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近年來，社會發展對法律制度不斷提出新的要求，程序和程序法的價值等問題受到越來越多學者的重視，但程序工具論并未得到徹底地批判，“重實體、輕程序”的狀況并未得到根本的轉變。現在依法治國已經成為我國的基本治國方略，而行政法治是實現依法治國的根本。行政實質上是實體行政與程序行政之統一，行政法治是實體公正與程序公正相統一之行政法治。（楊海坤，黃學賢。中國行政程序法典化[M].北京：法律出版社，2000.17.）因此，我們必須批判絕對的“程序工具論”，重新認識和建構行政程序的價值體系，并確立行政程序之獨立價值。
一、程序的哲學涵義及其啟示
所謂程序是指一定的運動過程及其構成運動的因子或因素之間內在關聯之總和。從程序的這個哲學概念可以看出，程序蘊含著運動的方式、步驟，時限和順序。方式、步驟是程序空間上的要求；時限和順序則是其時間上的要求。任何物質或現象在時間和空間上的延續和伸展皆是程序。程序的哲學概念給我們以如下啟示：程序總是在一定時間內，在一定的場所中存在的運動和活動，程序無所不在。考慮世上任何事物都應該用到程序的觀念。“無程序就無事物本身，程序就是事物存在和運動的方式。”（湯維建。關于程序正義的若干思考[J].法學家，2000，（6）。）
我們所要了解的程序是法律意義上的程序即法律程序。程序是法理念的不可或缺的要素，可以說沒有程序就沒有法，正是程序決定了法治和任性之區別。傳統法學對法律程序概念的理解是片面的，這表現在把法律程序與訴訟程序劃等號，例如《中國大百科全書。法學卷》解釋說“凡規定實體法有關訴訟手續的法為程序法或訴訟法。”（中國大百科全書。法學卷[M].北京：中國大百科全書出版社，1984.80.）此即認為訴訟程序即為法律程序。現在，這種觀點已被絕大多數學者所拋棄。從法學角度并結合程序的一般意義，我們認為法律程序即是指人們進行法律行為所必須遵循或履行的法定的時間與空間上的步驟和形式。對這一定義可作如下理解：首先，法律程序針對的對象是法律行為。包括立法行為、司法行為、行政行為、訴訟行為以及其它法律行為。因而相應地存在著立法程序、司法程序、行政程序和訴訟程序等等。其次，法律程序是由時間要素和空間要素構成的。和其它任何程序一樣，法律程序離不開時間和空間要素，它是時間的延伸和空間的延展的統一。最后，法律程序是一種法定的程序，也就是說法律程序并不同于事實程序。它是由法律規定的，具有強制力的，必須予以遵守的。
程序往往是相對于實體而出現的，有必要闡述一下程序與實體的關系。如前所述，傳統法學“重實體而輕程序”，認為程序無足輕重，從屬于實體，從而抹煞了程序之獨立價值。隨著社會之發展，人們對程序的認識也不斷發展。程序的重要性和獨立性日益受到學者的重視。有學者提出“雖然我們承認兩者是形式與內容之關系，但是我們也應當注意把握法律程序的相對獨立性，不能輕易地說形式是次要的，所以法律程序是次要的，法律程序這種‘形式’相對于法律實體內容而言具有相對獨立性”。原因在于：第一，法律程序的合理性有其自身的評價標準。程序上的合理性判斷，無需借助于法的實體內容就能夠獨立進行。第二，法律程序與實體法并不同步發展。實體法內容的優劣程度也并不必然決定法律程序內容之優劣。第三，法律程序在很多方面都保持其相對穩定性和歷史的延續性。（張文顯。法理學[M].北京：北京大學出版社，高等教育出版社，1999.337-388.）
法律程序的相對獨立性讓我們進一步反思實體與程序的關系定位：程序可以獨立于實體內容之外，雖然這種獨立性只是相對的。程序并不是實體的附屬物。當然，我們在此探討并重視程序及程序法自身的獨立價值，決不能從一個極端走向另一個極端，否認二者的聯系。我們認為實體和程序之間，實體法和程序法之間是一種互相依賴、互相保障、互為目的和手段的辯證統一關系。“實體和程序的互相依賴表現為：有實體，必然有程序；有程序，也必然有實體。二者總體上是相伴而生的。實體與程序法之間的互相保障關系表現為：沒有程序，實體便將無法實施；而沒有實體，程序將無從依據。”（李佑標。試論實體法和程序法的關系[A].訴訟法理論與實踐[C].中國法學會訴訟法學研究會編。35.）也就是說實體與程序既是互相獨立的，又是相互聯系的，二者具有同等的價值。我們認為這才是對待實體與程序關系所應持有的理性態度。
二、行政程序的涵義及其獨立性
以上從程序的哲學含義入手，論述了一般法律意義上的法律程序的概念、內涵及法律程序之相對獨立性，并對實體與程序關系作出了理性的定位。行政程序作為法律程序的一種，理應具備一般法律程序之共性。但是從行政法之角度來看，行政程序又具有其獨立之個性，行政程序與實體的關系在表現形式上也有其獨特個性，因此十分有必要闡述一下行政程序的概念和內涵。
行政學或行政管理學也要研究行政程序，但與行政法學研究之角度不同。在行政學中，行政程序的定義是“處理行政事務過程中必須遵守的一系列前后相繼的工作步驟”。（關保英。行政法的價值定位[M].北京：中國政法大學出版社，1999.17.）從這個角度研究行政程序，我們稱之為行政過程或行政決策過程可能更為妥當。而行政法學上研究行政程序則是從法律的角度來研究，強調程序的法定性及其法律上的意義。
“世界上大多數糾紛都是由詞語引起的”。在法律界和法學界，對法律要領把握和理解的不同，常常是引起爭論和討論之根源。（楊海坤，黃學賢。中國行政程序法典化[M].北京：法律出版社，2000.4.）目前，關于行政程序和行政程序的概念也存在著分歧。在國外，有三種觀點：一是認為行政程序就是行政訴訟程序，把行政程序等同于行政訴訟程序；二是認為行政程序包括行政行為程序和行政救濟程序；三是認為行政程序是行政機關行使行政權所遵循的法定程序。受國外行政法觀念的影響，國內對行政程序的內涵也尚未有統一的說法，基本上也有三種觀點：一是認為行政程序是貫穿行政行為（包括行政立法，行政執法，行政司法）的全過程，包括事先、事中應遵循的程序及事后的補救程序（行政訴訟程序）；二是認為行政程序即行政訴訟程序，“程序法為訴訟活動所專有”；三是認為行政程序是行政主體實施行政行為時必須遵循的方式、步驟、時限和順序之總和。（有關行政程序定義的不同觀點，見楊海坤，黃學賢。中國行政程序法典化[M].北京：法律出版社，2000.4-5；陳麗芳。論行政程序對行政自由裁量權的控制[J].河北法學，2000，（4）；張曉光。現代行政程序價值的透視[J].浙江省委黨校學報，1998，（2）。）
結合前面對法律程序的論述，綜合評價國內關于行政程序定義的幾種觀點，我們認為，第一種觀點將行政訴訟程序包含于行政程序之中，掩蓋了訴訟程序和行政程序的區別，范圍過大，很少有人持此觀點。第二種觀點既抹煞了行政程序即是訴訟程序的區別，又忽略了行政行為程序，通過對法律程序定義的分析可知此觀點難以站得住腳。而第三種觀點則已成為國內的通說，如有學者認為“行政程序就是由行政行為的方式、步驟和時間順序構成的行政行為之過程。”（羅豪才。行政法學[M].北京：中國政法大學出版社，1999.264.）還有學者認為行政程序“是行政主體實施行政行為時所應當遵循的方式、步驟、時限和順序”。（姜明安。行政法學與行政訴訟法學[M].北京：北京大學出版社，高等教育出版社，1999.260.）也有學者認為“行政程序是指行政主體作出行政行為依法必須經過的過程、次序或步驟”。（葉必豐。行政法學[M].武漢：武漢大學出版社，1996.118.）
綜合上述學者對行政程序的定義，表述雖各不盡相同，但基本觀點是統一的，都認為：第一，行政程序是行政行為之程序，行政程序總是相對于行政行為而言的，一方面它與行政行為不可分離，另一方面，它又只能是行政行為的程序而不是其它行為的程序；第二，行政程序的主體是行政主體，雖說行政相對人有參與行政程序的權利，但行政程序是調整行政主體在實施行政行為過程中的程序，其主體只能是行政主體；第三，行政程序是法定的程序，行政程序并非可有可無，而是行政主體及其工作人員在實施行政行為過程中所必須遵守的，否則將承擔法律上之責任；第四，行政程序是由行為的方式和步驟、時限和程序所構成的，這兩個方面構成行政程序的空間表現形式和時間表現形式。
在了解行政程序的概念之后，我們應當關注行政程序與行政實體的關系。前面所述一般法律程序與實體的關系及其相對獨立性，同樣適用于行政程序。但是在行政程序與行政實體的關系方面，又具有行政法上的獨特個性，這種個性是由行政法之特點所決定的。從法的表現形式角度，“實體法規范與程序法規范往往存在于一個法律文件之中”。“在行政法領域中，……行政程序法即行政主體實施行政行為之程序法規則，成為行政法特有的一類行為規范”。（周佑勇。行政法原論[M].北京：中國方正出版社，2000.9-10.）其原因在于，在非訴狀態的民事關系中，遵循行為人意思自治原則，不可能也無必要規定當事人的行為程序法；在非訴狀態下的刑事關系中，若規定罪犯應按一定程序作案，那更是荒謬的。但在行政關系中，由于行政主體的特殊地位，國家需要對其規定一定的行為程序，這既是民主與法制的要求，也是科學與效率的需要。因此在各種行政管理法律中，往往既有行政實體法規范，又有相應的行政程序法規范，且二者通常交織在一起，共存于一體。從行政行為角度，任何行政行為都是實體內容與程序形式之統一，任何行政行為都是實體行政與程序行政之統一。在行政主體行政管理活動中，行政主體運用行政職權為相對人設定實體上的權利與義務，同時，行政主體又必須依法定的程序來實現實體權利與義務。
也許正是因為從法的表現形式和行政行為的角度來看，行政實體與行政程序緊密相關，不可分割，在“重實體，輕程序”觀念的影響下，行政實體代替了行政程序，行政程序的獨立性及其獨立價值被完全抹煞。應當認識到，行政程序是現代行政法的重要內容之一，行政法治的實質就是依法定程序行政。行政程序作為規范行政權、體現法治形式合理性的行為過程，是實現行政法治的重要前提，而行政程序發達與否是衡量一國行政法治程序的重要標志，因此現代行政法中，行政程序具有極其重要的法律地位。雖然行政程序與行政實體相輔相承，密不可分，但行政程序畢竟不能等同于行政實體，更不能忽視行政程序之獨立性，不能抹煞行政程序之獨立價值。
三、行政程序價值的反思與重構
行政程序價值，也即是行政程序的法律價值。在已出版的各種教材和專著之中，僅有少數學者對行政程序價值作了論述。如有學者認為行政程序價值包括以下幾方面的內容：第一，公正性；第二，準確性；第三，可接受性；第四，效率性。（葉必豐。行政法學[M].武漢：武漢大學出版社，1996.125-127.）另有學者認為行政程序具有以下幾個方面的價值：一是擴大公民參與政權行使的途徑；二是保護相對人程序權益；三是提高行政效率；四是監督行政主體依法行使職權。（姜明安。行政法學與行政訴訟法學[M].北京：北京大學出版社，高等教育出版社，1999.263-264.）還有一些學者在談到行政程序價值時認為“程序即是法”，一味強調程序正義，程序之價值只在于程序正義。而更多的學者則是在其著作中避免直接論述行政程序的價值，而是將行政程序價值之內容分散于行政程序的目標模式、功能、原則和基本制度之中。
綜上所述，我們認為學界在論述行政程序價值之時存在以下問題，一是對行政程序價值概念之理解不當，造成程序價值與程序功能、目標模式等概念的混淆，如將“擴大公民參政權”、“保護相對人程序權益”等功能方面的內容視為價值的內容；二是將程序自身所應當具備的特性或是應當達到的要求視之為程序的價值，如將準確性、可接受性等作為程序的價值；三是對行政程序價值體系的建構不完整，對行政程序價值所具體包含的內容在列舉上不全，且有的相互包含或重合，表現在：一是認識到行政程序對于行政實體的價值，即程序的工具價值，卻沒有認識到行政程序也具有非工具性價值；二是雖也認識到了行政程序的非工具性價值，但認為其非工具性價值僅僅就是程序正義。這也許是受了一些學者對民事訴訟程序或是刑事訴訟程序價值研究的影響。在民事訴訟或是刑事訴訟中，程序特指訴訟程序，學者研究程序之價值實際上就是研究訴訟程序的價值。而大多數學者認為訴訟程序的價值就是程序正義，從程序設計的內容上可表述為正當程序。（司法界以及研究刑訴、民訴的學者在論及程序的價值時，實質是把司法訴訟程序等同于法律程序，所以他們所論述的程序的價值實際上就是訴訟程序的價值。而在行政法學界，行政程序是不能和行政訴訟程序劃等號的。因而只論及程序正義是片面的。）很明顯，行政程序并不是行政訴訟程序，而認為行政程序的價值就是程序正義也是不妥當的。
鑒于大多數學者避開行政程序的價值而論述行政程序的目標模式或是行政程序的功能，有必要區分這三者的關系以突出研究行政程序的價值的意義。行政程序目標模式，是指一國行政程序法因理想效果設計而確定的主要立法目的及其整合規則，以及由此呈現出來的總體風格和特征，是行政程序價值取向或價值模式的法律化。（應松年。比較行政程序法[M].北京：法律出版社，1999.43.）行政程序的功能，簡言之就是行政程序所發揮的作用。我們認為行政程序的價值是一個最抽象的概念，只有在這一概念的指導之下才能夠更好地研究行政程序的目標模式、原則、基本制度和功能。理性的邏輯思維過程是這樣的：首先在設置行政程序之前就應該設想將要設置的行政程序它應當保護和促進哪些價值，其自身又應該具有哪些價值；其后，根據現實的需要，立法者可以對眾多的價值取向進行選擇，強化某一方面的價值，這種選擇將使一國的行政程序法形成一定的目標模式；然后，在一定的目標模式下確立行政程序功能，確立行政程序的原則，制定行政程序的基本制度，具體制度，具體程序規則；最后，在具體運用程序規則的過程中，去評價和判斷行政程序。由此可見，行政程序的價值是處于第一位的，最最抽象的概念，它對于行政程序的設置具有至關重要的意義。
下面將試從一般法律價值入手建構行政程序的價值體系。
1.法律價值。價值本是哲學的一個基本范疇。價值是作為主體的人和作為客體的外界物的關系中表現出來的客體對主體的效應。而在法學研究中，很難給法律價值下一個準確的定義，按照法理學界的通說，我們可以從三個方面來理解這一術語。第一，是指法律在發揮其社會作用的過程中能夠保護和增加的價值如秩序、自由、民主、正義、效率等等。法律發揮社會作用的目的就在于對這些價值予以保護并促進其增加。這種價值構成了法律所追求的理想和目的，因此可以稱之為法的“目的價值”；第二，是指法律自身所具有的“善”的品質。此意義上的法之價值可稱之為“形式價值”，是指法律在形式上應當具備哪些值得肯定的好的德性；第三，是指法律所包含的價值評價標準，即是對眾多價值的評價和選擇，是在幾種法律價值發生沖突時，如何評價取舍。
2.行政程序價值。行政程序價值是相對于行政實體價值而言的。前已談到行政程序不是可有可無的，對行政法、行政行為而言行政程序至關重要，具有其相對的獨立性和存在的必要性，行政程序之價值正是基于此而存在的。那么，行政程序的價值到底包括哪些內容呢？我們認為相對于行政實體而言，行政程序價值包括程序的工具價值和程序的獨立價值兩大類。應該說學界對于行政程序的工具性價值已經有了足夠而全面的認識，我們現在批判絕對的“程序工具論”，但絕不能否認程序的確具有工具性價值。程序法具有為實體法服務的天然使命。從實體與程序、行政實體與行政程序的關系之中，我們已經認識到，實體與程序密不可分，離開了行政實體，行政程序難以獨行，離開了行政程序，實體也將無從依附。鑒于行政主體運用行政權力作出行政行為之首要和最終目的就是為相對人設定實體上的權利與義務，其過程也是通過行政程序的一步步向下開展而達到行政實體的實現，我們不能否認行政程序之對于行政實體具有工具價值。鑒于這一工具性價值不是通過程序自身表現出來的，而是相對于行政實體表現出來的，我們亦可稱之為“行政程序的外在價值”。
關鍵是，我們不能認為行政程序只具有工具性價值。很明顯，除了相對于行政實體所表現出來的工具性價值也即外在價值之外，行政程序自身還具有其獨立于實體之外的價值即行政程序的獨立價值，鑒于這種價值是行政程序自身所表現出來的，我們也可以稱之為“行政程序的內在價值”。因此，只有從行政程序的工具性價值和行政程序的獨立價值兩個方面去建構行政程序價值體系，這個體系才是科學而完整的。鑒于學界對于行政程序的工具性價值已經有了足夠的認識，我們在此沒有必要贅述，下面將重點闡述我們對行政程序獨立價值的認識。
四、行政程序的獨立價值
行政程序的獨立價值就是行政程序自身所具有的內在價值。它既不同于行政實體價值，也不同于行政程序的工具價值而是獨立于二者之外的價值。作為法的內容之一種，行政程序理應具有法的一般共性，比照一般意義上的法的價值，行政程序獨立價值也可以從三個方面來理解：一是行政程序的目的價值，二是行政程序的形式價值，三是行政程序價值評價標準。作為價值評價標準，其實質上是對價值的評判與選擇。行政程序價值內容不是惟一的，在眾多的目的價值之間、形式價值之間、目的價值和形式價值之間都存在著價值的判斷，在價值出現沖突時還存在價值的選擇問題。可見，價值的評價標準是內含于目的價值和形式價值之中的，是在動態的程序運行中表現出來的，所以我們將著重從行政程序的目的價值和形式價值兩個方面來論述行政程序的獨立價值。
1.行政程序的目的價值。行政程序目的價值即行政主體在實施行政行為的過程中通過嚴格的程序規則所要保護和促進的價值。對于此概念可以從以下兩個角度分析之：第一，目的價值在行政程序確立之前就應當被確立，并在此目的價值之指引下來設立行政程序。立法機關或是行政機關在設定行政程序之前就應當有一個價值取向，設想將要設定的程序規則應當保護和促進哪些價值，并把此價值設立體現于行政程序之中。第二，目的價值在行政程序的具體運用過程中體現出來，并指引著行政行為的具體作出。目的價值實際上就是行政程序的精神實質。行政主體在實施行政行為時應當考慮其行為是否符合行政程序的精神實質，是否保護和促進了程序的目的價值。
行政程序的目的價值構成了行政程序所要追求的社會目的，反映著行政程序創設和實施的宗旨，它居于價值體系的主導地位。行政程序的目的價值內容到底包括哪些價值呢？一般認為法所追求的價值內容包括正義、效率、民主、自由、秩序、個人尊嚴等等，行政程序的目的價值也不例外。
（1）正義。正義又可稱之為公正、公平等等。正義是法所要追求的首要價值。“正義是至高無上的，而社會正義是首要的正義。”（[美]羅爾斯。正義論[M].何懷宏，何包鋼，廖申白譯，北京：中國社會科學出版社，1988.73.）依公共利益本位論，行政程序所追求的正義應當是一種社會正義。行政法調整的是一定層次的公共利益和個人利益之間的關系，在二者之中，公共利益占本位，當二者發生矛盾時，應當以公共利益優先。而公共利益體現的是一種社會正義。我們認為，行政程序在設定之前、設定之時，其所追求的正義是一種社會正義，以符合公共利益；但是一旦行政程序確立之后，在個案之中，行政程序追求的則應當是個體之正義，應力求去維護相對人的權益。因為相對人畢竟是處于相對弱勢的地位，只有在個案中嚴格依法定程序追求個人正義，才可能在總體上維護公共利益以實現社會公正。從另一個角度講，行政程序所追求的正義應當是過程之正義。正義要實現，而且要以人們看得見的方式實現，這是一個法律原則。惟有如此才能讓公眾確信法是正義的，從而增強法的公信力并樹立法的權威。過程之正義正是強調“意義在于過程之中”。實現程序的過程也即實現正義的過程，這里并不強調實體上是否一定正義。
（2）效率。效率也是法的價值的重要內容。哲學意義上的效率是指人的活動中的輸出量與輸入量的比值。此處說的效率是行政效率，它是效率在行政管理領域的具體化。它是指一定行政行為在單位時間和空間所產生的社會效果與在此行為過程中所付出耗費之比率。可以說，效率價值既是行政程序時間性的體現，又是對行政程序在時間上的限制。對于行政法而言，效率重要性尤為突出。因為行政主體的人力、物力、財力和時間都是有限的，因而就有必要提高行政效率，這對公共利益的維護和個人利益的保護都是有益的。這就要求我們耗費最少的行政資源去實現最大限度的公共利益，具體而言，要通過設立一套科學的、合理的行政程序來提高行政效率，實現社會公正。
以上從正義與效率兩個方面來論述行政程序的目的價值。但是正義和效率并不總是統一的，當二者相沖突時，應當如何取舍呢？這就牽涉到價值評價的問題。有學者認為行政法在處理效率與公平之間關系時應該“效率優先兼顧公平”，其理由就在于行政法是以公共利益為本位，其所追求的是最大限度的公共利益，并認為“效率優先兼顧公平”原則應當成為行政法制實踐中合理處理正義與效率關系的指導思想。（有關行政法上效率與正義的論述。見葉必豐。行政法學[M].武漢：武漢大學出版社，1996.周佑勇。行政法原論[M].北京：中國方正出版社，2000.關保英。行政法的價值定位[M].北京：中國政法大學出版社，1999.）當然，行政程序目的價值不僅僅包括正義和效率這兩個方面，還包括民主、自由、秩序、個人尊嚴等一般的法的價值。但我們認為正義和效率是行政程序目的價值之根本，因而詳細論述之。
2.行政程序的形式價值。行政程序的形式價值，簡言之，就是行政程序自身所應當具備的“善”的品質，或者說行政程序本身就應當是正當的程序。對行政程序的形式價值也可以從兩方面予以理解，其一，行政程序形式價值是由行政程序的目的價值所決定的，并最終去體現和實現目的價值。設置一套完美的行政程序使之具有善的品質，就是為了保護和促進目的價值，否則，無論程序自身在設置上多么完美，多么善，也只能是毫無意義；其二，對行政程序形式價值之評價可以脫離于實體之外僅就程序規則本身作出判斷，看其是否具有善的德性。對行政程序規則的評價可以直接就規則本身是否合法、是否合理、是否科學做出判斷，而不必依靠實體。應該說行政程序形式價值內容可以用一個字來概括即“善”，具體而言就要求程序是“正當程序”。“正當程序”源于“自然公正原則”，自然公正原則完全是一個程序性規則。它的內容包括：第一，任何人不得成為審理自己案件之法官；第二，處理糾紛不能偏聽偏信；第三，決定對當事人不利的事務時，應預先通知當事人并給予其發表意見的機會。就行政法而言，行政程序之正當性要求程序的合法性、合理性、科學性、公開性。
（1）合法性。行政法治之實質就是依法定程序行政，因此一個“善”的行政程序必是由法律明文規定的行政程序。程序的合法性要求一方面要有事先即已設定的可以在實施行政行為時予以依照的法定程序，另一方面要求行政主體在做出行政行為時必須且只能嚴格依照法定的程序，不得在行政法明文規定之外自創程序或者破壞程序。
（2）合理性。行政程序不僅應符合法律要求，還應當做到客觀、適度，符合行政法的一般法律精神。程序的合理性，要求在設定行政程序的時候應符合法律的目的，考慮到行政主體和行政相對人的不同地位和特點；在具體運用中，應在合法之前提下，根據具體情況選擇合理之程序。
（3）科學性。程序的科學性是就程序規則在內容、結構、語言上的要求。在內容上應當真實，合乎實際；在結構上，程序規則各個組成部分在其組合搭配和排列順序上應該層次清楚，內在聯系緊密而構成一個個有機的整體；在語言上應當既準確無誤，又簡明扼要，既嚴謹一致，又樸實無華，明白易懂。
（4）公開性。行為程序調整的對象雖是行政主體，但是不能秘而不宣，應當以一定的形式廣泛公開，以便于相對人了解，便于提高行政效率，增強行政行為之可接受性，也有利于監督行政主體行使職權。具體而言程序的公開性一是要求作為行政行為法定程序的公開；二是要求行政主體行政活動的公開。
關鍵詞粘土動畫布光道具
作為定格動畫的一個分支，粘土動畫以其自身樸實的語言，略顯笨拙的塑造手法占據著動畫領域的重要位置。顧名思義，粘土動畫的場景以及動物、人物在雕塑捏制過程中所使用的材料是粘土而已。從這個角度講，以沙子、布偶、棉偶、皮影、剪紙、剪影、木偶、金屬、稻草以及五金類等綜合材料為主要媒介而進行創作的動畫都屬于定格動畫。定格動畫，（stopmotionanimation）由于它是將被拍攝的物體用單反相機一格一格的拍攝然后再按照每秒鐘24格的速度進行播放，所以，定格動畫又叫逐格動畫或者停格動畫。定格動畫又是動畫藝術的分支。就現在來講定格動畫幾乎已經淡出了我們的視線。定格動畫藝術之所以被邊緣化，我想最主要的原因還是我國從事動畫藝術的人士對定格動畫藝術缺乏足夠的認識和研究，也很少進行定格動畫的創作，導致了大眾對定格動畫的認識和了解的不足。然而，我國在定格動畫藝術領域并非一片空白，早在20世紀50年代到60年代，我國的動畫藝術家就創作出了《嶗山道士》、《神筆馬良》等一批優秀的木偶動畫片，到了80年代還創作了直到今天仍膾炙人口的木偶動畫系列片《阿凡提的故事》。但是80年代后，我國的動畫進入了休眠期，木偶動畫也同樣停止了前進。直到現在，國外定格動畫取得了非凡的成就，我國的動畫創作人員才意識到國內定格動畫的差距。因此一部分國人又重新投入到定格動畫的創作中,但在創作的過程中技術和經驗不足是不可避免的,筆者用粘土作為偶型塑造的基本材料，通過自己創作的粘土動畫片積累了一些經驗，在此，就如何創作一部優秀的粘土動畫片作一些探討。
一、粘土動畫的前期創作
1.劇本
劇本的創作是影片最原始的依據，劇本的好壞直接影響到影片的質量，是必須經過深思熟慮的。粘土動畫和一般的二維動畫在很多地方是一樣的，最開始也是先要確定故事的腳本，然后改編成適合拍攝的劇本。劇本不要求有過多修飾性的東西，只要能說明表演和場景氛圍以及對白就可以了，也就是要能滿足拍攝要求。
2.美術設計
在粘土動畫片的創作中，美術設計是前期創作階段重要的一個環節，它包括了角色造型設計、場景設計、和道具設計三大類。角色造型設計往往是整部動畫片風格的依據；布景設計必須和整個動畫影片的表現風格相協調，并且能為故事情節營造特別的氛圍；道具設計不僅要和整個片子的風格相協調，還要有自己的造型特點。
3.分鏡頭
分鏡頭最好有導演本人來繪制，并且要求有鏡號（就是每個鏡頭的標號）；景別（就是遠景、全景、中景、近景、特寫等電影語言）；拍攝方法（就是推、拉、搖、移、跟、升、降等）；長度（就是鏡頭的時間，這在動畫片中非常重要。一般是要自己先依據劇本里的情節預演一遍，可以用秒表記錄時間，最好以三次的平均數為準）；內容（就是這個鏡頭要表現的內容）；音樂音效和對白、旁白，如果有音樂要標出長度，從哪個鏡頭起到哪個鏡頭結束，還要標出時間。要是有對白和旁白也要標出時間，還要寫出內容，這樣在拍攝時就好把握動作的時間，否則后期會很麻煩，很容易聲畫不同步。
4.粘土造型和骨架
偶的造型不要過于復雜。因為動畫的人物是要有動作的。為了能擺動方便，造型最好簡潔，能充分展現出人物的性格特征和滿足動作要求就可以了，如果一定要把造型做到很復雜，像動漫游戲的那樣也不是沒有可能。但是你所要選擇制作泥偶的材料不但價格昂貴，而且對技術要求很高，同樣對于片中場景，道具的要求也會相應提高。
在骨架方面，建議買一些專業方面的書籍來學習。因為骨架的好壞會直接關系到影片中人物的動作，容易做動作又不容易損壞的骨架，會為你的泥偶片制作帶來很好的效果和極大的方便。骨架的制作不一定只用一種材料，性質不同的材料混合使用會帶來不同的效果。這完全依賴于劇本對任務的要求，可以發揮想象，有效的利用身邊的材料，一般來說，對骨架的要求是方便塑型，不易折斷的金絲或者銀絲以及退過火的鋁線。
泥的選擇很重要，我認為有幾點需要注意：泥不要太軟，否則不方便塑型，因為在擺動作的時候很容易碰到泥偶的其他部位，燈光照射下泥比平時還軟，太軟就容易發生形變。不要選擇油性過大的泥，這種泥雖然很鮮艷，但是不容易塑型，還會弄臟場景和道具。
二、道具
1.場景道具制作原理
粘土動畫的道具，由于它自身的特殊性，所以不能像電影中的道具師可以用現有的任何道具，它在整個動畫片的過程所用到的所有道具都需要道具師一件一件的把它制作出來，而道具往往要根據角色和場景的尺寸以及鏡頭的需要來決定其形狀大小。
道具的制作材料五花八門，石膏、軟陶、粘土、木材、金屬、塑料、小品玩具以及現成品等等。制作道具的手法更是多種多樣，有雕刻的，模壓的，注塑的等，有時為了不同鏡別需要，同樣的道具要做尺寸大小不同的好幾件。并且用于道具、場景制作的材料沒有什么特殊的限制，只要思路開闊，任何材料和物品都會產生出其不意的效果。但要注意所用材料自身顏色和產生的畫面色彩。畫面表現出的色調,這在粘土動畫的最終成片效果上是很重要的。
2.視覺效果道具制作原理和方法
實體云的道具往往常被用于背景圖片的立體效果，其實制作視覺效果的道具有許許多多的方法，既可以用實體，也可以用電腦三維動畫軟件的粒子效果，還可以實體和電腦效果用前后景深疊加的方法來達到自己所要的效果。例如：雪可以用三維動畫軟件的粒子來做，或者用撒泡沫來實現。閃電可以用Photoshop等軟件來畫等等。凡是只要自己能想的到的，并拿來能實用的都可以。好的實用的場景是會為你的動畫片加分的！精致的道具和場景會使影片的畫面豐富，對于加強畫面的質量起到至關重要的作用。
三、粘土動畫的拍攝
1.粘土動畫拍攝概述和基礎知識
粘土動畫是逐幀拍攝的，對于電視片來說是25幀/秒，而電影則是24格/秒，在這里我們為了方便計算以24格/秒來計，如果以一拍二來計算，也就是每秒要拍12格，一拍二可以保證動作非常流暢，但是同時也對調整動作提出更高要求，要對動作規律有相當好的把握才可以。有時一拍三或者一拍四也是常用的，你需要根據所要表現的內容而定。
我在給角色拍一個動作時，往往分成幾個段，有點像三維軟件里關鍵幀的設置，每一段的時間要算好，因為有加減速的關系所以每一幀動作的幅度大小都是不一樣的。在給角色制作表情時一般我們采用直接刻劃或替換等方法。有時角色的動作需要用吊線的方法配合完成，為了保證吊線的穩定性，最好使用三股線同時吊掛它的不同位置。為了能讓角色在畫面中站的更穩，我們除了盡量把角色的腳加大外，場景地面采用密度高的泡沫材料也幫了大忙，這樣就可以在角色的腳下扎上一些不易被察覺輔助固定位置的大頭針，使拍攝順利進行。
另外，拍攝時要注意把場景里所有的東西都要固定好，不然稍有不注意就會碰到什么東西，一旦移動了位置，畫面就會穿幫，就要重拍這個鏡頭了！當然相機首先要固定放置好。
2.粘土動畫的攝影布光
粘土動畫攝影的布光由三大塊構成：主光、輔助光、效果光。主光的作用是照亮場景和角色，同時具有塑造角色和場景造型的作用。輔助光的主要作用則是調整攝影對象的光比平衡，突出對象的質感肌理。而效果光則是起到調整影像的構圖、營造場景氛圍的作用。
攝影照明用光的類型是以它投射到對象上的方向和角度來區別的，按照照射方向的不同，攝影照明用光可以分為面光、側光、頂光、正面45度角布光、逆光和腳光。
3.粘土動畫拍攝技法
粘土動畫的拍攝方法是多種多樣的，這里我介紹一種類似于以前二維動畫拍攝的方法，它是利用前景和背景疊加移動產生的特殊視覺效果。這個方法的特點是能夠將實體拍攝的動作鏡頭與逐格動畫拍攝直接合成到一起。
四、后期
1.粘土動畫后期制作
當所有的鏡頭全拍攝完成后，影片進入了后期制作階段。后期制作階段主要包括鏡頭剪輯、合成和配音、配樂、音響特效等。在這一階段把所有制作好的素材匯聚到一起，經過剪輯，配音等工序，最終制作出較為完整的粘土動畫片。
非線性編輯主要是對整個完整的片子進行初剪，一般使用Photoshop或者其他的平面軟件來修圖，把圖片中穿幫和一些有瑕疵的地方清除掉。使用AE等軟件來制作特效和調色，最后可以用Premiere來進行非線性編輯，在Premiere里編輯是很方便的，可以對素材進行長度的更改，可以隨意的加楨和減楨。最終制作成比較精細的完整的粘土動畫片。:
3.配音
在影片初剪的基礎上進行第二此精剪，在此我們可以用優秀的音頻編輯軟件，給影片中角色口型逐個配上聲音。這樣能確保整個影片聲音和畫面的準確對位。配音樂是后期制作階段的重要環節，這不僅僅因為音樂是影片的靈魂，還因為音樂是整個影片各種聲音的基本。
4.影片的輸出
關鍵詞：可編程序控制系統控制室照明線路設計敷設
1.引言
為了滿足對生產工藝的過程控制、參數檢測和優化生產等工廠管理、控制現代化的需要，以提高產品質量、節約能源、降低成本、改善勞動條件以及確保設備的正常運行為目標，某化纖廠后處理工段主流程選用了先進的西門子公司過程控制系統SIMATIC.Process,Control－System，簡稱SI－MATICPCS7。經過一年多的運行實踐，系統運行穩定、控制方便，并且能根據國際市場和國內需求，在不改變硬件設施階情況下，只需通過軟件改變運行參數，就可及時調整生產品種，社會效益和經濟效益十分明顯。
SIMATICPCS7可編程序控制系統是西門子的新一代控制系統。它分為中央控制及遠程控制兩大部分，中央控制部分放置在后處理控制室MCC的主控制盤內；遠程控制部分分布在現場控制點附近，通過現場控制盤用于卷曲、切斷及打包進行信號聯系。主控制盤采用PLC方式。為了使現場部分的可編程序控制器設備和MCC電動機控制中心更接近，采用遠程模塊化的I/O站和現場總線的控制方式，這樣就有利于I/O配線和對外電纜敷設。
2.中央控制室或分操作臺的控制室設計
2.1照明
在中央控制室或者有分操作臺的控制室中，常常通過計算機屏幕進行管理和控制，值班人員的視力既要持續又要緊張地工作，為了既能看清彩屏的畫面，又要維持房間內的照明，一般照度以200～300Lx為宜；同時，在同一房間內照度要均勻，且在垂直面上有足夠的照度。照明設計時應提倡綠色照明以利節能。照明光源建議采用TLD－36W/840光源為好。該光源光效更高，顯色性更好，便于布置和改善視覺條件。在燈具布置應無直射眩光和反射眩光對準屏幕，燈具宜選用嵌入式隔柵燈或發光天棚。另外一個要點是照明和維護電源，絕對不允許與可編程序控制器的控制/信號電源共用同一路供電。照明及備用電源線的敷設，要盡可能避開控制/信號電纜。由于照明和維護電源使用條件中偶發因素很多，應避免照明和維護電源在突然集中用電時對控制/信號電纜造成干擾，例如，使用維護電源接電焊機，可能會引起意想不到的干擾。
2.2電話
在控制室和操作間，配置電話是必要的，而且為了流動人員工作方便，中央控制室配有無線移動電話。但這種高頻高功率發射電話機有時會對可編程序控制器的工作產生干擾。選擇哪種電話，決定因素很多，但不宜在可編程序控制器和計算機屏幕十分靠近的地方放置這種電話。
2.3空氣環境
室內工作環境溫度推薦在25℃±5℃，濕度40％—80％RH，不結霜；要消除空氣中硫化氫H2S、二氧化硫（S02）、氯氣等腐蝕性氣體，以及鐵粉、碳粉等可導電性塵埃。一般環境應少有腐蝕性氣體。對于有腐蝕性氣體、有可編程序控制器控制系統的的場所需要采用凈化或隔離等防腐措施。
3.接地設計與施工
在以可編程序控制器為核心的控制系統中，有多種接地方法，每種接地線匯流于一個理論的“點”，這是信息零電位基礎。為了安全使用可編程序控制器，應區分下列幾種接地方法：
數字地：也稱為邏輯地，是各種開關信號、數字信號的零電位。
模擬地：是模擬信號的零電位，它也是模擬信號精密電源的零電位，它的“零”是十分嚴格的電平。
信號地：通常是指一般傳感器的地。
交流地：交流供電電源的N線，它通常又是產生噪聲的主要地方。
直流地：它是直流電源標準電壓起點，在非浮空的直流電源，就把它作為地線，而且就是接地的連接點，因為“地”是無法分開的。
屏蔽地：一般為防止靜電、磁場感應而設置的外殼或金屬絲網的接地。為了消除外殼或絲網上積聚的電能，專門使用銅導線將外殼或金屬絲網連接到地殼中去。
保護地：一般指機器、設備外殼或裝在機械與設備內的獨立器件的外殼，外殼要與其內部絕緣，外殼接地用以保護人身安全和防止設備電能的漏失，保護地的接地必須是良好的。
電源及接地噪聲對可編程序控制器及其I/O會有很大的影響。在許多著作別強調機器設備、電纜的護套、信號線的屏蔽層、柜機箱的外殼接地有一定要求。例如電纜護套、信號線屏蔽，僅用一端接地，另一端浮空；信號線在信號源處實行屏蔽接地，引入I/O端口側浮空。在設備運行中電源和地線的噪聲是難以克服的。但是良好的制造工藝，優良的施工質量，可以大大減少其危害。
關于可編程序控制系統和用電系統單獨接地還是分開接地的問題，是涉及到可編程序控制器技術發展的水平問題。地球僅有一個，地是無法分開的。理想的情況是一個生產過程系統的所有接地點與大地之間阻抗為零，實際上是很難做到的。但在接地設計中要求電路中PE線和整個鋼鐵結構、機械設備外殼、電纜橋架、大型電氣設備、敷設電纜的支架，各種工藝的金屬管道都能與大地是同一零電位，即等電位接地聯結，一般要做到接地電阻不大于1。這是目前統一接地的要求。
在工程安裝階段，就要很好地連接上述各種接地線，在安裝電源和配置好地線之后，可編程序控制器才能進人通電與調試，它一般遵守下列幾個原則：
將屏蔽地、保護地各自獨立地接到等電位接地銅排上，不應當將其和電源地、信號地在其他任意地方扭在一起。在控制系統中，為了減少信號的電容鍋合噪聲，要采用多種屏蔽措施，屏蔽結構最終有統一接地點。為解決電場屏蔽分布電容問題，屏蔽地應接人大地。為解決雷達、電臺這類高頻輻射干擾，可以用金屬絲網作電磁場屏蔽。它由電阻低的金屬網，及外殼等套在關鍵部位，例如使用無線操作的手動控制盒的金屬網屏蔽匯流后再接人大地。對于純防磁的現場，例如防止強磁鐵、變壓器、大電機的磁場耦合，采用高導磁材料做屏蔽罩，使磁回路閉合，再將外罩接人大地。保護地常用一點接地，但保護地的外殼，例如機柜的門或窗，活動部分等，它們都要與固定外殼用地線連接在一起，在每個連接點要把金屬表層的防護油漆、金屬銹蝕斑痕刮磨干凈，再利用壓花墊圈和鎖緊螺栓、螺母連接牢固。
在模擬信號地和屏蔽地中，模擬地的接法十分重要，每個制造商在提供可編程序控制器的產品時，都有許多嚴格的連接方法及規則。包括信號配線、外殼屏蔽、浮地、傳輸電纜使用的型號、芯截面積、電源供應等，這是一項專門的技術。因此，對它們的使用、接地方式等要嚴格地按操作手冊進行。當可編程序控制系統用于地域廣大的范圍時，不要將模擬量信號做長距離的傳輸，在需要使用較多的模擬量模板時，應力爭把模板布置到距離現場最近的擴展機箱中去。
4.電纜設計和敷設
工業生產環境中電磁干擾是難以克服的。在使用可編程序控制器組成的控制系統中，要連接生產現場的大小設備，要連接多種通信線路，合理設計一個電纜走向和施工敷設是很重要的。這種工作不同于軟件調試，一旦做完很難修改。特別要注意干擾源。生產現場有如下幾種關鍵的干擾源：動力電纜、大型機械、高功率的設備在電力傳輸中會在電纜周圍和設備附近產生電磁鍋合；電焊機、火焰切割機本身就是生產線工作設備，有時又是可編程序控制器控制的設備，在它們反復動作時產生高頻火花、金屬熔渣等都會損壞其他設備或電纜；高頻率的電子開關，在反復接通與關斷時，產生高次諧波，從而反饋到接口電路，形成高頻干擾；為了消除上述因素對整個生產過程控制系統的影響，合理設計電纜走向、選用電纜，合理施工敷設能保證一個可編程序控制器的控制系統正常運行。
工廠生產現場中，需要敷設下列各種電纜：電源電纜、I/O信號的電纜、本地通信或者遠程I/O掃描的通信電纜、可編程序控制器和計算機組網的通信電纜，另外還有電話與廣播電話電纜，工業電視電纜，它們都可能要與可編程序控制器聯系的。計算機及它們的顯示器，并不一定完全具有工業級的標準，尤其在中央控制室主控臺上，有可編程序控制器的設備，有工業電視設備、調度電話，尤其是近年來的無線電話，在控制室電纜敷設時應注意高頻磁場輻射對他們的干擾。
4.1對于電纜的一般要求
要求電纜線本身要有良好的可撓曲性；在使用端子與導線連接時，要選用經久不變形的壓接端子與導線做成柔性的連接。在有大功率電能傳輸的連接點處要用鋼排和有壓花墊圈的螺栓與螺母壓接端子連接，不能有連接間隙；長年使用，由于電火花的銹蝕，常常引起不容易被發現的連接故障，接點處電阻變得很大，所以，為了防微杜漸，一定要精心施工，不能使用電纜端頭扭接或普通的方式連接。強動力電纜和信號電纜在敷設過程中，在有條件的地方，間隔均要在500～600mm以上，無條件時應采取隔離措施，防止動力電源對信號的干擾。
4.2不同用途要選用不同的電纜
可編程序控制器最多的是I/O信號電纜，它傳送“0”和“1”兩種極性完全相反的信號，長距離傳送這種信號時，最好選用屏蔽電纜；同一臺設備、同一電平等級、同樣信號功能地理位置十分接近的，可共同使用同一根電纜，以減少電纜數量。電纜芯截面不要選得太細，通常交流信號纜的每芯截面積為1.5mm2，環境特別窄小的地方用O.75mm2或1.0mm2。直流信號長距離傳輸時，要考慮線阻小、截面積大的導線，爭取使用多芯、銅質導線，還要考慮纜線上可能受到的干擾，避免信號的失真。
模擬量信號電纜的選型，常常要考慮和模擬量相關的設備、可編程序控制器使用的模板等使用條件，這時要區別模擬量是電壓型還是電流型傳輸信號、信號的線性測量范圍、輸人阻抗、誤差精度、溫漂、隔離措施、每路信號傳輸耗電功率、電流量等條件，另外還要考慮是使用內部電源還是使用外部電源，一般還要同時考慮其電源怎樣同時供電。許多商家有專用的模擬量一次產品，它包括測量、執行、信號放大、遠程傳送等環節的配套設備，有的還需要使用專用屏蔽電纜，因此，使用模擬量信息時，常常要做到配套處理。高速脈沖是調速控制系統的特有信號，例如高速脈沖計數器，脈沖編碼器等設備，當工作頻率高于100Hz應選擇專用的屏蔽電纜。對于開關信號，因頻率低不作為脈沖信號，可以用普通電纜來傳輸。在高速計數脈沖電纜的敷設時，還要測試和防止高頻信號對低頻信號和普通信號的干擾。
通信信號電纜是高頻信號電纜，有同軸電纜、雙絞線、雙芯屏蔽線以及光纖纜等多種可編程序控制器通信電纜，它們有特定的要求，一般選用可編程序控制器商家供應的或采購同類型性能的電纜，不能隨意改變。信號纜在長距離傳輸或可能穿越一些特殊的現場時，如強磁場或電場，單獨穿過一些有移動物體運行的空間等，應采用穿保護套管敷設。
有些特殊信號電纜是由可編程序控制器模板、外部設備的用途共同確定的，最好選用商家配套供應的產品。
4.3不同的環境采用不同的電纜敷設方法
可編程序控制器控制系統中，大部分被控制設備遠離控制室，分布在現場。此時要架設專用的電纜橋架。電纜橋架設計有個一般劃分約束可供參考：一是分層，二是強動力與弱信號電纜不能混合使用同一層。可編程序控制器及MCC動力控制的執行信號電壓為380VAC或220VAC，電機的動力電纜和可編程序控制器的控制電纜橋架一般是絕對分開的，即最上面一層敷設220VAC、380VAC動力或動力操作信號電纜；下面一層可以敷設工廠之間電話、工業電視等的電纜；再下面一層用來敷設可編程序控制器的DI、DO、AI和AO的電纜；有條件的地方24VDC和220VAC的信號也可以分層。為防止電流量在10A以上的動力電纜對信號電纜造成的電磁干擾，盡可能在敷設電纜時要有凈余間隔500mm左右；但是許多現場常常沒有這個凈余的空間。可在電纜敷設完成后加護蓋，電纜橋架金屬結構之間全部采用連接銅線跨接，接地線就近連入接地線網，使得電纜橋架和電纜盒形成一個良好的接地環境。
室外電纜還有一種埋地敷設，這種方法盡可能少用，但在穿過火車鐵軌、建筑物本身有電纜溝或有地下隧道時可以使用這種敷設，而進入地下隧道后，電纜橋架又應該沿墻壁敷設。
室內電纜敷設時，由于室內空間較小，各種電纜的來由去向不一致，因此最好有統一的走向規劃。電纜在進入可編程序控制器的機柜前要盡量減少動力電纜和信號電纜平行排放的距離。在電纜進入可編程序控制器機柜時，動力電纜和信號電纜在機柜底面上看，最好分別排放在兩個對角線方向，即從間隔最大的方向進入機柜。
4.4可編程序控制器系統的現場開關與設備連接
可編程序控制器多數為數字量信號直接采自現場。它們有位置、速度、距離、溫度、壓力、物流量、電流量、電壓、功率等。基本上有物理形式或電形式、光電形式。按照功能劃分就可能叫出各式各樣的名字。可編程序控制器使用的開關有幾種意義，一種本身就是電路的按鍵式開關，可以帶鎖緊，或不帶鎖緊，總之能完成一個線路的接通或斷開。當這個線路的接通或斷開被賦予不同的含義時，這個開關的命名就有實際的意義。一般來說這種開關有一條線接入到I/O端口，它的“0”與“1”就是數字量輸入，另一條線就是公共線，或者叫作公共信號地或者公共電源。但是許多傳感器生產廠家，為生成這個信號要使用3條或4條線，即采用另外的引線是為使傳感器的端頭產生測試功能的電、磁、光等效應，因此在遇到選用由3條線或4條線連接的傳感器時，包括現場電纜敷設、選型都要詳細閱讀有關的說明才能做出正確的設計。
參考文獻
關鍵詞:水電站工程;監理;工作程序;構建
水電站工程施工質量對我國水電項目的發展有著重要的影響,對我國可持續發展戰略的實施有著重要的影響。加強水電站工程施工質量管理、加強施工過程監理工作管理是促進我國可持續發展戰略中電力能源供應的重要工作。現代水電站工程監理工作的開展,需要監理企業以科學的監理工作架構、工作流程為基礎,針對影響水電站工程施工質量的各質量控制點進行施工的監理工作。以科學的、嚴禁的施工監理保障水電站工程施工質量,為我國可持續發展戰略中電力供應奠定基礎。
一、水電站工程監理工作現狀與重要性分析
近年來水利工程項目的大規模建設,為水電工程施工企業的發展帶來了廣闊的發展空間,同時也對水電站工程監理企業提出了更高的要求。現代水電站工程建設企業施工技術力量與管理水平參差不齊,造成水電站工程建設施工過程存在諸多問題。加強許多施工企業在中標后將工程項目分包給小型施工企業,更是造成了施工質量管理的困難。這樣的條件下,水電站工程建設監理工作就顯得尤為重要,監理工程師必須以自身的管理權限嚴格進行施工過程的監理工作,補足中標企業管理存在的不足,保障水電工程施工質量。針對這樣的情況,水電站工程監理企業必須根據工程實際情況與施工企業管理水平,構建科學的監理工作流程,保障工程施工質量。
二、水電站工程監理工作程序的科學構建
由于水電站工程施工管理存在的不足使得工程監理必須承擔更多的質量責任,通過嚴格的施工監理保障水電站工程施工質量。監理工作流程的構建對監理工作質量有著重要的影響,其是水電工程監理工作科學、有效開展的基礎,是工程項目監理工作實施的基本準則。
2.1結合工程實際情況,科學的設計水電站工程監理工作流程
水電站工程的施工設計方案是設計監理工作流程的基礎,監理工作流程的設計在保障監理工作完整性、科學性的同時必須注重與水電站工程施工工藝、技術要求以及工程特點。根據工程實際情況以及監理工作重點科學的設計水電站工程監理工作流程,以滿足工程施工質量的要求,保障工程施工過程中對施工質量監理。根據水電站工程監理內容,建立工作流程應以工程實際情況為基礎,首先構建監理工作主體流程,然后根據各項監理工作進行分項監理工作流程的設計與構建。
2.2水電站工程監理工作主體流程的構建
水電站工程監理工作主體流程是工程建立企業自承接工程建立工作開始至合同結束過程中各項工作開展的主要流程。其工作流程為:(1)建設單位與建立單位簽訂委托監理合同(2)組建項目監理部進駐現場并進行現場查勘(3)編制監理規劃、實施細則與表示文件(4)協助建設單位組織進行施工圖設計技術交底和圖紙會審(5)參加第一次工地會議進行建立交底(6)審批施工組織設計、施工條件準備、檢查場地移交,審查控制測(7)施工過程的監理(質量、進度、造價控制、安全環保監督、合同信息管理、組織協調)(8)審核竣工報告、參加工程竣工驗收(9)審查承包單位結算(10)工程監理工作攻訐、提交工程檔案資料(11)保修期監理(12)監理合同結束。按照每部分工作的重點,其又分為多個監理流程分項,如:施工水電工程招標監理工作程序、施工準備階段監理工作程序、工程質量控制程序、工程合同費用控制程序等多個分項監理工作程序,其目的就是通過科學的監理工作程序有效保障工程的順利開展、保障投資方、施工企業的經濟利益、保障工程施工質量。主體工作程序的構建是根據監理工作主要工作進行分類后按照工程招標、施工、竣工等步驟進行的工作程序設計,其必須根據工程建設的步驟進行,以保障監理工作能夠對工程項目每一階段都進行嚴格監督與管理。
2.3水電站工程監理分項監理工作程序的建立
分項監理工作程序是針對該分項管理工作進行的監理,以監理工作程序的實施達到分項控制的目標。在進行分項監理工作程序設計與建立時,必須要對該分項目標進行科學分析與分解,將目標按照工作重點、按照施工進度分解為若干小項,并依據目標分解到各階段的控制關鍵進行監理工作。例如:工程進度控制程序要根據工程進度各主管部門級別、管理內容的不同進行控制程序的建立。承包單位申報已完成工程量報表、工程價報表監理檢查工程量(對照圖紙、現場量測)造價監理工程師審核已完工程價款報表總監簽發建設單位審查會簽后支付工程款至承包單位。通過上述流程可以看出,該工作程序是按照施工款項各級主管單位為主進行流程設計,根據工程款審核部門權限的不同構建的科學的工作程序。該工作程序能夠有效保障建設單位與施工單位經濟利益。
2.4以科學的監理工作程序為基礎開展水電站工程監理工作
科學的監理工作程序是保障水電站工程監理工作中監理人員工作嚴格按照有關規范執行的基礎,是監理工作開展的基本準則。水電站監理企業必須根據工程情況,以及科學的設計,構建現代化的、科學的監理工作程序,以此規范水電站監理工作,保障監理工作質量,促進工程建設監理工作的開展。
三、注重監理工作考核程序的建立,提高監理工作質量
建立單位是根據業主的授權和委托、依據國家有關工程建設的法律、法規、工程建設文件、監理合同等對給你改成建設實施監督管理的組織。其工作程序的建立對有效保障工程順利開展有著重要的意義。水電站工程項目監理工作程序的科學構建不僅需要根據工程施工各項目進行監督與管理,還需要監理企業構建科學的現場監理考核程序,以此保障水電站工程施工的順利開展、保障現場監理工作質量。對現場建立工作進行考核時監理單位在實施監理工作時必須做好的重要基礎工作,其對水電站工程建設施工質量有著重要的影響。因此,水電站監理企業必須根據工程實際情況以及管理結構等進行綜合分析,并根據監理工作內容構建科學的現場監理考核工作程序,以此考核現場監理工作質量,保障監理工作的順利開展。
結論
綜上所述,水電站工程監理工作程序的科學構建對工程項目的實施、對承建企業與業主的經濟利益都有著重要的意義。監理企業必須認識到監理工作程序監理的重要性,通過對工程實際情況、施工企業技術水平等基本信息的綜合分析與論證,科學的設計監理工作程序,以保障水電站工程建設施工質量、保障雙方企業的經濟利益。這就需要監理企業必須不斷加強自身監理人員專業技術水平的培養,以專業技術人才培養為基礎促進企業監理水平的提高,促進監理企業綜合市場競爭力的提高。
參考文獻:
1.李建東《水利工程施工階段監理工作重點分析》水工工程與管理2009.1
2.艾佳琳《水利工程監理工作程序重要性分析》水電工程資訊2009.7
3.李輝王利華《水電站工程項目質量監理工作重點》工程監理2009.12
「關鍵詞行政程序立法
一、引言
行政程序法同刑法、民法、刑事訴訟法和民事訴訟法一樣，主要不是作為分散的行政程序法律規范的總稱，而是作為一部集中系統的大型法律文件的名稱。一個國家如果只有分散的行政程序法律規范而沒有一部以“行政程序法”命名的集中系統的法典性的大型法律文件，通常不被認為已經制定了行政程序法。
制定行政程序法，是上世紀初以來世界許多國家越來越普遍的立法現象。20世紀初，西歐一些國家首先制定行政程序法；20世紀中期，美國制定了聯邦行政程序法，對其他國家行政程序法的發展產生了很大影響；特別是20世紀后期，更多的國家制定了行政程序法。[①]
行政程序法的興起和發展在人類政治文明、制度文明進步史上的意義非同尋常。從對國家權力進行約束的意義上講，人類政治文明、制度文明的進步表現為三次“浪潮”。第一次浪潮是法律的出現。在這次浪潮中，法律并不對國家權力的來源進行約束，而且法律本身充滿著不平等，但法律的出現畢竟意味著國家權力運行方式的確定化、有序化，對國家權力有了源自它本身的適當約束。第二次浪潮是現代憲法的出現。在這次浪潮中，法律實現了對國家權力來源的約束，一切不合法的國家權力不被法律所承認，為建立平等公正的法治掃除了政治障礙，奠定了制度基礎，對國家權力有了根本性的約束。第三次浪潮就是行政程序法的出現。這一次浪潮不滿足于對國家權力的總體約束，而是進一步對國家權力的行使過程（主要是行政過程）進行具體的約束。毫無疑問，第三次浪潮要以第二次浪潮為前提，否則就不可能出現第三次浪潮，但它并不從屬于第二次浪潮，而是有其獨立的不容忽視的歷史地位。行政程序法所構建的是國家權力行使過程中全方位的民主化和法治化，因而它是適應當代政治、經濟、社會生活的必然的法律現象，這已為相關的學界所公認。[②]
早在上世紀80年代后期我國起草行政訴訟法的過程中，就有過起草我國行政程序法的設想和建議。最近十幾年，對于我國是否應當盡早制定行政程序法的問題進行了許多討論。有的專家學者主張先分散地制定各類行政行為的程序法，待條件成熟后再制定統一的行政程序法，也有的主張盡快制定統一的行政程序法。現在，人們更加普遍認識到，我國的民主和法制建設已經為制定行政程序法提供了充分的條件，我國政治文明的發展向行政程序法提出了迫切要求，社會生活中發生的許多問題都需要通過完善行政程序的法制化來解決。今天，擺在我們面前的任務，已經不是探索“要不要”制定、“什么時候”制定行政程序法，而是“怎樣”制定行政程序法。
制定行政程序法涉及幾個基本問題，一是對我國行政程序法的各個立法目的之間的關系要有一個明確的界定，處理好保障公民程序性權利與提高行政效率之間的關系；二是對我國行政程序法的結構要有一個基本的考慮，處理好行政程序法與各類行政行為的程序性規定之間的關系；三是對行政程序法律關系主體的規定要有一個適當的原則，處理好行政程序法與行政組織法的關系，既要避免把行政組織法的內容規定到行政程序法中來，也要避免以內部程序為理由妨礙公民程序性權利的實現；四是對行政程序法中的實體性規定要有一個正確的認識，使實體法與程序法互相依托、融為一體；五是對行政程序法與行政復議法、行政訴訟法之間的關系要有一個合理的把握，使三種程序法形成有機的銜接。這幾個基本問題對于制定行政程序法是不可回避的。本文旨在對這些基本問題談一些初步的看法。
二、保障權利與提高效率并重及其體現方式
法律的立法目的常常不是單一的，許多法律都有兩個甚至多個立法目的。如果各個立法目的之間存在抵觸的可能性，就需要明確界定它們之間的關系，這被稱為法律的“目標模式”。確定法律的目標模式非常重要，它決定著一部法律的主要制度安排，并且影響著這部法律每一項具體的制度安排。所以，把目標模式稱為某部法律的“靈魂”，并不過分。
行政程序法主要有兩個立法目的，一是保障公民程序性權利；二是提高行政效率。[③]這兩個立法目的存在著互相抵觸的可能性，保障公民的程序性權利，可能影響行政效率，為了提高行政效率，公民的程序性權利就要在一定情況下和一定程度上加以“克制”；提高行政效率也會影響對公民程序性權利，為保障公民的程序性權利，行政效率也要作一定的“犧牲”。“克制”也好，“犧牲”也好，都不能沒有限制，要有一定的度，因此，對行政程序法的兩個立法目的之間的關系需要加以明確，確定行政程序法的“目標模式”。根據對各國行政程序法的研究，行政程序法主要有兩種立法模式，一種是“權利模式”，側重保障公民的程序性權利；另一種是“效率模式”，側重提高行政效率。
近幾年，我國行政法學界對我國行政程序法的目標模式作了很多研究，得到比較廣泛認同的主張是，我國行政程序法既不應采取側重保障公民程序性權利的“權利模式”，也不應采取側重提高行政效率的“效率模式”，應當采取“權利效率并重模式”。即在設計各種程序制度時做到兩種立法目的兼顧，既要有利于保障公民程序性權利，又要有利于提高行政效率。[④]
這里要討論的問題是，在制定行政程序法時怎樣體現這個模式，這個問題至今還未有深入研究。
一般地分析，在立法時體現法律的目標模式可以有三種辦法，第一個辦法，把目標模式同立法目的寫在同一個條文中，用以表明各個立法目的之間的關系；第二個辦法，把目標模式作為一項基本原則，與法律的其他基本原則規定在一起，用以指導這部法律的實施；第三個辦法，在規定每一項程序制度時都充分考慮如何體現法律的目標模式。
用前兩個辦法來體現行政程序法的目標模式都不可取。首先，目標模式在性質上不是立法目的，而是對各個立法目的之間關系的確定，因而不宜作為立法目的的組成部分來規定。其次，目標模式在性質上也不是行政程序法的基本原則，因為行政程序法的基本原則是關于行政主體與相對人在行政活動中的程序性權利義務的原則性規定，而不是關于立法目的之間關系的原則性規定，因而目標模式也不能當作基本原則來規定。再者，采用前兩個辦法還可能引起實施過程中的問題。設想在行政程序法的立法目的或基本原則中列條規定“保障公民權利與提高行政效率具有同等重要的意義”，如果在具體的制度設計中不對權利與效率的沖突作出具體的規定，就等于把這種沖突交給法律的實施者去解決，成為立法的“遺留問題”；如果在具體的制度設計中對權利與效率的沖突作出具體規定，又會因為同時存在著原則性規定而給法律實施者提供用原則性規定否定具體規定的可能性，反而給法律的實施造成不必要的混亂。
所以，在制定行政程序法時，應當采用第三個辦法，就是把“權利與效率并重”作為立法者的指導思想，在設計具體制度時逐個地解決權利與效率之間可能發生的沖突，這樣才能使“權利效率并重模式”落到實處。也就是說，目標模式應當是立法者經過深入研究形成的立法精神，它不是立法目的，而是立法者對立法目的之間關系的處理原則；它也不是法律的基本原則，而是立法者處理各項原則之間關系的基本思路。因此，目標模式應當體現在每一項制度設計中，而不是把它直接以條文方式寫出來。
至此，我們還應當作進一步思考：在設計行政程序法的每一項制度時，應當怎樣具體地體現“權利效率并重模式”？具體的說，可通過以下方式：
第一，通過程序制度的“多樣化”體現“權利效率并重模式”。所謂“多樣化”，就是為同一個程序行為設計兩個甚至多個程序制度。比如聽證，可以設計正式聽證和非正式聽證兩種聽證程序制度，這樣，可以用正式聽證保障公民的程序性權利，也可以用非正式聽證提高行政效率。再比如送達，可以設計直接送達、郵遞送達和公告送達；可以設計由相對人簽字的送達和無須相對人簽字的公證送達。總的來說，各種程序制度都可以設計正式程序和簡易程序兩種形式，既為保障公民權利提供途徑，也為提高行政效率創造條件。
第二，通過程序制度的“具體化”體現“權利效率并重模式”。所謂具體化，一是指各種程序制度本身的規定要具體，二是指關于程序制度適用的規定也要具體。特別是，如果關于程序制度適用的規定不具體，那么程序制度的多樣化就會形同虛設。在正式程序和簡易程序并存的情況下，要具體規定在何種情況下適用正式程序，何種情況下適用簡易程序，這樣有利于避免行政機關不適當地選擇簡易程序，以保障公民的程序性權利；同時也有利于避免公民不適當地要求行政機關適用正式程序，以提高行政效率。
第三，通過程序制度的“遞進化”體現“權利效率并重模式”。所謂遞進化，就是使程序制度層層遞進、環環相扣，前一個程序制度為后一個程序制度創造條件、奠定基礎，后一個程序制度使前一個程序制度實際有效、決不落空。這樣就可根據行政活動的具體情況，在前一個階段、環節上側重提高行政效率，而在后一個階段、環節上側重保障公民程序性權利；或者倒過來，在前一個階段、環節上側重保障公民程序性權利，而在后一個階段、環節上側重提高行政效率，從而使行政程序在整體上實現權利與效率并重。
可以相信，用以上三種主要方式來體現“權利效率并重模式”，可以使保障公民權利與提高行政效率兩個立法目的都得到比較充分的實現。
三、行政行為的多樣性與行政程序法的總分式結構
行政程序法與訴訟法一樣，都是程序性法律。程序具有“時間性”這一基本特征，它對程序性法律的結構產生重要影響，使程序性法律在結構上基本按照“時間流程”安排各項程序制度，形成以時間為主線的“線性結構”。刑事訴訟法和民事訴訟法都是這樣。行政程序法作為程序性法律，在結構上也應當考慮到程序的時間性，也應當采用這種“線性結構”。但是，行政程序法與訴訟法又有不同之處。訴訟法通常只規定某一種訴訟行為的程序，比如刑事訴訟法只規定刑事訴訟行為的程序，民事訴訟法只規定民事訴訟行為的程序，而不把各種訴訟程序規定在同一部訴訟法中。這樣，訴訟法在結構上不需要考慮兩種以上訴訟行為程序之間的關系。行政程序法則不同，它把各種行政行為的程序規定在同一部法律中，包括行政規范、行政規劃、行政指導、行政合同等各種行政行為的程序制度。這樣，行政程序法在結構上就不能只考慮程序的時間性，還要考慮各種行政行為之間的關系。這是制定我國行政程序法在結構上必然要遇到的一個重要問題。
據上所述，行政程序法的結構大致有三種選擇：第一，并列式-按照行政行為的類別確定行政程序法的基本結構。整個行政程序法分為若干部分，每一部分為一種行政行為的程序，各個部分內部采用線性結構，但整個行政程序法不是線性結構，而是并列結構。這種結構的特征是以行政行為的類別為結構基礎，程序的時間性從屬于行政行為的類別。第二，總括式-打破行政行為的類別界線，按照行政程序的時間性確定行政程序法的基本結構。這種結構與訴訟法的結構十分相似，其特征是以程序的時間性為結構基礎，行政行為的類別從屬于行政程序的時間流程。第三，總分式-行政程序法分成兩大部分，上半部分采取總括式，下半部分采取并列式。這種結構的特征是兼采上述兩種方式，既作通則性規定，也作分則性規定，能統則統，不能統則分。我國行政程序法應當采用哪一種結構方式，下面作一些更為深入的分析。
第一，并列式結構不可取。這種結構使行政程序法像一部各類行政行為程序法的“匯編”，由于各類行政行為的程序有許多共性，因而這種結構使許多程序制度在同一部法律中大量重復，整個法律冗長、拖沓。表面上看，這種結構似乎有一個優點，就是各類行政行為的程序自成一體，方便法律的實施。但這個優點完全可能被法律的冗長、拖沓抵銷掉。所以，世界各國行政程序法基本上都不采取這種結構方式。
第二，總括式結構也有不足。這種結構對各類行政行為共有的程序制度進行歸納重組，顯然能夠克服并列式結構冗長、重復的缺陷，使行政程序法結構簡潔、條理清晰。但它不能兼顧各類行政行為特有的程序制度，為此，各類行政行為還需要另行制定程序性法律，使行政程序法仍然不能充分發揮作為行政程序法典的作用。
第三，總分式結構是較好的選擇。其一，總分式結構能夠充分體現制定集中系統的行政程序法的必要性。行政活動復雜、多樣，為了實現行政法制的統一，應當力求使行政行為統一起來。由于在實體上實現行政行為的統一十分困難，各國主要謀求在程序上實現行政行為的統一。行政程序法擔負著這個重要使命，它要在程序上實現行政行為的統一性。采用總分式結構，以通則性程序制度為主體，就能使行政程序法不負這一使命。其二，總分式結構能夠較好地處理行政程序法與各類行政行為法的關系。行政程序法并不能取代各類行政行為法，因為各類行政行為法還需要規定各自的實體規范以及特有程序規范。如果行政程序法不能與各類行政行為法有機地銜接起來，整個行政法體系依然是松散的。總分式結構通過適當的分則性規定可以起到與各類行政行為法銜接的作用，使行政法體系形成一個有機整體。其三，從根本上講，總分式結構是行政法體系對行政程序法的必然要求。行政程序法在行政法體系中處于基本法律的地位，它與各類行政行為法形成“扇形”結構關系。體系的結構關系必然影響法律內部的結構，處于基本法律地位的行政程序法因此而有必要采取總分式結構。所以，總分式結構被大多數國家的行政程序法所采用。
總體上認識總分式結構的合理性并不困難，但是，如何具體地構建總分式結構，還需要作進一步研究。主要研究兩個問題：
第一，如何設計通則性規定。從理論上講，通則性規定應當“跳出”各類行政行為，另行設計適用于各類行政行為的程序制度。但是，在具體立法中，許多國家和地區的行政程序法卻以行政決定程序為主線設計通則性規定，這應當引起我們的注意和思考。在各類行政行為程序中，行政決定程序最具代表性。一是它最具完整性，行政決定基本上涉及行政活動的全過程；二是它具有終極性，行政決定能夠窮盡行政活動所能做的行為；三是它具有具體性，行政決定能夠對相對人的權利義務產生具體的影響。所以，以行政決定程序作為通則性規定并不妨礙制定通則性規定的目的。而且，以行政決定程序作為通則性規定還可以避免在分則性規定中對行政決定程序再行規定，避免條文的重復。因此，以行政決定程序作為通則性規定是設計通則性規定應當考慮的一個重要方案。當然，這種通則性規定只能是各類行政主體在作出行政決定時都應遵循的最基本的程序制度。或者是各類行政主體在作出行政決定時的最低程序要求。簡單說，這也就是正當程序的基本要求，任何行政決定都不得違反正當程序要求。
第二，如何把握分則性規定的限度。行政程序法要包含行政規范、行政規劃、行政指導、行政合同等各類行政行為的程序制度，作為行政程序法的分則性規定。但是，這些行政行為有的已經制定相關的專門法律，有的將來可能制定專門的法律，行政程序法對這些行政行為的程序不能不規定，但又不能規定得過多，否則就會與專門的法律重復，這就需要把握一定的限度。從各國行政程序法的經驗和我國其他法律處理類似問題的做法來看，可以以三種規定為限。一是原則性規定，即在行政程序法中規定可作為專門法律的基本原則的規定；二是接口性規定，即在行政程序法中規定引據性條款，作為與專門法律的銜接；三是補缺性規定，即在行政程序法中只對一些需要法律作出規定，但又不可能制定單行法的重大的基本程序制度作出規定，其他程序制度則由專門法律規定。
四、內部程序的外化與外部程序的內化
從是否涉及相對人程序性權利義務的角度，行政程序分為內部程序和外部程序。內部程序不涉及相對人程序性權利義務，僅對行政機關適用；外部程序涉及相對人程序性權利義務的規范，適用于行政主體與相對人雙方。行政程序法除了規定外部程序以外，要不要規定內部程序？目前，不少學者認為行政程序法應當規定內部程序，[⑤]而且迄今沒有看到與此相反的意見。
分析其他國家和地區行政程序法是否規定內部程序的做法，可概括為兩種情況。一種是“外部程序型”，只規定外部程序不規定內部程序。采用這種類型的國家比較少，主要是美國、日本和瑞士。另一種是“外部與內部并存型”，既規定外部程序，也規定內部程序。采用這種類型的國家有德國、奧地利、西班牙、葡萄牙、我國澳門地區和臺灣地區等。[⑥]由此看來，在行政程序法中規定內部程序的做法占多數。
應該說，行政程序法規定內部程序是必要的。其一，從總體上講，內部程序是外部程序的前提或基礎，不規定內部程序，外部程序無法展開。比如，行政程序的啟動有兩種情況，一種是行政主體依相對人的申請啟動，一種是行政主體依自己的職權啟動。無論哪一種方式，都要以行政主體的存在為前提或基礎。而很多行政主體是通過內部程序建立的，沒有關于行政主體成立的內部程序，外部程序便沒有前提或基礎。所以，正如民法要對民事主體作出規定一樣，行政程序法也要對行政主體作出規定。其二，內部程序和外部程序并無嚴格的界限，它們常常隨著具體情況發生轉化或滲透，內部程序可能轉化外部程序，外部程序可能滲透到內部程序中去。比如行政機關內部的會議紀要，從理論上似應屬于內部程序，但在有關行政信息公開的程序制度中，或者在有關制定行政規范的程序中，很可能屬于涉及相對人權利義務的“外部”程序。又如調查，一般來說屬于影響相對人權利義務的外部程序，但它顯然會滲透到行政主體內部，比如對行政機關工作人員進行調查時的人數作出規定。其三，許多內部程序都存在著間接涉及相對人權利義務的可能性。比如，行政機關之間的相互關系對相對人權利義務就有影響，如果行政機關之間不能很好地協調，互相推諉或者互相爭搶管轄權，就可能對相對人產生不利影響。因此，在行政程序法中應當對內部行政程序加以規定。
但是，行政程序法對內部程序應當規定到什么程度？是不是要把行政組織法的內容都規定到行政程序法中來？這個問題應當進一步研究。對此，似應從以下兩個方面把握：
第一，注意外部程序的內化。這是行政程序法需要規定內部程序的第一種情況，為了外部程序的有效進行而規定內部程序。前面已經提到，外部程序在許多情況下需要以內部程序作為前提或基礎，。行政程序法關于行政主體的規定基本上屬于這種情況，主要包括行政機關的設置、合議機關的合議制度、行政機關相互間的關系、行政機關的管轄權、行政授權、行政委托等。行政程序法對這些內容加以規定以后，這些內容在性質上并不改變，依然屬于內部程序，它們只是因為外部程序的需要而在行政程序法中加以規定，是外部程序向內部程序提出的規范要求。有些內容純屬行政組織法的范疇，不應當在政程序法中規定，比如行政機關的編制等級和編制員額、內部機構的設置、內部呈批程序、公務員制度等。這些內容要不要規定到行政程序法中來，在立法時比較容易把握，較難把握的主要是行政機關的職權范圍。實際上，行政程序法不應當規定具體行政機關的職權，它只應當規定行政機關不得超越職權進行管轄，為了防止行政機關超越職權，可以進一步規定相對人有權合理懷疑行政機關超越職權，有權通過一定的程序實現對行政機關是否超越職權的監督。
第二，注意內部程序的外化。即當內部程序影響相對人權利義務時，行政程序法應當對這種內部程序加以規定。比如，行政機關派出執行調查的人數，看起來是一個內部程序，但是由于這種內部程序涉及相對人權利義務，便應當在行政程序法加以規定。再比如，聽證主持人的確定，看起來也是一個內部程序，但它對相對人權利義務的影響很大，因而各國行政程序法都對此予以規定。在規定外部程序制度時，會在許多環節上涉及到內部程序，由于外部程序的需要，有關的內部程序便外化為外部程序。這些內容在行政程序法中規定之后，其性質發生了變化，從內部程序轉化為外部程序。發生轉化的原因是因為它們影響到相對人的權利義務。在制定行政程序法時，顯然應當時時注意這個問題。實踐中，內部程序外化最嚴重的情況發生在我國的審批程序中。行政機關內部各處室的分工，常常轉化為對外的獨立審批權，要相對人自己逐個蓋章；一級政府內的各個職能部門，更是各爭自己的審批權。內部程序外部化的結果，就使一項許可經常要蓋幾十以至幾百個章，嚴重影響公民權利，也影響行政效率。不過這要通過行政許可法解決。
五、實體規范與程序規范的互相依托
行政程序法除了規定程序規范外，要不要規定實體規范？這也是制定行政程序法應當研究的基本問題。其他國家和地區的行政程序法在這個問題上做法不一，大致分為兩種類型。一類是“程序型”，行政程序法只規定程序規范，不規定實體規范。屬于這種類型的國家主要有美國、瑞士、日本、韓國等。另一類是“程序與實體并存型”，行政程序法不僅規定程序規范，還規定實體規范。屬于這種類型的以聯邦德國為代表，包括奧地利、西班牙、荷蘭、葡萄牙、我國澳門地區和我國臺灣地區等國家和地區。[⑦]
有的學者闡述了行政程序法應當規定實體規范的理由。一是認為，程序法中規定實體規范的做法在我國立法實踐已有先例，比如《中華人民共和國立法法》、《中華人民共和國行政處罰法》等，屬于程序法，但其中也不乏實體規范。二是認為，實體規范作為程序法的補充，不但不會改變程序法的根本屬性，反而更有利于程序法價值的實現。三是認為，行政實體法有很多重要原則和內容來不及立法，這些原則和內容是行政程序法起碼的前置內容或先決條件，若不在行政程序法中作出規定，行政程序法就得不到應有的支撐。由此得出結論，行政程序法主要規定程序規范，但同時還要規定一些必要的實體規范。[⑧]
我同意行政程序法應當規定實體規范的主張，但上述有些理由不盡妥當。我認為，在行政程序法中規定實體規范，并不是作為程序法的補充，也不是作為權宜之計，而是作為行政程序法應有的組成部分；行政程序法中的實體規范具有特定的性質和一定的范圍，在制定行政程序法時要認真把握。
首先，要正確區分程序規范和實體規范，不要誤將程序規范當作實體規范。一些論說中把關于行政行為、行政合同效力的規定稱為實體規范，這就擴大了實體規范的范圍，誤將一部分程序規范當成了實體規范。比如說，在行政程序法中很可能規定這樣兩個條文：一是“行政決定自行政決定書送達當事人之日起發生效力”；另一個是“行政決定的履行構成犯罪的，行政決定無效”。這兩條規定都是關于行政行為效力的，但并非都屬于實體規范，只有后一條才是實體規范，而前一條應當屬于程序規范。區分程序規范與實體規范的標準在一般情況下比較容易掌握，程序規范是關于行政主體和相對人在行政活動過程中的權利義務的規定，實體規范是關于行政主體和相對人在行政活動發生前或完成后的權利義務的規定。但是，當一條規范所規定的內容在時間上剛好處在行政活動過程的開始或結束處，就比較難以認定它是程序規范還是實體規范。這時，我們應當慎重對待，仔細鑒別。
其次，行政程序法中的實體規范與其他行政管理法律中的實體規范在性質上有重大區別，不能混為一談。在治安管理法、土地管理法、森林管理法、交通管理法等各類行政管理法律中有許多實體規范，這些實體規范所針對的對象是相對人的行為，所規范的內容是相對人應受管理行為的構成要件。即使在行政處罰法這樣的在很大程度上也對行政行為本身進行規范的法律中，針對相對人行為、對相對人行為的構成要件作出規定的實體規范也占很大比例。而行政程序法則不同，它完全不規定針對相對人行為的實體規范，只規定關于行政行為本身構成要件的實體規范。這樣的實體規范如果另行制定法律加以規定，既沒有必要，也不符合邏輯，它們完全應該是行政程序法的組成部分。
再次，程序規范與實體規范有時十分緊密地聯系在一起，這時，如果在立法上人為地把它們割裂開來，反而有害。比如，行政程序法很可能作這樣的規定：“具有下列情形之一的，行政決定無效：（一）行政機關無權作出該行政決定的；（二）行政決定嚴重違反法定程序的；（三）行政決定的內容不可能實現的；（四）行政決定的履行構成犯罪的；（五）行政決定的內容違背公共秩序與善良風俗的。”其中前兩項是程序性的，后三項是實體性的，它們十分緊密地聯系在一起，如果把它們分開，硬把后三項規定到其他法律中去，其結果之荒唐可想而知。
以上分析表明，在一定范圍內的特定性質的實體規范是行政程序法的必要組成部分，制定行政程序法時必須將之置于我們的視野之內。
六、行政程序與復審程序的有機銜接
行政復議和行政訴訟都是相對人在對行政行為不服時尋求救濟所遵循的程序，可以將其統稱為“行政復審”。絕大多數有關行政行為的法律都要考慮行政行為與行政復議和行政訴訟的關系，行政程序法作為規范行政行為程序的基本法律，更應當處理好行政程序與行政復議和行政訴訟的關系。
各國行政程序法處理行政程序與行政復議和行政訴訟的關系有兩種做法，一是把行政復議和行政訴訟的程序制度直接規定在行政程序法中，不再另行制定行政復議法和行政訴訟法；二是另行制定行政復議法和行政訴訟法，行政程序法只規定行政程序與行政復議和行政訴訟相銜接的條款。采取第一種做法的主要是美國行政程序法，其他大多數國家的行政程序法都采取第二種做法。我國行政程序法不宜采用第一種做法，而應借鑒第二種做法，主要理由是：第一，我國已經制定了行政復議法和行政訴訟法，沒有必要因為制定行政程序法而廢止這兩部行之有效的法律；第二，行政程序法與行政復議法和行政訴訟法分開，更符合我國的情況。我國法律體系的建構與大陸法系相似，比較注重對法律關系的分析，根據法律關系的不同而制定不同的法律。行政復議和行政訴訟同行政程序在法律關系上有明顯不同，不宜規定在同一部法律中。這樣，銜接好行政程序與行政復議和行政訴訟的關系便成為我國制定行政程序法需要考慮的一個重要問題。
行政程序與行政復議和行政訴訟的銜接主要有兩個方面：第一，程序起止上的銜接。行政程序法的有關規定可以成為行政復議和行政訴訟開始的條件，比如行政復議機關在何種情況下可以啟動復議程序，法院在何種情況下可以受理行政案件，需要依據行政程序法的有關規定。關于這種條件的規定就成為行政程序與行政復議和行政訴訟的銜接處。第二，判定依據上的銜接。行政程序法的規定成為行政復議和行政訴訟中對行政行為的合法性進行判定的依據，比如在行政復議或行政訴訟中判定一個行政行為有效還是無效，需要依據行政程序法的有關規定。這樣，行政程序法中影響到行政行為有效性的各種規定實際上都有可能影響行政復議和行政訴訟，這些規定實際上也就成為行政程序與行政復議和行政訴訟的“寬泛”的接口。
根據以上分析，在制定行政程序法時一定要從行政復議和行政訴訟的角度對有關規定進行審視，考察行政程序法的有關規定是否有利于行政程序同行政復議和行政訴訟的銜接，既要避免從行政程序進入行政復議和行政訴訟時出現不應有的障礙，影響對相對人權利的保護；也要避免過早從行政程序進入行政復議和行政訴訟，影響行政主體充分行使行政職權；還要避免行政復議和行政訴訟中缺乏行政程序法應當提供的判案標準。總之，要加強法律之間的協調性，使行政法制形成一個“統一場”。
七、結語
制定行政程序法需要考慮的問題很多，除了上面探討的這些問題以外，還有許多重要問題有待研討，比如聽證制度、行政程序法律責任制度、各類行政行為的主要程序制度等。但是上述探討的幾個問題是影響這一立法活動全局的、首要的基本問題。考慮這些問題，一要借鑒外國有益的做法；二要以我國的情況為基礎；三要注意理論創新。各國現有的行政程序法基本上可以分為兩類，一類以美國為代表，一類以德國為代表。這兩類行政程序法有共性，有許多共同的原則和制度，但是兩者的區別也比較大。我國的行政程序法在總體上不宜仿照美國行政程序法，因為從我國國情看，沒有英美法系的法律文化傳統、制度環境和社會心理環境。我們總體上適宜借鑒大陸法系國家的行政程序法，但同時也要博采眾長，借鑒美國行政程序法對我國有益的制度，比如聽證制度。制定行政程序法是推進我國行政法制建設的重大立法活動，在這一立法活動中，行政程序法理論一定會同時得到深入發展。
參考文獻：
[①]例如，1925年，奧地利國會通過《普通行政程序法》，對歐洲大陸生產了重大影響。1928年捷克公布有關行政程序的行政命令，波蘭制定行政程序法。1930年，南斯拉夫制定行政程序法。德國當時雖然沒有制定行政程序法，但各邦掀起了制定行政程序法的熱潮。見應松年主編：《行政程序法立法研究》，北京：中國法制出版社，2001年3月版，第29頁。
[②]根據我國學者現有的研究，行政程序法的興起和發展有三次：第一次是20世紀20年代至二戰；第二次是二戰至20世紀90年代；第三次是20世紀90年代至今。參見同上，第203頁。
[③]學者提及的行政程序法立法目的通常有三個，一是保障公民權利，二是提高行政效率，三是防止行政機關濫用權力。其中第三個目的在邏輯上和實踐中均可以被前兩個目的吸收，因而提兩個目的就足矣。所以，學者們在進一步討論立法目的之間的關系時，通常把第三個目的放在一邊，只討論前兩個目的之間的關系。參見同上，第156—176頁。
[④]姜明安：《我國行政程序立法模式選擇》，載《中國法學》（京）1996第5期。
[⑤]邢鴻飛：《行政程序立法中的三組關系》，載《法學》（滬）2002第9期。
[⑥]王萬華著：《行政程序法研究》，北京：中國法制出版社，2000年版，第143—147頁。
行政規范性文件（俗稱“紅頭文件”）是行政機關實施法律法規、履行行政管理職能的一種重要載體和方式，對于政府推動改革、發展經濟、維護秩序、服務社會起著重要作用。但由于其在制定過程中存在著制定主體、制定程序和規范事項上的“三亂”現象，權力機關和上級部門對之監督手段的虛置現象，以及法律體系和行政體制層次過多的現象，使得一些部門的“紅頭文件”容易與法律“撞車”。更嚴重的是，少數部門為了強化部門利益，逃避具體行政行為受司法審查的可能，就通過制定規范性文件來規避、抵制法律，集體“闖紅燈”，導致一段時期內亂罰款、亂收費、亂攤派、亂集資的違法文件滿天飛。對于這種現象，有人稱為“政府權力部門化、部門權力利益化”，最終結果是嚴重破壞了行政法治環境。
分析“紅頭文件”違法的緣由，除了部門利益和法律觀念上的因素外，缺乏相應的審查監督機制是關鍵。
長期以來，對行政機關“紅頭文件”的合法性審查，我國實行的是“事后備案”制，即文件頒發實施后再交給政府所屬的法制部門備案。由于這種事后備案沒有具體明確審查職責，缺乏應有硬度，使得效果甚微。據資料顯示，在現存的兩百多萬件規范性文件中，履行報送備案監督程序的還不足兩萬件。如此大面積的監督缺失容易使規范性文件喪失法定的原則立場，成為一些部門謀私的工具。而且，由于事后審查制度必然的滯后性，一些違法文件在被糾正之前已經造成了無法彌補的損失，從而付出太大的行政成本。因此，對行政文件的審查，應當從立法上尋求由事后轉為事前的新機制。
從行政法上講，行政部門制定規章以下的“紅頭文件”，不屬行政立法范疇。按規定，只有行政立法才有審查環節，對于規章以下的其他規范性文件的出臺，法律并沒有規定審查程序。可見，尋求行政文件事前審查機制，就必須建立相應的“紅頭文件”出臺“法律審”程序。安徽省通過立法規范行政文件的制定程序，并強調，對政府法制部門提出的合法修改意見，如果制定部門不予理睬，法制部門可以提請本級政府撤銷該文件，更加增強了法定審查程序的強制力和執行力，能確保在文件頒發前過濾掉違法的內容，有效避免違法文件帶來的行政損失，無疑是遏制違法文件出臺的治本良策。
內部控制制度審計的對象是被審計單位的內部控制制度，對這些制度的檢查、測試也就構成了內部控制制度審計的基本內容，主要體現在以下管理制度的檢查、測試中：
1、責任控制制度。責任控制制度是以確定經濟組織內部各部門、各環節、各層次及其人員的經濟責任為中心的內部控制制度。主要是檢查各部門和經辦人員的職責是否經過恰當授權，各種崗位責任制賦予各職能部門和經辦人員的責任是否達到分工明確，職責分明的目的。
2、內部牽制制度。內部牽制制度是為了保證會計資料的正確性、可靠性及保護財產而形成的種制度。它主要檢查不相容職務是否分離，會計事項的處理是否遵循必須經過兩個以上的人員或部門來完成，是否經過復核，以防止差錯、舞弊的發生。
3、會計控制制度。會計控制制度是指經濟組織為了保證會計數據的正確性和可靠性而采取的各種措施和方法，主要是各種憑證的記錄、傳遞，資金的使用，債權債務反映，會計報表編制等各個環節的控制制度和程序。主要是通過賬證、賬賬、賬表之間的相符關系，檢查會計數據的可靠性；通過賬實核對檢查賬實是否相符，以保證會計數據的真實性；通過嚴格的復核審批制度，以保證會十十業務處理的合法性；通過定期編制計算平衡表檢查所有數據的正確性等。
4、經營方面各個循環系統的控制制度。它是經濟組織內部為實現經營目標而實現生產經營和管理所必須經過的環節和業務操作的控制制度：如成本控制、購銷控制、物資控制、生產經營過程的控制制度等。通過檢查這些環節的控制是否嚴密，反映企業是否能正常進行經營活動及企業的生存和發展。
5、財產、憑單管理制度。財產、憑單管理制度是為了確保經濟組織的財產和各種憑證單據而建立的控制制度。如財產物資的保管、清點、驗收、領用、計劃、合同、單據等各個環節，都應實行專人管理。
進行內部控制制度審計，其重點是放在對于制度內各個控制環節的審查上，目的在于發現制度中控制的薄弱環節。
二、內部控制審計的程序與方法
主要有四個步驟。
1、了解企業的內部控制情況，并做出相應的記錄。這是內部控制制度審計的第一步，其主要目的是通過一定手段，了解被審計單位已經建立的內部控制制度及執行的情況，并做出記錄、描述。審計人員應考慮被審計單位經營規模及業務復雜程度、數據處理系統類型及復雜程度、審計重要性、相關內部控制類型、相關內部控制汜錄方式、固有風險的評估結果等因素，對內部控制的程序、控制環境、會計系統采取有效的方法進行審計，主要方法包括：（1）查閱前期審計報告或審計工作底稿；（2）詢問被審計單位有關人員，并查閱相關內部控制文件；（3）檢查內部控制生成的文件和記錄；（4）觀察被審計單位的業務活動和內部控制的運行情況：（5）選擇若干具有代表性的交易和事項進行“穿行測試”。通過查閱復核以前的審汁情況，可以了解以前審計時所發現的問題產生的原因以及是否已得到糾正和改進，通過查閱相關規章制度、方針及政策等文件，查看組織機構系統圖，和相關人員交談對內部控制獲得足夠的了解，以便進行程序設計和制定運用方案。
2、初步評價內部控制的健全性。確認內部控制風險，確定內部控制是否可依賴。在對控制環境、控制程序和會計系統進行調查了解，對被審計單位內部控制有了一個初步的認識的基礎上，應對內部控制風險和內部控制的可依賴程度做出初步評價。初步評價實際上就是評價企業會計與內部控制在防止或發現和糾正錯弊中的有效性的過程，通常出現以下情況之一時，應將重要賬戶或交易類別的某些或全部認定的控制風險評估為高水平：（1）企業內部控制失效；（2）難以對內部控制的有效性做出評價；（3）不擬進行符合性測試。對某項會計報表認定而言，如果同時出現以下情況，則不應評價其控制風險處于高水平。（1）相關內部控制可能防止或發現和糾正重大錯弊，（2）擬進行符合性測試。
3、實施符合性測試程序，證實有關內部控制的設計和執行的效果。
通過對內部控制進行初步評價，可基本掌握被審計單位內部控制的強弱環節，為進行符合性測試確定一個前提。審計人員只對那些準備信賴的內部控制執行符合測試，并且只有當信賴內部控制而減少的實質性測試的工作量大于符合性測試的工作量時，符合性測試才是必要和經濟的。符合性測試是為了確定內部控制制度的設計和執行是否有效而實施的審計程序。其基本對象包括控制設計測試和控制執行測試，控制設計測試是測試被審計單位控制政策和程序是否設計合理、適當，能否防止或發現和糾正特定會計報表認定的重大錯報或漏報：控制執行測試是測試被審計單位的控制政策和程序是否實際發揮作用。被審計單位的控制設計的再好，還必須靠有效的執行來發揮作用。
內部控制符合性測試常用的方法主要有四種：（1）詢問法，審計人員為廠了解被審計單位各項業務操作是否符合控制要求，而向有關人員詢問某些內部控制和業務執行情況。例如，審計人員通過詢問計算機管理人員，就可以知道未經授權的人員是否接觸計算機文件、（2）觀察法。審計人員親臨被審計單位的卜作現場，實地觀察有關人員的實際廠作情況，以確定既定控制措施是否得到嚴格執行。如審計人員親門到現場觀察材料驗收和入庫情況，就可知道材料是否嚴格驗收，并及時入庫，庫存材料是否有序擺放，是否安全存放。（3）證據檢查法。審計人員抽取一定數量的賬表、憑證等書面證據和其他有關證據，檢查是否認真執行相關控制制度，以判斷內部控制是否得到有效貫徹執行。如檢查貨款的支付是否有相關責任人和經辦人的批準和簽字，來判斷實際工作中是否執行了批準控制程序。（4）重復執行法。審計人員就某項內部控制制度來按照被審計單位的業務程序全部或部分重做一次，以驗證既定的控制措施是否被貫徹執行。
一、添置行政程序行為的涵義和特征
所謂添置行政程序行為，是指行政主體在實施賦權或授益性具體行政行為的過程中，增加法律、法規和規章規定以外的條件，從而影響行政管理相對人的權利義務關系的行為。它是超越法律規定范圍而附加負擔性條件的行政行為。我國的一些行政法律法規對行政主體類似于添置行政程序的行為作出了禁止性規定，例如我國《婚姻登記管理條例》中規定：婚姻登記管理機關辦理婚姻登記，不得要求當事人出具本條例規定以外的其他證件和證明。
目前，行政主體在實施具體行政行為中，由于主體職責、領域、地域、相對人等因素不同，導致其添置行政程序行為的內容不同。盡管如此，添置行政程序行為有一些共同的特征。
1.添置行政程序行為存在于賦權授益性行政行為過程中。賦權授益性行政行為主要是行政主體依照相對人的申請，許可、確認或者給予其某項行政上的權益，如行政主體頒發許可證和執照、保護人身權和財產權以及發給撫恤金等。
2.添置行政程序行為增加了相對人的負擔，影響了相對人的權利義務關系。
3.添置行政程序行為以原賦權授益性行政行為為基礎，它是在行政主體實施某一特定的具體行政行為的過程中產生的。從行政主體實施該行為的出發點看，添置行政程序是實現原行政行為效力的條件；從整個具體行政行為來看，添置行政程序是其中一個組成部分。但是添置行政程序行為與原行政法律關系有不同的客體與內容，其所指向的內容并非原行政行為生效的法律要件，前者與后者沒有一種必然的聯系，因而添置行政程序行為具有獨立的行政行為屬性。
4.添置行政程序行為屬于違法行政程序行為。添置行政程序行為是行政主體超越法律規定擅自作出的行為。對添置行政程序行為的違法性應從兩方面來理解：一是該行為所指向的內容沒有法律上的依據；二是該行為內容具有法律依據，但行為方式具有違法性。例如農民繳納提留統籌款在法律上有依據，但是以此要求農民子女上學必須首先繳納提留統籌款，就不具有合法性了。
二、添置行政程序行為具有可訴性
（一）對添置行政程序行為進行司法審查的現實意義。
“有權利必有救濟”是法治社會中的一項法治原則，以行政訴訟形式實施司法救濟是相對人尋求權益保護的一條重要途徑。司法救濟具有程序嚴謹、規范全面、結果公正的特點，制約著行政主體依法行使職權，正是由于司法審查具有不可替代的作用，對添置行政程序行為能有效地進行監督。
（二）添置行政程序行為符合具體行政行為的構成要件。
1.添置行政程序行為的主體是具有國家行政職權的主體。
2.添置行政程序行為的對象是原來行政行為的相對人，具有可訴具體行為的特定性。
3.添置行政程序行為是行政主體利用了國家行政職權的行為，與行使國家行政職權有關。添置行政程序行為具有違法要求相對人履行義務的性質，屬于行為。
4.添置行政程序行為對相對人的權益產生實際影響，在客觀上必定給行政相對人增加某種負擔。
三、人民法院對添置行政程序行為案件的審理
由于行政主體添置行政程序行為沒有法律依據，作為被訴的內容，人民法院一般應予以判決撤銷。但是，因為行政執法領域的廣泛性以及執法措施的多樣性，行政主體添置行政程序行為的內容和方式也有所不同，由此引發的行政糾紛也呈現復雜性。人民法院在審理該類行政訴訟案件時，也應根據不同的行政糾紛特點及訴訟內容進行正確裁判，應著重把握和審查以下兩方面的問題。
一）應正確理解申請人權益受到影響的內涵。對申請人合法權益的理解不應僅僅局限于單純狹義的人身權、財產權范疇。在行政主體實施賦權授益性行政行為過程中，其添置程序行為可以不是以增加申請人經濟負擔的形式表現出來，而是要求申請人提供一些證件和證明，或者先由其他部門批準等等。這種非直接以經濟負擔表現出來的添置行政程序行為，也應屬于行政訴訟受案和審理范圍。因為所添置的條件直接影響著申請人申請權益的實現。可能有人認為非經濟負擔對相對人的影響很微小，不需付出多大努力就可達到所添附的條件，但不管對相對人權益影響大小，行政主體添置行政程序的行為具有違法性，應屬于行政訴訟的審理范圍。
（二）添置行政程序行為適用地方性文件適法性審查問題。行政主體添置行政行為大都是以地方性決定、命令等文件為依據。人民法院在審理申請人不服添置行政程序行為的案件中，不能回避對所適用的地方性文件進行適法性審查問題，這就是理論上所稱的法律審。我國行政訴訟法關于人民法院審理行政案件的依據是以法律和行政法規、地方性法規為規章，因而人民法院無疑也應以上述規章為依據，對添置行政程序行為的合法性進行審查。但是在這里，筆者要強調上述依據之外的地方性文件的適法性審查問題，主要是縣級人民政府及其職能部門、鄉鎮人民政府制定的決定、規定等文件，對于這些文件設定相對人的負擔適法性問題，應從兩方面來考慮：
