水利工程建設(shè)稽察工作研究

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新發(fā)展階段,我國水利事業(yè)高速發(fā)展,水利工程建設(shè)成績有目共睹,尤其是2016年我國推行“河長制”后,水利工程建設(shè)更是得到發(fā)展契機,建設(shè)質(zhì)量顯著提升。從水利工程特點來看,施工周期長、程序復(fù)雜,需要大規(guī)模投資,且工程進展階段易受區(qū)域地質(zhì)和自然環(huán)境影響。因而需重視水利工程建設(shè)稽察工作,以“查細(xì)、查深、查實”三項原則為遵循,重點關(guān)注工程“質(zhì)量、安全、資金、進度”問題,針對性構(gòu)建統(tǒng)計分析工作,總結(jié)各水利工程存在的共性問題,以相應(yīng)的法律法規(guī)為依據(jù),制定有效的整改方案,以提升水利工程建設(shè)水平,確保工程價值和效用最大程度的發(fā)揮。

1.水利工程稽察項目建設(shè)情況

本環(huán)節(jié)選擇2021年我國部級1個典型的水利工程項目稽察工作進行研究,所選水利工程項目詳細(xì)情況如表1所示。作為我國國務(wù)院所部署的172項節(jié)水供水重大水利工程之一的珠江三角洲水資源配置工程,是廣東省歷史上投資最多、區(qū)域最廣、線路最長的水資源調(diào)配工程。在珠江三角洲水資源配置工程完成后,西江水系可向珠江三角洲東部區(qū)域源源不斷的進行供水,由此可見,珠江三角洲水資源配置工程在確保城市供水安全、推動城市經(jīng)濟發(fā)展方面作用顯著,與此同時,其也將為粵港澳大灣區(qū)發(fā)展提供戰(zhàn)略支撐。從水利稽察工作作用來看,主要可歸結(jié)于四個方面：第一,水利稽察工作可保障大規(guī)模水利工程項目建設(shè)有序進行,將水利稽察工作滲透于大規(guī)模水利工程項目建設(shè)全過程,可持續(xù)規(guī)范和完善建設(shè)管理體制,實現(xiàn)“工程、資金和干部”安全目標(biāo)；第二,水利稽察工作可維護水利工程項目建設(shè)正常秩序,水利工程項目建設(shè)投資具有波動性特點,在項目建設(shè)階段,投資重點普遍與預(yù)期計劃存在出入,且現(xiàn)階段我國水利工程建設(shè)資金普遍為政府財政性投入,因此需構(gòu)建現(xiàn)代建設(shè)管理體制,提升相關(guān)主體前期工作能力和行政組織管理能力等,規(guī)范水利工程項目建設(shè)行為；第三,水利稽察工作可持續(xù)提升水利工程項目建設(shè)水平,自我國推行水利稽察工作以來,水利工程項目建設(shè)中的管理方式和管理體制發(fā)生了顯著變化,直接提升了水利工程項目建設(shè)水平；第四,水利稽察工作可完善水利稽察體制機制,在多年的工作實踐中,水利稽察工作逐步建立起自身獨特的體制機制,并于具體工作中不斷探索和優(yōu)化機制體制,以彰顯機制體制的公平性、權(quán)威性和高效性,在提升水利稽察水平、強化稽察能力方面發(fā)揮了顯著的作用。因珠江三角洲水資源配置工程總投資數(shù)額巨大、項目構(gòu)成復(fù)雜且建設(shè)周期較長,對社會影響尤為顯著,故在本工程進展階段,需對其開展水利稽察工作,從項目設(shè)計、建設(shè)、資金、質(zhì)量等環(huán)節(jié)著手,核察其具體情況,明確和解決其存在的相應(yīng)問題,以推動珠江三角洲水資源配置工程效果最大程度的發(fā)揮,確保其經(jīng)濟效益和社會效益有機協(xié)調(diào)。

2.水利工程建設(shè)稽察工作常見問題

2.1前期與設(shè)計

水利工程建設(shè)前期需進行地質(zhì)勘察和工程設(shè)計工作,如在此期間地質(zhì)勘察不深入、設(shè)計工作不全面,則會誘發(fā)設(shè)計變更問題,情況嚴(yán)重時,還會導(dǎo)致水利工程項目停工,重新修改設(shè)計方案內(nèi)容,直接增加工程項目投資額,延長工程建設(shè)周期[1]。在對上文所提及某一工程耕地項目進行稽察時發(fā)現(xiàn),該項目施工圖高程和結(jié)構(gòu)物尺寸標(biāo)注有誤,且工程材料統(tǒng)計量存在疏漏,設(shè)計方案難以全面體現(xiàn)設(shè)計意圖,直接增加施工難度,誘發(fā)返工、誤工等不良問題。同時,因水利工程建設(shè)前期設(shè)計深度不理想,且相關(guān)審批部門未對設(shè)計方案內(nèi)容進行嚴(yán)格審核,致使水利工程項目在建設(shè)階段受材料設(shè)備、季節(jié)和施工條件影響出現(xiàn)設(shè)計變更問題。在對上述水利工程項目開展稽察工作期間,發(fā)現(xiàn)部分項目法人對設(shè)計變更的認(rèn)識不全面,無法對重大設(shè)計變更和一般設(shè)計變更進行有效區(qū)分,在需要變更設(shè)計時也缺乏對設(shè)計變更報批程序和手續(xù)的了解,設(shè)計變更手續(xù)不合規(guī)情況普遍存在。根據(jù)我國《水利工程設(shè)計變更管理暫行辦法》可知：在進行水利工程重大設(shè)計變更時,項目法人需遵循相應(yīng)的報審程序?qū)⒆兏桨附挥蓪徟块T,等待審批部門對文件進行審核；在進行水利工程一般設(shè)計變更時,則需項目法人組織審查工作,確認(rèn)變更方案無誤后即可實施,同時,項目法人需將一般設(shè)計變更方案遞交主管部門,如有必要,還需主管部門予以審批和確認(rèn)。

2.2建設(shè)管理

在對水利工程建設(shè)管理環(huán)節(jié)進行稽察時可以發(fā)現(xiàn)主要存在如下問題：一是在項目法人方面,可能存在項目法人未組建或組建流于形式問題,同時,部分水利工程未對項目法人制定有效的規(guī)章制度,對項目法人行為予以約束[2]。另外,部分水利工程存在項目責(zé)任主體模糊問題,在相關(guān)批復(fù)文件中未對項目法人職責(zé)和地位進行細(xì)致闡述。最后,部分大中型水利工程項目在建設(shè)階段存在未按照立項組建項目法人問題。二是在監(jiān)理單位方面,存在監(jiān)理單位職責(zé)缺位問題,具體而言,體現(xiàn)在如下方面：水利工程項目建設(shè)前期,未與參建單位一同交流進行設(shè)計交底；未對水利工程項目建設(shè)具體施工圖進行簽發(fā)；未遵循相應(yīng)規(guī)定旁站監(jiān)理水利工程項目中的隱蔽工程和關(guān)鍵部位施工等；未嚴(yán)厲處理違反安全生產(chǎn)要求、影響項目整體質(zhì)量的不良行為。三是在合同簽訂層面,合同訂立前期階段,并未遵循相應(yīng)規(guī)定提交履約保函；簽訂合同的雙方主體并非法人代表或被委托主體,合同未加蓋公章；合同內(nèi)容無具體價款、履約方式等信息。四是在分包和轉(zhuǎn)包層面,存在違法行為,部分承包單位扮演中介角色,在未經(jīng)項目法人書面認(rèn)可的情況下,將所承包的全部或部分工程轉(zhuǎn)而發(fā)包其他主體,在此期間,接受工程任務(wù)的主體可能并不具備相關(guān)資質(zhì)條件等。

2.3計劃與資金管理

在計劃管理層面,水利工程項目建設(shè)期間可能存在計劃下達不及時或計劃內(nèi)容未科學(xué)分解問題,項目法人在未準(zhǔn)確理解中央下達投資或地方配套投資計劃內(nèi)容的情況下,很容易造成地方配套投資責(zé)任模糊問題。同時,水利工程項目建設(shè)期間可能存在項目法人未遵循批復(fù)建設(shè)內(nèi)容實施項目建設(shè)問題,其出于利益考量,很可能在項目建設(shè)階段擅自變更工程設(shè)計內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等。如：在對本文所提及的1個項目進行稽察工作時,發(fā)現(xiàn)部分項目數(shù)量、結(jié)構(gòu)或斷面形式與所批復(fù)建設(shè)內(nèi)容不相契合。在資金管理層面,通過水利工程項目建設(shè)稽察工作實踐,可以發(fā)現(xiàn)項目資金管理存在四方面問題：一是地方配套資金存在未足額到位問題,或?qū)嶋H單位資金與中央規(guī)定比例不相契合,此種情況下,會造成資金缺口,影響水利工程項目建設(shè)完成度。二是工程價款結(jié)算具有滯后性,部分水利工程建設(shè)項目工程價款未按照項目實際進度進行結(jié)算和支付,部分項目存在完工后項目資金仍滯留于相關(guān)財政部門問題[3]。三是部分水利工程項目建設(shè)階段會計人員配置、任用有失科學(xué)性,部分會計人員并不具備相應(yīng)的資格證書,也不具備優(yōu)秀的職業(yè)能力,影響項目會計工作的實效性。同時,在部分項目進展階段,還存在一人多職問題,影響相關(guān)工作價值發(fā)揮。四是部分水利工程建設(shè)項目財務(wù)核算不科學(xué),其在對項目進行核算階段,并未單獨建賬和計算,且所應(yīng)用的結(jié)算手續(xù)也并不完整,導(dǎo)致核算結(jié)果與實際情況存在出入。

2.4質(zhì)量與安全

第一,部分水利工程建設(shè)項目存在一定的質(zhì)量缺陷,如：伸縮縫兩側(cè)混凝土高低不同、相鄰混凝土塊未處同一平面、部分區(qū)域勾縫脫落、混凝土表面存在孔洞和露筋問題等。第二,部分水利工程建設(shè)項目質(zhì)量檢測工作不理想,質(zhì)量單位缺乏檢測資質(zhì)證書、工程材料、實體質(zhì)量和相應(yīng)產(chǎn)品檢測標(biāo)準(zhǔn)與相關(guān)規(guī)范要求不相匹配、檢測報告內(nèi)容不完善、檢測記錄存在偽造情況。第三,部分水利工程建設(shè)項目施工階段存在現(xiàn)場安全防護缺失問題,施工單位未于施工區(qū)項目名稱輸水線路總長計劃總投資建設(shè)工期項目構(gòu)成正式施工時間珠江三角洲水資源配置工程113.1千米354億元約60個月一條干線、二條分干線、一條支線、三座泵站、四座交水水庫2019年7月10日表1珠江三角洲水資源配置工程具體情況域設(shè)置警示標(biāo)志,增加施工風(fēng)險、施工區(qū)域高空作業(yè)平臺未安裝護欄影響作業(yè)人員人身安全等。

3.水利稽察視角下提升工程建設(shè)水平的路徑

3.1完善前期勘察和設(shè)計工作機制

如上文所述,對水利工程建設(shè)項目進行稽察可以發(fā)現(xiàn),在項目進展前期存在勘察和設(shè)計缺乏深度問題,而對這一問題出現(xiàn)的成因進行分析,則可將其歸結(jié)于三大方面。第一,在我國現(xiàn)行體制下,水利工程建設(shè)項目前期設(shè)計環(huán)節(jié)并未進行招投標(biāo)活動,而是普遍直接委托設(shè)計單位,此種情況下,設(shè)計單位選擇范圍較小,難以保障設(shè)計質(zhì)量[4]。第二,部分設(shè)計單位因技術(shù)水平和工作能力弱,直接影響前期設(shè)計質(zhì)量。第三,近幾年來,我國水利事業(yè)迅猛發(fā)展,我國對水利事業(yè)的投資量也在顯著增加,相比于資質(zhì)平庸的設(shè)計單位而言,資質(zhì)出眾的甲級設(shè)計單位往往承接較大的業(yè)務(wù)量,設(shè)計任務(wù)繁重,因此,其能夠分配于每一項目上的技術(shù)力量、時間和精力有所限制。因此,現(xiàn)階段,我國要對現(xiàn)行體制機制進行適當(dāng)改革,結(jié)合實際情況,嘗試引進競爭機制,放寬資質(zhì)條件。同時,相關(guān)審批部門也要強化審查力度,對水利工程初步設(shè)計內(nèi)容進行重點審查,嚴(yán)格技術(shù)把關(guān)。

3.2持續(xù)提高基層建設(shè)管理工作質(zhì)量

現(xiàn)行體制下,我國大多數(shù)水利工程在建設(shè)階段的項目法人皆為基層水利局,而基層水利局技術(shù)力量并不理想,且其建設(shè)管理工作具有粗放性特點,因此,在建設(shè)管理階段很容易誘發(fā)多重問題。此種情況出現(xiàn)的原因可歸結(jié)于三個方面：一是基層水利局管理項目眾多,但編制人員較少,建設(shè)管理技術(shù)力量薄弱；二是基層水利局對最新的管理規(guī)程了解不足,無法在第一時間內(nèi)掌握行業(yè)相應(yīng)政策變化；三是相關(guān)主管部門對基層水利局建設(shè)管理工作缺乏監(jiān)督[5]。因此,需構(gòu)建有效舉措,持續(xù)提高基層建設(shè)管理工作質(zhì)量,重視基層建設(shè)管理人員隊伍建設(shè),強化相關(guān)部門對基層單位的指導(dǎo)力度,從整體上提升建設(shè)管理水平。

3.3確保地方配套資金及時足額到位

如上文所述,水利工程項目建設(shè)階段地方配套資金難以及時、足額到位為資金管理方面主要問題。而水利稽察實踐發(fā)現(xiàn),地方配套資金難以及時、足額到位的原因表現(xiàn)為三個方面：一是部分區(qū)域因發(fā)展落后財力薄弱,難以按照中央所規(guī)定的比例配置資金；二是部分區(qū)域?qū)Φ胤脚涮渍J(rèn)知不理想,影響資金到位；三是相關(guān)主體并未就地方配套資金無法足額、及時到位情況構(gòu)建制約措施,進而為部分區(qū)域提供了違規(guī)操作空間。

3.4強化工程質(zhì)量管理與安全監(jiān)管力度

水利工程建設(shè)項目存在的施工質(zhì)量缺陷會直接危及項目安全性,情況輕微時會影響項目效益的實現(xiàn),情況嚴(yán)重時則會釀成重大安全事故,產(chǎn)生負(fù)面的社會影響。水利工程稽察實踐已明確：水利工程建設(shè)存在質(zhì)量缺陷原因一方面為水利工程施工點具有分散性特點,集約化施工困難,另一方面則為政府對中小型水利工程監(jiān)管力度不足。因而在后續(xù)階段,我國各級水利部門要立足我國水利工程建設(shè)實際情況,抓大放小,加強監(jiān)督管理力度,降低施工安全風(fēng)險。同時,各級水利部門也要督促參建主體落實自身責(zé)任,持續(xù)提升員工素質(zhì),構(gòu)建安全、有效的建設(shè)方案,保障水利工程質(zhì)量。

4.結(jié)束語

總而言之,水利稽察是政府強化對水利工程監(jiān)管力度的重要方式,對我國水利事業(yè)發(fā)展作用顯著。近幾年來,依托水利稽察工作,我國對大量的水利工程項目建設(shè)管理問題進行了整改,顯著提升了水利行業(yè)發(fā)展水平。因而可見,總結(jié)水利稽察問題,以問題為導(dǎo)向,構(gòu)建水利工程建設(shè)管理措施,創(chuàng)新稽察工作模式,可提升水利稽察工作效率,使其更好的為我國水利事業(yè)發(fā)展而服務(wù)。

參考文獻：

[1]張登旺.提高四川重點水利工程稽察效能的思路和對策[J].四川水利,2022,43(02):157-159.

[2]潘世龍.水利工程稽察中常見的問題及整改建議[J].治淮,2021(04):61-62.

[3]王媛.淺談水利工程建設(shè)項目稽察及改進措施[J].陜西水利,2018(05):264-265.

[4]陳維杰.水利工程稽察方法芻議[J].治淮,2018(07):48-49.

[5]彭曉蘭,許樹芳.水利工程建設(shè)稽察常見問題及對策探討[J].海河水利,2018(01):19-23.

作者：王志云 單位：廣東粵海珠三角供水有限公司