法律中行政協議的司法審查研究

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1行政協議單方解除權的概述

1．1行政協議單方解除權的內涵

“不知法之義而正法之數，雖博每臨事必亂”。行政協議單方解除權的制度源流久遠，法國、德國對于行政協議以及單方變更、解除權的理論研究相對較早，但在具體內容上并不完全相同。法國的法律認為，行政主體和相對人在發生符合情事變更原則的情況下，雙方都可以進行變更和解除。但是行政主體只有在公共利益存在遭受重大損害的可能時，才獨享對行政合同已經約定的權利與義務內容進行更改的權力，更改合同的本質或是數量。德國雖沒有規定單方變更權，但是在公共福利遭受損失情況下享有與單方解除合同的權利。在我國，行政協議的單方解除權是指行政主體為了滿足公共利益的需要或者實現行政管理目標，在符合一定條件的情況下，在法律法規的支持下單方面作出變更、解除的決定，并將該決定通知行政協議相對人的權利。行政協議是由行政主體與行政協議相對方雙方基于合意設立的，之所以賦予行政主體單方解除權是基于公共利益的考量。行政協議的單方解除權是行政主體獨具特色的特殊權力，不受相對方意志控制，僅由行政主體單方行為就可達到解除行政協議的效力。行政優益權的設立是為了彌補我國行政訴訟中不允許“官告民”的情況而設立。固然行政主體不能沒有原則和前提隨便利用該行政特權，必須在符合法律規定的條件下行使。

1．2行政協議單方解除權的特征

(1)行政性

行政協議固然具有雙重屬性，但其第一性為“行政性”。行政主體在行政協議中，既要接受協議中雙方商定內容的約束，又享有一定的行政特權。行政協議單方解除權是基于公共利益的考量和以實現行政管理目的為前提。根據相關民法學者的定義，形成權是指有某一既存的法律關系，權利人根據其單方意思表示即可使這一法律關系發生某種變化。行政主體單方解除權則屬于民法意義上的形成權，自行政主體單方解除意思表示到達相對人時原行政協議即失去效力，無需通過訴訟等途徑解決。

(2)專屬性

行政協議解除形式主要為雙方合意解除、行政主體單方解除權解除以及行政相對人借助司法力量解除。本文討論的是行政主體單方解除行政協議的情況。單方解除權的行政性決定了行政主體可以為了保護公共利益和實現行政管理目的而專屬享有一定的行政優益權。但該專屬權利易被行政主體擴張，因此需要在實體和程序上對其做出必要規制，以保護行政相對方的合法權益。

(3)法定性

法律約束的對象無論是私人還是政府，都應該是其活動的唯一標準，首先和主要都應該受到法律的約束。行政主體單方解除權由法律賦予，一樣也需遭受到法律的管束。從維護社會公共利益的角度出發，行政主體在行政單方解除權時雖然有一定程度的自由，但是必須服從法律，在法律允許的界限內行使。

2行政協議單方解除權的司法審查的必要性

在國家管理任務日漸復雜的背景下，行政協議作為一種特殊合同應運而生。行政協議，是指行政主體為實現社會公共管理目標與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議。隨著我國社會公共事務紛繁復雜，通過借助行政協議來解決行政管理事務已經演變成為我國行政主體的重要治理手段。行政主體是行政協議中的一方主體，但它之所以成為協議主體的一方也是為了實現社會公共管理的目標。不同于普通民事合同，行政協議中只允許“民告官”而不允許“官告民”，因此為有效維護公共利益，在協議履行過程中行政主體被賦予一種特權，即行政優益權。這一特權是行政主體為了保護社會公共利益和實現行政管理目的而設立。但行政主體在行使單方解除權時有可能會侵害到協議相對方的利益，因此有必要對單方解除權做出規制并對其進行審查，以期達到保障公共利益與相對方利益的一種動態平衡。“擁有權力的人都容易濫用權力，這條規律經受了多年來的驗證”。因為行政協議單方解除權在我國起步較晚且規定較為不清，這就為行政主體不當行使單方解除權提供了基礎條件。據數據分析，有關行政協議糾紛的訴訟案件層出不窮，行政優益權的濫用也成為行政訴訟案件的重要案由之一。由此來看對行政協議單方解除權的行使進行司法審查顯得尤為必要。目前行政主體的單方解除權雖然在我國制定法框架下已經做出了初步規定，但是對于行政主體單方解除權行使的具體規定仍存在缺漏。例如，在基于公共利益考量的情況下行政主體可以行使單方解除權。那么關于公共利益如何界定的問題，就將成為法院對行政主體單方解除權進行司法審查的障礙。如不對其作出具體的規定，將容易出現行政主體肆意行使單方解除權這一特權，而損害行政相對方的合法權益。

3行政協議單方解除權司法審查中的困境

3．1“公共利益”界定不夠清晰

公共利益界定不清，為單方解除權的司法審查增加壁壘。行政協議的訂立與解除均離不開公共管理與社會公共利益，行政訴訟法的適用解釋中也明確規定，行政機關為實現公共利益或者行政管理目標的考量下可以行使單方解除權。在司法實踐中，基于公共利益的考慮也是行政主體行使單方解除權最常用的理由。但是公共利益在我國屬于一個相對模糊的概念，目前并未對其進行明確的解釋。在不同環境下，公共利益也被賦予不同的含義。公共利益這一概念的模糊性與可解釋的寬泛性，使得行政主體在對單方解除權的行使條件判斷中存在很大的自由裁量權，也為法院對行政主體行使單方解除權的條件進行司法審查時帶來了一定的障礙。難以對“公共利益”的標準進行統一的界定給法院的審查工作帶來困難，但如果不對“公共利益”進行具體的解釋分析，必定會造成行政協議相對方不服氣的現象，長此以往將會影響行政主體單方解除權的有效行使并損害司法機關的權威性。

3．2忽視單方解除權行使程序的審查

實體公正的落實離不開程序公正的保障，離開程序公正的實體公正很難成為最終的公正。由于我國一直處于重實體而輕程序的法治環境下，對于行政主體單方解除權行使的程序合法性審查也處于相對欠缺的狀態。如果不將這種宏觀行政程序納入視野，則不能全面把握行政法現象，也不能在整體上保證行政過程的合法性。單方解除權的行使既應符合行使的條件，行使程序也應合法有效。但相較于行政許可和行政處罰相對完善的行使程序，我國對于行政主體單方解除權行使程序的要求僅僅限于符合“法定程序”。由于法定程序要求的概括性導致司法機關在對單方解除權行使程序進行審查時無從下手。由于目前我國對于單方解除權的審查僅停留在對行使條件做出少量要求，對程序審查基本上還處于較為空白狀態，并未對行使單方解除權所應遵循的程序做出詳細規定。司法機關缺乏審查行使程序的法律依據，也就無法從整體上保證單方解除權行使的合法性。如果僅僅因為我國目前缺乏對行使程序的規定，在司法審查過程中就直接默認行使程序合法。如此一來，無異于逃避審查又怎能推動單方解除權司法審查的進步。訴訟法不能只重結果而不重程序，因此我國關于單方解除權行使的程序審查的缺位，不利于保障雙方主體的合法權益。

3．3補償措施不明致使相對人權益保護不足

行政主體行使單方解除權通常會給行政相對方帶來利益損失，行政主體應當基于信賴利益保護原則對行政相對方予以補償。然而實踐中補償標準及程序性規定不完善，不利于保護行政相對人合法權益。《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》中已經對行政主體解除行政協議對行政相對人造成損害的幾種情形做出了相應規定。但也都只是籠統的提出框架性建議，在補償標準方面留下了較大的法律適用空間。司法機關在對行政相對人的補償的金額做出判決時自由裁量權過大，甚至出現各法院判決結果大相徑庭以及補償資金難以落實到位的情況。落實補償的程序也存在問題，缺乏具體補償程序的法律規定，未對補償決定如何做出，做出決定的時長以及行政主體未落實補償時如何處理等做出詳細規定。

4完善行政協議單方解除權司法審查的建議

4．1科學界定“公共利益”

對“公共利益”全部做出明確規定不切實際，但是通過借助一定的技巧是可以改變現有困境的。公共利益的需要必須作為單方解除權的行使條件，在眾多國家的法律條文中均有明確規定。只有在公共利益將遭受重大損害時，行政主體才可以行使這一權利，這是法律賦予行政主體行政單方變更、解除權重要依據之一。然而公共利益的界定過于模糊化，不利于司法機關審查單方解除行為是否合法。公共利益作為跨學科概念，首先，需要從《憲法》上對公共利益進行概括性闡釋，并結合肯定列舉、否定列舉的形式對其做出規定。其次，可以結合指導性案例并結合實踐中行政協議的特點，不斷出臺條款對其進行補充。最后，除了從立法層面進行規制，也可對單方解除行為是否符合公共利益進行事后的司法審查。就事后審查的啟動方式上，司法機關可以突破“不告不理”的原則，主動地對解除條件是否符合規定進行審查。以此來實現行政主體在行使單方解除權時有權衡標準，司法機關審查案件時有法可依。

4．2明確單方解除權的程序條件

行政權力的行使應順應既定的法律程序，因為程序的完整運行是權力行使足夠謹慎的外在證明。從防止行政特權肆意行使和保護公共利益的角度來考慮，應當對單方解除權的行使程序作出科學規定，明確司法審查標準。

(1)增加第三方評估程序

除行政相對人陳述、申辯、聽證等慣常程序規定以外，有必要在解除程序之中增加第三方評估制度，必須由第三方站在中立角度對是否應該解除協議提供意見后再做出最終決定。

(2)提前告知理由

行政主體在行使單方解除權前應履行對行政相對方告知義務，單方解除權的行使應以“理”服人而非以“權”服人，即應向相對方說明之所以行使單方解除權的具體理由。

(3)增加支付對價為前置程序

增加一定的前提條件即向行政協議相對方支付合理對價，以此消解行使行政特權對行政協議相對方合意權益的沖擊。

4．3完善補償制度

訴訟糾紛大都包含著利益的爭奪，單方解除權的行使也會帶來利益的糾紛，司法機關在對單方解除權進行審查時也離不開補償是否合理的問題。由于我國缺乏明確統一的補償標準，容易出現司法裁判不公等現象，應當探索建立一套統一的補償標準。首先，應當針對解除行政協議的具體類型做出不同的補償標準，行政協議的價值各有千秋，行政協議相對方的準備投入也截然不同，在解除時根據不同類型給予相應補償。其次，還應根據行政協議的履行階段做出差別化補償。協議簽訂時間的長短與資金投入存在較大關聯，擁有不同的補償待遇也是理所當然。最后，有必要引入第三方監督機構，對整個補償過程進行監督，對法院的自由裁量權進行規制，確保補償落實到實處，充分發揮補償機制對解除行政協議的善后作用。

作者:隋振華 單位:沈陽工業大學文法學院