時間：2022-05-17 05:59:09
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廣播電視產業就是以廣播電視為載體,根據市場需求,按照工業標準生產、再生產、儲存以及分配廣播電視產品和服務的一系列活動,即指從事廣播電視產品與服務的生產經營活動以及為這種生產和經營提供相關服務的行業。
當前我國廣電體制的現狀及其利弊
市場經濟的實踐告訴我們,要想發展和繁榮經濟,就必須尊重市場經濟的規律,就必須按照市場經濟的規律辦事。所謂尊重市場經濟規律,按照市場經濟規律辦事,就是政府要給企業創造一個與市場經濟規律相適應的管理體制和寬松的外部環境(企業的管理者則要在此基礎上,充分發揮市場主體的作用,建立一套內部管理體制和管理機制。這是問題的另一方面,在此不作論述)。那么,目前我國廣播電視的管理體制是什么樣子呢?是否與廣播電視的發展規律和媒體市場的競爭相適應呢?
目前,我國的廣電體制主要有以下幾種模式,這幾種模式也各有利弊:
“局臺合一”體制。所謂“局臺合一”,就是廣播電視局和電臺、電視臺是合在一起的一個單位,對外是三個牌子。廣電局局長直接兼任電視臺臺長和電臺臺長,電臺、電視臺不是獨立單位,只是對外宣傳的一個“呼號”。
“局臺合一”管理體制存在著很大弊端。一是角色混淆,政企不分。二是越俎代庖,矛盾重重。“局臺之間的矛盾是廣電系統內部多年糾結的痼疾,業界戲稱其為‘父子恩仇’。而這種矛盾是事業企業雙重構架下的必然產物。在出資者所有權屬于國家并由各級政府代為行使的前提下,政企(事)分開的目標難以真正實現。”①“電視臺不過是廣播電視局的一個創收實體,每走一步都離不開行政管理部門――廣電局的指揮棒。”②
“局臺分設”的體制。這種體制就是廣電局是電視臺的行政主管部門,電視臺是隸屬于廣電局的二級機構,具有獨立法人資格,具有獨立的人權和財權,電視臺自主管理、自主經營、自負盈虧。但是,這種體制也有一定的弊端,就是廣電局往往對電視臺管得過死、過寬,電視臺應有的經營自往往被廣電局控制著,電視臺法人的地位有名無實。
集團化體制。1999年,全國第一家廣電集團――江蘇無錫廣播電視集團正式掛牌成立。無錫的廣電集團是局和集團合一的體制,典型的行政與業務混雜體制,盡管業界對此有很多不同的看法,但由于國家廣電總局的認同,以及自身對集團效果的渲染,業界許多人也認同了該模式的好處。后來幾年,國家廣電總局又在全國先后批準組建了省級廣電集團,到2004年,國家廣電總局叫停廣電集團時,全國廣電集團已經發展了20多家。
廣電集團模式在運行過程中,發現有很多的弊端。一是“我國加入WTO以后,有關部門提出做大做強我國廣播電視的口號,并用簡單的行政手段推進集團化改革,結果事與愿違。這種忽視各方利益的簡單的行政命令下的組合,即簡單的物理式疊加,產生不了化合作用”③;二是廣電政策的隨意性具有典型的中國特色。“從已經成立的集團看,基本上是幾家廣電媒體疊加在一起。集團負責人頭銜多了幾個,黨委書記、臺長、管委會主任集于一身。從資產規模來看,確實是大了,但從內部來看,多數集團存在機構重復設置、人浮于事、效率不高、責任主體不清等問題。”④
“廣電總臺”的體制。即將電臺電視臺合并一起,稱“廣播電視總臺”,簡稱“廣電總臺”。
同是廣播電視總臺,其實也有三種不同類型:一種是廣電局與總臺是一體的,即一個單位兩塊牌子,對外既稱廣電局,也稱廣播電視臺。這種體制只是簡單的、形式上的整合,體制仍然囿于政事不分、管辦不分的窠臼。
另一種是廣電局與總臺是分開的,廣電局和總臺都是獨立單位,廣電局行政指導,總臺管業務。這種體制由于歷史上的隸屬關系,廣電局希望插手業務,總臺總想擺脫,于是就很容易產生對立和矛盾。
還有一種是總臺體制,這是目前比較看好的,也是國家廣電總局在《2009年廣播影視改革工作要點》中著力推動的,即市級廣播電視兩臺合并,組建市廣播電視臺。其主要特點和優勢是,電視臺擺脫了廣電局事無巨細、令人窒息般的管理,真正作為市場競爭的主體在發展的過程中沒有羈絆,能夠按照經濟規律和自身的發展需要施展拳腳,大顯身手。
“電視總臺”的體制。這種體制就是把市級和縣級電視臺整合在一起,組建電視總臺,便于整合資源,使宣傳工作上下貫通,結成一體。通過這種體制垂直管理可以通過資源整合,充分發揮資源優勢;可以實現上下一體,政令暢通,提高工作效率;可以發揮規模經濟優勢,進一步做大做強產業。2001年,河北省秦皇島市推動市縣兩級電視臺的垂直整合,成為市縣兩級電視臺合并的試水者。
但是,這種體制的不足之處是很難把握和分配彼此間的利益,相互間的關系有時不好協調,在經營、管理的過程中容易產生矛盾。
深化體制改革促進文化產業發展需要解決的幾個問題
在對外開放和發展社會主義市場經濟的條件下,必須不斷推進文化體制改革,在改革中推進產業發展,在發展文化產業中壯大事業。這是新形勢下文化建設和發展的必由之路。但我們必須注意和處理好以下幾個問題:
深化廣電體制改革是發展文化產業的前提和基礎。盡管我國廣電體制先后經過幾次調整,但目前可以說是五花八門,不盡如人意。用全國廣播電視界同仁的普遍說法是“有系無統”。而且,在這些五花八門的管理體制中,多數體制的主要弊端是“政事不分、管辦不分”。
符合科學發展觀的管理體制是發展文化產業的前提和基礎。在僵化保守、管辦不分的舊體制下,無法形成一套科學、靈活的用人機制、分配機制,不能充分調動廣大員工的工作積極性和創造性。而發展廣播電視文化產業,就必須建立與之相適應的管理體制,各級政府就必須痛下決心,盡快推動廣電體制的改革,讓電視臺在堅持正確的輿論導向、為黨委政府搞好服務的同時,真正地像企業那樣自主經營。
推進文化體制改革必須轉變思想觀念。思想決定行動,思想是行動的先導,改革文化體制,發展文化產業,首要的問題是思想觀念要跟得上形勢的需要、事物的發展。所以,推進文化體制改革,促進文化產業發展,在轉變思想觀念上要做到兩個方面:首先,要充分認識發展文化產業的重要性。文化產業是市場經濟條件下繁榮發展社會主義文化的重要載體,是滿足人民群眾多樣化、多層次、多方面精神文化需求的重要途徑,是推動經濟結構調整、轉變經濟發展方式、保持經濟平穩較快發展的重要著力點,是實現經濟、政治、文化、社會全面協調可持續發展的重要內容,是推動中華文化走出去的主導力量。加快廣電產業發展是廣電行業學習實踐科學發展觀的必然要求,是廣電部門順應時展、轉變自身職能、服務發展大局的必然要求和迫切需要。其次,發展文化產業就必須轉變思想、更新觀念。河南省與山東省、江蘇省在文化產業方面的差距不單單是經濟的總體落后,關鍵是思想觀念上的差距,市場意識上的差距,體制上的差距。如河南省的經濟現在并不落后,GDP全國第五,工業利潤全國第四,但是,文化產業意識和發展與江蘇、山東、廣東、浙江等沿海地區相比,卻有很大差距。就廣播電視產業而言,中西部與東部沿海地區相比,不可同日而語。其實質就是思想觀念的差距、市場意識的差距、體制機制的差距。
深化體制改革必須充分尊重電視臺的市場主體地位。對電視臺性質“兩重性”的正確認識和判斷,是對電視臺工作科學決策、正確決策的前提。但長期以來,電視臺的主管部門不從電視臺性質的“兩重性”出發,而是對電視臺既有“喉舌”功能,又有企業屬性的本質不了解或視而不見,過分強調它的政治屬性,而不管它的經濟屬性,從而導致在對電視臺管理時,存在一些誤區。一是管理部門對電視臺管得過多過死,電視臺沒有經營自;二是電視臺自身有相當一部分人沒有走向市場的意識;三是一旦要求他們走向市場又沒有走向市場的決心和膽量;四是面對激烈的市場競爭和變化,無所適從,沒有應對的辦法。
電視臺既然具有企業屬性,那么就應該充分認識和尊重電視臺作為市場主體的地位,真正賦予和認真落實電視臺應有的經營自和用人自,只有這樣,電視臺才能在激烈的市場競爭中,面對挑戰,應對自如,掌握主動,最終奪取勝利,做大做強文化產業。
電視技術的革命和進步,以及電視機的普及,不但顛覆了人們的生活習慣,也在很大程度上改變了社會。可見,電視作為當今社會的主流媒體,其影響和作用都很巨大。因此,人們對電視業的發展存在一種盲目的樂觀,對如日中天的電視業存在的危機渾然不覺,認為電視前途無限。其實不然,一方面,電視產業具有無比燦爛的前景,另一方面,電視產業又面臨著嚴峻的競爭形勢和巨大的生存壓力,而要想突破重圍,做大做強廣播電視文化產業,就必須痛下決心深化廣播電視的體制改革,真正賦予電視臺市場經濟法人的主體地位,只有這樣,電視臺才能更好地發展、壯大自己,才能更好地履行“喉舌”功能,廣播電視產業才能繁榮昌盛!
注 釋:
①師琰:《廣電總局叫停事業性廣電集團》,《廣告導報》,2005(1)。
②楊永軍:《中國電視憂思錄》,《青年記者》,2005(3)。
③④陳正榮:《集團之后廣電體制向何處去》,《董事會》,2007(1)。
然而，對于“制播分離”這一提法，目前業內各級廣電部門領導、專家學者、電視臺經營管理者等相關主體由于各自所處的地位、角度不同，認識和理解也不太一致。有的認為是體制層面的問題，有的認為是內部管理層面的問題，有的認為是節目制作及播出等運營層面的問題，且“制播分離”本身就是一個不太嚴謹，甚至有些含混模糊的“準概念”，因此非常有必要對“制播分離”的基本內涵進行一番認真觀照和厘清。
高層領導之于“制播分離”
大約在上世紀九十年代初期，我國電視業提出制播分離這一準概念，央視、北京電視臺先后成立了電視劇制作中心，實現了電視臺內部部分節目的制播分離。1999年7月國家廣電總局在上海召開“全國廣播影視系統內部管理座談會”，對除了新聞類節目外的廣播電視節目制作與播出的分離進行了討論。2002年黨的“十六大”做出了文化體制改革和大力發展文化產業的戰略決策。2003年6月全國文化體制改革會議召開后，廣電總局選擇了浙江廣電等一批廣電機構作為體制改革和產業發展試點。2005年中央《關于深化文化體制改革的若干意見》明確提出了公益性事業和經營性產業分開，為各級廣電媒體自下而上進行的“制播分離”改革提供了政策依據和基礎。2006年1月召開的全國廣播影視局長會議上，副部長、廣電總局局長王太華指出：“要根據廣播電視的特點，積極探索制播分離改革。除新聞類、社會訪談類等節目外，其他如文藝、體育、科技類節目等可逐步實行制播分離，引入市場機制，實行節目的市場招標采購，以豐富節目資源，提高節目質量，降低制作成本。要根據有關政策法規，積極創造條件，逐步推進經營性事業單位轉制為企業。”2008年1月21日召開的全國宣傳思想工作會議上，李長春同志談到加快文化體制改革時也提到：“積極推進電臺、電視臺‘制播分離’和黨報發行體制改革……”2008年1月27日召開的全國廣播影視局長會議上，王太華局長又強調：“今年，要重點抓好制播分離改革試點，努力降低節目制作成本，不斷提高節目質量，帶動電臺、電視臺機制創新。”
王太華局長對“制播分離”的表述是極貼切并具分寸感的。一是廓清了“制播分離”的界限。“除新聞類、社會訪談類等節目外”的節目，其中既有文藝、體育等經營性娛樂類節目，也包括針對最大多數公眾利益而制作的公益性節目，如大眾教育、科普、外宣類節目。二是指出了“制播分離”的目的。主要針對各級電視臺存在的內部制播系統封閉、自給自足、自制自播的生產方式所導致的節目制作專業化水平低、節目選擇性差、效率低、成本高等問題，目的在于“豐富節目資源，提高節目質量，降低制作成本”。三是明確了制播分離的方式和方向。節目制作要按照傳媒市場規律、規則來運作，適應市場和受眾的需要。“實行節目的市場招標采購”，不僅是指節目的外購，也指聯合制作、委托制作等方式。而“逐步推進經營性事業單位轉制為企業”則是未來廣電體制改革、廣電媒體實行事企分開、分類改革的方向。
地方臺之于“制播分離”
一些地方廣電部門或電視臺的工作安排或工作要點中常常提到“制播分離”，將其作為一項改革措施加以強調，通常可分為“兩個層面”：一曰說；二曰做。
從“說”的方面看。地方臺及當地廣電部門領導的工作報告和文件中關于“制播分離”的文字表述都是原則性的、指導性的，基本上都出不了廣電總局劃定的“圈兒”。有的地方臺領導思路比較清晰，對王太華局長的講話理解比較準確，往往還稍作發揮，通常包括三層意思：一是有效地發揮電視臺內部節目制作資源的潛力和制作能力；二是針對內部節目制作能力不足的實際，對部分經營性節目制作實行統一市場招標采購；三是對所有的經營性節目制作像電視劇那樣逐步實現市場化、社會化運作。
從“做”的方面看。地方臺實際運作與文件中“說”的不一樣，盡管臺內可能也有一套書面文本專門回應上面的廣電部門，但做起來往往是另一回事。有的地方臺成立了新聞中心、節目制作中心、節目招標采購中心、廣告經營中心等幾大中心，同時又以專業化內容播出為核心實行頻道制分營。頻道作為一個播出平臺和運作單元，只能按照電視傳媒的運行規律、常規法則及慣性運作，自己能夠做的節目當然自己做，不能做的就到社會上去買，或與社會制作公司合作。關鍵就是要解決節目制作或節目源問題，“播出”其實并不存在問題。因此，“制播分離”從頻道實際運營層面幾乎可以等同于“節目制作方式”，不是“制作”與“播出”兩個單獨環節的問題，也不是二者的關系問題。
當然，在現有體制的框架下，的確存在臺內頻道各自為戰的種種利益沖突，那么也只能靠臺領導進行協調和“仲裁”。有時為了平衡各方利益關系、維持整體運轉，也難免要玩些“和稀泥”的平衡術。而各級廣電部門的工作安排和文件中“更有效地整合、配置、電視臺內外部的節目制作資源，實現生產要素的優化組合，最大限度地降低成本”之類的表述，應該說是一種比較理想化的“更上一層樓”的目標和要求，同時也是一個難點，因為這要涉及更深層次的整個宏觀體制和微觀機制問題，非某一級廣電媒體而能單獨為之。
傳媒學者之于制播分離
近年來傳媒學者對“制播分離”的專門研究不多，大多是研究廣電體制改革和電視媒體運營機制改革時有所涉及，又一帶而過。《2007年中國廣播電影電視發展報告》藍皮書中將“制播分離”作為一個體制問題進行了專題研究，代表一部分主流媒介學者對“制播分離”的觀點。統觀當下媒介學者關于“制播體制”改革的論述有以下幾個特點：
主體角色模糊而不確定。從這些探討“制播分離”或“制播體制”改革的文章中，往往很難明晰地判斷出論者的主體角色及其立場，是身處局內的廣電官員、電視媒體高管，還是站在局外的觀察家？批評者抑或是某個頻道總監，還是獨立制片人？給人的感覺是這些論者是上述角色的“復合體”，或者說是在這些“角色”之間跳來跳去，不斷地轉換身份、變換角度，忽而領導視野、忽而傳媒高管眼光、忽而業內人士口吻、忽而局外旁觀論調。在探討問題時往往偏重于圖解和詮釋高層領導的只言片語，試圖在既定的制度框架內尋求理想化與現實性的某種折中或兼容，而在學理論述方面但求書面邏輯的合理性和文本意義的完美，淪為夸夸其談、不疼不癢的坐而論道。
“小題大做”，疊床架屋。《2007年中國廣播電影電視發展報告》藍皮書中說：“所謂制播合一，是指電視節目的策劃、投資、制作、審查、播出等各個環節由電視臺內部的節目部門統籌完成的運作體制。所謂制播分離，是指電視臺通過某種交換機制從外部的制作機構獲得電視節目的運作體制，電視臺和節目制作結構之間是一種契約或合作關系。”（見該書241頁）還將“制播分離”作了廣義與狹義之分：“廣義的制播分離包括委托制作、合作制作和市場交易三種方式，而狹義的制播分離僅指節目交易這種方式。”（見該書246頁）很明顯這里的“制播分離”幾乎可以作為“節目制作方式”的同義語，并非探討“制作”與“播出”兩個單獨環節的問題，也不是二者的關系問題。“制播分離”提出之初，各級電視臺網臺還未分開，頻道制運營也尚未實行，而且相當長一段時期內，還有同義反復的“制作手段多元化、社會化”等更加謹慎的提法，因此，隨著數字技術的興起和頻道制時代的到來，“制播分離”這一提法早已有些“落伍”了。
本來是一個在電視臺內部人力、資金、技術等資源有限的情況下，如何豐富節目源、保證節目播出供給的制作方式問題，也是一個通過市場化、社會化方式更有效地整合、配置內外部節目制作資源的問題，卻偏偏要上升到“體制”的高度來探討。在數字化時代和經濟、科技、文化一體化的今天，居然還有人抱住“制播分離”的老概念不放，試圖賦予其新涵義，實在有些舊瓶裝新酒、將錯就錯的意味。
紙上談兵，無法操作。依照一些傳媒學者的觀點，在現行頻道制框架內實行“制播體制”改革，途徑無非有二：一是將臺內所有頻道現有的制作隊伍整體改編為臺屬節目制作公司，將頻道僅僅作為一個播出機構；二是將所有的非時政新聞類節目實行外包，委托制作或者到市場上去招標認購。這似乎是兩個極端，而接下來的難題是――如何協調頻道與臺內節目制作公司的關系？又如何保證臺內各頻道專業化節目的整體風格、定位方面的同一，并有效規避“導向風險”？更重要的是電視臺內部是否有一個健全而完整的各類型節目的價格、成本核算、交易結算體系和運作體系？當頻道僅僅成為一個播出機構，而且還要更多地承擔節目審查管理職責時，實際上頻道運營已經行政職能化了，弄不好又要回到原來“節目中心制”的老路上去。
頻道總監之于“制播分離”
當今國內電視傳媒已進入頻道制運營時代，節目欄目化的運營模式下，欄目是最基本的節目運作主體，目前一些電視臺實行的獨立制片人制，本身就是“制播分離”的一種具體形式。其實頻道自身運營中，“道長”們才不會在“制”與“播”分不分離上去較什么真兒，他們非常明白，制作與播出是他們的兩大核心資源，幾乎是不可或缺的，“制播分離”的玄奧概念對“道長”們不起任何作用。因為不管怎樣，幾乎其他所有的人都在“說”，而只有他們真正在“做”。對于他們來說，“制”與“播”的關系不成其為問題，而多數地方臺對下屬頻道采取的“節目＋廣告額”、廣告創收年年加碼的考評模式，早已使“道長”們的壓力到了極限，就像某位地面頻道總監說的那樣：“每天早上起來第一件事就是想到今天又欠了臺長幾萬元錢。”
“道長”們面對的困惑是一個更加宏觀又更深層次的體制、機制問題。他們中間的佼佼者，早已跨越了傳媒學者在“制播體制”、“制播分離”問題上自設的“迷局”，像一條魚那樣地悠游于這個極不規范、不平衡的廣電傳媒市場并融入整個社會，發揮自己的聰明才智，琢磨出一套與現有（處于改革中的）體制模式合榫、匹配的“干法兒”，慣于在政策與對策之間玩一種博弈的游戲。
因此，關于“制播分離”，實際上探討的是中國電視業如何能夠將經營性節目有效地實現市場化、社會化大制作的問題，也是如何在改革中有效協調好電視臺、頻道、制作公司、節目營銷機構等各個不同主體在整個電視傳媒市場及產業鏈上的關系問題。這方面要取得大的突破，必須具備以下前提：
開年以來，辦公室根據上級安排和領導的要求，認真組織全體人員加強了業務學習，努力提升辦文辦會能力和水平，各項工作進一步規范。一是文件辦理井然有序。進一步規范了收文、發文、歸檔、調閱等工作細節，認真完成了各類文件、重要資料的收發、登記、傳閱、交辦等工作，做到了高效快捷。收文辦理按黨委、政府、區直部門、市局等分別歸類登記，領導簽閱、部門落實和督察督辦做到了及時有序，方便了各股、室、站工作上的及時、便捷查閱；發文起草、修改審核、領導簽發規范有序，出文內容嚴格把關、格式規范，文種得當。一季度共收文201份，發文34份。二是會議籌辦務實高效。辦公室通過不斷學習，努力提升會議籌辦能力，切實做到會前準備全面，會中服務周到，會后落實到位。組織籌辦了區委年終政績考核會、全區2015年度文化工作會、各類專項工作會等大中小型會議共10余次，局務會4次。三是文秘工作精細到位。文字工作是辦公室的重點工作，我們堅持高標準、嚴要求，認真完成本局綜合性文字材料的起草和審核，在行文格式、初審把關等環節上按規定要求辦理，保證了行文的質量，當好了領導參謀和助手。完成了2014年度文廣系統工作總結，2015年工作要點、局十二五期間總結及十三五規劃、文化體制改革實施方案、經濟責任審計情況報告、述職述廉報告、2014年民生工程總結、市局紀委調研報告、公共文化服務體系建設匯報等各類總結、匯報、方案、計劃材料，制定了機關各股室、下屬事業單位、鄉鎮廣播站的年度目標責任書，草擬各類文件資料近百篇；四是信息報送務實高效。整合各方力量，統籌各職能股室，結合區委區府的中心工作和局重點工作，有針對性地開展工作信息上報和宣傳，基本形成了渠道暢通、網絡健全的信息工作格局。一季度上報各類信息共100余條，其中每月在政務公開網上公開信息30條，每月向兩辦信息科以及市局報送信息8條以上，每月向熱線辦報送信息3條以上；五是活動組織保障有力。一季度以來，局辦公室緊緊圍繞全局的中心工作，配合做好了工會春節活動、深化體制改革、“書香”系列群眾文化活動、“中國夢·情”攝影作品展、“之春”社區文藝調演、省第八屆老運會等工作的組織策劃以及各種政治學習宣傳教育活動。在各項活動中，辦公室按照局領導班子的總體要求和部署，認真做好實施方案的制定、動員安排、組織學習、總結反饋等一系列工作。
（二）內務管理進一步規范嚴謹
一是考勤管理嚴格落實。落實好簽到制度，杜絕代簽行為。嚴格執行請假管理制度，對違規違紀行為進行及時通報，逗硬問責。二是車輛管理井然有序。認真落實機關公務車輛管理規定，嚴格按照“規范使用、規范停放、規范維護、規范臺賬”四個規范來執行，部門用車嚴格落實事前報批制度，全局車輛統籌安排，油料與里程雙重管理，提升了工作效率，也達到了節能減排的目的，公車使用經費較去年同期下降了？%。三是維護維修統一規范。電腦、打印機、水電等所有維修事前統一到辦公室登記，由辦公室統籌安排，建立臺帳，在保證各股室部門正常辦公的同時，有效控制了日常維護維修成本。四是辦公室用品妥善管理。為降低辦公成本，局辦公室按照局黨組的要求，將辦公用品使用情況建立了臺賬，規范辦公用品領取程序，詳細登記各部門的領取和使用情況。基本杜絕了浪費和公物私用的現象發生。五是衛生管理制度落實到位。局辦公室加強了對各股室衛生清潔工作的日常督促和檢查，有效提升了各股室主動維護辦公環境的自覺性。
一、我國廣播電視制播分離改革概況
“制播分離”一詞來源于英文“commission”，從字面翻譯是“委托制作”，最早起源于英國，原意是指電視播出機構將部分節目委托給獨立制片人或獨立制片公司來制作。近十多年來，我國電臺電視臺的制播體制，經歷了從“完全的制播合一”到“制播一體開始分化”，再到“制播合一為主、制播分離為輔”的發展過程。按照全國文化體制改革工作會議精神和《2008年廣播影視改革工作要點》的要求，目前，我國電臺電視臺已開始進入先臺內、后社會的制播分離改革階段。在十多年的改革實踐中，大多數電臺電視臺進行了不同模式、不同程度的制播分離改革探索，取得不同效果，積累了多種經驗。
總體看，各臺制播分離改革主要是從欄目、頻道、全臺制作部門三個平臺進行，建立三種運作機制。一是欄目的制播分離運作機制。主要表現為兩種形式，一種是引進節目，一種是將具有產業發展空間的欄目的制作經營剝離。二是頻率、頻道的制播分離運作機制。即以頻率頻道為單位組建公司，探索非公益性頻率頻道的企業化經營。三是全臺節目制作部門的制播分離運作機制。即從全臺節目制作部門的層次進行制播分離改革，這種形式以廣播電臺為主。
制播分離的模式主要有三種。一是委托制作。這種模式在歐美國家很常見，在我國也稱之為“定制”。二是外部采購。采購的內容主要分為兩種，一是購買節目樣式，二是購買節目成品。三是聯合制作。目前節目運作費用日益趨高，使得越來越多的廣播電視節目，特別是大型活動無法由獨家投資、制作，電臺電視臺往往采取聯合制作的方式。比如，較早由多家電臺的音樂廣播聯合打造的“全國衛星音樂廣播協作網”，就是通過匯集各協作單位提供本地華語歌曲的信息，打造出具有權威性質的如《全球華語歌曲排行榜》等節目，并在參與廣播協作網的機構內播出。另外，對于國際合作來說，因為涉及國內獨家市場的問題，通常尋找另外一個或者幾個國家的電臺、電視機構進行合作。
以上三種模式在一定程度上緩解了節目供需矛盾，降低了節目運作成本，提高了效率，增加了收益。但是，由于目前人們在觀念認識、管理體制、交易機制、配套措施等方面沒有理順，沒有到位，各臺現行的制播分離模式還算不上是真正意義上的制播分離，因此，這三種模式的運用并沒有解決深層次的實質問題。
二、當前廣播電視制播分離改革存在的主要問題
從我國制播分離改革的情況來看，存在很多問題，本文主要分析探討以下幾個重要問題：
（一）認識存在誤區、觀念阻礙改革
首先，對制播分離的含義理解并不清楚。目前，人們對制播分離的認識誤區主要在兩個方面。一是認為制播分離即是要把電臺電視臺制作部門全部剝離，與電臺電視全脫鉤，到市場上去求生存，謀發展。二是認為無論是東部沿海發達地區還是西部欠發達地區，在全國所有的電臺電視臺都要搞“一刀切”式的制播分離改革。
其次，認為會影響喉舌功能、存在導向風險。一是認為制播分離要把包括新聞在內的所有節目都剝離出去，這樣必然影響廣播電視的喉舌功能。二是擔心臺內剝離的節目制作機構成為企業后，受經濟利益驅動，會導致節目內容出現與黨和政府輿論導向背離的情況，會影響整體宣傳策略的實施，出現失控局面。
再次，擔心個人利益受損。任何一項改革都涉及到個人利益的調整和重新分配問題。實行制播分離改革也必然帶來人、財、物等利益的重新分配，很多人擔心自身利益受損，這是阻礙制播分離改革的觀念。同時，制播分離還涉及到原有制作隊伍的組織結構變化，以及相應的人事和分配制度改革等問題。比如，原事業編制人員不愿意轉換到企業崗位，擔心退休后的待遇受損。干部的行政職務安排問題，特別是中層干部的崗位調整、權限分配等問題也是阻礙制播分離改革的一大難題。
（二）制作方與播出方在機制上沒對接好
制播分離改革將一個臺的制作與播出變成兩個相對獨立的主體。分離后，制作與播出雙方的關系要比制播合一模式下的關系復雜得多。制播雙方在機制上的對接成為影響制播分離改革推進的關鍵問題之一。從目前的實踐看，許多已經進行改革嘗試的電臺電視臺因為制播雙方機制沒對接好，影響了剝離后的節目制作公司的市場開拓。分離之后的制播雙方都面臨著對原有機制的調整，對新機制的適應問題。
從制作方的情況來看，從臺內分離的節目制作公司，很多都沒有完全建立產權明晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度，尚未適應市場機制的要求，成為合格的市場主體。制播分離后的節目制作公司不再是電臺電視臺內部的一個部門，而是面對市場的獨立競爭主體，需要建立相應的組織制度、管理制度等。但我國許多節目制作公司還處在摸索之中，許多制度不健全不完善，如有的公司董事會虛設，常年不召開董事會等。尚未建立現代企業制度的節目制作公司表現出市場競爭乏力，過分依賴原來的電臺電視臺，缺乏產業開發能力。
從播出方的情況看，分離之后的播出方也應在內部機制上有相應的調整，以適應制播分離的新體制。但我國電臺電視臺在管理上行政色彩濃厚、管理層級過多、管理模式僵化、效率低下，不適應制播分離改革的需要。如節目方面，缺乏相應的評估與質量控制流程，從而導致播出方對引進節目的評價不實；經營方面，還未從電臺電視臺單方獲利的方式向制播雙方共享盈利的方式轉變；財務方面，還沒建立起從產值導向轉變為利潤導向的財務制度等等。
此外，還有一個關鍵問題是，播出方占據主導地位，常常任意修改與制作方的合作約定，這也嚴重影響了雙方的利益，特別是制作方的利益。制播雙方機制的不對接不僅影響到分離雙方的發展，甚至會導致假分離。另外還有一些電臺電視臺的改革并不轉變雙方機制，是形式上的制播分離，節目制作公司僅僅是為了電臺電視臺用人、走賬的方便。
由于制播雙方的機制沒有對接好，結果造成節目制作公司產業開發的利益沒有跟播出方對接，形成利益分享機制，節目制作公司的收益好壞與播出方無關，因此，播出方對制作方不積極配合。比如，有的動畫節目制作公司的利益未能與播出方對接，播出方隨意調整播出時段、播出方式，造成動畫公司的圖書、玩具等衍生產品開發困難重重。
（三）“人”的問題尚未解決，缺乏相應的配套措施
從我國廣播電視制播分離改革的現狀來看，“人”的問題是阻礙改革進展的重點和難點問題。主要表現在以下幾個方面：
首先，人事制度不完善。已經進行制播分離改革的節目制作公司實際上存在兩種人。一種是原來臺里分離出來的事業性質的在編人員，這部分人占據公司的主要領導崗位，處于絕對強勢。一種是公司成立后按照合同制招聘進來的企業員工，這部分處于相對弱勢地位。節目制作公司存在這兩種人，其問題集中表現在“事業在編人員”和“招聘人員”在待遇、福利和保險方面的不平等。
其次，待遇差沒有解決好。在制播分離改革中，從原事業體制中分離出來進入節目制作公司的人，將會由事業單位的職工變為公司員工，從而丟掉事業身份和原有級別，退休后還會遇到事業單位退休職工與企業退休人員業已存在的“待遇差”問題。這些都是需要解決的難題。
再次，配套制度有待完善。從電臺電視臺內分離出來的節目制作公司要通過績效工資、獎懲制度等激勵機制的設計與安排，充分調動人員的積極性和創造力。目前，這方面的探索還很不充分，造成節目制作公司既不能留住原有人才，也很難吸引外來優秀人才。
三、推進制播分離改革的幾點建議
通過以上分析，本文認為，要解決我國制播分離改革中存在的上述問題，應從認識觀念、對接機制、人事制度等方面著力，才能進一步加快推進制播分離改革。因此，本文提出以下幾點建議：
（一）進一步解放思想，重新認識制播分離，改變觀念
首先，要認清制播分離是歷史發展方向。一般認為，廣播電視的制播分離是相對于目前的制播合一管理體制而言的，是指在廣播電視節目的生產、流通與播出過程中，節目的生產制作與節目的播出分別由不同單位負責的管理制度，在制播分離的體制下，電臺電視臺不再負責一般節目的制作，而是把工作的重點放在節目的編排和播出上。在頻率頻道數量增多，網絡音視頻、手機廣播電視等新媒體迅速發展的今天，在對播出內容需求逐步增強的情況下，將制作部門剝離，加強內容生產，在制作領域引入競爭機制已經成為發展方向。因此，節目制作人員只有進一步解放思想，有足夠的勇氣放棄固有的陳舊觀念，順應趨勢，才能爭取主動，占領先機。
其次，要明確兩個原則。一是我國現行制播分離改革政策是“先臺內，后社會”，即先將制作部門剝離出來，成立臺屬節目制作公司，待節目制作公司經過一個時期發展，實力增強后再進入市場。一是推進制播分離改革要按照“試點先行，區別對待，逐步推開”的原則來進行。制播分離要按照自愿原則進行，不搞“一刀切”。同時，制播分離改革是分類進行，即制播分離是在除新聞、社會訪談和公益類節目的制作外的其他節目制作中推行，這就不會影響到廣播電視的喉舌功能和輿論導向。因此，電臺電視臺推行“制播分離”改革，可優先選擇部分條件成熟的影視劇、娛樂、財經、動畫、電視購物等頻率頻道、節目欄目，進行制播分離改革。而新聞、社會訪談和公益類的頻率頻道和節目欄目，不得面向市場進行制播分離改革，這些節目的采編播全部由電臺電視臺負責，仍采用“制播合一”體制。
（二）按現代企業制度的要求組建節目
制作公司要解決好播出機構與節目制作公司的機制對接問題，關鍵有以下幾點：
首先，實行制播分離改革的電臺電視臺，要把可經營的節目制作部分從現有的事業體制中分離出來，按照現代企業制度的要求和產業發展的方向組建專門的節目制作公司，引入市場機制，搞活節目經營，真正成為獨立開展節目經營的市場主體。
其次，在制播分離改革中，電臺電視臺要始終掌握頻率頻道的所有權、使用權、定位權，始終掌握節目終審權和節目播出權，始終掌握節目制作公司主要負責人的任免權。在針對頻率頻道節目制作公司化的改革中，必須堅持頻率頻道作為國家專有資源不得出售、出租或變相出售、出租原則。
再次，制播分離改革組建的節目制作公司在優先保證本臺節目播出需要的前提下，經過一個時期的發展，在實力壯大到一定程度時，要全面進入市場，展開社會化競爭。要積極面向國內外其他臺，面向社會和海外市場開展節目經營，努力打造有市場、有影響力的節目內容產品品牌。要緊緊圍繞內容產品品牌，積極推進廣播影視節目內容相關產品、后產品、衍生產品的開發，不斷建立和完善產業鏈。電臺電視臺要通過發展壯大節目制作公司的生產經營，改變過度依賴廣告創收的單一贏利模式，不斷提高節目制作收益所占的比重，使節目制作經營成為重要收入來源，使電臺電視臺創辦的節目制作公司成為重要的節目內容生產商和供應商。
（三）采用務實的辦法建立并完善人事制度
首先，采取“全員聘用制”解決身份轉換問題。在制播分離改革中，要打破電臺電視臺事業性質和員工的身份級別限制，實行全員聘用制，變身份管理為崗位管理。
新媒體的發展不僅改變了以傳統媒體為主體的傳播格局，同時對新聞傳播管理提出了新的課題。以報紙為代表的主流新聞媒體是黨的耳目喉舌，新聞媒體與意識形態、宣傳導向、輿論引導之間的緊密聯系使得黨和政府歷來對媒體治理十分重視。
盡管最近幾年內，伴隨文化體制改革的深入，部分媒體屬性已經從事業變成企業，媒體產業的部分領域也允許民營資本、國外資本進入，但“四個不變”仍舊是媒體改革也是政府媒體管理的前提。國家對于新聞媒體以及新聞從業者的管理和約束仍舊遵循傳統路徑，主要訴諸行政規范，其中宣傳紀律是最常見的形式。
但互聯網對于中國傳播格局的影響是全面性的，顯性的變化在于多元傳播格局的形成，傳統的以政府―媒體為核心的行政管理路徑愈加顯示出不適應的一面。
多元傳播格局中法律的缺位
互聯網影響新聞傳播領域首先在于促進傳播主體的多元化。綜觀當今最有影響的網絡媒體，多是市場化的具有獨立法人的商業媒體，社會資本甚至國外資本都參與其中。新型的網絡媒體不再如傳統媒體必須具有主辦單位，和政府相關管理部門之間不再具有行政隸屬關系。依托互聯網平臺出現的自媒體，使得傳播主體更趨分散和多元，公民個人、一般企業組織都可能充當傳播主體。某些公民個人的微博、微信及依托互聯網平臺制作傳播的內容的傳播效力實際上已經超越了組織化傳播的傳統媒體，在引發社會關注甚至是推動社會輿論方面的作用不容忽視。
傳統的媒體治理思路更多是依托主管、主辦的隸屬關系，通過政府―媒體之間的信息傳導來完成對媒體的管理。多元傳播主體的出現使得政府和企業傳播、政府和公民傳播之間的調適反而成為媒體管理的主要部分。
即便是傳統媒體也面臨同樣的問題。文化體制改革深入推進，新聞媒體同樣面臨轉企改制。新聞媒體變成企業之后，如果要激發文化企業的活力、推動文化產業快速發展，就必須深化媒體市場改革;如果要媒體更為有效地宣傳核心價值觀，就必須對輿論進行引導和規范。然而，問題或者困難在于兩方面的效能實現都必須藉由同樣一個新聞產品實現，這就要求政府的管理和規范必然是公開的、明確的、穩固的、能夠和市場的需求形成交集的，這同樣只能借助新聞傳播立法來解決。
如今，信息傳播尤其是輿論傳播的路徑也和傳統媒體主導的傳播格局不同，突出表現為輿論的社會性和公開化。這同樣要求社會輿論管理的公開化與透明化，中止、禁止、限制信息的傳播需要依法公開管理。觀察當前的網絡信息治理現實，“社會影響壞”“群眾反響大”“不利于營造良好社會環境”等表述每每作為處罰依據出現，行政、執法的隨意性與中央確立的依法治國的方略明顯相悖。從法律上講，“證據為正義之基礎”，證據公開是信息公開的重點，互聯網輿論管理尤其應該如此，畢竟從技術角度而言，互聯網傳播是可以測量的。
2014年，國務院辦公廳印發的《2014年政府信息公開工作要點》中就包含“推進行政處罰信息公開”，其中“主要違法事實和處罰種類、依據、結果等”就包含在公開范圍之內。特別是地方政府、基層政府的輿論治理中推進證據與依據的公開化與透明化勢在必行，依法進行媒體管理是應對更復雜、更微妙傳播局面的必由之路。
依托組織內部的行政關系來管理社會化的傳播格局，勢必日益呈現其短板。自媒體的普及使得公共傳播和私人傳播之間界限模糊。傳統媒體的傳播路徑通常為一對眾，追究傳播過錯往往更多指向傳播者，信息由誰發出是關鍵。互聯網的傳播邏輯則不同。自媒體之間的轉載、轉發功能使得傳播效果往往是集體而為，是群體傳播的產物，信息的發出者很可能對于信息傳播的走向或者效果并無掌控。比如在謠言治理中，轉發作為謠言傳播影響的依據就曾備受質疑，其原因就在于謠言從傳播者發出，信息呈現的更多是被傳播的狀態，很難判定傳播者是否主觀惡意。社會化媒體連接了私人傳播和公共傳播，對于傳播者而言，面向公共傳播與面向私人的社交傳播所承擔的責任和義務是不能等同的，明晰這種界限是媒體治理合法、有效的前提。在互聯網形成的多元傳播格局中，缺乏對于傳播者屬性、傳播規律合理合法的界定，媒體治理的過程必然會伴隨著質疑，其權威性不可避免地會受到影響。
媒體治理法治化的必然要求
多元傳播格局的出現帶給媒體管理或者媒體治理巨大的挑戰，社會現實和傳播現實要求在媒體治理領域有系統的、與時俱進的制度設計。媒體治理包括互聯網治理都必須落實在法治的軌道內，國家進行媒體治理多依托政策、行政規范的局面需要革新。
多元傳播格局尤其是傳播的社會化和個體化使得“新聞紀律”短板盡顯。法律由國家制定體現國家意志，紀律則由特定組織制定體現組織意志。盡管兩者皆有強制力，但適用范圍明顯不同。法律面向的是本國所有個人和組織，而紀律則僅針對特定組織內的特定人群。傳播格局的社會化使得媒體組織屬性產生了多樣化，傳統媒體治理依托行政結構、級別的管理難以覆蓋到具有社會性的企業與個人。新聞傳播格局也存有需要協調、規范的多元關系，政府與媒體之間、媒體與媒體之間、政府與公民之間乃至公民與公民之間已經存有組織規范、紀律無法覆蓋、難以協調的領域。超越組織管理的窠臼，加速新聞傳播領域的立法以適應現有多元傳播格局，是對社會需求的回應。
大眾媒體的社會化傳播很大程度上帶有市場化的訴求，對媒體而言，媒體治理中的政策風險或政治風險往往是難以把握的運營風險。關鍵原因在于媒體管理部門進行傳播調控的彈性和隨機性。諸多現實表明，地方政府依托政策、紀律實施的媒體治理有時甚至裹挾著局部或者個人利益。另外，互聯網傳播加快了傳播的效率，傳播的即時性與紀律管理的滯后性之間的矛盾同樣難以調和。
進一步釋放、激發媒體的產業化活力，必然要讓新聞、信息傳播的規則與規范明確、明晰、可操作。而明確性恰是成文法的基本要求，法律規則要做到具體、確定，具有現實的可操作性與可預期性。
此外，互聯網的出現使得傳播主體逐漸下沉，普通公民越來越多地充當傳播主體，用法律的形式明確公民在公共傳播中的界限，明晰傳播的權利與義務，對于規范公眾借助媒體平臺參與政治生活、社會治理，營造良好的政治生態同樣十分重要。
互聯網帶給傳播格局的變化實際上已經波及傳播的各個層面，很多問題雖爭議許久但未有定論。網絡傳播的版權問題、網絡傳播中的公民隱私保護、大數據的搜集與使用，都需要在法律的層面予以界定和規范。從傳統媒體為主導過渡到多元傳播的格局，這是媒體現實也是社會現實。從宏觀層面來看，全面推進依法治國、全面推進依法行政已經成為改革的重點和社會共識。對于媒體治理而言，依法管理是大勢所趨，缺乏專門的、系統的、完善的法律法規，依法管理無從談起。
“制播分離”一詞來源與英文“commission”,從字面翻譯是“委托制作”,最早起源于英國,原意是指電視播出機構將部分節目委托給獨立制片人或獨立制片公司來制作。
“制播分離”主要是為了提高電臺、電視臺的節目質量,降低節目成本,豐富節目內容,轉換運營機制,增強發展活力,調動社會力量制作節目,改變各臺自制自播節目的模式”(國家廣電總局新聞發言人朱虹語)。在我國市場化的背景下,制和播是否在形式上分開并不重要,關鍵是引進競爭機制,把領導說了算變成市場說了算。這才是“制播分離”改革的精髓。
廣播電視的核心業務是節目的制作和播出。制播分離是廣播電視核心業務的重大變革,也是我國電視事業、產業發展的必然選擇,是廣播電視跨區域發展的前提條件,將節目制作與廣告經營剝離出來成立公司,就可以按照市場規律進行公司化運作。
二 制播分離的發展背景及現狀
“制播分離”是和“制播合一”這一傳統的節目生產管理體制相對而言的。“制播合一”是一種自產自銷的節目生產方式,不僅存在著成本浪費的問題,而且會造成專業分工不細、隊伍膨脹、人員素質偏低、缺乏人才競爭機制等方面的弊端,嚴重阻礙著我國廣播影視的發展壯大。
從世界廣播形勢的發展現狀和方向看,美歐等少數幾家傳媒和出版巨頭壟斷著國際文化、輿論和思想陣地,充當著國際輿論和正義的“裁判官”,輸出西方思想文化和價值觀。而我國眾多的傳媒和出版機構,只能充當一個“旁觀者”,缺乏相應的國際話語權,這與中國整體的國際地位和國際形象極不相稱。
造成中國文化和傳媒產業相對落后的一大根源,是管理體制問題。以廣播電視為例,我國電臺、電視臺管理上行政色彩濃厚,管理層級過多,管理模式僵化,效率低下,都成為制約傳媒產業做大做強的錮疾。因此,實行廣電行業體制大變革,建立現代企業制度管理模式,適應市場機制要求的“制播分離”體制勢在必行。
我國廣播電視制播分離改革可以上溯到上世紀90年代初、中期,部分電臺、電視臺進行了制片人經營管理體制的探索,從而開啟了制播分離改革之門。“近十年來,我國電臺、電視臺的制播分離,經歷了從‘完全的制播合一’到‘制播一體開始分化’,再到‘制播合一為主、制播分離為輔’的發展過程”。黨的十七大提出,“文化產業大發展大繁榮”的目標,按照全國文化體制改革工作會議精神和《2008年廣播影視改革工作要點》的要求,目前,我國電臺電視臺已開始進入先臺內、后社會的制播分離改革階段。
三 制播分離改革的益處
原上海文廣新聞傳媒集團總裁黎瑞剛認為:“制播分離具有兩層含義,一是解決播出機構內部自身的改革問題,將政策允許的制作業務和其它經營業務剝離出來,打造市場主體,激活播出機構本身的創新能力;二是理順國有播出機構與社會制作機構之間的市場關系,在進一步夯實廣播電視播出機構導向職責的同時,鼓勵更廣泛的市場競爭,推動產業做大做強。”
筆者認為,實行制播分離的好處體現在以下方面:
1 有利于節目來源多樣化
制播分離后,電臺電視臺將可經營的節目制作部分從現有的事業體制中分離出來,按照現代企業制度的要求和產業發展的方向組建專業的節目制作公司,引入市場機制,搞活節目經營,真正成為獨立開展節目經營的市場主體。節目制作公司在優先保證本臺節目播出需要的前提下,發展壯大到一定程度時,全面進入市場,面向社會和海外市場開展節目經營,打造有市場、有影響力的節目產品品牌,形成良性循環。從播出方來說,節目來源渠道更豐富了,節目質量更高了。
江蘇廣播電視總臺在播出環節,提出明確的市場份額量化指標,搭建順暢、合理的市場交易體系,不分臺內臺外,只認產品質量,推動播出平臺由面向臺內被動接受自制產品的低效平臺,轉變為面向市場主動采集優秀產品的優質平臺。現在,全臺的電視節目有60%―65%來自市場,逐步實現了電視劇、紀錄片、動畫片、娛樂節目等從播出平臺平穩、有序、有效地分離,播出平臺的潛力也因此得到充分發揮,覆蓋率、美譽度和經營收入持續提升,江蘇衛視收視率和收入均居省級衛視第二。
2 有利于提高節目質量
我國部分電臺電視臺在節目制作方面,存在著評估與質量控制流程不規范,播出方對引進節目評價不實等問題。制播分離后,可經營的節目制作部門從現有的事業體制中分離出來,按照現代企業制度的要求和產業發展的方向組建專門的節目制作公司,引進市場機制,搞活節目經營,真正成為獨立開展節目經營的市場主體。
節目制作公司在優先保證本臺節目播出需要的前提下,經過一個時期的發展,在實力壯大到一定程度時,可以全面進入市場,展開社會化競爭,努力打造有市場、有影響力的節目內容產品品牌,并積極推進廣播影視節目內容相關產品、后產品、衍生產品的開發,不斷建立和完善產業鏈條,以改變過去過度依賴廣告創收的單一贏利模式,不斷提高節目制作收益所占的比重,使節目制作經營成為重要的收入來源。節目制作公司成為重要的節目內容生產商和供應商,節目質量優劣的評判標準從過去的主觀判斷演變為市場機制下的評判體系,促進了節目質量的穩步提升和良性循環。
2007年底,上海文廣新聞傳媒集團(SMG)旗下影視劇制作中心轉制為企業,成立上海電視傳媒公司,試點“制播分離”改革。影視投資、版權發行、項目策劃、宣傳營銷4大版塊構成了上視傳媒的對外主營業務。一批小成本投入、市場影響大的喜劇電影“喜羊羊”、“麥兜”、“倔強蘿卜”等應運而生。2009年10月22日,在第二屆中國(蕪湖)國際動漫創意產業交易會上,集團旗下哈哈少兒頻道與蕪湖市廣播電視總臺蕪湖教育電視臺正式簽訂合作協議,未來5年雙方將攜手在少兒電視節目、地方活動、藝術培訓和衍生產品等領域展開全面戰略合作,在泛長三角區域率先邁出電視媒體跨區域合作的新步伐。相信屆時,一批又一批優秀的節目會應運而生,占領全國的熒屏、聲屏。
3 有利于開辟廣闊的融資渠道
傳媒業需要資本,更需要開辟安全的融資渠道。在整個中國的傳媒產業背景下,廣電媒體無論在政策方面還是產業轉型方面,都顯示了較多的投資機會。
