國有資產管理與資產運營機制研究

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行政事業單位的國有資產一般為非經營性資產，是行政事業單位占有并且使用的、能夠以貨幣計量的、依法確認的屬于國家的資產的總和。從當前來看，一部分行政事業單位的資產配置不完善、不合理，與行政事業單位的體制不完全匹配；還有的行政事業單位對國有資產的使用與監管不力，導致國有資產流失，給國家造成嚴重損失；同時，一些行政事業單位對應收賬款、預收賬款等資產的管理不科學、不規范。上述種種表明，我國行政事業單位在整體上的資產管理與運營與現代經濟市場體制不相符，不但阻礙了我國經濟改革的進程，還在很大程度上影響了行政事業單位職能的發揮。由此可見，本著現代社會主義經濟市場完善與發展的目標，行政事業單位必須進一步深化改革國有資產的管理與運營機制。

一、行政事業單位國有資產管理中存在的主要問題

（一）資產配置不合理

行政事業單位的固定資產只有得到科學、合理且高效的配置，才能夠為行政活動、公益服務活動等提供有力支撐。同時，行政事業單位運行的內部、外部環境處于不斷變化之中，因此其只有從單位實際出發，以高效發揮職能服務社會、企業及群眾為目標，并持續推進國有資產的優化配置，才能夠讓國有資產得到充分利用。但從當前來看，對于行政事業單位而言，其國有資產的分布較為零散，且受多年政府管理體制的影響，行政事業單位在國有資產的采購、配置及使用等方面缺少明確的規范與標準，雖然在年度預算中將下一年度需要采購的某些資產列入其中，但由于各種突發性需求及預算不全面，后續臨時采購較多。缺乏資產配置上的硬性制度約束，行政事業單位的國有資產的購置、使用與其單位職能存在一定程度的不匹配。有的行政事業單位的國有資產大量閑置，而有的行政事業單位的資產則有所不足。究其原因，是國家未針對行政事業單位的資產配置及管理制定與單位規模、職能相匹配的相關規范與標準，造成了行政事業單位資產配置不合理、不平衡的問題。

（二）資產運營的效率較低

行政事業單位國有資產的作用是支撐其履行職能，即以自用為主。但由于國有資產存在不合理配置、重復配置、配置不足等問題，加之國有資產管理與運營的相關制度不規范，行政事業單位的國有資產運營效率低下，主要表現在以下方面：有的行政事業單位的國有資產的使用頻率不高，很多資產長期閑置，如此就使國有資產雖然客觀存在，但難以得到有效利用，久而久之這些國有資產就被忽略，重新獲得利用的可能性很低甚至還存在這樣一種現象：行政事業單位已經購置并保存的某些國有資產，由于長期未被使用且管理不善而被忽略，在單位要使用時重新購置同樣或同類物品，造成了政府財政資金的浪費。國有資產的管理不被重視、資產配置的針對性與可行性不足等共同導致了國有資產運營的效率低下且難以發揮其功能價值，同時也間接地表明了行政事業單位履行職能的能力存在一定的不足。

（三）國有資產的價值管理不到位

在構建服務型政府的過程中，隨著我國行政事業單位改革的持續深化，其中的一些國有資產已經進入市場化運營之中，以此追求國有資產的增值。但在一部分國有資產的市場化改革進程中，行政事業單位某些不規范的操作使國有資產的價值被嚴重低估。首先，行政事業單位相關人員在評估國有資產的價值與作用時，沒有按照標準的流程進行資產價值的評價，導致國有資產的價值被嚴重低估，如此情形下將國有資產市場化，則必然在一定程度上造成資產的流失。其次，在國有資產市場化的過程中，資產評估人員的專業素養不足，依靠主觀經驗或領導的意見確定國有資產的價值，同時相關部門及人員的監管不力也導致了國有資產價值評估活動的不規范，上述問題既使國有資產難以發揮出應有的價值，同時也嚴重損害了國家利益。例如，國有資產的實際價值與賬面存在明顯出入，有賬目沒有資產或有的資產沒有計入賬目，最終造成行政事業單位的國有資產的價值被低估、被埋沒。因此，在行政事業單位國有資產市場化改革的過程中，要持續完善資產評估的相關評估標準、制度并實施嚴格監管，確保評估結果體現出國有資產的客觀價值。

二、行政事業單位國有資產管理與運營問題的成因

（一）行政事業單位對國有資產管理與運營的認識存在誤區

思想認識是行動的前提，行政事業單位的領導及職工只有科學地認識到國有資產管理與運營的重要性，才能夠提高其國有資產管理與運營水平。但從實際來看，大部分行政事業單位的人員認為只有企業的資產管理與經營才是重要的，因為資產能夠幫助企業盈利，而行政事業單位并不是營利性的機構，能夠將國有資產管理好使其不損失即可，不必過度強調國有資產的管理與經營。這一落后的認識使我國行政事業單位的國有資產管理與運營長期落后于經濟體制的改革發展步伐。在人們的傳統認識中，行政事業單位的國有資產有辦公場所、辦公設施及設備、車輛等，是供行政事業單位正常履行職能使用的，沒有什么增值的作用。這種不科學、不正確的認識導致我國行政事業單位國有資產的管理與運營長期得不到充分的重視。思想上的不重視以及政府代行國有資產的所有權，使得國有資產成為無法流動的資產，也無法充分發揮其價值。同時，行政事業單位具有一定的處置國有資產的權利，存在盲目、隨意處置國有資產的現象，如此加劇了國有資產的流失。

（二）行政事業單位國有資產管理與運營的法律及制度建設不足

只有從法律層面規范行政事業單位國有資產的管理與運營，才能夠有力地促進國有資產規范、有序地運行，保障國家利益。目前我國國有資產管理相關的法律法規建設嚴重滯后，部分行政事業單位沒有按照相關制度與程序報批國有資產，亦沒有對國有資產進行科學、準確的評估，僅通過相關人員私下協商，便可以處置國有資產。這種做法不僅導致國有資產在產權轉變的過程中被侵蝕，還難以對相關責任人按照法律進行處罰。由此可見，相關法律與制度的不健全是導致行政事業單位國有資產管理與運營不足的一個重要原因。長期以來，我國行政事業單位機構存在設置不規范、職能交叉或空白等情況，導致行政事業單位的國有資產管理權限不明確。例如，有的行政事業單位的國有資產由政府財務部門統一管理，有的則由政府國資部門管理，且管理不深入、不全面。在政府對行政事業單位國有資產管理的整體層面上，缺乏統一的國有資產管理機制、規范及標準；在行政事業單位內部層面上，雖然設立了國有資產管理制度，但制度的內容流于形式，缺乏從國有資產的形成、管理、使用到處置、收益等全過程的監控制度，并且有些制度與行政事業單位的實際情況嚴重不符，執行的可行性較低。

（三）行政事業單位國有資產管理與運營的會計核算不規范

在行政事業單位的國有資產管理中，只有資產的賬目清晰、明確，才能夠為國有資產的科學高效管理與運營提供準確的依據，并防止國有資產被隨意處置或被某些人員私下侵蝕。在建立國有資產賬目的過程中，沒有固定的人員，并且對國有資產的入賬時間、型號規格甚至是購置金額等的記錄與實際情況存在差異，導致賬實不符。同時，在購置國有資產時，沒有嚴格落實預算機制，導致某些因突然需求而購置的國有資產僅使用了幾次就被閑置。更有甚者，一些行政事業單位為了完成項目資金的使用，盲目地購置一些不必要的資產，有的國有資產還變成了個人財產，如相機、電腦等。因此，行政事業單位只有對國有資產進行嚴格的會計核算，定期對國有資產進行梳理、評估，才能在明確國有資產賬目的基礎上強化國有資產的管理與運營。行政事業單位的國有資產多為固定資產，對于此類資產在進行會計核算時應當按照固定資產類目，將其列入明細賬。但一部分行政事業單位在進行會計核算時忽略了將國有資產列入相應的明細賬，最終導致國有資產的賬目不清，管理依據不足。

三、推進行政事業單位國有資產管理與運營的策略

（一）進一步完善行政事業單位國有資產管理經營預算

所謂國有資產的管理經營預算，是以國家為資產的所有者，對資產進行分配、使用、處置、收益等環節中所發生的收支預算，是政府預算的重要組成部分之一。政府對國有資產的管理與運營，是在保證國有資產優化配置的基礎上追求國有資產的增值，換言之，就是政府利用國有資產既為社會服務，又為政府資產增值服務，從而實現國有資產管理與運營的公共性、營利性的有機結合。在政府機構持續改革的過程中，國有資產配置預算制度的優化是必須解決的一個問題。首先，國有資產的配置要倡導調配優先的原則，即能夠通過調配滿足的國有資產需求，要盡量調劑而不再重新購置。其次，行政事業單位的國有資產的配置應當建立全國性的統一標準。而在完善行政事業單位國有資產管理運營的預算編制方面，則主要從以下四點做起：第一，行政事業單位在編制年度預算前，要對本年度末的國有資產進行全面的梳理分析，再根據各科室的申請確定哪些資產確實需要購置，哪些資產可通過調劑獲得或不需要購置。第二，對需要購置的國有資產種類、數目及采購計劃、額度等進行審核，報請財務部門批準。第三，在財務部門審核通過后，提交國有資產申請的行政事業單位正式將國有資產的購置金額列入其預算之中，并且在呈報預算時附加國有資產購置的印證資料，以充足的依據獲得財務部門的認可。第四，若行政事業單位確實因為無法預知的原因需要臨時申請購置資產，則要提出書面申請并附加有說服力的佐證依據，而后報財務部門審批通過后嚴格按照采購流程購置資產。

（二）完善行政事業單位國有資產管理運營的法律制度

行政事業單位資產管理的內容較多、難度較大且涉及多方因素，因此需要健全相關的法律與制度，促進行政事業單位國有資產的管理運營科學、有序。首先，國家立法部門應從當前政府部門轉型發展的新形勢出發，結合我國行政事業單位國有資產管理與運營的現狀及要求，建立健全相關的法律制度，明確國有資產管理中相關部門、相關人員的責任與義務，詳細規定國有資產管理不力的問責及處罰措施，以法律的強制性約束構建行政事業單位國有資產管理運營的良好環境，促進各責任主體全面落實國有資產的管理與運營工作。其次，各級地方政府及行政事業單位要結合實際情況，持續性建立與完善國有資產管理與運營的相關制度。劃分國有資產管理的責任，明確國有資產管理的規范與標準，建立國有資產會計核算機制、績效考核機制等，通過完善的制度及制度的有效執行促進行政事業單位國有資產的管理與運營向更科學、更全面、更高效的方向發展。最后，利用法律制度監督與財務監督、審計監督、輿論監督相結合的方式，構建事前、事中、事后的全過程監督體系，由此確保行政事業單位國有資產的管理與運營透明、高效，從而保證行政事業單位國有資產的安全及增值。

（三）建立行政事業單位國有資產管理運營的信息化系統

信息技術的發展與應用為各行業領域提高經營管理效率提供了有力的理念與技術支撐。因此，應將資產管理納入行政事業單位的信息管理體系中，為整合國有資產信息、理順國有資產的會計核算、實現政府各部門與各行政事業單位國有資產的共享奠定基礎。具體從以下三方面采取措施：第一，完善信息化系統的建設，以相關制度與規范為基礎，持續完善行政事業單位國有資產的網上登記辦理、網上購置申請及處置閑置資產等功能，形成全面、高效且能夠實時監控的國有資產管理信息化系統。第二，依托信息化系統開展國有資產的會計核算，強化國有資產報表編制、分類登記、實物賬簿建立等，并將國有資產納入科學的會計核算體系中，保證相關數據信息的準確與可靠。第三，通過信息匯總形成國有資產信息報表，以便行政事業單位匯總與改進資產管理工作，使之對行政事業單位國有資產管理與運營的進一步改革發揮積極的促進作用。

結語

綜上所述，在政府體制改革的持續推進下，行政事業單位必須看到其在國有資產管理與運營中的不足，通過革新觀念、完善法律與制度、建立信息化系統等方式構建科學完善的國有資產管理運營體系，從而使國有資產的管理運營與社會主義市場發展實現高度匹配，在保障國有資產安全的基礎上實現國有資產的增值。

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作者：李琳玉