農村集體三資規范化管理對策

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隨著黨中央、國務院全面推進鄉村振興，加快推進農業農村現代化，國家持續增加投入，農村活力持續煥發。在村級工程建設、費用支出激增的情況下，各地政府為確保工程質量、控制建設成本、防范腐敗問題，陸續推進農村產權交易平臺、村務卡零現金結算、村賬鎮記等措施，推動有關部門加強對農村集體“三資”規范化和法治化管理，有效規范了交易行為，全面監督了村務資金，從根本上保障了農民和農村集體經濟組織的合法權益。受農村資金規模小、項目數量多、管理不規范、人員知識儲備不足等因素影響，筆者認為，在農村集體“三資”管理過程中，仍存在資金管理不規范、村集體資產違規問題多、農村資源“家底不清”的問題有待進一步完善。

1資金管理不規范問題、原因及對策

1.1存在的問題

農村人居環境整治工作是打造“美麗鄉村”的重點內容，也是保護生態環境、培育和吸引人才投身鄉村建設的重要手段。但個別村干部卻將環境整治工作當成完成個人業績的“舞臺”：為了“臉上有光”而建設、為了“花錢”而建設、為了完成收入硬指標而建設，忘記了建設只是手段，提高農民收入和人居幸福感才是建設的根本目的，導致農村集體經濟管理不規范，存在財務管理風險隱患。一是有些村迫于收入壓力，為了完成提高農民收入硬指標，夸大財務支出甚至虛構支出，以不合理手段取得上級政府配比60%的財政補償，既可以作為補助收入入賬，從而完成收入任務，又有錢用于環境整治以提高村居環境和村民勞務收入。二是有些村為了提高曝光度、知名度，為了突出工作能力和業績，大搞“面子工程”，以各種名目天天搞整治、年年整項目，便有了年收入幾十萬，而整治支出上百萬的“賠本買賣”。為應對入不敷出，夸大支出騙取上級政府配比補償60%的補助。三是在上級政府財政預算有限的背景下，夸大支出、“好大喜功”的村占用資金越多，遵紀守法、踏實肯干的村自然就分得越少，導致變相鼓勵“鉆漏洞”的村，而打擊了一心為群眾辦好事、謀福利的村發展經濟、加強建設的積極性，也容易滋生為騙取補助用于公共事務而非法貪污、侵占、挪用集體資金等違法行為。

1.2原因分析

一是收入指標向下傳導的壓力。有些掌握更大權力和更多資源地方上級政府，卻未承擔起應盡的更多責任，僅僅為了分攤收入指標壓力，便粗暴簡單地將收入指標下達至各縣區農村地區，這種做法是否合理、是否有據可依，值得深思。在目前農村土地已大部分承包到戶的情況下，仍有許多實質性問題亟待解決：村級收入來源在哪里？在農用地屬性不變的情況下，農村集體經濟又如何創收？農村工作主要任務或是主要目的是什么？是發展經濟重要，還是保證糧食生產、保障國家糧食安全重要？只有弄清楚上述問題，才能確保農業農村地區經濟發展穩定向好。二是權力尋租、弄虛作假等不良風氣的“產物”。各鄉鎮為了鼓勵新農村建設，并避免盲目建設、重復建設，一般會采取配比資金補助的方式。同時，為了防止虛假項目、劣質項目以及“微腐敗”的產生，各鄉鎮陸續建立農村產權交易信息服務平臺，要求一定金額以上的建設工程項目必須在平臺上發包，一定金額以上項目必須經過第三方審計。但有的村仍通過“肢解”發包、含糊發包信息、電話勸退等手段排斥潛在投標人，從而達到內定承包人的目的；之后通過委托一些不注重業務質量的審計機構出具不實報告，從而完成虛假支出的閉環。由于環境整治項目多為隱蔽工程，事后審查很難發現問題，更需要依賴于事前、事中的動態跟蹤檢查。同時，因村級建設規模相對較小、施工條件相對復雜、需要村干部的配合程度較高，投標人相對較少，缺乏充分的競爭而容易導致腐敗滋生。

1.3改善建議與措施

根據舞弊三角理論，壓力或動機、機會、借口是舞弊形成的三因素，且三者缺一不可。因此，設定合理的壓力，減少甚至杜絕舞弊的機會，不接受任何舞弊的借口，均是防范舞弊產生的重要措施。筆者建議在實際工作中，可從以下兩方面防范資金管理不規范問題：一是取消農村收入指標考核壓力，可視情況變更為糧食生產數量、村民健康度、人居滿意度、家庭受教育程度等其他符合農村發展現狀的綜合指標體系。二是深入推進“村建鎮管”，杜絕舞弊機會。收回各村工程建設自主發包權，改由鄉鎮統一設立鄉村建設平臺公司，或公開招標一個或數個施工單位，由其負責全鎮各農村工程建設。為提升工作效果，根據化繁為簡原則，變原先一對多監督為一對一監督，集中精力加強對各施工單位的管理和監督，要求其嚴格落實規范的事前、事中、事后操作流程，形成完善的工程記錄，并委托跟蹤審計單位對工程建設進行第三方監督，給權力設置多道“籠子”，構建“不能腐”的有效機制。為減少農村建設阻力，增加農民收入來源，建議可由鄉鎮制定統一的人工費標準，原則上實現工程建設普通用工在各村就地解決。

2村集體資產違規問題、原因及對策

自全面推行“村帳鎮記”以來，村賬務記錄越來越規范，無票支出的情況基本消失，但問題支出依然存在。

2.1存在的問題

一是很多村存在發票開具人與收款人不一致的情況，以個人名義去稅務局代開的發票很多，采購物品價格存在溢價情況。二是有些村，幾百戶人口，年收入只有幾十萬，但一年辦公費支出十幾萬、宣傳費十幾萬、秸稈還田費用十幾萬，環境治理費用上百萬，存在常年入不敷出。三是有些村在辦理公事時，需要使用個人車輛，遂以補助形式發放加油費，導致賬目不清、“微腐敗”滋生蔓延。

2.2原因分析

農村區域內銷售商家較少，缺乏市場競爭往往導致運營規范性不足；農村訂單采購量較小，缺少價格談判空間；個別村干部尚存在“微腐敗”的僥幸心理，“吃回扣”現象依然存在。目前，農村地區基本都沒有公務車輛，開會、培訓、迎接檢查等公事業務需要用車的，只能使用個人車輛，但缺少相應的報銷制度，為提高辦事人員積極性，故以補助形式發放加油費。

2.3改善建議與措施

一是參照政府采購管理辦法，由鄉鎮統一確定采購清單和供貨方，并委托第三方審計機構每年對供貨方進行審計檢查，并橫向比較各村采購量、采購價格，整體分析其合理性。二是盡快建立私車公用制度，可參照企業報銷制度，每次用車時保存起止點的導航路線圖和車輛里程表，并后附公事文件和審批單，規范用車行為和審批流程。

3資源問題—“家底不清”問題、原因及對策

農村土地主要包括耕地、林地、“四荒地”、宅基地、農田水利設施、交通設施等。目前，國家僅對耕地進行了測量確權，其余農用地尚未完成全部的實際測量，其面積大小還只是由各村自行上報。據了解，各村上報的林地、“四荒地”等均為估算數值，缺乏足夠的數據支撐。

3.1存在的問題及原因

一是很多村原20年或30年的荒山合同已到期，但因村民復墾后已改為種植果樹，只同意以原價格繼續承包，致使新的承包合同無法達成一致。二是盡管信息化高度發展，很多村仍未建立農村土地資源臺賬。已確權的耕地未建立承包人、承包面積明細表，“四荒地”、林地、宅基地等還是沿用10年前的數據，更未建立相應臺賬，其中原“四荒地”現在基本已完成開墾工作，也無法繼續作為“四荒地”存在；經衛星地圖測算，有些村的林地、“四荒地”的實際面積與上報面積的誤差高達20%，絕對值可達2000畝；由于審批不規范，在耕地上甚至是基本農田上種植經濟林、蓋工廠、養殖廠等情況屢禁不止，導致農村各類型的土地面積不準確、有重疊，存在土地資源“家底不清”的情況。

3.2改進建議與措施

一是盡快由鄉鎮統一組織，對各農村的耕地、林地、“四荒地”等進行測量，盡快摸清土地資源情況，并根據實際情況及時變更土地屬性。二是對于原承包合同未約定到期后果樹權屬及處置方案的，可委托評估機構進行重新評估，在評估價基礎上給出相應折扣，作為發包基價，重新對外承包，原承包村民優先考慮。三是針對占用耕地種植經濟林、蓋工廠、養殖廠等情況，可根據鄉鎮統一測繪情況實行耕地“占補平衡”，若無法滿足“占補平衡”要求，應委托評估機構進行評估，在評估價基礎上扣除違規使用土地罰款后，返還承包人，并進行耕地復墾。綜上所述，為實現農村集體“三資”的規范管理，應堅持和完善農村基本經營管理，建立行為規范、管理嚴格、公平公正、作風清廉的農村環境，做好廣大農民、農村支撐保障工作。

作者：辛晟