時(shí)間：2022-05-21 23:48:42
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關(guān)鍵詞：低保制度；社會(huì)救助；積極就業(yè)政策；福利接受者再就業(yè)
中圖分類號(hào)：C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1605（2007）06-0073-06
基金項(xiàng)目：本調(diào)查系民政部低保司委托的項(xiàng)目“規(guī)范城市低保程序研究”的組成部分。
作者簡(jiǎn)介：夏建中（1952- ），男，江蘇鎮(zhèn)江人，中國人民大學(xué)社會(huì)人口學(xué)院社會(huì)學(xué)系教授，主要從事城市社會(huì)學(xué)和社區(qū)研究。
自1993年我國開始建立城市低保制度以來，城市的社會(huì)救助工作確實(shí)取得了令人矚目的成就。但是不可否認(rèn)，也有不少需要進(jìn)一步完善的地方，特別是在促進(jìn)福利接受者就業(yè)方面似更應(yīng)引起我們的注意。因?yàn)椋环矫妫诋?dāng)前的城市低保隊(duì)伍中，有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象一直占據(jù)著很大的比例，且該群體的再就業(yè)率一直比較低。而促進(jìn)低保群體積極進(jìn)入就業(yè)市場(chǎng)，提高他們的工作和社會(huì)參與能力，是任何社會(huì)救助制度必須面對(duì)的最主要挑戰(zhàn)之一。另一方面，目前國內(nèi)相關(guān)的研究很少，比較薄弱；不少人認(rèn)為，目前更應(yīng)當(dāng)重視對(duì)低保群體的救助，而相對(duì)忽視了對(duì)這方面制度和政策的反思。而根據(jù)我們最近在全國的有關(guān)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)這方面的實(shí)際情況確實(shí)存在一些值得我們思考和需要加以改進(jìn)的地方。
一、我國城市低保對(duì)象中有勞動(dòng)能力群體的調(diào)查情況
（一）調(diào)查的有關(guān)數(shù)據(jù)情況
本調(diào)查是受民政部低保司的委托，對(duì)我國各地的低保制度、政策及其實(shí)施現(xiàn)狀進(jìn)行深入了解。［1］根據(jù)課題要求，我們于2006年暑假期間，對(duì)北京、天津、上海、哈爾濱、沈陽、西安、蘭州、南京、南寧九個(gè)城市進(jìn)行了問卷和訪談?wù){(diào)查。調(diào)查對(duì)象包括街道辦事處和社區(qū)居委會(huì)中從事低保工作的辦保人員以及低保戶居民兩部分。問卷調(diào)查的有效樣本共計(jì)2181個(gè)，其中居民樣本1803個(gè)，辦保機(jī)構(gòu)樣本378個(gè)，樣本涉及9個(gè)城市中的34個(gè)區(qū)、79個(gè)街道、197個(gè)社區(qū)。
1．調(diào)查樣本的基本情況
居民問卷涉及的總?cè)藬?shù)為4321個(gè)，其中男性占50.2％、女性占49.8％，最小年齡1歲、最大年齡99歲，直接受訪者的平均年齡為47歲。家庭平均人口為2.4人。
文化程度：文盲8.6％，小學(xué)15.6％，初中40.4％，高中、中專、職高等28.5％，大專4.2％，大學(xué)2.6％，研究生0.1％。
健康狀況：在這些低保戶家庭中，盲、聾、啞、呆傻、精神病、肢殘等殘疾人有790人，占總數(shù)的18.2％。
收入方面：過去一年的家庭收入平均為5795元，其中，低保金平均收入為2970元；全年支出平均為7082元，其中，食品支出為3686元，占全部支出的52％。
在享受配套救助政策方面：享受住房補(bǔ)貼的為9％，享受租金補(bǔ)貼還貸的為0.9％，享受實(shí)物配租的為2.1％，享受租金減核的為7％，享受糧油幫困卡的為16.8％，享受醫(yī)療救助的為14.8％，享受學(xué)雜費(fèi)減免的為31.5％，享受公共交通費(fèi)的為16.5％，享受臨時(shí)救助的為17.5％。直轄市的情況也差不多，如北京市，只不過在享受糧油幫困卡方面有51.7％，此外，享受取暖補(bǔ)助的有23.9％。總的來講，救助對(duì)象享受配套救助政策的人不多。
對(duì)16-60歲勞動(dòng)年齡段內(nèi)男性的有效回答的統(tǒng)計(jì)結(jié)果是，有勞動(dòng)能力的占55.3％；16-55歲的女性有效回答的統(tǒng)計(jì)顯示，有勞動(dòng)能力的占59.1％。這說明，勞動(dòng)年齡段中有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象的比例確實(shí)都比較高。
2．勞動(dòng)年齡段內(nèi)有勞動(dòng)能力群體的基本情況
我們特別將直接受訪者中勞動(dòng)年齡段內(nèi)有勞動(dòng)能力的人分離出來。
數(shù)據(jù)顯示，該群體的樣本數(shù)為725個(gè)，占居民樣本總量的40.2％；也就是說，在直接受訪者中，勞動(dòng)年齡段內(nèi)有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象占40.2％。應(yīng)當(dāng)講，這個(gè)比例不低。
該群體的家庭平均人口為2.6人，平均年齡為43.5歲。可見人口比樣本總量的平均人口多，年齡則年輕些。
該群體在文化程度方面，初中以下的占62.9％，高中、中專的占34.6％，兩者合計(jì)為97.5％；大專以上的只有2.5％。應(yīng)當(dāng)講，與樣本總量的情況差不多。高中、中專的多6.1個(gè)百分點(diǎn)，初中以下的少1.7個(gè)百分點(diǎn)。
就業(yè)方面的情況：55.1％處于失業(yè)狀態(tài)，只有8％的正式就業(yè)，24.4％的為非正式就業(yè)，12.5％的回答為“其他”。
收入方面：過去一年的家庭收入平均為6316元，其中，低保金平均收入為2939元；全年支出平均為7326元，其中，食品支出為4008元，占全部支出的54％。該群體在平均收入和平均支出方面都稍高于樣本總量，但是，低保金收入要略低些，而水平支出又要高些。這些大概都與有就業(yè)人口有關(guān)。
3．該群體與再就業(yè)有關(guān)的數(shù)據(jù)
在是否得到社保所或者社區(qū)社保主任的就業(yè)介紹方面：回答“從未得到過”的為19.2％，回答“一次”的為29％，回答“兩次”的為33.3％，回答“三次”的為18.4％。在北京市的調(diào)查中，回答從來沒有得到過街道社保所或居委會(huì)的就業(yè)介紹的，占33.33％；得到過一次介紹的占17.82％；得到過兩次介紹的占25.74％；得到過三次介紹的占23.10％。表明在鼓勵(lì)有勞動(dòng)能力的低保人員就業(yè)方面，街道和居委會(huì)的工作人員做了不少工作，但也確實(shí)存在一些不盡如人意的地方。
認(rèn)為目前的就業(yè)培訓(xùn)對(duì)再就業(yè)是否有用方面：回答“很有用”和“比較有用”的為32.9％，回答“一般”的和“不大有用”的為49.8％，回答“基本沒用”的為17.4％。
對(duì)于低保對(duì)象不愿再就業(yè)的主要原因的看法：該群體將以下三種原因列在前三位：無三險(xiǎn)（26.2％）、就業(yè)收入沒有吸引力（25.9％）、工作崗位不理想（22.3％）。所謂“工作崗位不理想”，一般是指工作地點(diǎn)距離遠(yuǎn)、工作內(nèi)容比較臟或者累、工作環(huán)境比較差等。
問卷中問到，“如果去就業(yè)的話，每個(gè)月至少增加的花費(fèi)有多少”？該群體的回答：交通費(fèi)平均為97元，餐費(fèi)平均為146元，其他上班的費(fèi)用為118元。
問卷還問到：“如果有一個(gè)工作崗位，您認(rèn)為至少達(dá)到多少工資（不包括‘三險(xiǎn)’），你才會(huì)去就業(yè)”？回答前三位的依次為1000-1100元（23.4％）、500-600元（23.1％）、700-800元（17.9），平均為730-830元。之所以有不同標(biāo)準(zhǔn)的回答，主要原因是地域方面的差異。
在配套救助與低保金之間的關(guān)系上，該群體中62.6％的受訪者認(rèn)為“對(duì)于低保家庭來講，配套救助比低保金更有價(jià)值”，37.4％的受訪者持否定的回答。
4．社保機(jī)構(gòu)中辦保工作人員有關(guān)該群體的回答
有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象在社保所登記再就業(yè)的情況：社保所的回答是平均為103人，占低保對(duì)象的40.4％。這個(gè)百分比的數(shù)據(jù)與我們前面40.2％的數(shù)字差不多。
過去一年中，有勞動(dòng)能力的低保戶重新再就業(yè)的情況：回答為27％的低保戶實(shí)現(xiàn)了再就業(yè)，這個(gè)數(shù)字應(yīng)當(dāng)是包括正式就業(yè)和非正式就業(yè)兩部分。因?yàn)楣P者在與北京市勞動(dòng)和社會(huì)保障局就業(yè)處負(fù)責(zé)人的談話中得知，今年的最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，北京市有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象中，只有9％實(shí)現(xiàn)再就業(yè)（包括正式就業(yè)和非正式就業(yè)）。
過去三年中已經(jīng)穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)再就業(yè)的低保對(duì)象情況：平均年齡為39.1歲，78.4％為初中文化程度，平均收入為435元，有“三險(xiǎn)”的百分比為35％。
辦保工作人員認(rèn)為低保對(duì)象不愿再就業(yè)的主要原因：“對(duì)工作崗位挑三揀四”（15.8％）、“不具備就業(yè)技能”（14.7％）、“收入無吸引力”和“懶漢思想”排在第三位（兩者同為13.6％）。
對(duì)于哪些政策能夠有效促進(jìn)低保戶再就業(yè)，43％的辦保工作人員同意對(duì)有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象的救助應(yīng)當(dāng)有期限，比如3-5年；33.6％的人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大低保標(biāo)準(zhǔn)與最低工資標(biāo)準(zhǔn)之間的差距；18.5％的人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)就業(yè)培訓(xùn)中技能培訓(xùn)的內(nèi)容。對(duì)于救助漸退政策的期限，74.4％的工作人員認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在3個(gè)月至一年之間。
同樣，工作人員也認(rèn)為配套救助政策會(huì)對(duì)再就業(yè)產(chǎn)生影響：75.2％的受訪者認(rèn)為配套救助對(duì)于促進(jìn)再就業(yè)有負(fù)面影響，78.7％的人認(rèn)為，對(duì)于低保戶來講，配套救助比低保金更有價(jià)值。
此外，在參加社區(qū)公益勞動(dòng)方面，根據(jù)北京市的調(diào)查，能夠全勤參加（即40-80小時(shí)/月）的比例逐年下降，2003年是89％，2004年是80％，2005年是77％，2006年截止到8月，是76％。
二、對(duì)調(diào)查數(shù)據(jù)的分析
根據(jù)以上調(diào)查數(shù)據(jù)顯示的狀況，我們可以得出以下分析結(jié)論：
1．我國城市社會(huì)救助隊(duì)伍中，有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象占的比例較高。從發(fā)達(dá)國家的社會(huì)救助情況看，雖然救助對(duì)象的構(gòu)成包括老人、殘疾人、兒童、單親家庭等喪失或部分喪失勞動(dòng)能力、無法或暫時(shí)不能就業(yè)以及無足夠收入的貧困群體以及有勞動(dòng)能力的失業(yè)者。但是總的來講，多數(shù)國家中有勞動(dòng)能力的失業(yè)者所占的比例不高，基本上都是在經(jīng)濟(jì)不景氣、失業(yè)率居高不下的情況下，大量的失業(yè)者在使用完其失業(yè)保險(xiǎn)金和失業(yè)救濟(jì)金的權(quán)利后，進(jìn)入社會(huì)救助的隊(duì)伍中，一旦經(jīng)濟(jì)恢復(fù)，不少領(lǐng)取社會(huì)救助金的失業(yè)者會(huì)重返就業(yè)崗位。例如，日本2004年社會(huì)救助對(duì)象的比例：老齡家庭為46.7％，母子單親家庭為8.8％，殘疾人家庭為10.3％，傷病者家庭為24.8％，其他家庭4包括失業(yè)者家庭為9.4％。而我們國家目前的情況是，經(jīng)濟(jì)一直在以超過10％的高增長(zhǎng)速度發(fā)展，仍然有大量的失業(yè)者進(jìn)入城市社會(huì)救助隊(duì)伍，如根據(jù)民政部低保司的統(tǒng)計(jì)，2004年年底，全國享受低保待遇的人數(shù)為2205萬人，其中，失業(yè)和下崗人員共計(jì)為892萬人，占低保總?cè)藬?shù)的40.5％。［1］
2．有勞動(dòng)能力的群體中，就業(yè)率較低，特別是正式就業(yè)的人數(shù)更低，僅為8％。一半以上的人仍然處于失業(yè)狀態(tài)。民政部低保司的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示的在職人員也僅為141萬，占6.3％。這似乎也可以作為參考。如此大的失業(yè)者比例，又是如此低的再就業(yè)率，充分說明確實(shí)有必要研究和制定有關(guān)促進(jìn)有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象再就業(yè)的政策或措施。
3．那么，該群體再就業(yè)率為什么低，是什么原因?qū)е滤麄儾辉富虿荒茉倬蜆I(yè)呢？這是我們關(guān)注的重點(diǎn)，通過分析，可以概括為以下幾方面：
勞動(dòng)力市場(chǎng)上供大于求。總體上，國家對(duì)增加就業(yè)崗位的制度和措施存在缺陷，經(jīng)濟(jì)連年高速增長(zhǎng)，就業(yè)崗位沒有隨之相應(yīng)增長(zhǎng)，造成的對(duì)城市工作崗位的競(jìng)爭(zhēng)等等，勞動(dòng)力市場(chǎng)供大于求，同時(shí)，農(nóng)村勞動(dòng)力大量向城市的轉(zhuǎn)移。
文化程度低。普遍缺少目前需要的工作技能，基本上不可能選擇自己滿意的工作崗位，就業(yè)培訓(xùn)工作也存在缺陷，培訓(xùn)內(nèi)容不能滿足勞動(dòng)力市場(chǎng)的需要。
勞動(dòng)力市場(chǎng)的不規(guī)范。特別是中小企業(yè)，多數(shù)用工都不能遵守國家有關(guān)規(guī)定，不能按照最低工資標(biāo)準(zhǔn)支付工資，通常也不負(fù)責(zé)解決“三險(xiǎn)”。
一些低保對(duì)象存在挑三揀四的情況。但如果是對(duì)工資低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)或者無“三險(xiǎn)”的不滿意，需要規(guī)范的就應(yīng)當(dāng)是勞動(dòng)力市場(chǎng)中的雇方行為了。
上班的成本高于不上班。從調(diào)查數(shù)據(jù)中可以看出，該群體如果上班的話，至少會(huì)增加交通費(fèi)、餐費(fèi)開支，月均約為240元。這樣，如果是北京的一個(gè)三口之家，不去工作而領(lǐng)取低保金的話，按照今年的標(biāo)準(zhǔn)，可以領(lǐng)取930元。如果兩個(gè)成年人都去工作，能夠領(lǐng)取到最低工資，即640元×2＝1280元，僅僅比低保金930元高350元。比較起來，工作比不工作確實(shí)沒有什么吸引力。況且，實(shí)際上他們這些人往往領(lǐng)取不到最低工資，或者有時(shí)僅僅是一個(gè)人能夠找到工作。
低保配套政策的負(fù)激勵(lì)效應(yīng)。大多數(shù)受訪者都認(rèn)可，配套救助政策比低保金更具含金量。我們目前的低保配套政策基本上是僅僅針對(duì)低保戶的，有低保證，就能夠享受糧油幫困、廉租房補(bǔ)貼、學(xué)雜費(fèi)減免、醫(yī)療救助等等，甚至過年過節(jié)的臨時(shí)補(bǔ)助的水平都高于非低保戶。根據(jù)北京市民政局的推算，理論上一個(gè)核心家庭如果用足這些配套政策的話，補(bǔ)助金會(huì)是低保金的翻番。但是如果沒有低保證，即使你的情況只是比低保戶稍好些，也無權(quán)享受那些政策。這就是說，當(dāng)前存在的低保戶家庭的實(shí)際生活水平可能要高于一些邊緣戶家庭。這些實(shí)際情況，自然會(huì)讓任何一個(gè)低保戶家庭在考慮是否工作時(shí)，都會(huì)盤算：如果工資僅僅只是高于全家領(lǐng)取的低保金，他們不會(huì)去工作，否則，如果因此而進(jìn)入到邊緣戶家庭，就什么都享受不到了。這就是低保配套政策的負(fù)激勵(lì)效應(yīng)，形成了中國式的“依賴陷阱”。
另一個(gè)陷阱同樣存在，即當(dāng)前實(shí)施的按照收入與救助標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行差額補(bǔ)助的做法。這種做法會(huì)形成隨著收入的增加，社會(huì)救助以同樣的速度被削減，等于是向低保戶就業(yè)者征收100％的有效邊際稅率，因而意味著救助對(duì)象力圖通過就業(yè)獲取收入的努力幾乎得不到回報(bào)，從而形成“貧困陷阱”。以上兩種因素對(duì)于救助對(duì)象的再就業(yè)意愿來講，恐怕起到的只能是雙重的負(fù)激勵(lì)效應(yīng)。
三、發(fā)達(dá)國家社會(huì)救助制度改革的趨勢(shì)和主要政策
從近10年來發(fā)達(dá)國家社會(huì)救助制度的發(fā)展來看，其主要趨勢(shì)都是實(shí)施和貫徹積極就業(yè)的政策（Active labor market policies），該政策得到了政府和社會(huì)各界的重視，并被積極地加以倡導(dǎo)，在不少國家都取得了較大的成效。
積極就業(yè)的政策源于美國的“從福利到工作”的政策，早在上個(gè)世紀(jì)60年代，美國聯(lián)邦政府就著手進(jìn)行激勵(lì)福利接受者重返勞動(dòng)力市場(chǎng)、積極就業(yè)的實(shí)驗(yàn)。1967年通過的《社會(huì)保障修正案》批準(zhǔn)了“工作激勵(lì)項(xiàng)目”（WIN）的正式啟用，WIN項(xiàng)目采用所謂的“胡蘿卜加大棒”的政策（即獎(jiǎng)懲并用的政策），其目的是讓人們認(rèn)識(shí)到通過工作獲得收入比依賴福利生存更具吸引力。
在以后的探索中，這方面的實(shí)驗(yàn)不斷地得到完善。到1996年，通過了《個(gè)人責(zé)任與工作機(jī)會(huì)法案》（PRWOA），該法案最顯著的影響是廢除了AFDC項(xiàng)目，并代之以一個(gè)新的項(xiàng)目，即“貧困家庭臨時(shí)救助”（TANF）。從此，從福利到工作成為美國主流政策的核心，并且形成了今天美國社會(huì)救助制度的模式。這一模式包括兩大類、三大塊：一類（或一大塊）是社會(huì)服務(wù)；另一類是經(jīng)濟(jì)救助，下面包括兩大塊，一塊是針對(duì)65歲以上的老人、孤兒、盲人和永久性重殘人的“補(bǔ)充保障收入”（SSI）政策，它于1972年通過，1974年實(shí)施，整合了以前的OAA、AB、APTD計(jì)劃，由聯(lián)邦政府提供資金和進(jìn)行管理，Diana M. DiNitto教授亦稱之為公共救助（Public assistance），［2］另一塊即是針對(duì)有18歲以下未成年兒童的貧困家庭的AFDC政策，實(shí)際上，它是針對(duì)那些有兒童、但是家長(zhǎng)也是有勞動(dòng)能力的貧困家庭。1996年，它被TANF所取代。TANF項(xiàng)目的資金由聯(lián)邦政府撥款，提供限時(shí)現(xiàn)金救助，對(duì)福利接受者提出了更嚴(yán)格的工作要求，比如說，規(guī)定所有有工作能力的成年人在領(lǐng)取福利金后兩年內(nèi)必須重新就業(yè)。
在美國福利改革成功實(shí)驗(yàn)的影響下，20世紀(jì)90年代后半期，歐盟國家由于居高不下的失業(yè)率，也隨后進(jìn)行了緊鑼密鼓的福利制度的改革。雖然，該政策在各個(gè)國家的名稱不同，如有的稱之為“工作導(dǎo)向型改革”，有的稱之為“從福利到工作”或“工作換福利”，還有的稱之為“工作手段激勵(lì)政策”等等。但是，所有的改革都是主張變以往的消極就業(yè)政策為積極就業(yè)的政策，促進(jìn)有工作能力的福利接受者再就業(yè)，政策的實(shí)施主要集中在三個(gè)福利領(lǐng)域：社會(huì)救助、失業(yè)津貼（失業(yè)保險(xiǎn)和失業(yè)救濟(jì)）和殘疾人福利。
在理論上，該政策一方面堅(jiān)持福利體系向那些無法自食其力的群體提供幫助的核心目標(biāo)不能改變；另一方面，也主張對(duì)福利接受者應(yīng)為他們所接受的援助履行相應(yīng)的義務(wù)，尤其是在他們力所能及之時(shí)盡快從事工作的義務(wù)，其主要觀點(diǎn)如下：工作是重要的社會(huì)行為規(guī)范，并且對(duì)個(gè)人和他們的家庭都能帶來經(jīng)濟(jì)和社會(huì)利益；大多數(shù)人都有能力從事工作，即便不是全職工作；某些福利接受者確實(shí)不應(yīng)該工作，這主要包括那些具有某種程度殘障或者智障的人，以及那些家里有學(xué)齡前兒童的單身父母；對(duì)絕大多數(shù)福利接受者來說，福利救助應(yīng)當(dāng)僅僅被看做是在他們無工作時(shí)社會(huì)為其提供的過渡性的臨時(shí)援助；促進(jìn)福利接受者積極就業(yè)可以使社會(huì)救助制度具有持續(xù)發(fā)展的能力；福利接受者重新就業(yè)可以減少這些福利接受者對(duì)福利制度的依賴性，祛除懶漢觀念；并且，可以讓他們通過自己的勞動(dòng)，走出貧困的境地，達(dá)到反貧困的目的；讓該群體能夠保持自己的就業(yè)能力，這種能力一般是通過就業(yè)、培訓(xùn)來達(dá)到，相比較，就業(yè)崗位是對(duì)就業(yè)能力的最好訓(xùn)練。而這種能力對(duì)于年輕人尤其重要，如果長(zhǎng)期不就業(yè)，就業(yè)能力必然喪失。［3］
在政策實(shí)施層面上，該理論的目標(biāo)包括就業(yè)服務(wù)和有工作能力的個(gè)人積極尋找工作和參與與就業(yè)有關(guān)的活動(dòng)兩個(gè)方面，第一方面的內(nèi)容主要包括：提供促進(jìn)式的幫助和輔導(dǎo)使福利接受者認(rèn)識(shí)和克服自身的就業(yè)障礙、激勵(lì)雇主更多地雇用福利接受者、增加對(duì)福利接受者的人力資本的投入使他們更具就業(yè)能力等；第二方面的內(nèi)容主要包括：激勵(lì)福利接受者尋找工作或增加勞動(dòng)投入、鼓勵(lì)他們參加與再就業(yè)相關(guān)的活動(dòng)等。為了實(shí)現(xiàn)上述兩方面的目標(biāo)，政府運(yùn)用一整套的政策工具，概括起來，仍然是激勵(lì)和強(qiáng)制兩類，即“胡蘿卜加大棒”的政策。
胡蘿卜式的措施包括諸如與工作相關(guān)的開銷補(bǔ)貼（如子女托護(hù)）、私營(yíng)部門工資補(bǔ)貼、在崗津貼等；大棒式的措施包括強(qiáng)制性的尋找工作的行為、強(qiáng)制性接受合適的就業(yè)崗位、限制福利的領(lǐng)取時(shí)間、削減或取消不遵章守規(guī)者的福利資格等。此外，還有一些促進(jìn)性措施，包括求職援助、職業(yè)指導(dǎo)咨詢以及個(gè)性化案例服務(wù)和管理等。
在OECD關(guān)于澳大利亞等10個(gè)國家社會(huì)救助制度的研究報(bào)告中，在有關(guān)促進(jìn)再就業(yè)的部分，指出這些國家的福利制度或多或少都會(huì)產(chǎn)生三種“陷阱”［4］：福利標(biāo)準(zhǔn)較高，而那些幾乎沒有工作技能的福利接受者就業(yè)的工資過低，而導(dǎo)致的情愿失業(yè)的“失業(yè)陷阱”。福利隨就業(yè)收入的增加而削減，這種削減率比任何稅率都高，因此福利接受者就業(yè)的話，會(huì)面臨70％-100％的有效邊際稅率，因而形成“貧困陷阱”。享受社會(huì)救助就可能獲得其他的福利，如房租補(bǔ)貼、能源和水的補(bǔ)貼、學(xué)校免費(fèi)餐、醫(yī)療補(bǔ)助等等，這樣，就形成了保留社會(huì)救助資格的強(qiáng)烈驅(qū)力，從而形成“依賴陷阱”。
從歷時(shí)性的角度看，積極就業(yè)的政策和實(shí)踐大多是在那些較早建立起社會(huì)保障制度的發(fā)達(dá)國家中，這些國家經(jīng)過多年的發(fā)展，社會(huì)保障制度比較完善，不少國家實(shí)施的都是普享制的福利模式。但是，這些改革后來對(duì)那些社會(huì)保障制度處于較低水平的國家也同樣產(chǎn)生了影響。比較典型的是韓國，在1999年以前，韓國的社會(huì)保障層次較低，在OECD國家中，社會(huì)保障的開支基本處于最低水平。1999年，韓國進(jìn)行社會(huì)保障制度的改革，制定《國家基本生活保障法》，主要內(nèi)容是，一方面，改變以往社會(huì)保障和社會(huì)福利的低標(biāo)準(zhǔn)，較大幅度地提高了保障金和救助金水平；另一方面，是借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，特別是美國保障制度改革的經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)就業(yè)方面的審查與促進(jìn)有勞動(dòng)能力的救助對(duì)象就業(yè)。由此看來，我們國家在完善社會(huì)救助制度方面，也可以借鑒韓國的歷史經(jīng)驗(yàn)，避免走一些彎路，從而建立起既完善又高效的社會(huì)保障制度。
四、關(guān)于促進(jìn)有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象再就業(yè)的政策建議
為了促進(jìn)有勞動(dòng)能力的低保人員再就業(yè)，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)低保制度與再就業(yè)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，對(duì)無勞動(dòng)能力的低保群體和有勞動(dòng)能力的低保群體進(jìn)行嚴(yán)格的區(qū)分，實(shí)施不同的政策，對(duì)后者應(yīng)采取“胡蘿卜加大棒”的政策，積極促進(jìn)他們?cè)倬蜆I(yè)。筆者主張：
1．?dāng)U大最低工資標(biāo)準(zhǔn)與城市低保標(biāo)準(zhǔn)之間的差距。目前我國的最低工資標(biāo)準(zhǔn)與低保標(biāo)準(zhǔn)之間的差距過小，拿差距最大的直轄市上海來說，是430元（320/750），如果算低保替代率的話，一口人家庭的替代率是42.7％，兩口人的家庭的替代率是85.3％，三口之家的替代率是128％。這樣的替代率可能只有對(duì)單身漢有去工作的動(dòng)力，而我們的調(diào)查顯示，有勞動(dòng)能力的低保戶家庭的平均規(guī)模為2.6人；對(duì)于兩口之家來講，除非是兩個(gè)成年人都能找到滿足最低工資標(biāo)準(zhǔn)的工作，否則動(dòng)力也不大；而對(duì)于三口之家來講，如果兩個(gè)人都能找到滿足最低工資標(biāo)準(zhǔn)的工作，替代率變成64％，如果考慮加上交通費(fèi)和餐費(fèi)，應(yīng)當(dāng)講，工作的吸引力并不大。并且，大多數(shù)情況下，兩個(gè)人是否都能找到滿足最低工資標(biāo)準(zhǔn)的工作是很難講的。
實(shí)際上，我們的最低工資標(biāo)準(zhǔn)是比較低的，根據(jù)筆者對(duì)前東歐社會(huì)主義國家的研究，它們目前的最低工資標(biāo)準(zhǔn)普遍是平均工資的50%-60％。根據(jù)北京統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，2005年，北京市職工平均工資為34191元，［5］月為2849.25元；而北京市2005年的最低工資標(biāo)準(zhǔn)為580元，僅為平均工資的20.36％。再如，上海的低保標(biāo)準(zhǔn)為最低工資標(biāo)準(zhǔn)的42.7％。從以上兩方面來講，最低工資標(biāo)準(zhǔn)提高的空間都很大，我們建議提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到平均工資的35％左右，同時(shí)，使低保標(biāo)準(zhǔn)為最低工資標(biāo)準(zhǔn)的1/3左右。如按照北京市2005年的平均工資水平，最低工資標(biāo)準(zhǔn)為980元左右，低保標(biāo)準(zhǔn)為300元左右。另一方面，就是實(shí)施合理的分類施保制度，相應(yīng)地可以降低低保金的替代率。
2．加強(qiáng)對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)的監(jiān)管，特別是加強(qiáng)對(duì)用人單位在遵守最低工資標(biāo)準(zhǔn)、“三險(xiǎn)”方面的監(jiān)督。大量的調(diào)查表明，企業(yè)特別是中小企業(yè)用人機(jī)制的不規(guī)范，不能給員工按照最低工資標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放報(bào)酬，事先承諾后來又不兌現(xiàn)“三險(xiǎn)一金”，也是目前許多低保對(duì)象不愿就業(yè)的主要原因之一。本來最低工資標(biāo)準(zhǔn)就不高，如果再拿不到最低工資，那么，就容易形成類似于OECD報(bào)告中指出的“失業(yè)陷阱”。再有，沒有“三險(xiǎn)”，再次失業(yè)就不能領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金，只能再次申請(qǐng)低保，這同樣會(huì)降低低保戶就業(yè)的意愿。所以，加強(qiáng)政府部門對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)的監(jiān)管極其重要，每個(gè)城市都應(yīng)當(dāng)設(shè)舉報(bào)電話，并且保持暢通；如有人舉報(bào)這方面的問題，政府有關(guān)部門就應(yīng)當(dāng)迅速進(jìn)行調(diào)查、核實(shí)，做出處理。
3．豐富培訓(xùn)內(nèi)容。歐盟在解決再就業(yè)問題時(shí)，曾經(jīng)撥出大量經(jīng)費(fèi)用于培訓(xùn)，參與培訓(xùn)項(xiàng)目的機(jī)構(gòu)包括很多大專院校，甚至一些名校（如英國倫敦經(jīng)濟(jì)學(xué)院）都參與了培訓(xùn)項(xiàng)目。最近，中央決定大力發(fā)展和投入職業(yè)教育，我們認(rèn)為，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)考慮將再就業(yè)培訓(xùn)與職業(yè)教育結(jié)合起來。
4．對(duì)于參加工作的低保戶，在計(jì)算其救助金時(shí)，應(yīng)當(dāng)給予一定比例的獎(jiǎng)勵(lì)，或者免除一定的收入額。目前，有些城市是采取獎(jiǎng)勵(lì)救助金的形式，如北京對(duì)那些再就業(yè)收入在低保標(biāo)準(zhǔn)和最低工資標(biāo)準(zhǔn)之間的低保戶，對(duì)其個(gè)人低保金的80％不計(jì)入收入。發(fā)達(dá)國家通常的做法是對(duì)這種補(bǔ)充性收入按照一定比例進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)（即不計(jì)入收入）。我們認(rèn)為，既可以按照低保金標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)（優(yōu)點(diǎn)是好操作，缺點(diǎn)是太籠統(tǒng)），也可以按照收入進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。國際上對(duì)這種補(bǔ)充性收入應(yīng)當(dāng)是多少，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)或者比率，如果我們的最終目的是反貧困，而不僅僅是減少政府福利開支。這些家庭的補(bǔ)充性收入加上福利金如仍低于貧困線，那么，所有的補(bǔ)充性收入都應(yīng)當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)給該家庭。
5．救助漸退時(shí)間應(yīng)當(dāng)適當(dāng)延長(zhǎng)。目前，實(shí)施救助漸退政策的城市，大部分的漸退時(shí)間3個(gè)月以內(nèi)。從調(diào)查中一些低保戶反映，從開始工作到低保金全部不發(fā)的三個(gè)月期限太短。因?yàn)橛行┎徽?guī)企業(yè)錄取員工之后往往在三個(gè)月后就無故辭退員工，這樣又得重新申請(qǐng)低保。而從申請(qǐng)低保到確定成為低保對(duì)象往往又需要二三個(gè)月時(shí)間審查，這期間既沒有工資，也沒有低保，生活便沒有了保障。所以，救助漸退的時(shí)間最好延長(zhǎng)為3個(gè)月以上。如法國政府規(guī)定，社會(huì)救助對(duì)象再就業(yè)時(shí)獲得是最低工資，則他/她可以繼續(xù)領(lǐng)取100％的救助金6個(gè)月，然后，再領(lǐng)取50％的救助金9個(gè)月。法國政府稱這種政策為再就業(yè)獎(jiǎng)賞。更慷慨的是愛爾蘭，長(zhǎng)期依賴福利的失業(yè)者再就業(yè)，可以享受三年的再就業(yè)獎(jiǎng)賞，第一年是75％，第二年是50％，第三年是25％。當(dāng)然，我們不必完全按照法國、愛爾蘭的做法，但是，這種觀念值得借鑒。
6．進(jìn)一步完善社會(huì)保障和社會(huì)救助制度。應(yīng)當(dāng)考慮將所有低保配套政策擴(kuò)展到邊緣群體。或者，我們也可以考慮，不根據(jù)低保戶來給予配套政策，而是按照某一收入標(biāo)準(zhǔn)來給予該政策，凡是低于該收入標(biāo)準(zhǔn)的都有權(quán)享受。比如，可以考慮將當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)的120%-130％收入范圍內(nèi)的低收入群體都列入有資格享受的群體。目前，有些城市已經(jīng)將某些配套政策擴(kuò)大應(yīng)用于邊緣群體，如廉租房政策。總而言之，是弱化配套救助政策與低保戶之間的聯(lián)系，而將其與低收入標(biāo)準(zhǔn)線（或貧困線）聯(lián)系起來。從根本上講，這方面的問題不解決，恐怕很難消除“依賴陷阱”。
7．照顧特殊群體。在發(fā)達(dá)國家中，雖然加強(qiáng)了福利接受者必須尋找工作、接受就業(yè)培訓(xùn)、接受所介紹的就業(yè)崗位，參加社區(qū)勞動(dòng)的要求，但是，對(duì)于距離退休為5年年齡以內(nèi)的人，家中有殘疾人、重癥病人、老人、5歲前兒童需要照顧的，這些責(zé)任和義務(wù)都可以免除。筆者建議，我們的規(guī)定也應(yīng)當(dāng)做出這方面的修改，因?yàn)檫@種修改是更合情合理，也更具人性化。
8．建議增加社區(qū)勞動(dòng)的時(shí)間。目前社區(qū)勞動(dòng)時(shí)間并不長(zhǎng)，北京是一個(gè)月40-80小時(shí)，有些地方是按每周一次規(guī)定，兩次不去取消。根據(jù)調(diào)查，絕大多數(shù)低保戶、非低保戶和辦保工作人員都不認(rèn)為40-80小時(shí)的時(shí)間長(zhǎng)。因此可以考慮增加社區(qū)勞動(dòng)的時(shí)間，甚至，可以考慮讓有勞動(dòng)能力的低保戶以社區(qū)勞動(dòng)換福利的做法。這方面的義務(wù)勞動(dòng)不一定只局限于本社區(qū)，也可以到一些公共場(chǎng)所中勞動(dòng)，勞動(dòng)內(nèi)容可以包括維護(hù)公共建筑、打掃城市街道、清理免費(fèi)公園等。目的主要是為了培養(yǎng)該群體的社會(huì)責(zé)任或互惠義務(wù)，也培養(yǎng)他們的勞動(dòng)能力。同樣，對(duì)于家中有殘疾人、重癥病人、老人、5歲前兒童需要照顧的低保戶，這方面的義務(wù)可以免除。
9．政府有責(zé)任盡力提供工作崗位。根據(jù)在天津的調(diào)查，能夠?yàn)榈捅Ｈ后w提供穩(wěn)定就業(yè)崗位的是政府，該市再就業(yè)人員中有1/3-1/4是由各級(jí)政府提供的公益性工作崗位，其最大優(yōu)越性是既能夠滿足最低工資標(biāo)準(zhǔn)，又有“三險(xiǎn)”。當(dāng)然，政府除了直接提供公共機(jī)構(gòu)的就業(yè)崗位外，也可以通過向雇主提供工資津貼來鼓勵(lì)企業(yè)吸納社會(huì)福利接受者。不過，從不少發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，這方面的效果并不大好。
10．建議對(duì)有勞動(dòng)能力的部分低保對(duì)象規(guī)定救助期限。規(guī)定救助期限的目的，主要是明確身體健康的福利享受者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任和履行相應(yīng)義務(wù)，避免產(chǎn)生長(zhǎng)期的福利依賴者。首先，我們可以針對(duì)那些年輕和比較年輕的低保對(duì)象，比如16-40歲（具體年齡段可以探討）之間有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象，要求他們只能連續(xù)領(lǐng)取低保金兩年，然后必須就業(yè)，如再次失業(yè)，可以重新申請(qǐng)，但是，該年齡段的低保戶累計(jì)領(lǐng)取時(shí)間不能超過五年。
11．應(yīng)當(dāng)考慮建立兩類低保政策體制。我們可以考慮學(xué)習(xí)美國和韓國的經(jīng)驗(yàn)，建立兩類有區(qū)別的低保政策體制，一類是面向“三無”群體、老年人、殘疾人、孤兒等不在勞動(dòng)年齡段或者喪失勞動(dòng)能力的人群。對(duì)這個(gè)群體沒有工作方面的要求，同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步提高救助標(biāo)準(zhǔn)。在調(diào)查中，包括人大代表、政協(xié)委員在內(nèi)的調(diào)查對(duì)象都認(rèn)為，這個(gè)群體的低保標(biāo)準(zhǔn)過低，有必要加以提高。另一類是面向勞動(dòng)年齡段并且有勞動(dòng)能力的人群。對(duì)于他們有嚴(yán)格的工作要求，低保標(biāo)準(zhǔn)也不宜提高；同時(shí)，在考慮低保配套政策在他們身上落實(shí)的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)考慮工作（包括社區(qū)服務(wù)性工作）方面的要求以及領(lǐng)取社會(huì)救助的期限等。
目前，我國的社會(huì)保障和社會(huì)救助仍然處于較低的標(biāo)準(zhǔn)，因此，在促進(jìn)再就業(yè)方面，雖然應(yīng)當(dāng)是“胡蘿卜加大棒”并用，但是，更多的應(yīng)當(dāng)是胡蘿卜，即激勵(lì)的政策；大棒應(yīng)當(dāng)相對(duì)少些。因?yàn)椋龠M(jìn)低保對(duì)象再就業(yè)的最終目的，不僅僅是增加就業(yè)人數(shù)、減少福利依賴率，而且也應(yīng)當(dāng)是消除貧困。
總而言之，只有在制度設(shè)計(jì)上真正做到讓就業(yè)“有利可圖”，使大多數(shù)低保對(duì)象在面臨就業(yè)機(jī)會(huì)時(shí)能夠清楚、明確地看到就業(yè)的益處，才有可能促進(jìn)低保對(duì)象去主動(dòng)尋求再就業(yè)。
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關(guān)鍵詞：貧困救助調(diào)查思考
貧困，一般是指?jìng)€(gè)人或家庭依靠勞動(dòng)所得和其他合法收入不能維持其基本生存需求的一種經(jīng)濟(jì)狀況。貧困問題是一個(gè)世界性難題。我國政府為有效解決城市貧困問題，建立了相應(yīng)的法律法規(guī)，形成了較為完善的社會(huì)救助體系，在反貧困方面取得了舉世矚目的成就。對(duì)于城市貧困，我國政府主要通過建立以最低生活保障制度為主的社會(huì)救助制度，來解決貧困群體的基本“生存”問題。近年來，我國城市貧困人口數(shù)量不斷增加，貧困問題已成為一個(gè)重要的社會(huì)問題，以“低保”為主的社會(huì)救助制度在實(shí)施中暴露出一些缺陷。研究當(dāng)前較為嚴(yán)峻的城鎮(zhèn)貧困問題，分析致貧原因，思考現(xiàn)行扶貧救助制度存在的問題，有助于我們進(jìn)一步完善社會(huì)救助制度，保障公民基本生活，促進(jìn)社會(huì)公平，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。
城市貧困狀況及致貧原因調(diào)查思考
城市貧困現(xiàn)狀
改革開放前，我國實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，對(duì)城鎮(zhèn)居民采取供給制度，城鎮(zhèn)居民總體生活水平雖不算太高，但較為穩(wěn)定。城鎮(zhèn)貧困人員主要是“三無人員”（無生活來源，無勞動(dòng)能力，無贍養(yǎng)人或扶養(yǎng)人），由于數(shù)量少，政府能較好地解決。改革開放后，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深入，貧困人口的數(shù)量開始逐年增多，1997年達(dá)到281萬人，2000年達(dá)到402萬人，2003年已達(dá)到2053.6萬人。過多的貧困人口，勢(shì)必對(duì)我國社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治等方面產(chǎn)生嚴(yán)重影響。一方面，由于收入差距過大，使勞動(dòng)者滋生不滿情緒，從而降低其勞動(dòng)積極性和勞動(dòng)效率；另一方面，由于貧困人口增多，收入過低，抑制了社會(huì)的有效需求，平均消費(fèi)傾向和邊際消費(fèi)傾向都會(huì)下降，富人過度儲(chǔ)蓄，而窮人消費(fèi)不足，嚴(yán)重影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；第三方面，由于貧困人員難以維持本人及家庭成員的基本生活，勢(shì)必影響勞動(dòng)力的再生產(chǎn)；第四方面，分配不均，貧富差距過大，易激化社會(huì)矛盾，引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩，影響政治穩(wěn)定。
致貧原因分析
分析城市居民致貧的原因，可以歸納在三個(gè)方面：社會(huì)原因、貧困者自身原因、自然原因。其中，社會(huì)原因是城市致貧的重要因素。
社會(huì)原因。社會(huì)原因致貧主要反映在三個(gè)方面。一方面是經(jīng)濟(jì)體制改革（尤其是國有企業(yè)改革），使下崗、失業(yè)人員大量增加，造成其收入下降，陷入經(jīng)濟(jì)困難。1987年我國城鎮(zhèn)失業(yè)人數(shù)為276.6萬人，到2001年城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)已達(dá)681萬人，每年失業(yè)人口以6.64%的速度遞增。另一方面是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，引起貧困人口增加。以紡織工業(yè)為例，紡織工業(yè)曾是我國支撐產(chǎn)業(yè)，吸納了大量人員就業(yè)。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，紡織行業(yè)有120萬職工下崗分流。由于下崗職工普遍年齡偏大、文化程度偏低、技能單一，因此再就業(yè)十分困難，收入難以維持基本生活，貧困職工數(shù)量不斷增加。第三方面是分配制度改革，增加了城市貧困人口數(shù)量。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，“按勞分配”被看成是唯一的分配原則，居民收入渠道單一，工資級(jí)差小，收入較為均等；改革開放后，實(shí)行了“按勞分配為主，多種分配形式并存”、“按勞分配和按生產(chǎn)要素分配相結(jié)合”等分配原則。分配制度的改革，極大地促進(jìn)了生產(chǎn)力的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)效率的提高，但也使城市居民收入差距進(jìn)一步拉大，貧困人口數(shù)量進(jìn)一步增多。
此外，社保制度的改革、住房制度的改革、教育制度的改革等社會(huì)變革，一定程度上也增加了城市居民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)與經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，這些也是造成城市貧困的原因。
貧困者自身原因。貧困者絕大部分文化素質(zhì)偏低，技術(shù)能力不高。據(jù)調(diào)查，在下崗人員中，初中以下文化程度占48%，初級(jí)工或沒有技術(shù)等級(jí)的人員占52.6%。在人才競(jìng)聘中，他們?nèi)狈?yōu)勢(shì)，難以找到合適的工作，收入大幅下降；貧困人員家庭一般負(fù)擔(dān)都較重。如家庭普遍人口較多，家庭成員健康狀況不良，一些家庭有危重病人、殘疾人，使家庭開支過多，負(fù)擔(dān)過重；就業(yè)觀念成舊，害怕競(jìng)爭(zhēng)，留戀傳統(tǒng)的固定工作、固定工資生活方式，遇到問題希望政府幫助解決，對(duì)工作期望值過高；特殊群體就業(yè)能力不足，如女性職工、殘疾人、大齡人等群體，由于難以找到工作，收入也成問題。
自然原因。自然原因主要是指各種自然災(zāi)害發(fā)生造成社會(huì)貧困。我國是自然災(zāi)害多發(fā)的國家，每年都有水災(zāi)、火災(zāi)、旱災(zāi)、風(fēng)雪災(zāi)等災(zāi)情發(fā)生。這些自然災(zāi)害一旦發(fā)生，將可能毀損居民的住房或其它財(cái)物，造成居民生活困難，使其暫時(shí)難以維持基本生活，形成社會(huì)貧困。
對(duì)于我國社會(huì)救助制度的調(diào)查思考
解決貧困問題，其有效手段就是由政府牽頭，通過法律保障，建立社會(huì)救助制度。我國針對(duì)城市貧困的社會(huì)救助制度主要包括最低生活保障制度、醫(yī)療救助制度、教育救助制度、住房救助制度、災(zāi)害救助制度。其中，最低生活保障制度是城市救助制度的核心，在解決當(dāng)前貧困問題方面起到了重要作用，解決了我國大量下崗失業(yè)人員基本生活問題。但同時(shí)這項(xiàng)制度在實(shí)踐中也暴露出一些問題，需要我們進(jìn)一步思考，以此進(jìn)一步完善我國社會(huì)救助制度，更好地解決我國城市貧困問題。
關(guān)于“低保”制度的調(diào)查思考
“低保”制度覆蓋范圍問題。據(jù)調(diào)查，目前未納入“低保”范圍的貧困群體主要有：部分縣級(jí)地區(qū)貧困人員，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)貧困人員，大中城市中的貧困農(nóng)民工、流動(dòng)人員、暫住人員，大中城市中未被“低保”機(jī)構(gòu)審核批準(zhǔn)的貧困人員。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國城鎮(zhèn)貧困人口中有超過50%的居民，由于種種原因未被納入“低保”范圍，其基本生活得不到保障，生活極度困難。
“低保”制度覆蓋范圍過窄，一方面是由于一些地方“低保”資金嚴(yán)重不足，沒有足夠的能力去救助所有貧困人員；另一方面是由于“低保”管理人員不夠、管理機(jī)構(gòu)不健全、管理制度不完善，沒有即時(shí)審核貧困申請(qǐng)，不能按時(shí)足額發(fā)放“低保金”；第三方面是貧困審核存在一些問題，使一些貧困人員不能享受“低保”，如一些地方不是按“實(shí)際收入”而是按“虛擬收入”確定家庭收入，一些地方規(guī)定有金銀首飾的家庭、有電視機(jī)電冰箱的家庭、居委會(huì)反映經(jīng)常吃葷的家庭，均不屬“低保”對(duì)象，一些地方把居民的安置費(fèi)、搬遷費(fèi)、撫恤金等也計(jì)入收入，這些審核標(biāo)準(zhǔn)和觀念，使一些貧困人員不能得到“低保”制度的保障。
“低保”制度的管理問題。管理機(jī)構(gòu)不夠健全，管理人員數(shù)量不足。“低保”制度的實(shí)施，主要由各地的民政部門組織，最終由街道辦事處社會(huì)保障所來完成。目前，部分地區(qū)社會(huì)保障所還未建立，一些地區(qū)社會(huì)保障所僅配備兩名“低保”專職人員，要負(fù)責(zé)轄區(qū)數(shù)百人的貧困申請(qǐng)、審核，“低保”金的發(fā)放、監(jiān)督等工作，很難將工作做細(xì)做好。許多“低保”申請(qǐng)長(zhǎng)期得不到批復(fù)，部分人員隱瞞收入、虛報(bào)假報(bào)家庭情況，管理人員難以有效監(jiān)督核定。
“低保”標(biāo)準(zhǔn)不夠合理。一方面，各地主要根據(jù)當(dāng)?shù)鼐S持居民最低生活需要來確定“低保”標(biāo)準(zhǔn)，“低保金”過低。沒有從“相對(duì)貧困”角度，從社會(huì)進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度，確定合理的“低保”標(biāo)準(zhǔn)，以此改善貧困家庭生活，縮小貧富懸殊，提高社會(huì)整體生活水平。另一方面，貧困家庭收入發(fā)展了變化，“低保”標(biāo)準(zhǔn)難以隨之做出及時(shí)調(diào)整。其原因在于，一些貧困家庭隱瞞就業(yè)情況及收入情況，其所在工作單位也幫助員工開虛假收入證明，社保人員難以深入調(diào)查取證。第三方面，對(duì)于有勞動(dòng)能力、無勞動(dòng)能力，有特殊困難家庭、無特殊困難家庭，沒有實(shí)行差別“低保”救助，而是按貧困家庭人均收入多少及家庭人口數(shù)量來發(fā)放“低保”金。目前，一些地方對(duì)有勞動(dòng)能力，有一定收入（或隱型收入）的貧困人員實(shí)行了差別救助，在“低保”待遇標(biāo)準(zhǔn)、“低保”享受時(shí)間長(zhǎng)短等方面與特殊貧困群體有所不同，對(duì)特殊貧困家庭，如家有危重病人、有殘疾人，家庭人口數(shù)量較多等這樣的家庭，適當(dāng)調(diào)高“低保”標(biāo)準(zhǔn)。
“低保”制度的公平與效率問題。如何讓有限的救助資金產(chǎn)生最大限度的社會(huì)效益，如何讓真正需要救助的家庭得到社會(huì)救助，如何讓“低保”制度既能達(dá)到救助貧困的目的，也可起到鼓勵(lì)勞動(dòng)就業(yè)的作用，這些問題也需要我們進(jìn)一步思考。
我國現(xiàn)行“低保”制度規(guī)定，低保金的發(fā)放實(shí)行收入差額補(bǔ)助制度，貧困人員如有部分收入，則“低保”金發(fā)放時(shí)，將從“低保”標(biāo)準(zhǔn)中扣減其收入部分。這樣的規(guī)定，不利于促進(jìn)勞動(dòng)就業(yè)，不利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
我國現(xiàn)行“低保”制度還規(guī)定，享受“低保”的家庭，還可以享受廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、醫(yī)療救助、教育減免、創(chuàng)業(yè)稅收及信貸優(yōu)惠，而接近貧困線的“準(zhǔn)貧困”居民，既不能享受“低保”，也不能享受其它救助，這對(duì)于低收入者很不公平。他們收入不高，又得不到相應(yīng)救助，生活容易陷入貧困。
關(guān)于其它社會(huì)救助制度的調(diào)查思考
災(zāi)害救助制度。我國災(zāi)害救助制度主要由民政部門組織實(shí)施，由民政部門提供災(zāi)民吃、穿、住等基本保障，以解決其暫時(shí)生活困難。
分析我國災(zāi)害救助制度，主要存在缺乏法律保障，災(zāi)害救助能力（如快速反應(yīng)能力、綜合協(xié)調(diào)能力、物資保障能力、疫情控制能力）不足，災(zāi)害監(jiān)測(cè)和災(zāi)情信息管理不夠健全，抗災(zāi)救災(zāi)綜合協(xié)調(diào)能力欠缺等問題。當(dāng)前，我們應(yīng)建立省、市、縣各級(jí)救災(zāi)信息網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)，應(yīng)加強(qiáng)民政、水利、氣象、統(tǒng)計(jì)等部門的協(xié)調(diào)配合，建立災(zāi)情定期會(huì)商制度，完善24小時(shí)災(zāi)情監(jiān)測(cè)機(jī)制，建立和完善救災(zāi)應(yīng)急預(yù)案體系，建立救災(zāi)物資的保障和供應(yīng)工作機(jī)制，確保災(zāi)害發(fā)生后各類救災(zāi)物資調(diào)運(yùn)渠道暢通，24小時(shí)內(nèi)調(diào)運(yùn)到位。
住房保障制度。針對(duì)貧困階層的住房保障，政府實(shí)行了住房公積金制度、廉租房制度、經(jīng)濟(jì)適用房制度，以此解決貧困家庭住房問題。在實(shí)踐中，存在著如下幾個(gè)問題，應(yīng)當(dāng)引起我們的思考。
經(jīng)濟(jì)適用住房?jī)r(jià)格偏高，貧困人員很難買得起，一些地方政府修建的經(jīng)濟(jì)適用房實(shí)際上是被其它人員以各種方式買走。由于經(jīng)濟(jì)適用房制度在實(shí)行中種種弊端的存在，這一制度將逐步被廢除。
廉租房過少。許多貧困無房家庭，自己又買不起經(jīng)濟(jì)適用房，只得提出廉租住房申請(qǐng)。但由于房源少，申請(qǐng)后要等多年才有望解決，一些申請(qǐng)甚至等到最終都拿不到廉租住房。
優(yōu)惠政策不到位。如首付比例過高，稅費(fèi)未得到減免優(yōu)惠，信貸手續(xù)繁雜，利率得不到優(yōu)惠等。當(dāng)前，一些地方對(duì)貧困家庭購買解困房，規(guī)定首付比例可以低至“一成”，在申請(qǐng)審核、貸款利息、稅費(fèi)減免等方面都給予方便或優(yōu)惠，較好地解決了貧困家庭住房問題。
據(jù)調(diào)查，目前有超過150萬個(gè)貧困家庭缺房，有35萬個(gè)貧困家庭人均建筑面積在8平方米以下，貧困居民中有25%的家庭靠借款購房。如首付過高，購房還款負(fù)擔(dān)過重，他們?nèi)詴?huì)繼續(xù)陷在貧困生活中。
一、完善低保運(yùn)行機(jī)制
（一）提高城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)。隨著我市城鎮(zhèn)職工最低工資標(biāo)準(zhǔn)的提高，按有關(guān)政策規(guī)定，決定從今年1月1日起我市城鎮(zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)從每人每月300元提高到340元，農(nóng)村低保從210元提高到240元，并實(shí)行差額救助。
（二）健全完善三級(jí)社救體系。健全市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）三級(jí)低保管理網(wǎng)絡(luò)，成立救助服務(wù)中心，保證人員、經(jīng)費(fèi)、制度到位。在審批和定期檢查工作中，嚴(yán)格按照《*省最低生活保障家庭收入核定辦法（試行）》的要求進(jìn)行。強(qiáng)化鎮(zhèn)、村兩級(jí)評(píng)議小組和聯(lián)絡(luò)員工作責(zé)任，認(rèn)真搞好調(diào)查摸底，規(guī)范救助行為，建立定期走訪制度。低保家庭人員變動(dòng)、收入變化等情況，要及時(shí)調(diào)整，做到“應(yīng)保盡保”“應(yīng)退盡退”的動(dòng)態(tài)管理，對(duì)不符合低保條件的對(duì)象，堅(jiān)決給予清退，確保政策落到實(shí)處。
（三）擴(kuò)大困難群眾救助面。進(jìn)一步做好臨時(shí)救助、醫(yī)療救助等救助工作，把困難救助范圍由低保標(biāo)準(zhǔn)120％以內(nèi)擴(kuò)大到150％以內(nèi)的家庭。讓低保標(biāo)準(zhǔn)150%以內(nèi)的重度殘疾人全額享受低保金。
二、提高醫(yī)療救助力度
（一）增加醫(yī)療救助籌資額度。市財(cái)政決定從今年1月1日起，籌資標(biāo)準(zhǔn)從原來的每人每年6元提高到7元。
（二）低保、困難家庭繼續(xù)實(shí)行零起點(diǎn)醫(yī)療救助。救助對(duì)象每人每年累計(jì)醫(yī)療救助最高額度不超過3.5萬元的標(biāo)準(zhǔn)保持不變。
美國―最不像“窮人”的低保戶生活
美國人似乎不習(xí)慣“低保戶”這個(gè)詞，他們通常叫“窮人”，也就是生活在貧困線以下的人。總之，甭管是“低保戶”還是“窮人”，他們的含義大同小異，說的都是比較窮困的人。那么，對(duì)于這些“低保戶”都有哪些基本生活保障呢？概括起來，主要有以下幾點(diǎn)：
首先，衣食要有保障。解決美國窮人的最低生活保障問題，第一位的當(dāng)然是解決吃飯問題，保證不能餓死人。在美國，符合低收入標(biāo)準(zhǔn)的美國公民或永久居民（持綠卡者），可以向政府申請(qǐng)食品券（Food Stamps）。這種食品券就像一張不可透支的銀行卡，政府每月把錢打入卡里，持卡者只能在商店購買面包、水果、蔬菜、肉類、魚類、奶類等食品，而不能用于煙酒等其他生活用品的消費(fèi)。
另外，美國的非政府組織（NGO）也比較發(fā)達(dá)，他們會(huì)為窮人提供幫助。比如，哥倫比亞市有一個(gè)專門為窮人提供免費(fèi)食品的民間組織――“食物銀行（Food Bank）”，設(shè)有以教會(huì)為依托的點(diǎn)，便于窮人就近領(lǐng)取食品。在這些食品發(fā)放點(diǎn)里，除面包之外的其他食品都是按家庭人口限量供應(yīng)，每個(gè)家庭每月只能領(lǐng)取一次。面包則可以無限量領(lǐng)取，有了隨時(shí)可取的面包，至少可以保證餓不死人了。這些免費(fèi)食品大部分是食品店或生產(chǎn)廠家捐獻(xiàn)的，也有個(gè)人送來的。那些即將過期的蔬菜、水果，在超市不好賣了，老板就會(huì)主動(dòng)打電話給“食物銀行”，讓他們開車來拉走。美國一般的城鎮(zhèn)都有舊衣物捐贈(zèng)中心，低收入者憑有關(guān)證件可以到那里免費(fèi)領(lǐng)取。在一些低收入者食品供應(yīng)點(diǎn)外面，往往也有一個(gè)放著舊衣服的筐子，人們也可把舊衣服捐獻(xiàn)到這里，集中到一起，那些需要的窮人可以隨便拿。
其次，住宿要有保障。有相當(dāng)多的美國窮人沒有自己的房產(chǎn)，甚至有人無家可歸。為此，美國政府花巨資為這部分人提供廉租房。低收入者均可提出申請(qǐng)，一旦獲準(zhǔn)，不僅房租大大低于市價(jià)，而且只需繳納不超過家庭收入30%的租金，差額部分可憑住房券向政府兌取現(xiàn)金。有些窮人覺得租住在公寓樓不舒服，如果想自己買房子，也可以享受政府提供的各種購房?jī)?yōu)惠，比如可申請(qǐng)抵押信貸證書，10年內(nèi)享受個(gè)人所得稅的抵免。凡有能力支付月供款，但無力支付首付款的美國家庭，均可申請(qǐng)低收入家庭特別資助，政府將為他們交首付款和辦理房屋過戶手續(xù)的有關(guān)費(fèi)用。廉租房的申請(qǐng)往往需要一個(gè)過程，“排隊(duì)”是免不了的，不可能“立等可住”。
再次，醫(yī)療也要有保障。在美，看病非常昂貴，住院一天的費(fèi)用大約等于一個(gè)普通工人一個(gè)月的收入。但是，對(duì)于窮人來說，反而不用太擔(dān)心，因?yàn)樗麄兛梢韵蛘暾?qǐng)免費(fèi)的醫(yī)療保險(xiǎn)。即便沒有免費(fèi)醫(yī)療保險(xiǎn)，有急病也盡管上醫(yī)院看，醫(yī)院會(huì)先看病后再寄賬單。即便交不起高額的醫(yī)療費(fèi)，還可以和醫(yī)院討價(jià)還價(jià)或申請(qǐng)緩交。
英國―典型福利國家型社會(huì)救助
過去，英國失業(yè)人口平均每周可領(lǐng)到65英鎊（約合650元人民幣）的補(bǔ)貼。英國還曾經(jīng)出臺(tái)強(qiáng)制性勞動(dòng)法案，要求失業(yè)人員從事“超級(jí)低薪資”的掃街、澆花等工作，以此督促他們積極尋找工作。不過，從目前英國社會(huì)救助的情況來看，并沒有公益勞動(dòng)等勞動(dòng)形式的出現(xiàn)。
英國屬于典型的福利國家型社會(huì)救助，早在1601年的《濟(jì)貧法》中，英國就將社會(huì)救助作為一項(xiàng)公民權(quán)利保留至今，現(xiàn)在稱其為貧困收入支持，其中包含低收入家庭救助、老齡救助、兒童救助、殘疾救助、失業(yè)救助以及免費(fèi)疾病救助等，這些項(xiàng)目帶有很強(qiáng)的福利性。英國對(duì)社會(huì)的救助資金基本上由政府通過稅收來承擔(dān)，不采取個(gè)人集資形式。
之后的《補(bǔ)充救助法》規(guī)定，凡是16歲以上的英國公民收入來源不能滿足最低生活需要者，也可以申請(qǐng)社會(huì)救助。目前，英國將本國的相對(duì)貧困線設(shè)置為平均收入的60%，但由于目前社會(huì)保障的剛性增加，決定了社會(huì)保障支出的不斷增大，令英國財(cái)政部門不堪重負(fù)。近些年，英國調(diào)整社保政策，以緩解福利剛性給國家和社會(huì)帶來的壓力，但并沒有提到任何接受低保的英國公民需要付出公益勞動(dòng)或其他勞動(dòng)形式的情況。
作為最早出現(xiàn)資本主義原始積累的國家，英國的勞動(dòng)法歷史悠久，且頗具特色。世界上最早的“勞動(dòng)法規(guī)”是英王愛德華三世于1349年頒布的。但當(dāng)時(shí)的背景是以國家強(qiáng)制的方式迫使失去土地的農(nóng)民與早期的資本家建立雇傭關(guān)系，并且規(guī)定最低工時(shí)和最高工資，以便強(qiáng)化剝削。現(xiàn)代英國實(shí)施的《勞動(dòng)法》源于歐盟立法，但和歐洲其他國家有所不同。簡(jiǎn)單而言，英國法律重視雇主與員工之間附帶法定權(quán)利的個(gè)人協(xié)議，而很多歐盟國家在雇傭關(guān)系上，是由行業(yè)集體協(xié)議來調(diào)整的。
目前，英國的工會(huì)生存壓力很大，對(duì)于法國人抗議勞動(dòng)法改革的關(guān)注和同情相對(duì)不多。英國輿論認(rèn)為，勞動(dòng)法改革應(yīng)幫助企業(yè)形成健康的企業(yè)文化，同時(shí)解決因年齡、性別等問題帶來的勞動(dòng)歧視現(xiàn)象。來自倫敦Addleshaw Goddard律師事務(wù)所的律師派克表示，企業(yè)都希望勞動(dòng)法改革能對(duì)自己有利。而改革不光是針對(duì)普通的雇用者，也針對(duì)高管。派克舉例說：“‘董事會(huì)需要注入新鮮血液’的話你已經(jīng)聽了多少次了？但如果一家公司想開除一名表現(xiàn)不佳的企業(yè)高管，該高管就會(huì)用年齡歧視等借口對(duì)公司進(jìn)行回?fù)簦罱K撈到一筆豐厚的解雇金。” 他說，這樣的例子在歐洲企業(yè)時(shí)有耳聞，而它帶來的就是貪婪，導(dǎo)致懶惰思想在社會(huì)各勞動(dòng)階層蔓延。
英國近年來也對(duì)《勞動(dòng)法》有所調(diào)整。2011年，英國政府出臺(tái)一項(xiàng)新決定――工作表現(xiàn)不佳的“懶雇員”將失去以“不公平解雇”名義狀告雇主的權(quán)利。在政府看來，如果要振興英國的經(jīng)濟(jì)，就必須允許雇主裁減混日子的雇員，只有改革才能使雇主雇用更有能力的人，從而提高公司效率和競(jìng)爭(zhēng)力。英國商會(huì)一名負(fù)責(zé)人說，雇主經(jīng)營(yíng)一家企業(yè)，總想雇用最能干的人，但現(xiàn)實(shí)往往與此相反。2012年，英國為進(jìn)一步推動(dòng)社會(huì)從業(yè)者積極工作，避免雇用容易解雇難，同時(shí)實(shí)現(xiàn)良性競(jìng)爭(zhēng)的目的，再次推出新勞動(dòng)法規(guī)，雇用少于10名員工的英國雇主，可以通過簡(jiǎn)單及低成本的方式解雇表現(xiàn)不佳的員工。
德國―哈爾茨第四階段就業(yè)改革方案
德國有一個(gè)非常著名的社會(huì)救助方案“哈爾茨四”，全稱是哈爾茨第四階段就業(yè)改革方案，由前總理施羅德制定推出，該方案很大程度上減輕了德國龐大的社會(huì)福利開支負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)了德國在世界上的競(jìng)爭(zhēng)力。“哈爾茨四”方案的最大亮點(diǎn)就是領(lǐng)取救濟(jì)金的人，不再是閑在家里。而這一方案的推行大大降低了德國的失業(yè)率。所謂的“哈爾茨四”方案，就是把以前的純社會(huì)救濟(jì)與失業(yè)金等進(jìn)行整合，主要針對(duì)長(zhǎng)期失業(yè)者。一個(gè)最大亮點(diǎn)就是領(lǐng)取救濟(jì)金的人不再閑在家里，而是必須服從福利部門和勞動(dòng)部門給予的工作，通常情況下都是一些零工，不一定與自己專業(yè)或原有職業(yè)相關(guān)。比如你原來是個(gè)工程師，現(xiàn)在安排你去送報(bào)紙或做清掃工作，你也必須得去。
也就是說，領(lǐng)取救濟(jì)金的人有接受德國勞動(dòng)局安排的工作或職業(yè)培訓(xùn)的義務(wù)，如果沒有充足理由拒絕的話，將面臨減少救濟(jì)金的處罰。第一次拒絕減少30%，第二次60%，第三次救濟(jì)金就會(huì)全部被取消。此外，根據(jù)個(gè)人狀況，如有無家庭和子女等，還可以領(lǐng)取住房、育兒教育等其他方面的補(bǔ)助。“哈爾茨四”的推行大大降低了德國失業(yè)率，使很多待在家里等工作的人不得不接受相關(guān)部門指派的工作，不管你喜歡與否。
法國2016年一季度失業(yè)率為9.9%，接近歐元區(qū)國家10.2%的平均失業(yè)率。從數(shù)據(jù)看，德國無疑是歐洲再就業(yè)的典范。歐盟統(tǒng)計(jì)局的最新統(tǒng)計(jì)顯示，德國2016年一季度失業(yè)率僅為4.2%，為歐元區(qū)最低。德國《焦點(diǎn)》周刊說，德國用十幾年的勞動(dòng)法改革鑄就“就業(yè)奇跡”。
本世紀(jì)初，德國失業(yè)率曾高達(dá)13%，被稱為“歐洲病夫”。時(shí)任總理施羅德2002年委托大眾汽車董事哈爾茨進(jìn)行勞動(dòng)法和福利系統(tǒng)改革。2003年3月，德國公布顯示改革方向的“2010議程”，開始推動(dòng)被稱為“哈爾茨改革”的一系列改革。比如設(shè)立介紹工作的人才服務(wù)機(jī)構(gòu)，幫助中老年獲得最低限度的工作。目前，德國有近800萬人進(jìn)行“迷你工作”。51歲的勞拉在法蘭克福一家外貿(mào)企業(yè)擔(dān)任會(huì)計(jì)助理。她每周僅上3個(gè)半天班，可根據(jù)自己的情況調(diào)整時(shí)間。每月，她獲得的工資上限為450歐元。而對(duì)于那些長(zhǎng)期領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金的人，德國要求他們做“每小時(shí)工資1歐元的工作”，即收入很少的公益性工作。如去公園修剪樹枝，在社區(qū)活動(dòng)中心的車間里干活，在老人院給高齡老人讀小說等。
農(nóng)村社會(huì)保障制度的內(nèi)容
社會(huì)保障制度體系包括三部分，即農(nóng)村最低生活保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型合作醫(yī)療制度。其中，農(nóng)村社會(huì)保障制度的最底層為農(nóng)村貧困居民日常生活提供了有力保障，即農(nóng)村最低生活保障制度。該制度從規(guī)范性、可操作性的角度，繼承、發(fā)展并改善了農(nóng)村特困救助制度，旨在為農(nóng)村提供人口提供基本生活保障。
二、對(duì)某市農(nóng)村低保制度執(zhí)行情況的調(diào)查
（一）農(nóng)村低保監(jiān)督機(jī)制薄弱
某市民政局頒布了《家庭收入測(cè)算辦法》，隨后人民政府下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)的通知》，從政策的角度明確規(guī)定了農(nóng)村低保的操作流程，但是其可操作性差，沒有形成完善的監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制，如：內(nèi)容調(diào)查手段、證明材料內(nèi)容、檔案管理、低保金發(fā)放時(shí)間和領(lǐng)取方等，規(guī)定的隨意性較強(qiáng)，許多內(nèi)容不夠全面、準(zhǔn)確。《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)的通知》并沒有涉及監(jiān)督、約束低保審批機(jī)關(guān)和基層組織的具體內(nèi)容，只對(duì)信息的公正、公開和透明進(jìn)行了明確的規(guī)定。
（二）農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)失真
目前，家庭收入的確定低保對(duì)象的唯一標(biāo)準(zhǔn)，但是，未知性、不穩(wěn)定性、多樣性和復(fù)雜性是農(nóng)村家庭收入的主要特點(diǎn)，這為家庭收入的準(zhǔn)確核算增加了難度，阻礙了農(nóng)村低保工作的順利開展。相關(guān)調(diào)查結(jié)果表明，除了農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖等主導(dǎo)性收入以外、村集體補(bǔ)助金、政府臨時(shí)性補(bǔ)貼和低保金、親友資助、務(wù)工收入等，都屬于農(nóng)村家庭收入。此外，除上述收入以外，還包括10.5%的其他收入。多樣化、不確定性的家庭收入來源，為準(zhǔn)確核算家庭收入增添了阻礙。同時(shí)，大部分農(nóng)村家庭以農(nóng)業(yè)收入為主，具有明顯的多樣性，核算家庭收入的難度和復(fù)雜性較高。此外，不穩(wěn)定和不確定的農(nóng)村家庭收入，增加了核算的難度。
（三）農(nóng)村低保執(zhí)行機(jī)構(gòu)及工作人員效率低
各級(jí)民政部門是常德市農(nóng)村“低保”政策的主要執(zhí)行機(jī)構(gòu)，然而，在民政局內(nèi)部，無法實(shí)現(xiàn)上下對(duì)接和協(xié)調(diào)組織具體分工。例如：農(nóng)村“低保”政策，既有由社會(huì)救濟(jì)局監(jiān)管的民政局部門，也有專門設(shè)立“低保”中心的民政局部門。此外，受鄉(xiāng)土文化、有限資源、治理水平等因素的影響，不僅在村級(jí)組織中存在低保資源的變異，農(nóng)村低保制度的變異還體現(xiàn)在共同推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩級(jí)組織的活動(dòng)中。在確定低保對(duì)象時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩級(jí)在共同執(zhí)行的模式下，達(dá)成一致共識(shí)，其微妙的內(nèi)在關(guān)聯(lián)與低保對(duì)象的確定密不可分。
（四）農(nóng)村低保保障方式簡(jiǎn)單
相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，某市主要采取村委領(lǐng)取低保金的方式，因?yàn)樨毨мr(nóng)村大多分散居住在山區(qū)，這種方式保證了安全、可靠的發(fā)放資金。此外，還有12.5%的低保金由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)放，憑低保證領(lǐng)取，適用于與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府較近的家庭。但是，大部分貧困用戶處于交通不便利的偏遠(yuǎn)地區(qū)，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府距離較遠(yuǎn)；只有少數(shù)低保戶與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府距離較近。因此，這種領(lǐng)取低保金的方法并不是十分合理。
三、地方政府完善農(nóng)村低保政策執(zhí)行的對(duì)策
（一）建立科學(xué)高效的農(nóng)村低保監(jiān)督機(jī)制
完善的農(nóng)村低保監(jiān)督機(jī)制應(yīng)包括行政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。行政監(jiān)督機(jī)制方面，各級(jí)民政部門應(yīng)確定符合本地區(qū)的政策和方針，逐步建立監(jiān)督管理網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村“低保”基金財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)制度執(zhí)行情況的監(jiān)督，檢查“低保”資金的發(fā)放情況，保障低保制度的公正公平。審計(jì)監(jiān)督方面，重點(diǎn)是監(jiān)督相關(guān)部門是否及時(shí)、足額地支付農(nóng)村低保金，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村低保基金的管理和運(yùn)營(yíng)安全性和有效性的監(jiān)督。社會(huì)監(jiān)督方面，可以通過設(shè)立諸如村委會(huì)及村民代表等機(jī)構(gòu)來監(jiān)督低保制度的實(shí)施情況，同時(shí)加大新聞媒體的輿論監(jiān)督作用，進(jìn)而通過社會(huì)的力量來逐步完善農(nóng)村“低保”制度。
（二）嚴(yán)格核定低保對(duì)象，科學(xué)建立低保標(biāo)準(zhǔn)
在管理“低保”人群的收入情況方面，不僅要根據(jù)靜態(tài)的事實(shí)數(shù)據(jù)，而且還要依靠動(dòng)態(tài)的實(shí)時(shí)監(jiān)控。在對(duì)通過初審的申請(qǐng)者進(jìn)行復(fù)審的時(shí)候，應(yīng)該關(guān)注街坊鄰居對(duì)此的看法。具體來看，主要分為兩方面，其一是推選出部分村民作為評(píng)選代表，對(duì)申請(qǐng)者的情況發(fā)表意見；其二是即時(shí)的公布獲得“低保”資格審查的名單，以便體現(xiàn)審查工作的公正和公開性。另外，對(duì)于申請(qǐng)者的資格審查條件也并非一成不變的，在具體的情況中可以做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。在確定最低生活標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)根據(jù)保障對(duì)象的日常生活水平和家庭結(jié)構(gòu)制定出不同的保障標(biāo)準(zhǔn)。這種分層次的“低保”標(biāo)準(zhǔn)，不僅體現(xiàn)出了制度的靈活性，還在一定程度上提高了“低保”制度的有效性。
（三）提升農(nóng)村低保執(zhí)行機(jī)構(gòu)及工作人員工作效率
為了全面提高農(nóng)村低保管理服務(wù)水平，各地區(qū)應(yīng)該加強(qiáng)農(nóng)村低保管理工作，這主要包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：通過各種規(guī)范化建設(shè)活動(dòng)，逐步完善“低保”政策；健全“低保”操作規(guī)范，及時(shí)公開“低保”信息；建立部、省、地市三級(jí)社會(huì)救助數(shù)據(jù)中心；逐步完善農(nóng)村社會(huì)救助信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)；逐步規(guī)范全國統(tǒng)一的社會(huì)救助信息應(yīng)用系統(tǒng)。同時(shí)，政府相關(guān)部門應(yīng)分層次的對(duì)工作人員進(jìn)行在崗培訓(xùn)，對(duì)工作人員的進(jìn)入渠道進(jìn)行嚴(yán)格的審核，把與“低保”相似的工作合并起來，逐步實(shí)現(xiàn)同類型工作的合并歸類。
（四）豐富保障方式的多樣性
一、基本情況
二、主要做法
1、強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)。脫貧攻堅(jiān)工程是各級(jí)黨委、政府推動(dòng)科學(xué)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)和諧的重要舉措，圍繞原xx區(qū)2008年在全市率先全面脫貧的工作目標(biāo)，區(qū)委、區(qū)政府召開了全區(qū)脫貧攻堅(jiān)工作動(dòng)員大會(huì)，明確各鎮(zhèn)（涉農(nóng)街道）黨（工）委、政府（辦事處）是本地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的責(zé)任主體，黨政主要負(fù)責(zé)同志為“第一責(zé)任人”，并通過多種形式廣泛宣傳發(fā)動(dòng)，真正做到領(lǐng)導(dǎo)到位、認(rèn)識(shí)到位。為了確保脫貧攻堅(jiān)工程有序推進(jìn)，成立了由分管書記任組長(zhǎng)、分管區(qū)長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，25個(gè)部門、單位分管負(fù)責(zé)人為成員的區(qū)扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并下設(shè)辦公室，具體負(fù)責(zé)全區(qū)脫貧攻堅(jiān)工作的統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)和督查考核。同時(shí)，出臺(tái)了《區(qū)委、區(qū)政府關(guān)于組織實(shí)施脫貧攻堅(jiān)工程的意見》，作為全區(qū)脫貧攻堅(jiān)工作的指導(dǎo)性文件。
2、明確工作責(zé)任，建好基礎(chǔ)臺(tái)帳。脫貧攻堅(jiān)工作必須以詳實(shí)準(zhǔn)確的臺(tái)帳資料為依據(jù)，具體工作中，農(nóng)經(jīng)、統(tǒng)計(jì)、民政等部門責(zé)任明確、通力協(xié)作、把好“三關(guān)”，高質(zhì)高效的完成了去年初貧困戶建檔立卡和年底脫貧攻堅(jiān)考核臺(tái)帳填報(bào)工作。一是把好業(yè)務(wù)培訓(xùn)關(guān)。區(qū)委農(nóng)工辦、區(qū)統(tǒng)計(jì)局3次聯(lián)合舉辦貧困戶建檔立卡及脫貧攻堅(jiān)考核業(yè)務(wù)培訓(xùn)班，共計(jì)培訓(xùn)150余人次，組織基層業(yè)務(wù)人員認(rèn)真學(xué)習(xí)相關(guān)文件，并就工作中的主要做法和關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行了有重點(diǎn)、有目的的專題培訓(xùn)。通過培訓(xùn)，切實(shí)提高業(yè)務(wù)人員工作水平，提升工作質(zhì)量。二是把好入戶調(diào)查關(guān)。入戶調(diào)查是數(shù)據(jù)情況詳實(shí)可靠的關(guān)鍵，為此，各鎮(zhèn)（街）農(nóng)經(jīng)、統(tǒng)計(jì)、民政部門和村組干部組成調(diào)查小組，逐戶調(diào)查，首先通過一整套的輔助調(diào)查表，逐項(xiàng)統(tǒng)計(jì)有關(guān)數(shù)據(jù)，然后按照臺(tái)帳要求匯總填寫，最終請(qǐng)戶主簽字確認(rèn)。三是把好匯總審核關(guān)。根據(jù)分工，統(tǒng)計(jì)部門具體負(fù)責(zé)臺(tái)帳資料的匯總審核，統(tǒng)計(jì)人員充分發(fā)揚(yáng)細(xì)心、耐心的工作作風(fēng)，認(rèn)真匯總、嚴(yán)格審核，率先在《泰州日?qǐng)?bào)》發(fā)表了《xx區(qū)農(nóng)村絕對(duì)貧困人口監(jiān)測(cè)報(bào)告》，脫貧攻堅(jiān)考核臺(tái)帳也已按上級(jí)要求及時(shí)上報(bào)。
三、下一步工作打算
脫貧攻堅(jiān)工程不是一次短期的行動(dòng)，而是一項(xiàng)長(zhǎng)期的工作，2008年，雖然我區(qū)采取資金補(bǔ)差的方式確保了脫貧目標(biāo)的如期實(shí)現(xiàn)，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，這也只是權(quán)宜之策，下階段，我們將把工作重心下移，制定幫扶措施，完善社會(huì)救助機(jī)制，大力開展開發(fā)式扶貧，落實(shí)幫扶單位，由區(qū)四套班子領(lǐng)導(dǎo)掛鉤經(jīng)濟(jì)薄弱村，政府部門、重點(diǎn)企業(yè)結(jié)對(duì)農(nóng)村貧困戶，開展“一對(duì)一”幫扶。確保蘇陳、罡楊兩鎮(zhèn)2012年全部脫貧，全區(qū)不再出現(xiàn)新增貧困戶，切實(shí)將這項(xiàng)工作抓好抓實(shí)抓出成效。
1、大力開展開發(fā)式扶貧。對(duì)于有勞動(dòng)能力的貧困農(nóng)戶，要大力開展開發(fā)式扶貧。一是發(fā)展高效農(nóng)業(yè)。幫助貧困農(nóng)戶發(fā)展設(shè)施栽培和畜禽養(yǎng)殖。對(duì)特別貧困的農(nóng)戶，可由財(cái)政、村集體經(jīng)濟(jì)組織或幫扶單位投資建設(shè)設(shè)施大棚和養(yǎng)殖棚舍，零租金或低租金提供給貧困農(nóng)戶使用。項(xiàng)目建設(shè)所需資金可通過財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、小額貸款、村企合作等多渠道幫助解決。組織科技人員與貧困農(nóng)戶結(jié)對(duì)幫扶，幫助發(fā)展高效農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)增收脫貧。二是加強(qiáng)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。對(duì)有意愿參加技能培訓(xùn)的農(nóng)村貧困勞動(dòng)力實(shí)行全免費(fèi)的“五包”技能培訓(xùn)就業(yè)政策，補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)納入?yún)^(qū)財(cái)政預(yù)算。3年內(nèi)，確保有勞動(dòng)能力、有致富愿望的貧困農(nóng)戶至少有1人實(shí)現(xiàn)非農(nóng)穩(wěn)定就業(yè)。對(duì)農(nóng)村“零轉(zhuǎn)移家庭
”貧困農(nóng)戶的特殊困難勞動(dòng)力，可由政府購買公益性崗位，幫助其實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)。鼓勵(lì)有條件的農(nóng)民通過興辦農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)和勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，為貧困農(nóng)戶勞動(dòng)力提供就近就地轉(zhuǎn)移就業(yè)崗位。三是發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。通過資源承包、資產(chǎn)出租等多種形式，增加村級(jí)發(fā)包收入；積極發(fā)展土地股份合作，規(guī)范實(shí)行土地流轉(zhuǎn)，增加村集體土地收入；支持有條件的村大力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，增加村級(jí)經(jīng)營(yíng)收入。通過集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大，吸納本地貧困戶勞動(dòng)力就業(yè)，增強(qiáng)村集體對(duì)農(nóng)戶增收的服務(wù)和帶動(dòng)功能。同時(shí)，鼓勵(lì)工商企業(yè)參與村企掛鉤幫扶，支持幫助經(jīng)濟(jì)薄弱村發(fā)展經(jīng)濟(jì)、擴(kuò)大貧困戶勞動(dòng)力就業(yè)、改善生產(chǎn)生活條件。
2、完善社會(huì)救助保障機(jī)制。對(duì)于無勞動(dòng)能力的貧困戶，要通過健全社會(huì)保障、強(qiáng)化社會(huì)救助，幫助貧困戶實(shí)現(xiàn)脫貧。一是健全社會(huì)保障。2009年，原xx區(qū)各鎮(zhèn)（街）農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)將提高到2500元以上，蘇陳、罡楊兩鎮(zhèn)也將逐步將農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)將提高到2500元以上。新型合作醫(yī)療將覆蓋到全部貧困農(nóng)戶，人均籌資標(biāo)準(zhǔn)逐步提高，看病報(bào)銷比例也相應(yīng)提高。擴(kuò)大貧困農(nóng)戶的養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面。醫(yī)保、養(yǎng)老保險(xiǎn)中個(gè)人繳費(fèi)部分，凡是貧困農(nóng)戶無力繳納的，由扶貧基金、財(cái)政資金或幫扶部門解決。二是強(qiáng)化社會(huì)救助。對(duì)符合醫(yī)療救助條件的農(nóng)村特困群眾患重病大病的，要及時(shí)予以救助。加大臨時(shí)救助力度，對(duì)家庭人均收入高于當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)、但低于低保標(biāo)準(zhǔn)兩倍范圍內(nèi)的農(nóng)村困難群眾，以及因大病重病或遭遇突發(fā)災(zāi)害導(dǎo)致基本生活困難的，由區(qū)、鎮(zhèn)（涉農(nóng)街道）實(shí)施臨時(shí)生活救助。加大對(duì)貧困農(nóng)戶的法律援助力度，切實(shí)保障農(nóng)村困難群眾獲得免費(fèi)的法律服務(wù)。按規(guī)定落實(shí)農(nóng)村貧困殘疾人、孤兒的各項(xiàng)幫扶措施。對(duì)農(nóng)村低保對(duì)象以外的無固定收入重殘人員，按照有關(guān)規(guī)定參照當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)給
一、嚴(yán)格要求，扎實(shí)工作。
社會(huì)事務(wù)科承擔(dān)了社區(qū)管理、低保及低保邊緣戶、廉租住房救助、居家養(yǎng)老、雙擁、殘聯(lián)、社區(qū)教育等多項(xiàng)職能，是直接為居民服務(wù)的科室。我們?cè)诰唧w工作中，始終做到堅(jiān)持“以人為本、求真務(wù)實(shí)、扎實(shí)有序”的工作思路；堅(jiān)持各項(xiàng)工作想在前、干在前，以身作則；堅(jiān)持調(diào)動(dòng)科室人員工作的積極性，集思廣益。2014年主要完成了以下工作：
民政工作
（一）城市居民最低生活保障：實(shí)現(xiàn)管理和服務(wù)信息化，資金發(fā)放社會(huì)化，做好動(dòng)態(tài)管理下的“應(yīng)保盡保”。自6月2日開始的市“陽光低保”專項(xiàng)行動(dòng)中，社會(huì)事務(wù)科工作人員會(huì)同社區(qū)低保工作人員兩人一組開始對(duì)所有低保家庭進(jìn)行入戶復(fù)核，調(diào)查問話、照相、填表，通過一個(gè)多月的努力工作，中大轄區(qū)內(nèi)216戶低保家庭全部入戶完成復(fù)核工作，通過本次復(fù)核有12戶家庭退出低保或轉(zhuǎn)往現(xiàn)居住地，有8戶困難家庭新納入低保。
1-11月份新增低保18戶42人，退出低保37戶77人，目前，現(xiàn)有低保202戶385人，上半年共發(fā)放低保金99.69萬元，月人均補(bǔ)差309.61元，發(fā)放分類施保金3.9萬元；低保戶電價(jià)補(bǔ)貼5.2萬元；低保家庭學(xué)生補(bǔ)貼2.9萬元；高齡老人補(bǔ)貼1.9萬元；失能老人補(bǔ)貼3400元。
（二）社會(huì)救助：以陽光民生救助服務(wù)中心為工作載體，臨時(shí)救濟(jì)、專項(xiàng)救助相配套，努力推進(jìn)扶貧幫困社會(huì)化，不斷拓寬社會(huì)救助的覆蓋面。2014年春節(jié)期間走訪慰問救助困難戶540戶，發(fā)放救助金額30.88萬元，發(fā)放救助物品211份，40934元；其中發(fā)放低保戶春節(jié)補(bǔ)貼523份10.55萬元；發(fā)放“雪中送炭”補(bǔ)助41戶2.48萬元；穆斯林春節(jié)補(bǔ)貼2800元；完成低保邊緣戶家庭材料申請(qǐng)36份，發(fā)放生活補(bǔ)助金20100元，完成轄區(qū)生活長(zhǎng)期不能自理經(jīng)濟(jì)困難老年人調(diào)查上報(bào)材料6份；為35名轄區(qū)大重病困難群眾辦理了醫(yī)療救助和臨時(shí)救助金，共計(jì)發(fā)放救助金16萬元。
（三）擁軍優(yōu)屬：辦事處現(xiàn)有傷殘軍人17人，參戰(zhàn)退伍人員5人，困難企業(yè)安置1人，新兵入伍6人，我們認(rèn)真落實(shí)優(yōu)撫安置政策，積極配合區(qū)有關(guān)部門做好退伍返鄉(xiāng)人員的安置和現(xiàn)役軍人優(yōu)待金發(fā)放等工作。對(duì)各類優(yōu)撫對(duì)象做到了解他們生活、住房、醫(yī)療等方面情況，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理、動(dòng)態(tài)跟蹤，切實(shí)為優(yōu)撫對(duì)象解決“三難”問題。全年走訪慰問優(yōu)撫對(duì)象110戶，發(fā)放春聯(lián)、慰問信、紀(jì)念品110份；發(fā)放義務(wù)兵家庭優(yōu)待金7.95萬元，換發(fā)烈士證一份，開具退伍義務(wù)兵介紹信7份。
（四）社區(qū)建設(shè)：
1、第九屆社區(qū)居委會(huì)換屆選舉已經(jīng)結(jié)束，辦事處現(xiàn)有5個(gè)社區(qū)，26名居委會(huì)成員，平均年齡37歲，黨員17名，大學(xué)以上學(xué)歷14人，女性22人，社工師5人。
2、全面認(rèn)真的梳理中大地區(qū)居民群眾的各項(xiàng)民生需求，結(jié)合中大地區(qū)的實(shí)際情況實(shí)施民生工程，重點(diǎn)工作放在開放式小區(qū)的各項(xiàng)為民服務(wù)項(xiàng)目，做好保障困難群眾的居家物業(yè)化管理服務(wù)和各類民生工作，做到路平、燈亮、人心安。裕北社區(qū)為了進(jìn)一步貼近群眾服務(wù)居民，把辦公室搬到了廉租房小區(qū)，和派出所、物業(yè)管理一起積極營(yíng)造“溫馨友愛，和諧向上”的社區(qū)文化，讓廉租住戶共享社會(huì)發(fā)展成果，建起了閱覽室、多功能活動(dòng)室；成立社區(qū)藝術(shù)團(tuán)、秧歌隊(duì)，社區(qū)警務(wù)室、法律調(diào)解室、維權(quán)維穩(wěn)服務(wù)站以及社區(qū)居民黨支部等機(jī)構(gòu)的設(shè)立，為住戶們提供了專業(yè)的法律援助，開展糾紛排查和矛盾調(diào)解，配合搞好社區(qū)自治，共同將廉租房小區(qū)打造成幸福、溫暖的家。
本年度上報(bào)本轄區(qū)民生服務(wù)項(xiàng)目13個(gè)，現(xiàn)已經(jīng)完成11項(xiàng)，正在進(jìn)行2項(xiàng)；總投資540萬元，其中辦事處自籌資金投入147萬元，上半年開放式老舊小區(qū)整治投資,126.72萬元，其中粉刷樓道33棟，整修小區(qū)主次道路16條，8700平方米。申報(bào)市社區(qū)治理創(chuàng)新成果評(píng)選項(xiàng)目?jī)蓚€(gè)，申報(bào)市“泉學(xué)E站”1處。
（五）、居家養(yǎng)老工作
轄區(qū)內(nèi)現(xiàn)有社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站一個(gè)，服務(wù)點(diǎn)3個(gè)，正在建設(shè)居家養(yǎng)老服務(wù)中心一個(gè)，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站一個(gè)。提供醫(yī)療上門巡診服務(wù)，社區(qū)老飯桌免費(fèi)午餐送餐服務(wù)，家政上門服務(wù)三種服務(wù)方式，服務(wù)轄區(qū)老年群眾。依托社區(qū)醫(yī)療服務(wù)中心，開展居家養(yǎng)老醫(yī)療上門服務(wù)44戶，與市一鍵通服務(wù)中心合作開展老年人免費(fèi)送餐服務(wù)48戶，開展家政上門服務(wù)14戶。轄區(qū)內(nèi)接受服務(wù)的老年人106人，其中孤老6人，半自理和不能自理70歲以上困難老人7人，80歲以上空巢老人93人，現(xiàn)在正在準(zhǔn)備資料，準(zhǔn)備發(fā)放老年人免費(fèi)手機(jī)30部
（六）、廉租住房：辦理低收入認(rèn)定320戶,主要服務(wù)人群是八里橋新居的廉租房住戶，八里橋新居是市住戶最多的集中建設(shè)的廉租房小區(qū)，現(xiàn)有住戶480戶，來自市五區(qū)，全部是低保戶、殘疾人家庭、空巢老年人家庭等社會(huì)弱勢(shì)群體，低收入認(rèn)定十分集中，家庭情況復(fù)雜，負(fù)責(zé)辦理低收入認(rèn)定工作的高俊強(qiáng)同志提前介入材料審核工作，深入到廉租房小區(qū)，和社區(qū)居委會(huì)工作人員共同審核校驗(yàn)住戶材料。科學(xué)安排審核時(shí)間，耐心解釋各項(xiàng)政策，及時(shí)反饋上級(jí)部門的審核要求，得到了服務(wù)人群的理解和支持。
二、殘疾人工作中大殘聯(lián)
目前工作有持證殘疾人315人，于春節(jié)期間為63個(gè)貧困殘疾人家庭發(fā)放了節(jié)日救助現(xiàn)金18900元，聯(lián)合各社區(qū)居委會(huì)為其他部分殘疾人提供了過節(jié)物資和慰問品。新辦、補(bǔ)辦殘疾證10人。在審證期間共審核殘疾證220人。
殘疾人康復(fù)工作：為本轄區(qū)的9名殘疾人建立了康復(fù)訓(xùn)練檔案；肢體殘疾人輔助器具進(jìn)萬家輔助需求調(diào)查工作進(jìn)行摸底，為2名具有康復(fù)需求的肢體殘疾人評(píng)估適配了基本輔助器具6件。為3名重度肢體殘疾人評(píng)估個(gè)性化適配輔助器具10件，為4名聽力殘疾人評(píng)估適配申請(qǐng)了助聽器。共有11名貧困精神病患者享受市貧困精神病免費(fèi)服藥的救助項(xiàng)目；1名貧困精神病患者申請(qǐng)了免費(fèi)住院。為轄區(qū)的4名貧困腦癱、智力殘疾兒童申請(qǐng)了免費(fèi)康復(fù)救助項(xiàng)目。為迎接全國白內(nèi)障無障礙社區(qū)的檢查，準(zhǔn)備了檔案等材料。6月份，
就業(yè)工作：今年辦事處轄區(qū)內(nèi)共有11名有勞動(dòng)能力的持證殘疾人就業(yè)或再就業(yè)，殘疾人培訓(xùn)11人，為38名符合條件的低保重度殘疾人發(fā)放了重殘生活補(bǔ)貼22500元。
三、文化體育工作
文化方面
1、第九屆“新城之光”大型元宵燈會(huì)和第“之夏”消夏晚會(huì)成功舉辦。
2、積極創(chuàng)建省級(jí)社會(huì)文化先進(jìn)區(qū)。參演第二屆社區(qū)文藝匯演取得圓滿成功。組織社區(qū)居民參加創(chuàng)建美好家園攝影展。皇家馬戲嘉年華愛心活動(dòng)組織社區(qū)特困群眾免費(fèi)觀看。
體育方面
1、完成了健身場(chǎng)地設(shè)施的統(tǒng)計(jì)。完成了第六次全國體育場(chǎng)地普查。
2、完成了2014年國民體質(zhì)監(jiān)測(cè)。
為進(jìn)一步推動(dòng)社會(huì)保障工作，根據(jù)市政協(xié)安排，第二調(diào)研小組一行10人，于6至7月份，深入淇縣和淇濱區(qū)，進(jìn)行調(diào)查、研究。調(diào)研組通過聽取匯報(bào)、走訪座談、實(shí)地查看等方式，重點(diǎn)對(duì)城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險(xiǎn)，淇縣新型農(nóng)村合作醫(yī)療，兩縣區(qū)城市和農(nóng)村居民最低生活保障工作開展情況進(jìn)行了調(diào)研，現(xiàn)將此次調(diào)研情況報(bào)告如下：
一、淇縣、淇濱區(qū)社會(huì)保障工作基本情況
目前，全市初步形成了以養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)為主要內(nèi)容的社會(huì)保障體系框架，社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面不斷擴(kuò)大，為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)確保”，我市積極爭(zhēng)取上級(jí)資金，彌補(bǔ)了保險(xiǎn)基金的缺口，維護(hù)了全市改革發(fā)展大局；進(jìn)一步完善了城鄉(xiāng)最低生活保障等12項(xiàng)救助制度，形成了以最低生活保障和災(zāi)民救濟(jì)為基礎(chǔ)，醫(yī)療、教育、司法、住房等專項(xiàng)救助為輔助的新型城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系；新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)工作進(jìn)展順利，運(yùn)行平穩(wěn)，社會(huì)效果明顯。
養(yǎng)老保險(xiǎn)淇縣應(yīng)參保單位286個(gè)，實(shí)參保單位247個(gè)，占86.4％，應(yīng)參保職工17653人，能正常繳費(fèi)職工11661人，占66.1％；淇濱區(qū)應(yīng)參保單位36個(gè)，實(shí)參保單位28個(gè)，占77.8％，應(yīng)參保1800人，能正常繳費(fèi)職工1286人，占71.1％。失業(yè)保險(xiǎn)淇縣應(yīng)參保單位295個(gè)，實(shí)參保單位281個(gè)，原創(chuàng)：占95.3％，應(yīng)參保職工18000人，能正常繳費(fèi)職工9100人，占50.6％；淇濱區(qū)應(yīng)參保單位36個(gè)，實(shí)參保單位16個(gè)，占44.4％，應(yīng)參保1140人，能正常繳費(fèi)職工639人，占56.1％。醫(yī)療保險(xiǎn)淇縣應(yīng)參保單位295個(gè)，實(shí)參保單位191個(gè)，占64.7％，應(yīng)參保職工22000人，正常繳費(fèi)職工12000人，占54.5％；淇濱區(qū)應(yīng)參保單位36個(gè)，實(shí)參保單位9個(gè)，占25％，應(yīng)參保1100人，正常繳費(fèi)職工516人，占46.9％。淇縣共有城鎮(zhèn)居民低保對(duì)象7108人，農(nóng)村低保對(duì)象3069人；全縣農(nóng)民“參合”19萬人，“參合”率92.67%，為全省“參合”率最高縣份。淇濱區(qū)城鎮(zhèn)居民低保對(duì)象5254人，農(nóng)村低保對(duì)象3213人，沒有開展新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)。
二、主要做法
淇縣和淇濱區(qū)采取了多項(xiàng)措施，做了大量工作，促進(jìn)了社會(huì)保障工作的開展。
1、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，建立完善了組織機(jī)構(gòu)和工作機(jī)制。為做好社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳工作，淇濱區(qū)推行目標(biāo)責(zé)任制，將目標(biāo)完成情況列入?yún)^(qū)政府目標(biāo)考核體系，與有關(guān)單位簽訂目標(biāo)責(zé)任書，對(duì)完不成任務(wù)的責(zé)任單位實(shí)行一票否決，取消年度評(píng)先資格。推行目標(biāo)責(zé)任制以后，淇濱區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征繳工作進(jìn)展順利，2003—2005年連續(xù)3年在全市養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征繳工作中排名第一。兩縣區(qū)都成立了由主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭，分管領(lǐng)導(dǎo)具體負(fù)責(zé)，有關(guān)部門參與的領(lǐng)導(dǎo)小組，經(jīng)常深入基層，調(diào)查了解社會(huì)保障工作開展情況，及時(shí)召開現(xiàn)場(chǎng)辦公會(huì)解決存在的問題；制定了一系列規(guī)章制度，建立、完善了工作機(jī)制，有力地促進(jìn)了社保工作的開展。
2、廣泛宣傳發(fā)動(dòng)，增強(qiáng)社保意識(shí)。縣區(qū)充分利用電視、墻體標(biāo)語、公示欄和宣傳資料等形式廣泛宣傳政策法規(guī)、工作程序及流程，增強(qiáng)社會(huì)和群眾對(duì)社會(huì)保障工作的認(rèn)識(shí)。淇縣在新農(nóng)合工作中，印發(fā)合作醫(yī)療“明白卡”12萬份，編制“合作醫(yī)療就是好，農(nóng)民看病能報(bào)銷”等“順口溜”萬余冊(cè)，發(fā)放到農(nóng)民群眾手中。淇濱區(qū)每年都舉行勞動(dòng)保障法律、法規(guī)、政策宣傳月活動(dòng)，廣為宣傳社保知識(shí)；邀請(qǐng)市有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、市勞動(dòng)保障部門業(yè)務(wù)骨干到區(qū)大中型企業(yè)舉辦政策業(yè)務(wù)知識(shí)講座，并采取致企業(yè)負(fù)責(zé)人一封信的形式，向法人代表講解有關(guān)企業(yè)職工參保的責(zé)任和義務(wù)，提高用人單位的參保意識(shí)，引導(dǎo)廣大職工樹立自我保護(hù)和維權(quán)意識(shí)，大大激發(fā)了用人單位和職工參保的積極性和主動(dòng)性。
3、扎實(shí)開展低保工作，努力做到“不漏保”、“不錯(cuò)保”。淇縣在縣城區(qū)的朝歌鎮(zhèn)和鐵西區(qū)成立了三個(gè)居委會(huì)低保工作站，設(shè)立專職低保工作人員，分塊管理城區(qū)的低保工作，形成了居委會(huì)低保工作站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、民政局三級(jí)審批的管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)低保工作的規(guī)范化管理。兩縣區(qū)建立了低保申請(qǐng)、審批、三榜公示、“一評(píng)三審兩榜、三公開一監(jiān)督”、“三對(duì)照”、低保金社會(huì)化發(fā)放、低保對(duì)象分類施保制度，規(guī)范了低保工作，嚴(yán)格了操作程序。堅(jiān)持定期核查，動(dòng)態(tài)管理，對(duì)家庭收入超過低保標(biāo)準(zhǔn)的取消低保待遇，對(duì)符合條件的及時(shí)申批加入，努力實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。2005年以來，淇縣共取消低保對(duì)象800多人，新增低保對(duì)象1000多人。淇濱區(qū)大河澗鄉(xiāng)為解決農(nóng)民看病難和因病返貧的問題，積極想辦法，與鄭州大學(xué)醫(yī)學(xué)院和新鄉(xiāng)醫(yī)專進(jìn)行合作，每年在全鄉(xiāng)舉行2次義診，為群眾、特別是特困群眾提供醫(yī)療服務(wù)。今年，大河澗鄉(xiāng)繳請(qǐng)30多名專家來鄉(xiāng)里進(jìn)行為期6天的義診，并準(zhǔn)備與鄭州大學(xué)共建實(shí)驗(yàn)、教學(xué)基地，為群眾提供長(zhǎng)期質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的醫(yī)療服務(wù)。
4、加強(qiáng)資金管理，確保專款專用。資金運(yùn)作是社保工作的核心和關(guān)鍵。兩縣區(qū)把社保資金全部納入財(cái)政專戶，建立專賬，由財(cái)政監(jiān)督執(zhí)行；嚴(yán)格資金發(fā)放手續(xù)，低保資金全部實(shí)現(xiàn)了銀行發(fā)放，為低保對(duì)象建立專戶，保證每一筆資金都用到低保對(duì)象身上；嚴(yán)格審計(jì)監(jiān)督，每年均要組織審計(jì)、財(cái)政等部門，對(duì)有關(guān)社保資金進(jìn)行嚴(yán)格的審計(jì)。
5、新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作進(jìn)展順利。淇縣按照“政府組織引導(dǎo)，農(nóng)民自愿參加”原則，初步建立起了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。為保證新農(nóng)合的有序運(yùn)轉(zhuǎn)，強(qiáng)化經(jīng)辦機(jī)構(gòu)建設(shè)，在縣鄉(xiāng)兩級(jí)建立了辦事機(jī)構(gòu)，固定人員專門負(fù)責(zé)新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作；制定了管理委員會(huì)工作制度、合醫(yī)辦工作制度、公示制度、審計(jì)監(jiān)察制度等26項(xiàng)規(guī)章制度，并對(duì)縣、鄉(xiāng)合醫(yī)辦人員進(jìn)行了集中學(xué)習(xí)培訓(xùn)，確保新農(nóng)合試點(diǎn)工作有章可循，有案可查；確定了定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，5個(gè)縣直醫(yī)療衛(wèi)生單位、7所鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和3所大型民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)已被確定為淇縣第一批新型農(nóng)村合作醫(yī)療定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，村級(jí)定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)正在按甲級(jí)衛(wèi)生室標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)定。新農(nóng)合已全面啟動(dòng)運(yùn)行，截止5月份，淇縣農(nóng)民享受補(bǔ)助7056人次，補(bǔ)助資金98.96萬元，其中門診小額補(bǔ)助13.41萬元，住院大額補(bǔ)助85.55萬元。
三、存在的問題和困難
1、應(yīng)保未保和不能正常繳費(fèi)現(xiàn)象比較突出。根據(jù)淇縣和淇濱區(qū)提供的養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療保險(xiǎn)數(shù)字顯示，應(yīng)保未保和中斷保險(xiǎn)費(fèi)繳納現(xiàn)象普遍存在，各項(xiàng)社保費(fèi)欠費(fèi)比較嚴(yán)重。養(yǎng)老保險(xiǎn)正常繳費(fèi)率淇縣為66.1％、淇濱區(qū)為71.1％，失業(yè)保險(xiǎn)正常繳費(fèi)率淇縣為50.6％、淇濱區(qū)為56.1％，醫(yī)療保險(xiǎn)正常繳費(fèi)率淇縣為54.5％，淇濱區(qū)為46.9％，兩縣區(qū)在養(yǎng)老、失業(yè)和醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)征繳工作中還有較大差距。出現(xiàn)這種情況有的是企業(yè)有繳納能力，也惡意欠費(fèi)，拒不繳納；有的是企業(yè)由于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)不景氣、改制、破產(chǎn)等原因，無力或中斷繳納。原淇縣電廠由于破產(chǎn)，正在對(duì)原職工的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)進(jìn)行清算，就無法正常繳費(fèi)，廠方表示將在清算完成后，盡快把所欠職工的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)足額繳納；一些新建企業(yè)，由于還處在起步階段，目前也沒有參保。
2、社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面小，民營(yíng)企業(yè)參保率低。兩縣區(qū)參保單位多數(shù)是原來的國有、集體企業(yè)，大部分事業(yè)單位、民營(yíng)企業(yè)、個(gè)體工商戶都沒有參加社會(huì)保險(xiǎn)。許多民營(yíng)企業(yè)主沒有認(rèn)識(shí)到參加社會(huì)保障的重要性和必要性，只追求“利益最大化”，把為職工投保視為負(fù)擔(dān)，認(rèn)為參保是從我口袋里往外掏錢，會(huì)增加管理成本，卻沒有意識(shí)到繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)是一種法律義務(wù)，所以對(duì)保險(xiǎn)費(fèi)能欠就欠，能拖就拖。民營(yíng)企業(yè)員工流動(dòng)性大，企業(yè)不愿意為他們參加社會(huì)保險(xiǎn)，一些企業(yè)參保，也只是為企業(yè)較為固定的職工參保。河南大用公司作為我市一家具有相當(dāng)規(guī)模的民營(yíng)企業(yè)，現(xiàn)有員工3000多人，只為130多名管理人員和技術(shù)骨干參加了養(yǎng)老和失業(yè)保險(xiǎn)。鶴壁市綠色環(huán)保生產(chǎn)有限公司有職工72個(gè)，只為36人辦理了養(yǎng)老保險(xiǎn)，為46人辦理了醫(yī)療保險(xiǎn)。由于我國社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳缺乏強(qiáng)制性執(zhí)法手段，勞動(dòng)和社會(huì)保障部門對(duì)拖欠保險(xiǎn)費(fèi)問題顯得無能為力。
3、宣傳不到位，影響社會(huì)保障工作的開展。有關(guān)部門雖然對(duì)社會(huì)保障工作進(jìn)行了大量的宣傳，但仍然缺乏細(xì)致的、有針對(duì)性的宣傳，部分企業(yè)和職工對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)政策和具體操作程序并不十分了解。有部分從業(yè)人員認(rèn)為企業(yè)普遍不景氣，如果中斷交費(fèi)致使累計(jì)交費(fèi)不滿15年，那么以前的交費(fèi)就等于白白丟掉了，因此不愿交；淇縣民營(yíng)企業(yè)用的農(nóng)民工較多，許多人認(rèn)為參加社會(huì)等保險(xiǎn)沒有用，不如現(xiàn)在多拿些工資，因此不愿參保；原來在國有或集體企業(yè)工作過的職工，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)有所了解，有比較強(qiáng)的參加社會(huì)保險(xiǎn)意識(shí)，但由于當(dāng)前就業(yè)困難，大部分人認(rèn)為能保住現(xiàn)在的“飯碗”就已經(jīng)不容易了，雖然有這方面的要求，也不愿或不敢爭(zhēng)取；有的企業(yè)雖然參加了社會(huì)保險(xiǎn)，但對(duì)具體政策不了解，使自己本應(yīng)享受到的保障無法實(shí)現(xiàn)。鶴壁市綠色環(huán)保生產(chǎn)有限公司參加了社會(huì)保險(xiǎn)，一個(gè)職工因看病花費(fèi)732元，但企業(yè)和職工本人不知道只有去定點(diǎn)醫(yī)院看病才給報(bào)銷的規(guī)定，結(jié)果在非定點(diǎn)醫(yī)院看病花費(fèi)的425元不能報(bào)銷，對(duì)社保政策產(chǎn)生誤解，認(rèn)為參加社會(huì)保險(xiǎn)也得不到補(bǔ)償，影響了參保的積極性；一些參合農(nóng)民不知道報(bào)銷程序和補(bǔ)助辦法。淇縣北陽鎮(zhèn)王莊村一個(gè)參加了新農(nóng)合的農(nóng)民，可以使用新農(nóng)合醫(yī)療證免費(fèi)在村級(jí)定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)看病，但他卻不知道這個(gè)規(guī)定，看病時(shí)依然付的是現(xiàn)金。
4、新型農(nóng)村合作醫(yī)療保障水平偏低，難以解決農(nóng)民看病需要。目前的新農(nóng)合醫(yī)療制度基本目標(biāo)定位還是以“大病為主”。淇縣的新農(nóng)合每人每年50元，納入新農(nóng)合醫(yī)療基金專帳，分為基本醫(yī)療服務(wù)基金、大病統(tǒng)籌醫(yī)療基金和風(fēng)險(xiǎn)基金三部分。基本醫(yī)療服務(wù)基金，即農(nóng)民個(gè)人帳戶中的金額太少，每人每年只有10元，如果不住院，在門診看病，只能使用個(gè)人賬戶的錢，一年10元，根本解決不了大多數(shù)農(nóng)民的基本醫(yī)療需求。由于大病統(tǒng)籌基金有限，抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，補(bǔ)償比例及補(bǔ)償能力也就較低，造成慢性病補(bǔ)償?shù)牟》N較少，僅限于門診治療腫瘤的放療、化療、腎病的透析等慢性病，對(duì)其他需長(zhǎng)期門診治療且費(fèi)用較高的慢性病均未納入，農(nóng)民患大病后的醫(yī)療負(fù)擔(dān)仍然較重。淇縣北陽鎮(zhèn)王莊村一農(nóng)民因患類風(fēng)濕病，由于經(jīng)濟(jì)等原因不能住院治療，只好長(zhǎng)期門診服藥，每年治療花費(fèi)3000多元，但這個(gè)病又不需要住院，除了花個(gè)人帳戶的10元錢外，其余的無法報(bào)銷，只能自己負(fù)擔(dān)，對(duì)于一個(gè)長(zhǎng)期有慢性病患者的家庭，幾年下來已是家貧如洗。這類人大多因病部分或全部喪失了勞動(dòng)能力，收入很少，因病返貧、因病致病現(xiàn)象非常嚴(yán)重。大病補(bǔ)償比例、報(bào)銷封頂線偏低，農(nóng)民看病難問題依然存在。農(nóng)民在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)住院醫(yī)療費(fèi)用補(bǔ)助起付線是100元，在縣級(jí)定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)住院醫(yī)療費(fèi)用補(bǔ)助起付線是500元，大額醫(yī)療費(fèi)用超過起付線以上部分的可享受大額分段補(bǔ)助，補(bǔ)助封頂線每人每年累計(jì)不超過1萬元。淇縣北陽鎮(zhèn)南口村一農(nóng)民因病住院，花醫(yī)療費(fèi)1.5萬元，報(bào)銷了4038元，報(bào)銷比例只有27.22％，自己負(fù)擔(dān)10962元，農(nóng)民認(rèn)為難以承受。
5、低保救助資金緊張，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低。縣區(qū)財(cái)政困難，上級(jí)資金有時(shí)也難以及時(shí)到位，導(dǎo)致救助能力不足。淇濱區(qū)反映，由于城市失業(yè)人員、農(nóng)村因病因?yàn)?zāi)返貧人員增多，救助資金需求量不斷增大，但區(qū)財(cái)力有限，省市匹配資金都沒有及時(shí)到位，低保資金缺口較大，僅有能力保障喪失勞動(dòng)能力的鰥寡孤獨(dú)人員、殘疾居民及無勞動(dòng)能力且未納入五保范圍的居民。低保金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)過低，只能解決低保對(duì)象最基本的吃飯問題，而低保對(duì)象在就業(yè)、就醫(yī)、子女上學(xué)、住房等方面的困難仍然十分突出。淇縣一個(gè)城市低保戶，大人沒有工作，2個(gè)孩子上大學(xué)，1個(gè)孩子上高中，每月312元低保金只能解決基本生活，孩子上學(xué)等其它花費(fèi)只能另想辦法。淇濱區(qū)一個(gè)農(nóng)村低保對(duì)象因病基本喪失勞動(dòng)能力，有一個(gè)孩子正在上學(xué)，每月低保救助金20元，只能保證基本生活。
6、準(zhǔn)確界定低保對(duì)象困難。在對(duì)貧困人員進(jìn)行核查界定時(shí)，個(gè)別家庭不如實(shí)申報(bào)收入，特別是隱性收入難以了解，干擾了低保工作人員對(duì)低保對(duì)象家庭收入的核查和確定，給救助對(duì)象的確認(rèn)帶來很大困難。
四、幾點(diǎn)建議
1、加大力度，有針對(duì)性地做好宣傳教育工作。推動(dòng)社會(huì)保障的主要思想障礙是利益矛盾，是局部與全局、個(gè)人與整體、眼前與長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益關(guān)系。要采取多種形式、多種途徑、多種辦法，組織學(xué)習(xí)條例和細(xì)則，使企業(yè)和職工掌握政策法規(guī)，認(rèn)清社會(huì)保險(xiǎn)的重要性、強(qiáng)制性和共濟(jì)性，增強(qiáng)社保意識(shí)和法制觀念。要將宣傳工作重心下沉，組織專門力量深入企業(yè)特別是到民營(yíng)企業(yè)中去，耐心細(xì)致地宣講法規(guī)，解惑釋疑，推動(dòng)企業(yè)和職工參保；制作通俗易懂的電教片，在企業(yè)播放，使廣大員工了解社會(huì)保險(xiǎn)的性質(zhì)、意義和政策法規(guī)，提高參保的自覺性；要充分發(fā)揮企業(yè)工會(huì)組織以及各種商會(huì)、協(xié)會(huì)的作用，開展宣傳活動(dòng)；新聞媒體應(yīng)加強(qiáng)社保法律、法規(guī)、政策宣傳，大張旗鼓宣揚(yáng)先進(jìn)典型單位。
2、加大清欠社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和擴(kuò)面征繳工作力度。在社會(huì)保險(xiǎn)法未出臺(tái)前，建立相應(yīng)的制約機(jī)制，加大社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)清欠催收力度。對(duì)拖欠養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的企業(yè)分清原因，屬惡意欠費(fèi)的企業(yè)要加大處罰力度。一是通過法院強(qiáng)制征收，二是通過媒體曝光，實(shí)行輿論監(jiān)督。對(duì)效益差、經(jīng)濟(jì)困難的企業(yè)，職工個(gè)人繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)應(yīng)先到位，單位繳納的部分暫時(shí)掛帳，待企業(yè)走出困境后再予以補(bǔ)繳。對(duì)企業(yè)繳費(fèi)應(yīng)建立目標(biāo)責(zé)任制度，企業(yè)與政府簽定繳費(fèi)目標(biāo)責(zé)任書，年終完不成繳費(fèi)的，追究企業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任等等。協(xié)調(diào)稅務(wù)、工商、衛(wèi)生、工會(huì)等部門，加強(qiáng)與勞動(dòng)保障部門的配合，共同建立社會(huì)保險(xiǎn)征繳聯(lián)動(dòng)機(jī)制，對(duì)不為職工繳納社會(huì)保險(xiǎn)的用人單位，有關(guān)部門不得為其出具有關(guān)證明和證件，如對(duì)安全監(jiān)察重點(diǎn)企業(yè)，沒有勞動(dòng)保障部門出具的參保證明，安監(jiān)部門不予辦理許可證。對(duì)民營(yíng)企業(yè)、特別是一些新建企業(yè)可以區(qū)別分類，先易后難，逐步納入。對(duì)那些有一定規(guī)模、經(jīng)營(yíng)正常的民營(yíng)企業(yè)要按照與國有企業(yè)和集體企業(yè)同樣的政策，盡快納入，一步到位。
3、積極探索新型農(nóng)村合作醫(yī)療慢性病門診醫(yī)療補(bǔ)償模式。建議按照“大病統(tǒng)籌，兼顧門診”的原則，在不影響基金運(yùn)行安全的前提下，逐步擴(kuò)大慢性病補(bǔ)償種類，提高慢性病門診治療報(bào)銷標(biāo)準(zhǔn)。
4、把農(nóng)村醫(yī)療救助制度與新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度相銜接。新型農(nóng)村合作醫(yī)療與農(nóng)村醫(yī)療救助分屬衛(wèi)生和民政兩個(gè)部門管理，但其資金的來源渠道、用途、目的和宗旨具有一致性，建議把農(nóng)村醫(yī)療救助制度與新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度結(jié)合在一起，對(duì)參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的農(nóng)民，特別是農(nóng)村五保戶和農(nóng)村特困（低保）戶，因患大病經(jīng)合作醫(yī)療補(bǔ)助后，個(gè)人負(fù)擔(dān)醫(yī)療費(fèi)用仍然過高，難以承受，影響家庭基本生活的，由醫(yī)療救助專項(xiàng)基金給予一定數(shù)額的醫(yī)療費(fèi)用補(bǔ)助。民政部門應(yīng)根據(jù)醫(yī)療診斷書、已支付的醫(yī)療費(fèi)用原始收據(jù)、已領(lǐng)取的醫(yī)療保險(xiǎn)補(bǔ)助憑證等有關(guān)情況證明，對(duì)符合醫(yī)療救助條件的農(nóng)民給予救助。
5、在三個(gè)區(qū)建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。在調(diào)研中了解到，淇濱區(qū)希望盡快建立起新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，并已經(jīng)做了準(zhǔn)備。在國家未能批準(zhǔn)我市城區(qū)納入新農(nóng)合試點(diǎn)范圍的情況下，建議由市政府出臺(tái)政策，原創(chuàng)：在我市三區(qū)建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，由市、區(qū)、鄉(xiāng)、農(nóng)民個(gè)人分別按比例籌集新農(nóng)合基金。條件成熟時(shí)，可考慮在全市實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金市級(jí)統(tǒng)籌，在市級(jí)層面上建立醫(yī)療基金，增強(qiáng)基金保障的能力，給農(nóng)民看病提供更好的服務(wù)。
