權主體的流轉,包括整個礦業權主體的變更和礦業權中的采礦權主體的變更或者是采礦權主體的變更。
(二)礦產資源的客體。
客體是法律關系作用的對象,民事法律關系客體也即民事法律關系主體的權利義務指向的事物。通說包括物、行為、智力成果和人身利益。對于礦業權的客體,很多學者大都解釋不清,因為它與我國民法上的很多約定俗成的概念和法律體系不相容。還有的學者認為是礦產資源。讓我們仔細來分析一下,在我國,礦業權包括探礦權和采礦權,所以要分析礦業權的客體就要分別分析探礦權和采礦權的客體。〈礦產資源法實施細則〉中規定探礦權,是指在依法取得的勘查許可證規定的范圍內,勘查礦產資源的權利。可知探礦權作業的范圍是許可證規定的區域,不能超出這個區域,如果確實需要超出,要進行變更登記。有人說探礦權的客體是礦產資源,探礦權的目的是探明一定的區域內有沒有可采的礦產,所以當探明許可證范圍內沒有礦產資源時,探礦權的客體是什么呢,沒法回答,所以這種觀點有值得商榷之處。還有人認為探礦權的客體是特定的礦區或者工作區的地下土壤和其中賦存的礦產資源。我認為此觀點在概念的運用上和語句的表達上也是值得商榷。因為探礦權的最終結果是或者工作區內發現礦藏,或者沒有。所以應該用一個概括的概念表達探礦權的客體,我認為采用工作區的地下構成物來表示探礦權的客體比較恰當,因為地下構成物既有還有礦藏的可能,也包括不含有礦藏的可能。另外讓我們看一下采礦權的客體,很顯然,采礦權的客體是礦產資源。把探礦權的客體和采礦權的客體合并起來即使礦業權的客體。又因為地下構成物包括土壤和礦產資源,所以礦業權的客體就是工作區的地下土壤和礦產資源。
礦產資源的種類在人類認識自然的過程中也是不斷變化的,所以有必要對其進行界定一下。我國《礦產資源分類細目》把礦產資源分為四大類,即能源礦產、金屬礦產、非金屬礦產和水氣礦產。明確礦業權客體組成部分的礦產資源必須是法定的礦種,既可以確定礦業權是否存在以及存在于何種礦產資源之上,又可以劃清土地所有權人和礦業權人各自的權利義務和邊界。理論界還存在著一種區分礦業權,或者叫縱向礦業權,具體是指將一個礦區或者工作區的沉積層劃分為若干個地層段或者地層區,每個含有(局部的)礦產資源的地層段或者地層區可以單獨的成為礦業權的客體。這種分法有有兩種方式,其一是將一個礦區或工作區的沉積層分為淺層和深層,把它們分別出租,使之歸屬于不同的曠野權人所有;二是把一個礦區或者工作區垂直的劃分為多個地層段或者地層區,然后各個地層區再出租給不同的人。
(三)礦業權的內容。
礦業權的內容就是礦業權法律關系指向的對象。礦業權包括探礦權和采礦權,相應的礦業權的內容就表現為探礦權人和采礦權人的權利和義務。對此,我國〈礦產資源法實施細則〉有明確的規定,對探礦權人的權利主要是勘查權,架設相關管線和設施權,臨時用地權,優先采礦權等。第十六條 探礦權人享有下列權利:
(一)按照勘查許可證規定的區域、期限、工作對象進行勘查;
(二)在勘查作業區及相鄰區域架設供電、供水、通訊管線,但是不得影響或者損害原有的供電、供水設施和通訊管線;
(三)在勘查作業區及相鄰區域通行;
(四)根據工程需要臨時使用土地;
(五)優先取得勘查作業區內新發現礦種的探礦權;
(六)優先取得勘查作業區內礦產資源的采礦權;
(七)自行銷售勘查中按照批準的工程設計施工回收的礦產品,但是國務院規定由指定單位統一收購的礦產品除外。
探礦權人也是有義務的,第十七條 探礦權人應當履行下列義務:
關鍵詞：探礦權采礦權；流轉；法治經濟；立法建議
中圖分類號：F272
文獻標識碼：A
文章編號：1673-291X（2012）17-0173-02
引言
探礦權、采礦權的合理流轉是實現礦產資源科學合理利用的保證。探礦權、采礦權的合理流轉需要相關立法符合社會主義市場經濟“公開、公正、公平”的規則，而我國現行的《礦產資源法》、《探礦權、采礦權轉讓管理辦法》等法律規章具有濃厚的計劃經濟色彩，所以，探討建立一套適合法治經濟的探礦權、采礦權的流轉制度具有重要的現實意義。
一、我國現行的探礦權與采礦權流轉立法存在的問題
由于探礦權、采礦權本身的復雜性，在實際流轉過程中，涉及的問題較多。現行《礦產資源法》及后續相關法規只側重對探礦權、采礦權的公權性質給予相當的重視和保護，沒有很好地兼顧探礦權、采礦權的民事財產權屬性，進而在探礦權、采礦權的流轉立法上也烙上了深深的計劃經濟印跡。2007年通過的《中華人民共和國物權法》在用益物權的一般規定中加入了探礦權和采礦權，明確了兩權的法律屬性。因此，以探礦權、采礦權的物權為基礎，建立符合法治經濟的現代探礦權、采礦權流轉制度迫在眉睫，而我國現行的探礦權、采礦權流轉立法中沒有全面貫徹這一思想的精髓，產生了一系列問題。
（一）相關法律法規對政府職能定位不準
在《礦產資源法》、《探礦權、采礦權轉讓管理辦法》、《探礦權采礦權出讓轉讓暫行規定》等法律和法規中規定探礦權、采礦權的出讓和轉讓要履行復雜的行政審批。同一處礦產，在流轉過程中要同時涉及地質礦產部門、環保部門和當地政府等多個行政部門。政府與礦業企業之間具有橫向的、平等的民事權利義務關系，也有與礦業權人之間縱向的、不平等的管理關系，這兩種關系往往交織在一起，由于各種原因，政府管理存在有時缺位、有時又越位的現象，影響了礦業的市場化發展，在目前礦業權的流轉過程中，往往不完全是價值規律在起作用，而在某種程度上是行政調控在直接或間接地起著支配作用，市場運作與行政調控的和諧環境尚未形成，明顯地制約著礦業權市場的發育和成長。政府代表國家作為礦產資源的所有權人，行使礦產資源的所有權，同時又是探礦權、采礦權流轉市場秩序制定者和監管者，再加上我國傳統計劃經濟體制的慣性和其他利益關系，使得政府在市場經濟條件下的礦產資源開發和相關權利流轉過程中職能定位不準。
（二）探礦權人優先權制度不合理
現行的《礦產資源法》第6條第1款規定：“探礦權人有權在劃定的勘查作業區內進行規定的勘查作業，有權優先取得勘查作業區內礦產資源的采礦權。”確立了探礦權人優先權制度。在2000年出臺的《 探礦權采礦權出讓轉讓暫行規定》第十六條：“在探礦權有效期和保留期內，探礦權人有優先取得勘查作業區內礦產資源采礦權的權利，未經探礦權人的同意，登記管理機關不得在該勘查作業區內受理他人的礦業權申請。”和2003年出臺的《探礦權、采礦權招標拍賣掛牌管理辦法（試行）》第十條：“有下列情形之一的，主管部門不得以招標拍賣掛牌的方式授予：探礦權人依法申請其勘查區塊范圍內的采礦權……”又進一步明確探礦權人優先權制度，即“探轉采”。
立法上規定“探轉采”制度的大背景是在探礦市場主體為國有企業的時候，客觀上“探轉采”保護探礦權人的利益，提高了投資者的積極性，促進了探礦市場的發展。但是近年來這一制度的弊端也十分明顯：一是破壞了市場競爭的公平性；二是滋生了探礦權出讓市場的行政管理腐敗行為；三是國家作為礦產資源所有權人的經濟權利未能充分體現；四是不利于礦產資源的可持續利用。
（三）對集體企業、個體和外資采礦規定不合理
現行的《礦產資源法》第六章和《礦產資源法實施細則》第五章中都專設“集體礦山企業和個體采礦”一章，造成了它們與國有礦山企業在法律地位上和法律執行中是不平等的。這是經濟成分的不平等在資源管理上的直接體現，有悖于法法治經濟的要求。現代法治經濟以貫徹“平等原則”為特征，當然也必須包括對管理對象的平等對待，要處理好國家權力和公民權利、關系。《〈礦產資源法〉實施細則》第7條規定：“國家允許外 國的公司、企業和其他經濟組織以及個人依照中華人民共和國有關法律、行政法規的規定，在中華人民共和國領域及管轄的其他海域投資勘查、開采礦產資源。”這僅僅是實施細則上的規定，未上升到法律的層次，因此，國外礦業公則抱怨我國礦業投資環境不好，其中比較突出的一個問題就是差別待遇。由此可見，類似的規定和做法阻礙了我國商業性礦產勘查融入礦業全球化的進程。
二、探礦權與采礦權流轉立法修改對策
（一）明確政府職責及其與企業和市場的關系
法治經濟需要立法明確政府、企業和市場三方責權，用法律來規范市場行為，促進經濟的發展，創造公開、公平、公正的市場環境。具體到探礦權、采礦權流轉立法，筆者認為，政府職能主要體現在制定相關法律法規規范流轉市場秩序等方面，在探礦權、采礦權流轉立法中應以“調控一級（出讓）市場，監管二級（轉讓）市場”思路規定政府的職責。
第一，調控一級（出讓）市場。根據國家的需要對探礦權、采礦權的出讓采取宏觀調控，控制市場中各類礦產的供應量，保持合理的供需平衡，穩定經濟社會。針對我國一級（出讓）市場建設，有學者提出建立探礦權分類出讓管理體系：（1）針對不同礦產實際情況，對探礦權出讓管理政策進行細分。根據礦產的稀有程度和重要程度可以對探礦權、采礦權采取行政許可、找掛牌等不同的出讓方式。（2）根據不同區域情況，對探礦權出讓管理政策進行細分。根據各地的經濟情況和環境情況，國家也應該有不同的探礦權出讓政策。（3）建立國家規劃礦區管理制度。按編制好的探礦權、采礦權設置方案，根據市場需求，有計劃地向市場投放探礦權。
第二，監管二級（轉讓）市場。探礦權、采礦權通過一級市場出讓之后，在轉讓市場中應該允許其自由流通，政府部門不應再過多的參與具體的轉讓案例，應以裁判員的角色來參與轉讓市場，立法規定具體的轉讓方式，打擊違法行為，維護市場秩序。
（二）取消“探轉采”，理順探礦權和采礦權的關系
針對“探轉采”立法的缺陷，有學者提出改“探轉采”為探礦權人收益權：探礦權人通過資金、技術、設備和人力的投入，對批準的勘查區域內的礦產資源賦存狀況進行勘探，編制勘查報告后評估確認形成的資源信息權，屬知識產權范疇，以采礦權價款形式體現。
借鑒改“探轉采”為探礦權人收益權思路，筆者認為，可以采取如下辦法：在一級（出讓）市場中把探礦權和采礦權分開出讓，以招拍掛為主，行政審批為輔，通過市場來配置探礦權、采礦權。在招拍掛的時候，改“探轉采”為探礦權人在同等條件下優先獲得自己所在勘查作業區能的采礦權。如果探礦權人沒能獲得自己所在勘查作業區內的采礦權，則應對其探礦權形成的探礦資料進行評估，在轉讓采礦權的時候一并轉讓，并收取相應的價款。如果探礦權人在同等條件下優先獲得了自己所在作業區內的采礦權，則探礦權的投入本息應抵扣應繳納的采礦權價款。國家應嚴格控制探邊采和臨時采礦這兩種行為。此舉有利于建立“公開、公正、公平”的礦業權市場體系，有效遏制礦業權流轉過程中的行敗行為，實現國家隊礦產資源在利用中所產生的超額利潤的收益權，使國家能夠按照礦產資源的規劃有秩序的供給，維護礦產資源的可持續利用。
（三）消除差別，重視集體企業、個體和外資企業
據統計，我國集體企業、個體在短短十幾年間，已經完成了從異軍突起到占據半壁江山的跨越，成為我國礦業經濟的重要組成部分，在探礦權、采礦權有償出讓改革和探礦權、采礦權市場建設中也占有重要的地位。那么在探礦權、采礦權有償出讓立法中，亟需取消目前法律中按身份區別給予公有制經濟主體和非公有制主體不同的市場準入條件的規定，消除不同所有制類型的采礦權人實際存在的差別待遇。對于外資企業，作為WTO的成員國，應按照世界貿易組織“市場開放、統一規則、自由競爭、優勝劣汰”的要求，盡早結束立法方面內外有別的雙軌制模式，逐步實行國民待遇，為外資進入我國探礦權采礦權市場創造更為寬松的環境。同時，為避免外資對某些戰略性礦產資源的控制，可以設定一些礦產資源目錄限制外資進入。
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地礦業管理工作滯后的現象是地礦業秩序混亂的原因之一，其管理工作滯后主要表現在以下兩方面：其一，國家對地礦業發展的宏觀調控作用未得到充分發揮。目前我國關于地礦業的制約法規、對礦產資源保護有關條例不夠健全，法律法規上存在很大漏洞，導致國家利益與個人利益的沖突難以得到有效解決，造成地礦業秩序混亂。其二，礦業開發監督管理工作不力。我國目前許多地方的地礦企業開發監督管理制度難以得到健全，礦業監督管理工作僅處于采礦登記發證、調處采礦糾紛的階段，后期地礦企業的運行并沒有得到有效監督，造成地礦資源難以得到有效保護。
加強地礦行政管理的建議
目前，我國地礦業由于宣傳力度不夠、經濟利益驅動、執法力度不夠和管理工作滯后等原因，出現秩序混亂，對礦產資源的保護不到位，難以保障地礦業有效運行，要使這些問題得到解決，就應當從以下幾方面進行改革。我國目前對礦產資源進行保護的有關法規是《礦產資源法》，地礦企業要使企業得到長遠發展，就必須利用該法律，通過對該法律的宣傳，使人們樹立正確的礦產資源意識，從而促使地礦業的可持續發展。加大宣傳力度主要從以下三方面進行：其一，讓廣大群眾、干部樹立礦產資源歸國家所有的正確觀念，只有人們深刻認識到礦產資源歸國家所有，單位和個人沒有權力擅自開采礦產資源，這樣礦產資源不會被人們亂開濫采，使得地礦業得到持續發展。其二，增強人們的守法意識。目前地礦業秩序混亂、礦產資源難以得到有效保護的原因之一是廣大干部、群眾以及探、采礦者的守法意識不強。在地礦業行政管理過程中，要增強人們的守法意識，自覺合法開采，并及時繳納有關稅、費，使地礦企業得以有序長遠的發展。其三，提高全民的礦產資源憂患意識。礦產資源屬于不可再生資源，對礦產資源的浪費是違法的。我國人民長久以來抱有中國是一個"地大物博"的國家的觀念，對資源的保護難以落實到位。加大宣傳力度，使全民的憂患意識得到樹立，才能保障礦產資源得到有效利用。
《礦產資源法》頒布實施以后，雖然陸續出臺了一些與之配套的礦業法規，但還未形成一個完整的體系。尤其是《礦產資源法》（修正案)頒布實施后，亟待加快與之配套的法規、規定的補充修改、制定步伐，否則，容易因法律、法規修正前后的時間差，引起礦業秩序新的混亂。新建立或修正的礦業法規，要盡可能周到、具可操作性。當前亟待補充修改的是《礦產資源法實施細則》及三個《暫行辦法》。建議在補充修改時，詳盡規定各類不同經濟成分的礦山企業辦礦必備的資質條件，增加地（市)、縣地礦行政管理部門參預礦產資源規劃分配、采礦權流轉及礦產品選冶加工、銷售管理方面的權力、職責等內容。其次要加強地礦政策的調研，并根據礦業法律法規執行過程中遇到的問題，及時補充完善礦業法律法規，調整礦業政策，使之適應礦業市場經濟發展的需要。
破壞性采礦罪，是指違反礦產資源法的規定，采取破壞性的開采方法開采礦產資源，造成礦產資源嚴重破壞的行為。
（一）客體要件
本罪侵犯的客體是國家對礦產資源的管理制度。礦產資源屬于不可再生的資源，采取破壞性開采的辦法，使礦產資源遭受毀滅，是對國家礦產資源管理制度的侵犯。
國家對礦產資源的管理活動主要包括：（1）對全國有礦產資源進行統一規劃、合理布局；（2）對采礦權主體進行資格審查，授予采礦權、頒發采礦許可證，依法保護正當的采礦權；（3）對采礦單位或者個人進行全面的技術監督，保證采礦活動的科學性和計劃性，防止破壞礦產資源。凡違反上述及其他有關礦產資源保護的法律制度以及管理活動，均視為對礦產資源管理制度的侵犯。
本罪的對象是礦產資源，是指在地質活動過程中形成的、蘊藏于地殼之中的、能為人們用于生產和生活的各種礦物質的總稱。其中包括各種呈固態、液態或氣態的金屬、非金屬礦產、燃料礦產和地下熱能等。
（二）客觀要件
本罪在客觀方面表現為違反礦產資源法的規定，采取破壞性的開采方法開采礦產資源，造成礦產資源嚴重破壞的行為。所謂違反礦產資源法的規定，是指違反《礦產資源法》、《礦業暫行條例》、《礦主資源保護試行條例》、《群眾報礦獎勵辦法》、《礦山安全條例》、《礦山安全監察條例》、《礦產資源勘查登記管理哲行辦法》、《全民所有制礦山企業采礦登記管理暫行辦法》、《礦產資源監督管理暫行辦法》、《放射性礦產資源勘查登記管理暫行辦法》、《放射性礦山企業采礦登記發證實施細則》、《石油及天然氣勘查、開采登記管理暫行辦法》、《中華人民共和國煤炭法》和《國務院關于對黃金礦產實行保護性開采的通知》等等。這些有關礦產資源保護的法律規定。采取破壞性的開采方法開采礦產資源，是指違反礦產資源法的規定，使用不合理的開采順序、開采方法和選礦工藝，致使礦產資源的開采回采率、采礦貧化率和選礦回收率達不到設計要求。根據《礦產資源法》第29條規定：“開采礦產資源，必須采取合理的開采順序、開采方法和選礦工藝。礦山企業的開采回采率、采礦貧化率和選礦回收率應當達到設計要求，”第30條規定，“在開采主要礦產的同時，對具有工業價值的共生和伴生礦產應當統一規劃，綜合開采，綜合利用，防止浪費；對暫時不能綜合開采或者必須同時采出而暫時還不能綜合利用的礦主以及含有有用組分的尾礦，應當采取有效的保護措施，防止損失破壞。”
綜合開采，綜合利用，防止浪費，是要求在地質工作和采礦過程等各個環節中，避免“單打一”和只顧眼前利益、局部利益的現象。只顧眼前利益和局部利益，采富礦棄貧礦，采大礦棄小礦，采厚礦棄薄礦，采易采礦丟難采礦，會對礦產資源造成嚴重浪費和破壞。
所謂“合理的開采順序”，是指保證回采作業安全，資源合理回收和采礦效益好的開采順序。“合理的開采方法”，是指生產安全、采礦強度高、礦產損失和貧化率低，礦產資源利用率好及經濟效益高的開采方法。“選礦工藝”，是指用物理或化學方法，將礦物原料中的有用成分、無用礦物或有害礦物分開，或將多種有用成分分離開的工藝過程。如果開采順序、開采方法和選礦工藝不當，將造成礦產資源的浪費和損失。
這些單一的、欠綜合的和不符合開采程序的開采方法不僅給礦產資源造成了浪費。也對礦產資源造成了嚴重的破壞。如果未按上述操作規程和保護性采礦的規定精神開采礦物質的，則視為破壞性采礦行為。但該行為構成犯罪，還需要具有造成礦產資源嚴重破壞的結果。至于“嚴重破壞的結果”的標準，法律則沒有明確的規定，實踐中應當根據行為人破壞性開采的方法，礦床的大小、礦種的特性等等來綜合衡量。
（三）主體要件
本罪主體為一般主體。凡達到刑事責任年齡、具備刑事責任能力的人均可成為本罪主體。單位亦可成為本罪主體。
（四）主觀要件
本罪在主觀方面表現為故意，過失不能構成本罪。這種故意具體是指行為人明知其行為會造成礦產資源嚴重破壞的結果而仍然實施，最終導致亥種結果發生的心理態度。
二、認定
區分破壞性采礦罪與故意毀壞財物罪的界限故意毀壞財物罪，是指故意毀壞或損壞公私財物，數額較大或者有其他嚴重情節的行為。根據《中華人民共和國礦產資源》第39條至第41條的規定，對于未經許可擅自采礦的；超越批準的礦區范圍采礦等行為，又拒不停止開采，造成礦產資源破壞的；以及破壞采礦、勘查設施的，依照《刑法》第156條的規定定故意毀壞財物罪，對直接責任人員或者破壞采礦、勘查設施的人追究刑事責任。即按故意毀壞財物罪定罪。破壞性采礦罪與故意毀壞財物罪的相似之處在于它們在客體上都侵犯了財物的所有權，主觀上都出于故意。但兩罪之間卻存在著本質的差別：（1）客體要件不同。破壞性采礦罪主要侵犯的國家保護礦產資源的管理制度；而故意毀壞財物罪侵犯的則是公私財物的所有權。（2）客觀要件不同。破壞性采礦罪在客觀上表現為違反礦產資源保護法的規定，實施采礦行為，從而造成礦產資源破壞，但這種行為并沒有改變礦產資源的性質，只是在某種程度上造成巨大浪費現象，降低或減少其利用率和回收率，從而造成對整體礦產資源的破壞，但礦產資源本身仍具有其原有價值和使用價值；而故意毀壞財物罪在客觀上則表現為毀壞行為，即毀滅、損壞，其結果是使公私財物的使用價值或價值部分或全部喪失。（3）主體要件不同。破壞性采礦罪的主體既可以是自然人，也可以是單位；而故意毀壞財物罪的犯罪主體只能由自然人構成。
主要表現在：
1、礦產資源有關配套的法規不完善，操作性不強。《礦產資源法》頒布實施以來，尤其是xx“三個辦法”出臺以后有關礦產資源方面的法律法規不斷完善使執法監察工作有法可依。在實際工作中，我們依照上述法律法規和《吉林省礦產資源勘查開采管理條例》來查處和辦理礦產資源違法行為案件。在查處無證采礦的案件中，常常遇到這種情況，一個人無證采礦剛剛開采三天就被發現；而另一個人同樣無證采礦已經干了三個月，在處罰時應按照《省條例》四十五條規定除沒收采出礦產品和違法所得外可以并處8萬元以下罰款。由于法規規定的比較籠統，所以操作起來不太好把握，同樣性質的無證開采在處罰時當然對造成損失大的要加重處罰，但對造成損失少的或沒造成損失的又該處罰多少呢？所以很難把握，往往給人造成執法監察工作隨意性大，罰款可多可少，缺乏嚴肅性。
2、目前存在的一個普遍問題就是采礦權非法轉讓問題。xx“三個辦法”已經明確規定了采礦權轉讓的管理辦法，但是一些采礦權人，尤其是一些私營礦山的業主受到利益的驅使，無視法律規定非法買賣礦山，非法轉讓采礦權，從中牟利。目前相配套的地方性法規還不完善，在依法辦理轉讓方面還存在著一定的難度。在實際工作中我們也曾遇到過這種情況。有的礦山老板將礦山賣掉后，帶著錢跑到外地去了。在查處過程根本找不到賣方當事人，而《礦產資源法實施細則》第四十二條，第三項和xx《探礦權采礦轉讓管理辦法》第十四條的規定違法行為人是賣方，所以對買方的處理只能是吊銷采礦許可證，而原發證機關又是上級機關，所有這樣的案件在處理上很難操作和辦理。
3、在我們實際工作中經常會遇到一些法律法規所不允許的違法行為，而這些法律、法規對這種行為沒有規定法律責任，所以在執法監察工作中，對這些違法行為不能處罰。例如《吉林省礦產資源勘查開采管理條例》第四十條規定：任何單位和個人不得為非法采礦者提供勘查資料，電力和火工材料。對于這些助紂為虐的行為，法律沒有規定如何處罰，只能是批評教育，所以造成你說你的，我的，起不到真正教育作用。也給執法監察工作帶來難度。
4、機構改革后，磐石市地礦局仍單設，但屬于事業單位。由此，執法人員沒有公務員身份，雖有政府授權，但發生訴訟就可能有敗訴的可能。
對礦產資源執法監察工作的建議：
（一）建立一支高素質嚴格執法監察的隊伍。
礦產資源執法監察是礦產資源管理工作中一項非常重要的工作，對保護礦產資源，促進社會經濟發展起到積極的推動作用，所以建立一支高素質具有執法資格的執法監察隊伍是做好礦產資源執法監察工作的關鍵。同時要加強基層執法監察人員的學習培訓，建立必要的信息網絡、探索礦產資源執法監察工作中經驗。使礦產資源執法監察隊伍真正成為礦產資源衛士。
（二）盡快出臺一些有操作性的法規。
礦產資源法律法規是我們執法監察工作的依據，所以建立完善科學的礦產資源法律體系，對我們執法監察工作起到積極的推動作用。多年來的工作實踐證明、法律法規制定的越詳細、下面工作起來就越容易操作，效果就越好，如果有些法規規定的很籠統，在執行起來就很難，由于每個人的理解不同，執行起來就避免不了出現偏差和錯誤，造成不必要麻煩，給執法監察工作帶來困難。一些地方性法規制定要從地方的實際出發，制定出切合實際行之有效的規定，使礦產資源執法監察工作真正起到保護礦產資源，促進經濟發展的作用。
（三）礦產資源執法監察工作的行政處罰權的授予，要以實際工作出發。目前，現行的礦產資源管理法律法規對各級礦產資源行政主管部門的行政處罰權限作了明確的規定。對礦產資源的管理起到了積極的推動作用，但在實際工作中也出現一些問題，例如，目前采取破壞性開采方法開采礦產資源的現象時有發生，縣級執法監察部門遇到這類案件時在處理上難度很大，按照《吉林省礦產資源勘查開采管理條例》第五十條規定，采取破性開采方法開采礦產資源的，應由省人民政府地質礦產主管部門處8萬元以下罰款；由原發證機關吊銷采礦許可證。這樣作為縣級礦產資源執法監察機關，對此類案件無權作出處罰決定，然而采取破壞性開采的違法行為還帶有普遍性，省級地質礦產主管部門也不可能對這些案件一一處理，但又不能不處理，所以就會造成行政處罰的違法和越權，給工作帶來不必要的麻煩。所以各級礦產資源行政主管部門的行政處罰權限的授予要根據工作的實際合理地授權，這樣才能保證對違法行為及時準確地作出處理。
【關鍵詞】現狀；原因；礦產資源共同監管；對策
一、目前構建礦產資源執法監管共同責任機制的概況
為了整治礦產資源開采開發秩序，有效遏制礦產資源違法違規行為發生，保護好社會生態環境，消除礦山安全生產隱患，2012年渝水區制定下發了《渝水區加強礦產資源管理工作的意見》（渝府發[2012]2號），明確了區、鄉（鎮）政府和國土、安監、環保、公安、林業、電力、監察等相關職能部門各自的職責，初步形成了“黨委領導、政府負責、部門協同、公眾參與、上下聯動”的礦產資源執法監管共同責任機制。
二、產生礦產資源違法的主要原因
近年來，雖然區政府和國土資源部門采取了多種措施嚴厲打擊非法采礦違法行為，也取得了一定的成效。但是礦產違法違規現象仍然存在并不時反彈，主要原因有以下幾點：一是一些地方干部群眾對“礦產資源國家所有”的觀念還比較淡薄，認為山和地既然屬于集體所有，那么其礦產資源也屬于他們集體所有，他們可以自由買賣或私自開采；二是一些違法采礦者明知違法但受經濟利益的驅使，私自跟當地村組或者承包經營（山）地的村民簽訂租賃協議，付點租金就去非法無證開采礦產資源；三是就現有的法律和政策來講，對礦產資源非法開采者的行政執法手段不夠強硬，對他們一般只處以沒收礦產品和行政罰款，沒有刑事處罰，他們大多存在僥幸心理，被查獲大不了罰點款而已；四是以前執法部門或鄉鎮政府執法監管都是以單兵作戰為主，執法力量有限，執法力度不夠，很難對非法采礦者形成較大的威懾力，致使違法者與執法者形成了一種周旋的游擊戰狀態。
三、打擊礦產資源違法的主要措施和做法
（一）建立長效管理的組織機構。區政府成立以分管領導為組長，各相關單位為成員的渝水區礦產資源開發整頓領導小組，具體負責全區礦產資源開發管理的組織、指導、督查、協調、服務工作。領導小組下設開發經營組、整治整合組、協調組、項目組、稅費征收組等工作組，分解細化各項工作任務，明確責任和時限，實行任務包干制和責任追究制。領導小組原則上一個月召開一次工作例會，研究部署各項工作，督辦各項工作任務的落實。領導小組經常召開相關職能部門聯席會議，及時研究解決實際工作中碰到的困難和問題。
（二）建立嚴厲打擊非法采礦的聯動機制。結合實際，突出重點，充分發揮區委區政府的組織領導和屬地管轄的責任主體作用，建立政府主導、部門聯動、社會參與、責任落實的嚴打機制，在區政府的統一領導下，按照政府組織、屬地管理、各司其職、各負其責的原則，各職能部門和鄉鎮（辦）通力配合，全社會參與，對各種礦產資源違法違規行為始終保持高壓打擊態勢。各職能部門作為共同責任主體，逐步建立起強而有力的打擊非法采礦行為的協同聯動機制，共同遏制礦產資源違法違規行為，堅決維護礦產資源開發良好秩序。
（三）建立健全執法監管共同責任追究制度。為確保完成打擊非法采礦和管理資源的各項任務，全區建立了礦產資源執法監管共同責任制，制定了工作方案，建立健全了工作責任制和責任追究制度，在礦產資源違法查處工作中，各相關職能部門及其工作人員，依照法律法規履行各自職責及應承擔的責任，對工作推進不力、配合協調不到位的單位和人個，嚴格追究其責任。各鄉鎮（辦）是礦產資源保護的第一責任主體，村委是礦產資源保護的第二責任主體，村委會、鄉鎮政府對轄區內違法采礦行為未發現或發現后未在24小時內向上一級匯報的，對相關責任人實施問責；對在礦產資源保護工作中失職瀆職的鎮村干部，須責任追究。
四、打擊礦產資源違法的對策與建議
在打擊礦產資源違法的實踐中，渝水區已經初步形成了“黨委領導、政府負責、部門協同”的常態化工作機制，創造了黨委政府主導、部門聯動的良好工作格局，進一步發揮了“公眾參與、上下聯動”的社會效應，形成打擊礦產資源違法的良好社會氛圍，對此我們提出如下對策與建議：
（一）充分發揮礦產資源法律法規的廣泛宣傳作用。針對一些干部、大多數群眾對礦產資源法律法規的意識不強，通過廣播電視、報刊雜志等新聞媒體的大力宣傳，利用4.22地球日、12.4法制宣傳日等其它形式的專門宣傳，使大多數干部群眾有關礦產資源法律法規的法制意識增強，讓全社會形成知法、懂法、守法的良好氛圍。
（二）充分發揮群眾打擊礦產資源違法的廣泛參與作用。切實重視違法舉報工作，設立并公開舉報電話，暢通舉報渠道，對舉報人絕對保密，保護舉報人，給予舉報人一定獎勵。因為受人力物力的限制，要及時發現礦產資源違法線索，群眾的舉報作用非同小可，群眾是我們無處不在的“偵察兵”。
（三）充分發揮國土資源巡查網絡動態巡查的中堅作用。充分應用遍布全區的巡查網絡，加強國土資源專業執法隊伍的巡查職能和日常動態巡查，切實發揮基層國土資源監察信息員的日常巡查作用，確保各鄉鎮每周不少于2次以上集中巡查，對礦產資源違法頻發地區實行重點巡查，達到對轄區礦山資源實行有效監管。
（四）充分發揮國土部門與鄉鎮政府聯合執法監管的保障作用。當地鄉鎮政府應堅守屬地管理的職責，作為打擊礦產資源違法的監管主體，掌握當地的情況熟，得到的信息靈，作戰反應快；國土資源部門作為政府的職能部門，是執法主體，掌握了完備的法律武器，使用一整套的法律程序，具有法律的威懾力，實行聯合執法，充分發揮兩者各自優勢，形成統一的合力，能夠達到更好的執法監管效果。
另外，要使礦產資源執法監管共同責任機制真正落到實處，要充分發揮基層鄉鎮人民政府和村組的日常監管作用，為推動他們對該項工作的積極主動性，建議縣（區）人民政府將礦產資源執法監管工作列入鄉鎮人民政府年度工作目標考評體系。
